Dienstag, 29. November 2011

Der Weg aus der Schuldenkrise

Im Moment scheint die Debatte über die möglichen Lösungen der Euro-Krise in eine Phase des anything goes eingetreten zu sein: vorgestern der Hebel für den Rettungsschirm, gestern die Beteiligung der EZB, heute Elitebonds, morgen womöglich etwas völlig anderes. Nach dem trilateralen Gipfel zwischen Angela Merkel, Nicolas Sarkozy und Mario Monti wissen wir ziemlich sicher, dass auf dem nächsten Treffen des Europäischen Rats etwas Größeres beschlossen wird, aber was genau, lässt sich nur vage erahnen. Und darum will ich heute noch einmal kurz ein paar Worte darüber verlieren, welchen Weg aus der Schuldenkrise ich selbst bevorzugen würde.

Zwei Komponenten: Eurobonds und Durchgriffsrechte
Der Rettungsschirm war nicht genug – wie kann jetzt die europäische Schuldenkrise gelöst werden?

Von allen Vorschlägen, die bisher offiziell vorgebracht wurden, scheint mir derjenige der Europäischen Kommission die umfassendste Lösung zu bieten. Er setzt sich, kurz gesagt, aus zwei Komponenten zusammen, nämlich einerseits der Einführung von Eurobonds und andererseits der Ermächtigung der Kommission zu einer schärferen Kontrolle der nationalen Haushalte, einschließlich Durchgriffsrechten bei einer anhaltenden Verletzung des Stabilitätspakts. Diese zwei Komponenten ergänzen sich: Eurobonds lösen das strukturelle Problem der Währungsunion, dass es aufgrund der unterschiedlichen Sicherheit bei einem exogenen Schock zu einer Kapitalflucht von den Anleihen der schwächeren in die der stärkeren EU-Mitgliedstaaten kommt: Wenn die Investoren gewusst hätten, dass irische Anleihen trotz der globalen Finanzkrise ebenso sicher sind wie deutsche, hätten sie ihr Vermögen auch in unsicheren Zeiten nicht aus Irland abgezogen und es wäre dort gar nicht erst zur Schuldenkrise gekommen. Allerdings bieten Eurobonds auch das Risiko von Moral Hazard: Einzelne Länder könnten beginnen, sich hemmungslos zu verschulden, da sie ja wissen, dass für ihre Anleihen im Zweifel die anderen Mitgliedstaaten geradestehen. (Man sollte an dieser Stelle noch einmal darauf hinweisen, dass dies bei den meisten der heute überschuldeten Staaten bislang nicht der Fall war – Spanien und Irland erzielten in den Jahren vor der Krise sogar Haushaltsüberschüsse, und auch Italien hatte seine Neuverschuldung stark gedrosselt. Aber immerhin, das Risiko besteht.) Und deshalb ist die zweite Komponente des Vorschlags wichtig, das Kontroll- und Durchgriffsrecht der Kommission auf die nationalen Haushalte, mit dem eben dieses Verhalten verhindert werden kann.

Dabei ist die Reihenfolge, mit der die beiden Komponenten eingeführt werden, von Bedeutung. Die Einführung von Eurobonds würde nämlich die gegenwärtige Schuldenkrise wahrscheinlich in sehr kurzer Zeit beenden – und wenn dieses kurzfristige Problem erst einmal gelöst ist, werden wohl viele Staaten nicht mehr zu der Souveränitätsübertragung bereit sein, die notwendig ist, um eine effektive Haushaltskontrolle durch die Kommission zu ermöglichen. Insofern ist es sinnvoll, Eurobonds nicht auf dem schnellstmöglichen Weg einzuführen, sondern in einer umfassenden Vertragsreform, bei der beide Komponenten des Vorschlags gleichzeitig beschlossen werden. (Das sollte dann auch für die deutsche Bundesregierung verdaulich sein. Wenigstens der haushaltspolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag, Norbert Barthle, hat so etwas ja bereits angedeutet.)

Eine kurzfristige Übergangslösung

Allerdings wird eine derartige umfassende Vertragsreform ihre Zeit dauern, schließlich geht es bei der Budgethoheit um einen zentralen Bestandteil der nationalen Souveränität. In dem ein oder anderen Land könnte ein Referendum notwendig sein, in Deutschland dank des Lissabon-Urteils sogar eine völlig neue Verfassung. Die Euro-Krise ist aber jetzt gerade akut – und es besteht die Frage, ob es am Ende eines mehrjährigen Reformprozesses mit ungewissem Ausgang überhaupt noch eine Währungsunion zu retten geben wird. Die Lösung, die die Bundesregierung für dieses Problem anstrebt, scheint eine Verkleinerung der Vertragsreform sein. So ist davon die Rede, eine Art „Währungs-Schengen“ zu beschließen: einen gesonderten Vertrag allein der Mitgliedstaaten der Eurozone (oder gar nur eines Teils von ihnen), der parallel zum EU-Vertragssystem existieren soll. Das hätte unter anderem den offensichtlichen Vorteil, Großbritannien aus den Verhandlungen herauszuhalten, das unter der Regierung Cameron wohl ohnehin nur querschießen würde. Es gäbe aber auch einige praktische Schwierigkeiten: Beispielsweise ist es schwer vorstellbar, wie neue Aufgaben der Europäischen Kommission in einem Vertrag geregelt werden sollten, der außerhalb des EU-Vertragssystems steht. Und vor allem gäbe es da ein demokratisches Problem: Wenn man eine solch große Reform beschließt, dann sollte man das nicht in einem eilig durchgepaukten Vertrag tun, sondern nach Möglichkeit eine breite öffentliche Auseinandersetzung darüber suchen, damit zwischen Alternativen abgewogen werden kann und die Bevölkerung versteht, wer zuletzt die Entscheidung zu verantworten hat und welche Gründe ihn dazu bewegen. Eine solche Auseinandersetzung wird es aber, wenn überhaupt, nur geben, indem man die große Vertragsreform auch als eine solche behandelt. Und das bedeutet nach Artikel 48 EU-Vertrag die Einberufung eines Konvents – auch wenn das ein aufwendiges Verfahren ist und sicher erst in zwei oder drei Jahren zu einem Ergebnis führen würde.

Um dem Konvent diese Zeit zu geben, wäre eine Übergangslösung notwendig, um die Euro-Krise schon jetzt zu zügeln. An dieser Stelle kommt nun die Europäische Zentralbank ins Spiel, die vorübergehend als lender of last resort auftreten und am Sekundärmarkt Staatsanleihen der meistbetroffenen Länder der Schuldenkrise aufkaufen müsste. Eine solche Aktivität der Zentralbank ist zwar grundsätzlich sehr bedenklich: zum einen aufgrund des damit verbundenen Moral Hazards (Staaten bekommen einen Anreiz, sich zu überschulden, da sie im Zweifel von der Zentralbank gerettet werden), zum anderen wegen der Gefahr, dass durch die massiven Anleihekäufe die Inflation steigt und das Vertrauen in die Zentralbank beschädigt wird, eine langfristig konstante Preissteigerungsrate zu garantieren. Beide Risiken wären aber unter Kontrolle, wenn die EZB von Anfang an klar stellt, dass sie die Ankäufe von Staatsanleihen nur für einen begrenzten Zeitraum durchführen wird – nämlich eben bis der Konvent und die Mitgliedstaaten die notwendigen institutionellen Reformen beschlossen haben, durch die weitere Rettungsmaßnahmen der Zentralbank unnötig werden.

Und dennoch …

Auf diese Weise ließe sich die europäische Schuldenkrise in den Griff bekommen, ohne die langfristige wirtschaftspolitische Stabilität zu gefährden, mit einem halbwegs anständigen Verfahren für die Vertragsreform – und doch will mir die Lösung nicht so ganz gefallen. Zum Beispiel graust mir vor dem Moment, in dem wirklich die Europäische Kommission die Haushaltsführung einzelner überschuldeter Mitgliedstaaten übernehmen würde. Wir würden dann ein Europa der zwei Klassen erhalten, wo die reicheren Staaten ihre Budgethoheit selbst ausüben, während die ärmeren zentral aus Brüssel verwaltet werden. Auf welche Akzeptanz in der Bevölkerung werden Steuererhöhungen oder Sozialkürzungen stoßen, die von der Kommission in einer solchen Situation angeordnet würden? Außerdem: Was, wenn ein Mitgliedstaat im falschen Moment spart, etwa weil er selbst gerade einen Aufschwung erlebt, während die Eurozone als Ganzes sich in der Rezession befindet und deshalb eigentlich Konjunkturimpulse bräuchte? Soll dann die Kommission nicht mitreden dürfen? Und schließlich: Wenn alle Mitgliedstaaten der Eurozone ihre Budgetpolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse ansehen, wenn alle makroökonomisch am selben Strang ziehen und zudem alle füreinander haften: Warum legen wir dann die Haushalte nicht einfach gleich zusammen zum Haushalt der Europäischen Union?

Die sinnvollste Lösung für die Euro-Krise scheint mir deshalb nach wie vor der Aufbau einer voll integrierten Fiskalunion zu sein das heißt eine massive Ausweitung des EU-Budgets und der Einbau automatischer Stabilisatoren auf EU-Ebene durch eine gesamteuropäische Einkommensteuer und ein gesamteuropäisches Sozialsystem. Das wäre natürlich mit großen staatenübergreifenden Umverteilungen verbunden, die aber jeweils von reicheren zu ärmeren Mitbürgern erfolgen würden, wie wir das von unseren nationalen Solidargemeinschaften ebenfalls kennen. Die Schuldenkrise wäre behoben, die EU hätte endlich die Mittel, um produktivitätssteigernde Investitionen in wirtschaftlich weniger entwickelten Regionen zu tätigen und eine europaweite Angleichung der Lebensverhältnisse zu schaffen, und ein Moral-Hazard-Problem gäbe es nicht mehr und nicht weniger als auf nationaler Ebene auch. Und nicht zuletzt behielte die EU auf diese Weise ihre föderale Struktur, die wirtschaftlich starken Mitgliedstaaten hätten nicht mehr Rechte als die wirtschaftlich schwachen, und die demokratische Verantwortung für Entscheidungen wie die Erhöhung oder Senkung von Steuern und Sozialleistungen wäre wieder klar zurechenbar, nämlich der jeweiligen Mehrheit im Europäischen Parlament.

Nur würde natürlich mit der Übernahme der Budgethoheit auch der politische Einfluss der supranationalen Institutionen sehr gestärkt werden, während die nationalen Parlamente und Regierungen entsprechend an Macht verlieren würden. Und deshalb wird der Europäische Rat über einen solchen Schritt nicht einmal diskutieren. 

Bild: StromBer (Own work) [CC-BY-3.0], via Wikimedia Commons

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