Mittwoch, 21. Dezember 2011

Frohes Fest!

Manchmal haben wir in Deutschland eine sogenannte „politische Krise“. Wenn sie vor Weihnachten ausbricht, wird sie bis nach Weihnachten vertagt. Kein Mensch merkt in der Zwischenzeit, dass es eine Krise gibt. Man denke sich einen Fieberkranken, der zu seinem Arzt sagt: „Wissen Sie was, Doktor, morgen habe ich Geburtstag. Vertagen wir die Krise bis zur nächsten Woche!“
Kurt Tucholsky, Schnipsel

Da kann der Euro machen, was er will: Dieses Blog ist ein paar Tage im Urlaub und meldet sich wieder im nächsten Jahr!

Montag, 19. Dezember 2011

Vertragsreformen ohne Veto

Würden Sie diesem Mann (oder irgendeinem anderen Regierungschef) ein Vetorecht bei der Reform Ihres EU-Vertrags geben?
Der neue Fiskalpakt, den der Europäische Rat vergangene Woche beschlossen hat, erweist sich immer mehr als Fiasko. Nicht nur, dass er ökonomisch keinerlei Lösung für die akute Staatsschulden- und Wirtschaftskrise in der Eurozone bietet: auch rechtlich zieht seine Konstruktion einen Rattenschwanz von Problemen nach sich. Da eine reguläre Reform des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht möglich war, ist der Fiskalpakt als ein eigenständiger völkerrechtlicher Vertrag von 26 Mitgliedstaaten konzipiert. Allerdings soll der Vertrag verschiedenen EU-Organen neue Aufgaben übertragen – und er soll ein neues Verfahren für Sanktionen gegen Staaten mit übermäßigen Defiziten festlegen, das die Regelungen in Art. 126 AEUV hinfällig machen würde. Damit wird der Fiskalpakt zur AEUV-Änderung durch die Hintertür, ohne dass die Bedingungen eingehalten würden, die laut Art. 48 EU-Vertrag für eine solche Vertragsänderung eigentlich notwendig sind, darunter zum Beispiel ein Mitwirkungsrecht des Europäischen Parlaments, das deutlich über den Beobachterstatus hinausgeht, der ihm jetzt für die Ausarbeitung des Fiskalpakts eingeräumt wurde. Außerdem ist es sehr strittig, ob der Pakt mit der europarechtlichen Vorschrift vereinbar ist, derzufolge von den EU-Mitgliedstaaten abgeschlossene völkerrechtliche Verträge nicht gegen das Recht der Union verstoßen dürfen. Im Verfassungsblog begann dazu in der letzten Woche eine interessante Debatte mit Gastkommentaren mehrerer Europarechtler. Und der sozialdemokratische Europaabgeordnete Hannes Swoboda, einer der Kandidaten für die Nachfolge von Martin Schulz als S&D-Fraktionsvorsitzender, kündigt schon einmal an, das Europaparlament müsse sich „überlegen, ob wir nicht dagegen klagen“.

Nun sollte man der deutschen und französischen Regierung, den Hauptförderern des Fiskalpakts, zugutehalten, dass sie sich nicht aktiv für den Gang durch die Hintertür entschieden haben, sondern eigentlich eine ganz reguläre Änderung des AEUV planten. Ausgelöst wurde der ganze Ärger erst durch die Verweigerung des britischen Premierministers David Cameron gegenüber einer solchen Vertragsreform. Unabhängig davon, welche Lösung in diesem konkreten Fall gefunden wird, stellt sich damit die grundsätzliche Frage, ob es eigentlich überhaupt noch angemessen ist, bei einer Reform der EU-Verträge jedem einzelnen Mitgliedstaat ein Vetorecht zuzugestehen.

Das nationale Vetorecht muss nicht sein

Da sich die Welt und damit der rechtliche Regelungsbedarf ständig verändern, muss die Europäische Union wie jedes politische Gemeinwesen in der Lage sein, ihre Verfassung – also EU- und AEU-Vertrag – immer wieder zu reformieren, zu überarbeiten und den Anforderungen der Gegenwart anzupassen. Solche Vertragsänderungen hat es auch schon mehrfach gegeben: beginnend mit der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 über die Verträge von Maastricht 1992, Amsterdam 1997 und Nizza 2001 bis zum Vertrag von Lissabon 2007. Je mehr Mitgliedstaaten der EU beitraten, desto länger dauerte es jedoch, die Reformen auszuhandeln, immer öfter drohten sie an einzelnen Ländern zu scheitern, und nach dem Gezerre um den Vertrag von Lissabon haben inzwischen viele europäische Politiker eine fast panische Angst davor, sich noch einmal auf ein solches Unterfangen einzulassen.

Im Vergleich mit anderen föderalen Systemen fällt auf, dass die Hürden für eine Verfassungsänderung in der EU weitaus höher sind als etwa in Bundesstaaten wie den USA oder der Bundesrepublik Deutschland. Während in der EU eine Ratifikation der Reform durch alle Mitgliedstaaten notwendig ist, genügt dort für eine Verfassungsänderung nämlich jeweils eine qualifizierte Mehrheit im Parlament (dem US-Kongress und dem Deutschen Bundestag) und eine qualifizierte Mehrheit der Gliedstaaten (in Deutschland eine Zweidrittelmehrheit der im Bundesrat vertretenen Länderregierungen, in den USA die Parlamente von drei Vierteln der Staaten). Ein Veto einzelner Gliedstaaten ist mit gutem Grund nicht vorgesehen, da man eben nicht das gesamte politische Gemeinwesen der Blockade einzelner seiner Teile ausliefern möchte.

Auch der UNO genügt eine Zweidrittelmehrheit

Nun ließe sich argumentieren, dass der EU-Vertrag formal natürlich keine Staatsverfassung, sondern ein Vertrag ist und deshalb seine Legitimität nur aus der Zustimmung der Mitgliedstaaten beziehe. Deshalb sei auch bei einer Vertragsreform das Einverständnis jedes einzelnen Mitgliedstaats notwendig, da diese sonst ja keine Kompetenz-Kompetenz mehr besäßen; das Vetorecht bei der Vertragsreform sei der letzte Ausdruck der nationalen Souveränität. Doch davon abgesehen, dass die nationale Souveränität natürlich alles andere als ein Wert an sich ist, lässt dieses Argument außer Acht, dass es keineswegs einem unumstößlichen Standard entspricht, dass der Gründungsvertrag einer internationalen Organisation nur einstimmig geändert werden kann. So haben zum Beispiel bei einer Änderung der Charta der Vereinten Nationen allein die fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder ein Vetorecht; ansonsten ist nur eine Zweidrittelmehrheit der Mitgliedstaaten notwendig. Und das, obwohl in den Vereinten Nationen ja kaum weniger gravierende Fragen verhandelt werden als in der EU.

Hinzu kommt außerdem, dass die Europäische Union, anders als die Vereinten Nationen oder jede andere internationale Organisation, auch noch ein eigenes Parlament hat, das direkt von den Bürgern gewählt wurde. Mit dieser europäischen Volksvertretung besitzt die EU eine demokratische Legitimationsquelle, wie man sie sonst nur aus Nationalstaaten kennt: Die Bürger werden auf europäischer Ebene eben nicht nur durch ihre nationale Regierung repräsentiert, sondern auch durch die von ihnen gewählte Partei im Europäischen Parlament. Wenn man dessen Rolle im Vertragsreformprozess weiter aufwerten würde (etwa durch eine Regelung, nach der eine Vertragsänderung erst vom Europäischen Parlament mit Zweidrittelmehrheit verabschiedet werden muss, bevor sie den nationalen Parlamenten zur Ratifizierung vorgelegt wird), wäre ein Verzicht auf nationale Vetorechte auch aus demokratischer Sicht nicht mehr problematisch.

Es fehlt am politischen Willen

Aber was sinnvoll ist, ist deshalb natürlich noch lange nicht einfach. Dass für eine Änderung von Artikel 48 EUV, durch die das deutsche Vetorecht gegen künftige EU-Vertragsreformen abgeschafft würde, nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts ein neues Grundgesetz nötig wäre, versteht sich von selbst (aber das brauchen wir wohl sowieso, wenn wir halbwegs unbeschadet aus der Euro-Krise wieder herauskommen wollen). Außerdem kann wohl kein Zweifel daran bestehen, dass David Cameron einen derartigen Vorschlag rundheraus ablehnen würde – und Angela Merkel oder Nicolas Sarkozy, aller Rhetorik des „überzeugten Europäertums“ zu Trotz, wahrscheinlich ebenso. Man sollte sich deshalb keinen Illusionen darüber hingeben, dass uns das nationale Vetorecht bei EU-Vertragsreformen noch eine ganze Weile erhalten bleiben wird.

Doch man sollte wenigstens daran erinnern, dass dies der Grund dafür ist, dass ordentliche Reformen des europäischen Verfassungsrechts immer mehr zu einem Ding der Unmöglichkeit werden. Und dass das wiederum zur Folge hat, dass EU- und AEU-Vertrag so anfällig gegenüber informellen Änderungen sind – sei es durch eine allzu extensive Auslegung der bestehenden Regeln oder eben durch rechtlich obskure „Nebenverträge“ wie den neuen Fiskalpakt. Es hilft alles nichts: Wenn wir das politische System der Europäischen Union handlungsfähig und demokratisch machen wollen, dann müssen wir dafür als Erstes nationale Regierungen wählen, die auch den notwendigen politischen Willen dazu haben.

Bild: User:Land of Hope and Glory [Public domain], via Wikimedia Commons.

Dienstag, 13. Dezember 2011

Zentralbankpoker

Die Europäische Zentralbank könnte die Regierungen der Eurozone retten – hätte aber lieber, dass diese das selbst tun, zum Beispiel mithilfe von Eurobonds.
Das kam nicht wirklich überraschend, auch wenn die Ratingagentur Moodyʼs noch ein wenig nachhelfen musste: Wenige Tage nach dem neuesten Beschluss des Europäischen Rates rutschen die globalen Aktienkurse wieder einmal ab, während die Zinsen für italienische Staatsanleihen sich wieder bedrohlich in Richtung 7 Prozent begeben. Und warum auch nicht? Schließlich enthielt die am Freitag beschlossene Vertragsreform zwar viele langfristige Austeritätsversprechen, aber praktisch keinen einzigen Lösungsvorschlag, der auch in der akuten Krise weiterhelfen würde. Die einzige Verbesserung ist, dass für die Aktivierung des Europäischen Stabilitätsmechanismus nun statt der Einstimmigkeit eine 85-Prozent-Mehrheit genügen soll, sodass kein einzelner Staat mehr ein Veto dagegen einlegen kann.(*) Aber auch wenn das womöglich genügt, um ein neues deutsches Grundgesetz erforderlich zu machen – zur Bewältigung der Euro-Krise ist der ESM einfach zu klein, und das ist eigentlich auch schon seit mehreren Wochen allen Beteiligten klar.

Wenn man von umfassenden Lösungen wie einer echten Fiskalunion durch den Ausbau des EU-Haushalts und die Etablierung automatischer Stabilisatoren auf europäischer Ebene einmal absieht und sich auf das beschränkt, was der Europäische Rat wenigstens zu diskutieren bereit ist, scheint es derzeit nur zwei Möglichkeiten zu geben, um dem Grauen ein Ende zu bereiten: Die eine Option sind Eurobonds, also gemeinsame Staatsanleihen der Mitgliedstaaten, für die sich auf dem Gipfel neben den Regierungen Italiens und Luxemburgs auch Ratspräsident Herman van Rompuy aussprach. Deutschland und Frankreich verweigerten sich diesem Vorschlag jedoch, sodass nun lediglich beschlossen wurde, auf dem Gipfel im nächsten Juni noch einmal darüber zu reden. Die andere Option sind massive Aufkäufe der Anleihen von Krisenstaaten durch die Europäische Zentralbank, die dadurch zum lender of last resort würde. Auch dies wird traditionell von Deutschland abgelehnt, während zum Beispiel Spanien und Frankreich recht offen dafür sind. Aufgrund der Unabhängigkeit der EZB hat der Europäische Rat hier aber ohnehin nicht viel zu sagen: Die Zentralbank entscheidet selbst, ob und wie stark sie interveniert.

Die paradoxe Situation ist nun, dass die EZB selbst eine Rolle als lender of last resort ablehnt und die Verantwortung für die Staatsfinanzierung gerne im politischen System belassen würde – wie dies durch Eurobonds der Fall wäre, die die Zentralbank nach langem Zögern nun wohl als das kleinere Übel bevorzugen würde. Umgekehrt hingegen scheinen die deutschen Eurobonds-Gegner insgeheim darauf zu hoffen, dass die EZB jetzt aktiv wird und ihnen damit die Last einer politischen Entscheidung abnimmt: Merkel und Seehofer könnten dann noch ein wenig über die verantwortungslosen Zentralbanker schimpfen, aber immerhin müsste die Bundesregierung im Europäischen Rat keinen weiteren Maßnahmen mehr zustimmen, die den Parteiprogrammen von CDU und CSU widersprechen.

Deutschland zum Handeln zwingen

Es wird interessant zu beobachten sein, wie die Zentralbank darauf reagiert. Falls sie nun dazu überginge, in großem Stil Staatsanleihen der überschuldeten Staaten zu kaufen, würde sie jedenfalls das Überleben der Eurozone sichern und die Krise beenden. Zugleich würde sie damit aber einen Präzedenzfall setzenman würde dann künftig immer wieder von ihr erwarten, dass sie in Staatsschuldenkrisen einspringt, um Rezession und Arbeitslosigkeit zu verhindern. Damit käme die EZB genau in die Rolle, die sie mit gutem Grund immer abgelehnt hat.

Auf der anderen Seite gibt es die Hoffnung auf nächsten Juni: Falls die wirtschaftlichen Probleme sich im Lauf der nächsten Monate noch verschlimmern, wird vielleicht auch Deutschland endlich seine Blockadehaltung aufgeben und Eurobonds akzeptieren. Um das zu erreichen, müsste die EZB den Druck auf die Regierungen steigern, indem sie hart bleibt und die Krise noch ein halbes Jahr auf niedriger Flamme kochen lässt. Nur begibt sie sich damit auf einen schmalen Grat: Denn wenn sie überhaupt nicht handelt, dann droht immer noch der Staatsbankrott Italiens, der wohl unvermeidlich einen Zerfall der Währungsunion nach sich ziehen würde. Die EZB muss also genügend Staatsanleihen aufkaufen, um einen sofortigen Kollaps der Eurozone zu verhindern, aber zugleich doch so wenige, dass niemand auf die Idee kommt, dass das Schlimmste bereits überstanden sei. Die Märkte müssen nervös sein, dürfen aber nicht in Panik ausbrechen. Die Katastrophe darf nicht stattfinden, aber die Angst davor muss bleiben. Nur dann besteht die Chance, dass der Europäische Rat sich zuletzt doch noch auf eine echte politische Lösung für die Krise einigt.

Man darf gespannt sein, ob die Zentralbank sich wirklich auf ein so riskantes Spiel einlässt und ob sie es dann auch erfolgreich zu Ende bringt. Erst einmal aber hat sie ihre Anleihenkäufe nach dem Gipfel jedenfalls stark zurückgefahren. Fasten your seatbelts, itʼs going to be a bumpy year.

(*) Update/Korrektur: Da die Stimmen der Mitgliedstaaten im ESM-Rat nicht alle gleich viel gelten, sondern nach Kapitaleinlagen gewichtet werden, hat auch bei Mehrheitsentscheidungen jeder Staat mit einem Kapitalanteil von mehr als 15 Prozent allein eine Sperrminorität und damit ein faktisches Vetorecht. Dies gilt für Deutschland, Frankreich und Italien.

Bild: ArcCan (Own work) [CC-BY-SA-3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons.

Sonntag, 11. Dezember 2011

Ineffizient, undemokratisch, unglaubwürdig, unsolidarisch

Pferdebremsen saugen Blut, Schuldenbremsen haben auch ihre Nachteile.

Einer der Effekte der spektakulären Irrlichterei des britischen Premierministers auf dem vergangenen Europäischen Rat war, dass sich ein Großteil der öffentlichen Meinungsbildung in den letzten Tagen auf die Zukunft einer „EU der 26“ (bzw. der 27, einschließlich Kroatien) konzentrierte. Das ist schade, denn der britische Alleingang war das weniger bedeutungsvolle Ereignis des Gipfels. Wenn die britische Regierung sich weigert, einen Vertrag zu unterzeichnen, der nur auf die Mitgliedstaaten der Eurozone Auswirkungen hat, dann bestätigt sie damit nur, dass sie nicht vorhat, in absehbarer Zeit das Pfund abzuschaffen. Und sollte Großbritannien, nach Ende der gegenwärtigen Krise und Abwahl der Regierung Cameron, doch einmal beschließen, den Euro einzuführen, dann wird es eben auch dem jetzt diskutierten Zusatzvertrag noch beitreten müssen. Cameron isoliert sein Land und schadet sich damit selbst, aber letztlich wird er Episode bleiben. Hingegen wird die auf dem Gipfel beschlossene Schuldenbremse von 0,5 Prozent des BIP, wenn sie denn umgesetzt wird, für alle Eurozonenstaaten eine dauerhafte Realität werden. Und das ist keine gute Nachricht, denn der beschlossene Mechanismus ist nicht nur keine „Fiskalunion“ (Kevin O‘Rourke nennt diese Begriffsverwendung mit Recht „a near-Orwellian abuse of language“), sondern auch ineffizient, undemokratisch, unglaubwürdig und unsolidarisch.

Die Schuldenbremse ist ineffizient

Welches das wirtschaftlich beste Ausmaß der öffentlichen Neuverschuldung ist, ist nicht einfach zu bestimmen und unter den verschiedenen ökonomischen Theorien umstritten. Während eine Minderheit der neuklassischen Schule den Staat am liebsten ganz aus dem Wirtschaftsgeschehen heraushalten würde und deshalb öffentliche Schulden komplett ablehnt, geht die große Mehrheit jedoch davon aus, dass staatliche Investitionen sinnvoll sind, um der Gesellschaft bestimmte öffentliche Güter zur Verfügung zu stellen (typisches Beispiel sind der Bau von Straßen und Schulen), und dass der Staat sich dafür auch verschulden sollte, da die gebauten Straßen ja erst in Zukunft einen wirtschaftlichen Nutzen bringen, sodass es sich lohnt, auch die Kosten dafür entsprechend über die Zeit zu strecken. Aufgrund des Wirtschaftswachstums, das durch solche Investitionen entsteht, kann ein derartiges strukturelles Defizit auch durchaus nachhaltig sein: Solange es nicht höher liegt als das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts, verändert sich der Gesamtschuldenstand des Staates dadurch nicht.

Für die optimale strukturelle Neuverschuldung lässt sich deshalb keine genaue Zahl, sondern lediglich ein Korridor angeben: Die Untergrenze liegt bei Null, da es offensichtlich sinnlos ist, wenn der Staat dauerhaft Überschüsse erwirtschaftet. Die Obergrenze hingegen ergibt sich aus dem nominalen Wirtschaftswachstum, das der Summe aus langfristiger Inflation (dem Inflationsziel der EZB zufolge 2%) und langfristigem Realwachstum (das sich aus dem technischen Fortschritt ergibt und üblicherweise mit 1 bis 1,5% beziffert wird) entspricht: insgesamt also etwa 3 bis 3,5 Prozent des BIP. Damit das Verhältnis zwischen Gesamtschulden und Bruttoinlandsprodukt nachhaltig gleich bleibt, darf die Neuverschuldung also 3 bis 3,5 Prozent des Altschuldenstands betragen. Dies ist, wohlgemerkt, die strukturelle Neuverschuldung über den gesamten Konjunkturzyklus hinweg; solange sie in Boomzeiten niedriger ist, kann sie während akuten Krisen durchaus auch einmal höher sein, ohne dass der strukturelle Gesamtschuldenstand steigt.

Der neue EU-Vertrag nun fordert von den Mitgliedstaaten nationale Schuldenbremsen, durch die das strukturelle Defizit auf 0,5 Prozent des BIP begrenzt wird. Dieser Wert liegt innerhalb des genannten Korridors, aber nah am unteren Rand, und damit sehr wahrscheinlich unterhalb dessen, was für die wirtschaftliche Entwicklung der Eurozone optimal wäre. Wenn das strukturelle Defizit nur ein knappes Sechstel des langfristigen nominalen Wirtschaftswachstums beträgt, dann wird der Gesamtschuldenstand der Mitgliedstaaten strukturell absinken, bis er etwa 15 Prozent des BIP beträgt. Man muss schon einer sehr staatsfeindlichen Wirtschaftsideologie anhängen, um das für effizient zu halten.

Die Schuldenbremse ist undemokratisch

Wenn unterschiedliche wirtschaftliche Theorien zu unterschiedlichen Politikempfehlungen führen, die jeweils mit bestimmten Risiken verbunden sind, gibt es ein althergebrachtes Mittel, um diesen Konflikt zu lösen: Man befragt die Bevölkerung darüber, welchen Weg sie bevorzugt, und überträgt damit die Verantwortung für die Entscheidung denjenigen, die letztlich davon betroffen sind. Selbst wenn die Bevölkerung dann einen Weg wählt, der sich im Nachhinein als wirtschaftlich ineffizient erweist, wird sie eher bereit sein, die daraus folgenden Opfer in Kauf zu nehmen, als wenn ihr dieser Weg ohne demokratische Entscheidung aufgezwungen wurde.

Natürlich haben demokratische Beschlüsse über wirtschaftliche Fragen immer auch ihre Nachteile. Dazu zählen insbesondere das Risiko, dass Kosten auf diejenigen abgewälzt werden, die nicht mitwählen dürfen (Ausländer und Nachgeborene) – und dass das ökonomisch meist etwas unterinformierte Volk sich auf populistische Versprechungen ohne reale Grundlage einlässt. Aus diesem Zweck ist es durchaus nützlich, eine Finanzverfassung zu haben, die den wirtschaftspolitischen Spielraum in einer sinnvollen Weise einschränkt, nämlich auf das Spektrum von denjenigen Entscheidungen, von denen man nicht definitiv weiß, dass sie ökonomisch ineffizient sind. Gegen eine Schuldenbremse, der der oben genannte Korridor bis 3,5 Prozent des Altschuldenstands zugrunde liegt, wäre deshalb weniger einzuwenden. Indem der geplante EU-Vertrag die strukturelle Höchstverschuldung auf 0,5 Prozent des BIP begrenzt, zwingt er die kollektive Selbstbestimmung aber in ein sehr viel engeres Korsett als notwendig und verletzt damit die Demokratie.

Nun gelten die beiden bis hierher genannten Punkte jeweils für rein nationale Schuldenbremsen. Dagegen ließe sich argumentieren, dass man sich in einer supranationalen Währungsunion mit nationalen Budgetpolitiken aus politischen Gründen auf striktere Regeln einigen muss, als es der wirtschaftlichen Effizienz und der demokratischen Selbstbestimmung entspräche, da sonst Moral Hazard droht. Selbst wenn man dieses Argument gelten lässt (das impliziert, dass sowohl die supranationale Währungsunion als auch der Verzicht auf ein ausreichendes supranationales Budget wichtiger sind als Effizienz und Demokratie), kann der neue Vertrag aber noch nicht überzeugen: denn er ist auch unglaubwürdig und unsolidarisch.

Die Schuldenbremse ist unglaubwürdig

Wenn man sich an die Anfänge der Euro-Krise zurückerinnert, sticht vor allem ein zentrales Ereignis ins Auge, nämlich die Entscheidung Irlands, einen nationalen Rettungsschirm für seine Bankeinlagen aufzuspannen. Zwei Wochen nach der Lehman-Pleite misstrauten die Anleger den irischen Banken und begannen, panikartig Kapital aus dem Land abzuziehen. Offenbar ohne vorherige Absprache mit den anderen EU-Mitgliedstaaten erklärte die irische Regierung daraufhin am 30. September 2008, sie würde für zwei Jahre alle Einlagen bei den großen Banken des Landes garantieren. Die deutsche Bundesregierung, die fürchtete, dass durch die Garantie nun irische Banken für sicherer gelten würden und entsprechend Kapital aus Deutschland nach Irland fließen würde, konterte vier Tage später, indem sie ihrerseits eine Garantie für private Einlagen bei deutschen Banken aussprach. Damit stand nun die Garantie des großen, wirtschaftsstarken Deutschland gegen die des kleinen, peripheren Irland, und die Anleger reagierten, wie zu erwarten war, indem sie ihr Vermögen nämlich doch in den sicheren deutschen Hafen brachten. Die irische Regierung hatte durch ihr Manöver also nichts gewonnen, sondern musste stattdessen kurz darauf viel Geld aufwenden, um ihre nationalen Banken zu retten – wodurch der bis dahin vorbildhaft ausgeglichene irische Haushalt tief im Defizit versank, die Bankenkrise sich in eine Staatsschuldenkrise transformierte und einige Jahre später der EFSF notwendig wurde, um Irland vor dem Bankrott zu bewahren.

Wie ließe sich eine solche fatale Dynamik in Zukunft verhindern? Das System, das im neuen EU-Vertrag vorgesehen ist, hat dafür eine sehr schlichte Antwort: Der irischen Regierung soll einfach qua Schuldenbremse verboten werden, in einer derartigen Situation überhaupt zur Bankenrettung einzugreifen. Um ihre Defizitgrenze zu wahren, müsste sie es hinnehmen, dass die Banken einfach in Konkurs gehen – mitsamt den daraus folgenden Verwerfungen für die Volkswirtschaft als Ganzes. Nun mag man mit Recht einwenden, dass auch Deutschland wohl nicht noch einmal den Fehler begehen würde, bei der Bankenrettung einen nationalen Alleingang zu machen: Bevor die irischen Banken Pleite gingen, würde man sich wohl auf einen intergouvernementalen Ad-hoc-Rettungsschirm einigen. Immerhin macht es aber Sorge, dass ein solcher Mechanismus im derzeitigen Vertragsentwurf jedenfalls noch nicht vorgesehen ist – der ESM gilt ja nur für Staaten, nicht für Privatunternehmen. Und was, wenn beim nächsten Mal nicht gerade der international systemrelevante Finanzsektor betroffen ist, sondern nur eine Branche, die für die nationale Gesellschaft als Arbeitgeber wichtig ist? Sagen wir, zum Beispiel, der Bergbau oder die Automobilindustrie? In diesem Fall würden die anderen Mitgliedstaaten wohl wenig Notwendigkeit sehen, dem Krisenland rettend beizuspringen, schließlich wären sie selbst kaum dadurch betroffen. Aber würde eine demokratisch gewählte Regierung es wirklich aushalten, in der eigenen Bevölkerung eine Massenarbeitslosigkeit zu provozieren, nur um die im EU-Vertrag vereinbarte Schuldenbremse zu erfüllen? Hätte die deutsche Bundesregierung 2009 auch nur auf die Opel-Rettung verzichtet?

Die Idee der Schuldenbremse ist es, die Staatsverschuldung langfristig und strukturell niedrig zu halten. Die Euro-Krise ist aber zu einem wesentlichen Teil nicht langfristigen Entwicklungen geschuldet, sondern die Folge eines akuten Schocks, der in Form der US-Finanzkrise und der Lehman-Pleite von außen über die EU hereinbrach. Ohne einen Mechanismus, um auf solche exogenen Schocks zu reagieren, bleibt die Schuldenbremse unglaubwürdig, da sich keine Regierung in einer Krisensituation an die darin vorgeschriebenen Regeln halten kann, ohne Massendemonstrationen und soziale Unruhen zu riskieren.

Die Schuldenbremse ist unsolidarisch

Immerhin hat das politische System des europäischen Intergouvernementalismus zuletzt allerdings schon einige Male bewiesen, dass es gegenüber sozialen Unruhen verhältnismäßig resistent ist: siehe das abgesagte griechische Referendum, siehe den Aufstieg der „Technokratenkabinette“. Was also, wenn es den Regierungen doch gelänge, alle Marktteilnehmer davon zu überzeugen, dass sie bereit wären, in der nächsten Krise lieber eine massive Rezession hinzunehmen als einen Anstieg des Defizits? Nun, dann könnte die Schuldenbremse tatsächlich geeignet sein, eine Wiederholung der Krise zu verhindern – aber der Preis dafür wäre ein dauerhaft schwächeres Wachstum der wirtschaftlich weniger entwickelten Mitgliedstaaten.

Denn wenn in der Währungsunion die wirtschaftlich schwachen Staaten künftig keine Möglichkeit haben, ihren Unternehmen im Fall eines ökonomischen Schocks beiseite zu springen, so wird es für Anleger attraktiver sein, nur noch in die wirtschaftlich starken Länder zu investieren. Damit aber droht der Entwicklungsstand zwischen Zentrum und Peripherie weiter auseinander zu driften – eine Dynamik, die bereits im Delorsplan vorausgesagt wurde, der 1989 die Bedingungen für eine europäische Währungsunion auslotete. Delors forderte damals deshalb nachdrücklich eine Ausweitung der Struktur- und Regionalfonds; die Mitgliedstaaten setzten diese nur in sehr unzureichendem Maß um, was jedoch zunächst wenig bedeutend war, da es nach der Einführung der Währungsunion zu einem Wirtschaftsboom in der Peripherie der Eurozone kam. Dieser Boom basierte jedoch auf der Annahme, dass die Maastrichter Nichtbeistandsklausel im Zweifel ohnehin nicht ernst genommen würde. Wenn die neue Schuldenbremse für glaubwürdiger gehalten wird, so wird auch der wirtschaftliche Aufschwung der schwächeren Staaten diesmal ausbleiben, da sich das Kapital im sicheren Zentrum der Eurozone ballen wird. Um irgendwie Investitionen anzulocken, wäre die Peripherie gezwungen, Löhne, Steuern und Sozialstandards zu senken – womit die Last der wirtschaftlichen Konvergenz vor allem auf diejenigen abgewälzt wird, die ohnehin am ärmsten sind.

Wenn aber die Währungsunion sich zu einem Mechanismus der Umverteilung von unten nach oben entwickelt, dann steht ihre politische Akzeptanz mehr denn je auf dem Spiel. Und dann könnte langfristig auch ihr Fortbestand ernsthaft in Gefahr geraten. Bitter daran ist, dass dann wahrscheinlich die Nationalisten wie David Cameron triumphieren werden, dass sie es ja gleich gesagt hätten. Noch bitterer, dass es dann wohl auf absehbare Zeit keinen zweiten Versuch einer funktionierenden Währungsunion geben wird. Am bittersten, dass doch auch andere Alternativen möglich gewesen wären.

Bild: Thomas Shahan [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.

Korrekturhinweis: In einer älteren Version dieses Artikels fand sich die Formulierung, dass bei einer strukturellen Neuverschuldung von 3 bis 3,5 Prozent des BIP der Gesamtschuldenstand nicht steige. Korrekt ist, dass bei einem strukturellen BIP-Wachstum von 3 bis 3,5 Prozent die strukturelle Neuverschuldung 3 bis 3,5 Prozent des Altschuldenstands betragen muss, damit das Verhältnis zwischen Gesamtschuldenstand und BIP konstant bleibt. Beträgt der Altschuldenstand mehr als 100 Prozent des BIP, so kann die Neuverschuldung entsprechend auch mehr als 3 bis 3,5 Prozent des BIP betragen, ohne dass die Schuldenquote steigt; liegt der Altschuldenstand bei unter 100 Prozent des BIP, so muss auch die Neuverschuldung entsprechend niedriger sein, um das Verhältnis von Schuldenstand und BIP zu wahren.

Dienstag, 6. Dezember 2011

Ein politisches Projekt

In Maastricht ging es vor zwanzig Jahren nicht nur um Wirtschaft, sondern vor allem um Politik.
Noch dreimal schlafen: Am nächsten Freitag, dem 9. Dezember, wenn der Europäische Rat in Brüssel die neueste, nun-aber-ganz-sicher-wirklich-funktionierende Lösung der Euro-Krise präsentiert, jährt sich auch zum zwanzigsten Mal der Gipfel von Maastricht, auf dem seinerzeit die Währungsunion beschlossen wurde. Und dies soll hier der Anlass sein, um einmal ein Argument zu thematisieren, das in letzter Zeit öfters zu hören war, und zwar nicht nur von den üblichen Verdächtigen der deutschen Euroskeptikerszene: nämlich der Vorwurf, dass die Erschaffung des Euro ein Fehler gewesen sei, da die Eurozone kein optimaler Währungsraum ist und von Anfang an abzusehen war, dass die Kosten der gemeinsamen Währung ihren wirtschaftlichen Nutzen übersteigen würden.

Der Euro: eine ökonomische Dummheit? 

So schreibt etwa Paul Krugman (in einer Kritik an vorgeblichen Technokraten, die eigentlich „grausame Romantiker“ seien):
Let’s start with the creation of the euro. If you think that this was a project driven by careful calculation of costs and benefits, you have been misinformed.
The truth is that Europe’s march toward a common currency was, from the beginning, a dubious project on any objective economic analysis. The continent’s economies were too disparate to function smoothly with one-size-fits-all monetary policy, too likely to experience “asymmetric shocks” in which some countries slumped while others boomed. And unlike U.S. states, European countries weren’t part of a single nation with a unified budget and a labor market tied together by a common language.
So why did those “technocrats” push so hard for the euro, disregarding many warnings from economists? Partly it was the dream of European unification, which the Continent’s elite found so alluring that its members waved away practical objections. And partly it was a leap of economic faith, the hope — driven by the will to believe, despite vast evidence to the contrary — that everything would work out as long as nations practiced the Victorian virtues of price stability and fiscal prudence.

Fangen wir an mit der Erschaffung des Euros. Wenn Sie denken, dass das ein Projekt war, das einer sorgfältigen Kosten-Nutzen-Rechnung folgte, sind Sie falsch informiert.
Die Wahrheit ist, dass Europas Marsch zu einer gemeinsamen Währung von Anfang an nach jeder ökonomischen Analyse ein zweifelhaftes Projekt war. Die Ökonomien des Kontinents waren zu disparat, um sich glatt in eine gemeinsame Geldpolitik einzufügen, es war zu wahrscheinlich, dass sie „asymmetrische Schocks“ erleben würden, in denen manche Staaten abstürzten, während andere boomten. Und anders als die US-Staaten waren die europäischen Länder auch nicht Teil einer einzelnen Nation mit einem gemeinsamen Budget und einem Arbeitsmarkt, der durch eine gemeinsame Sprache zusammengehalten wurde.
Warum also schlugen diese Technokraten in ihrem Drang zum Euro so viele Warnungen von Wirtschaftswissenschaftlern in den Wind? Teils war es der Traum der europäischen Einigung, den die Elite des Kontinents so verlockend fand, dass ihre Mitglieder alle praktischen Einwände beiseite wischten. Und teils war es ein Schritt des wirtschaftlichen Glaubens, die Hoffnung – getrieben vom Willen zu glauben, trotz umfassender Belege für das Gegenteil –, dass alles schon gut gehen würde, solange die Staaten sich nur in den viktorianischen Tugenden von Preisstabilität und fiskalischer Besonnenheit übten.
Was ist von dieser Sichtweise zu halten? Ich will hier nicht auf das wirtschaftliche Argument eingehen, dass auch die alten europäischen Nationalstaaten keine optimalen Währungsräume waren: Die Eurozone mag dafür vielleicht zu groß sein, die Staaten sind jedenfalls zu klein. Es soll hier auch nicht darum gehen, dass Währungsunionen zum Zeitpunkt ihrer Gründung häufig noch heterogener sind, als ein optimaler Währungsraum sein sollte, und erst im Lauf der Zeit zusammenwachsen – was auch für die USA zutrifft, die ja bei Einführung des Dollars um 1700 noch keineswegs ganz selbstverständlich eine „einzelne Nation“ waren (sondern dreizehn britische Kolonien, die sich dann für unabhängig erklärten, einen gemeinsamen Staat gründeten, nach Westen expandierten, Millionen von Einwanderern integrierten, einen Bürgerkrieg führten und so weiter). Ich will auch nicht die eigentliche Kritik Krugmans an der Währungsunion in Frage stellen, nämlich dass das Fehlen eines gemeinsamen Budgets nicht allein durch ein Bekenntnis zu Preisstabilität und Haushaltsdisziplin wettgemacht werden kann: In der Anfälligkeit für asymmetrische Schocks lag in der Tat der wichtigste Konstruktionsfehler des Vertragsgefüges, wie sich durch die Auswirkungen der US-Finanzkrise nur allzu deutlich zeigte. Und es stimmt durchaus, dass diese Warnungen auch schon 1990/91 während der Verhandlungen über die Währungsunion von vielen Seiten erhoben wurden.

Politische Vernunft

Nicht richtig ist aber die Vorstellung, dass die europäischen Regierungen sich nur aus einer Art ignoranten Idealismus darüber hinwegsetzten, weil sie von einem naiven Traum getrieben wurden und zu dumm waren, sich auf harte wirtschaftliche Argumente einzulassen. Was Krugman und viele andere nicht zu verstehen scheinen, ist, dass der Euro von Anfang an nicht nur ein ökonomisches, sondern vor allem ein politisches Projekt war. Dahinter stand nicht nur ein verlockender Wunsch, sondern die Erwartung eines sehr konkreten Nutzens, für den die Mehrzahl der europäischen Politiker einen wirtschaftlichen Preis zu zahlen bereit war – und von dem wir bis heute profitieren. Denn es ist überaus zweifelhaft, ob ohne den Euro heute (fast) ganz Europa demokratisch regiert würde und ob sich die europäischen Kriege der 1990er Jahre auf den westlichen Balkan beschränkt hätten.

Der Euro ist nämlich vor allem anderen ein Kind der unsicheren Jahre am Ende des Kalten Krieges. Zwar war der Delors-Plan zur schrittweisen Einführung einer Währungsunion vom Europäischen Rat bereits Mitte 1989 angenommen worden, doch ob und wann er wirklich umgesetzt werden würde, stand zu diesem Zeitpunkt noch völlig in den Sternen. Erst durch den Fall der Berliner Mauer setzte die Dynamik ein, die schließlich zum Vertrag von Maastricht führte: Die deutsche Wiedervereinigung drohte die Machtgleichgewichte in Europa zu verschieben, indem sie mitten auf dem Kontinent ein Land entstehen ließ, das sowohl nach Einwohnerzahl als auch nach Wirtschaftskraft alle anderen übertraf. Ein Ausdruck dieser deutschen Hegemonialposition war die Rolle der D-Mark als unumstrittene europäische Leitwährung. Dass die französische Regierung unter François Mitterrand die Währungsunion zur Voraussetzung für ihre Zustimmung zur deutschen Wiedervereinigung machte, folgte in erster Linie dem nationalen Interesse, dass die französische Geldpolitik künftig nicht mehr allein von den Entscheidungen der deutschen Bundesbank abhängig sein sollte. Dennoch wäre Helmut Kohl dank der amerikanischen Unterstützung vermutlich in der Lage gewesen, die Wiedervereinigung in der ein oder anderen Weise auch gegen den französischen Widerstand durchzusetzen. Eine solche allein auf Machtpolitik basierte Strategie hätte jedoch enorme Gefahren mit sich gebracht.

Der Fall des Kommunismus hatte nämlich nicht nur die deutsche Wiedervereinigung ausgelöst, sondern auch ein Machtvakuum in Ostmitteleuropa, wo in den meisten Ländern zunächst unklar war, ob sich die Demokraten oder die radikalen Nationalisten durchsetzen würden. Zugleich kam es auch in den Mitgliedstaaten der EG zu einem Aufflackern des Nationalismus, mit Wahlerfolgen etwa der deutschen Republikaner und des französischen Front National. So friedlich die antikommunistischen Revolutionen bis dahin verlaufen waren, so unabsehbar waren die Folgen, wenn die westeuropäischen Regierungen sich auf einen Kurs begeben würden, der die nationale Stärke und nicht die staatenübergreifende Gemeinschaft zum politischen Leitbild machte. Nötig war also ein klares Zeichen, dass Deutschland um des Friedens und der Demokratie willen bereit war, auf seine Rolle als europäischer Hegemon zu verzichten: Nötig war (in den Worten Robert Schumans 1950) eine solidarité de fait, in der das Wohlergehen jedes Landes unmittelbar von dem der anderen Länder abhängig sein würde.

In dieser Situation erwies sich die Währungsunion als die bestmögliche Antwort – nicht obwohl, sondern gerade weil sie ein enormes wirtschaftliches Risiko barg. Die Absicht des Gipfels von Maastricht war es, für die Zukunft eine klare Richtung vorzugeben: Die Mitgliedstaaten der EG beschlossen, sich auf eine Einheitswährung einzulassen, die man nur zu einem solch gigantischen Preis jemals wieder würde rückgängig machen können, dass die Option einer Entflechtung praktisch ausgeschlossen war. Von jetzt an konnten die Europäer einander trotz der politischen Krisen Vertrauen schenken, da eine Renationalisierung jeden einzelnen Staat zwangsläufig teurer zu stehen kommen würde als die Fortsetzung der Kooperation. Im Vertragstext selbst spiegelte sich das in der Erklärung wider, dass die Europäische Union eine „föderale Berufung“ habe – eine Wendung, die erst im letzten Moment auf Drängen Großbritanniens (das sich durch sein Opt-out aus der Währungsunion zum Trittbrettfahrer der europäischen Einigung machte) durch die Formulierung der „immer engeren Union“ ersetzt wurde.

Auch heute

Wenn an diesem Wochenende also die Mitgliedstaaten der Eurozone vor der Entscheidung stehen, entweder in der Krise füreinander einzustehen und einen Großteil ihrer Budgethoheit auf die EU zu übertragen oder sich bei einem Zerfall der Währungsunion auf eine gewaltige Rezession und Billionenverluste einzustellen, dann ist das nicht die Folge einer naiven Schönwetterpolitik Anfang der neunziger Jahre. Es ist vielmehr der Beweis, dass die damalige Strategie Kohls, Delors' und Mitterrands aufgegangen ist: eine Situation zu schaffen, in der für jeden, auch den stärksten Mitgliedstaat die vernünftigere Lösung der Schritt zu mehr föderaler Überstaatlichkeit ist und nicht die Rückkehr zum Nationalismus.

Und auch heute stehen mit der Zukunft des Euros nicht nur wirtschaftliche Interessen auf dem Spiel, sondern wesentliche politische Fragen. Zwar geht es inzwischen in Europa vielleicht nicht mehr um Krieg und Frieden, aber doch um die Zukunft der europäischen Demokratie – etwa um die Entscheidung, ob das Billionenbudget, aus dem Rettungsmaßnahmen für Krisenstaaten künftig finanziert werden, dem direkt gewählten Europäischen Parlament unterstellt sein soll oder einem intergouvernemental verwalteten Währungsfonds. Insofern ist den Teilnehmern des Gipfels in Brüssel nicht nur ökonomischer Sachverstand zu wünschen, sondern mindestens dieselbe politische Weitsicht, wie sie der Gipfel von Maastricht am 9. und 10. Dezember 1991 besaß.

Bild: Julian Ilcheff Borissoff (Eigenes Werk) [CC-BY-3.0], via Wikimedia Commons