Montag, 23. Juli 2012

Vom Länderfinanzausgleich für die Transferunion lernen

Markus Söder (CSU/EVP) findet regionale Umverteilung in Deutschland genauso schlimm wie in Europa. Aber die Rentenversicherung stört ihn nicht.
Früher oder später musste es wohl so kommen: Nachdem große Teile der deutschen Politik während der Euro-Krise vor den furchtbaren Auswirkungen einer „Transferunion“ gewarnt haben, kündigte diese Woche die bayrische Landesregierung an, dass sie gegen den deutschen Länderfinanzausgleich (also den Mechanismus, durch den entsprechend Art. 107 GG eine finanzielle Umverteilung zwischen reichen und armen Bundesländern erfolgt) eine Klage beim Bundesverfassungsgericht einreichen wird. Diese beiden Themen haben zwar unmittelbar nichts miteinander zu tun – doch sieht man genauer hin, so erkennt man, wie sich die europäische Debatte in der innerdeutschen widerspiegelt.

Die Rhetorik der bayrischen Regierung klingt jedenfalls seltsam vertraut: Der Finanzausgleich sei ein „unfaires Transfersystem“, die Grenze des Zumutbaren für Bayern „erreicht, wenn nicht gar überschritten“, die Klage daher notwendig, um die „bayrischen Interessen“ zu wahren. Finanzminister Markus Söder (CSU/EVP) sprach gar von einem „Berlin-Bond“, was zwar inhaltlich recht unsinnig ist, da der Finanzausgleich nichts mit Bonds, also Staatsanleihen zu tun hat, aber genau die richtigen Assoziationen zu den verhassten „Eurobonds“ weckte.

Nun ist die Verfassungsklage wahrscheinlich reines Vorwahlkampfgetöse und wird keine größeren Konsequenzen haben. Einen Nutzen aber könnte sie mit sich bringen: Es lässt sich daraus einiges für die Ausweitung der europäischen Transfermechanismen lernen.

Nationale Identität als Bedingung für Solidarität?

Das betrifft zunächst ein Argument, das in der Diskussion immer wieder zu hören war: nämlich dass es Solidargemeinschaften nur auf nationaler, nicht auf europäischer Ebene geben könne, da eine Grundbedingung dafür jener gesellschaftliche Zusammenhalt sei, den man als „nationale Identität“ bezeichnet. Finanzielle Umverteilung im größeren Umfang sei deshalb im Nationalstaat möglich, nicht aber in Europa.

Betrachtet man aber die Argumente, die gegen den Länderfinanzausgleich vorgebracht werden, so sind sie weitgehend deckungsgleich mit denen, die zuletzt gegen Transfermechanismen wie Eurobonds zu hören waren: Durch die Subventionen aus dem Länderfinanzausgleich würde den ärmeren Ländern jeder ökonomische Anreiz genommen, ihre Finanzen selbst zu stabilisieren; stattdessen würden sie, von den reichen Ländern alimentiert, fröhlich über ihre Verhältnisse leben. Um noch einmal Markus Söder zu zitieren: „Berlin [das wichtigste Empfängerland des Finanzausgleichs] leistet sich ein Begrüßungsgeld für Studenten. Wieso soll das der bayerische Steuerzahler finanzieren?“

Offensichtlich ist der Gegensatz zwischen Nationalstaaten und EU also nicht so groß, wie manche Kritiker meinen. Es käme wohl kaum jemand auf die Idee, den Deutschen eine nationale Identität abzusprechen, und doch ist es mit der Solidarität nicht weit her, sobald einige Milliarden Euro aus der bayrischen in die Berliner Landeskasse transferiert werden sollen. Wenn es darum geht, dass „die“ sich von „unserem“ Geld einen faulen Lenz machen können, dann scheinen Bürger nur allzu leicht zur Empörung zu neigen – gleichgültig, ob es um die regionale, nationale oder europäische Ebene geht.

Auch Sozialversicherungen bringen regionale Umverteilung

Das eigentlich Bemerkenswerte aber ist etwas anderes. Der Länderfinanzausgleich ist nämlich nur einer von zahlreichen regionalen Umverteilungsmechanismen in Deutschland, und bei weitem nicht der größte. Denn auch das Steuersystem und die klassischen Sozialversicherungen führen zu Geldflüssen zwischen den Bundesländern: So leben in den wohlhabenden Ländern im Süden und Westen Deutschlands besonders viele einkommensstarke Menschen, die entsprechend auch höhere Steuern und Sozialversicherungsbeiträge zahlen. In den ärmeren Ländern im Norden und Osten der Republik ist dagegen die Arbeitslosigkeit hoch, sodass hier besonders viele Menschen finanzielle Unterstützung aus der Sozialhilfe erhalten – und da die Jüngeren auf der Suche nach Arbeit abwandern, gibt es hier auch einen besonders hohen Anteil an Alten, die von einer staatlichen Rente leben.

Im Ergebnis führen diese Effekte zu beeindruckenden Finanzströmen zwischen den Bundesländern. Wie das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung vorgerechnet hat, lag in den Jahren 2004 und 2005 das interregionale Umverteilungsvolumen allein der Arbeitslosenhilfe mit rund 7 Milliarden Euro auf gleicher Höhe wie der Länderfinanzausgleich. Die Umverteilung aus dem Rentensystem erreichte sogar rund das Dreifache davon.

Von Bayern zu Berlinern oder von reichen zu armen Deutschen?

Während jedoch der Länderfinanzausgleich den Ärger der Bayern hervorruft, spielt das Sozialversicherungssystem im Streit zwischen den Ländern keinerlei Rolle. Dieselben Bürger, die sich über einen Länderfinanzausgleich von 7 Milliarden Euro empören, sind im Rahmen des Rentensystems ohne Weiteres bereit, einen Regionaltransfer von 21 Milliarden Euro hinzunehmen. Der Grund dafür liegt offensichtlich in ihrer unterschiedlichen Konstruktion: Der Finanzausgleich erfolgt in Form eines direkten Transfers von der Kasse eines Landes in die eines anderen. Sozialleistungen dagegen werden an einzelne Bürger ausgezahlt, und auch die Versicherungsbeiträge werden individuell erhoben – und zwar bundesweit einheitlich nach dem Einkommen gestaffelt.

In der Wahrnehmung der Öffentlichkeit findet deshalb der Länderfinanzausgleich „zwischen Bayern und Berlinern“ statt. Die Umverteilung der Arbeitslosenversicherung dagegen erfolgt „von reichen zu armen Bürgern“, die des Rentensystems „von jungen zu alten“. Anders als beim Länderfinanzausgleich verlaufen hier die Gegensätze also nicht entlang territorialer Grenzen, sondern entlang der verschiedenen Gesellschafts- und Altersschichten. Und offensichtlich fällt es den Bürgern in diesen Fällen sehr viel leichter, Solidarität zu üben – denn Alte oder Arbeitslose kennen die meisten Menschen, und auch wer noch jung und beschäftigt ist, kann sich oft vorstellen, eines Tages vielleicht selbst auf das Sozialsystem angewiesen zu sein. Aber wie soll man einem bayrischen Wähler erklären, dass er etwas davon hat, wenn seine Steuergelder nicht im eigenen Land, sondern im fernen (und etwas liederlichen) Berlin ausgegeben werden? Die Zahl der Bayern, die sich selbst als mögliche künftige Berliner sehen, ist gering.

Dabei sind natürlich auch die Steuern und Sozialversicherungen in Deutschland nicht unumstritten. Parteien links der Mitte setzen sich traditionell für mehr, Parteien rechts der Mitte für weniger Umverteilung ein. Bemerkenswerterweise lässt sich dies auch im regionalen Wahlverhalten beobachten: SPD (SPE) und Linke (EL) sind besonders in Nord- und Ostdeutschland stark, während CDU/CSU (EVP) und FDP (ELDR) vor allem im Süden und Westen gewählt werden. Und dennoch schlägt sich dieser territoriale Unterschied nicht in der öffentlichen Auseinandersetzung nieder: Wenn im Bundestag darüber gestritten wird, welche Sozialleistungen noch finanzierbar sind, dann ist das keine Debatte zwischen Bayern und Berlinern, sondern eine unter Deutschen.

Europäische Transfers erfolgen zwischen Gebietskörperschaften

Und was heißt das nun für Europa? Vor allem zeigt es, wie sehr die Akzeptanz interregionaler Transfers von dem konkreten Rahmen abhängig ist, in dem sie durchgeführt wird. Wenn, wie beim Länderfinanzausgleich, zwischen den Kassen von Gebietskörperschaften umverteilt wird, kann das recht schnell zu Konflikten führen. Erfolgt die Umverteilung dagegen im Rahmen eines gemeinsamen Steuer- und Sozialsystems, so sind die Bürger zu einem deutlich höheren Grad an Solidarität bereit.

Die Transfermechanismen, die auf europäischer Ebene bestehen oder diskutiert werden, haben jedoch fast immer Gebietskörperschaften zum Adressaten. Das gilt für die Einnahmen- wie für die Ausgabenseite: So finanziert sich die EU heute nicht etwa aus einer eigenen Einkommensteuer, sondern vor allem aus (nach der Höhe des nationalen BIP gestaffelten) Beiträgen der Mitgliedstaaten – es sind also die reichen Staaten, nicht die reichen Bürger, die den größten Anteil an der Finanzierung leisten. Zugleich bezahlt die EU auch keine individuellen Sozialleistungen – die Empfänger der europäischen Strukturfonds sind vielmehr die wirtschaftlich weniger entwickelten Regionen. Und wenn die EFSF oder künftig der ESM Rettungskredite vergibt, dann ebenfalls an Mitgliedstaaten, nicht etwa an einzelne Menschen.

Infolgedessen kann es kaum verwundern, dass die Debatte über europäische Finanztransfers immer wieder auf eine Logik territorialer Interessen und auf jenen Gegensatz zwischen „denen“ und „uns“ hinausläuft, der auch die Diskussion über den Länderfinanzausgleich prägt. Und natürlich stößt die Solidarität zwischen Deutschen und Griechen in der Öffentlichkeit dann ebenso rasch an ihre Grenzen wie diejenige zwischen Bayern und Berlinern. Das Problem der europäischen Transferunion ist nicht, dass es keine „europäische Identität“ gäbe – sondern dass die Konstruktion ihrer Umverteilungsmechanismen misslungen ist, weil sie immer wieder nur bei den nationalen Haushalten der Mitgliedstaaten, nicht aber bei den europäischen Bürgern selbst ansetzt.

Europäisches Sozialsystem

Wenn die Europäische Union also in Zukunft ihre interregionalen Finanztransfers ausbauen will (und einiges spricht dafür, dass das die einzige Möglichkeit ist, um die Währungsunion zu erhalten), dann sollte sie zu den gleichen Mitteln greifen, mit denen auch in Deutschland erfolgreich regionale Umverteilung vorgenommen wird: die Einführung einer gemeinsamen Sozialversicherung mit europaweit einheitlichen, nach Einkommen gestaffelten Beiträgen. Ein solches Sozialsystem könnte mehr Umverteilung zwischen den reichen nördlichen und den armen südlichen Mitgliedstaaten bewirken als alle heutigen Strukturfonds, EFSF- und ESM-Kredite zusammengenommen. Und doch würden es wahrscheinlich auch die Nordeuropäer zuletzt bereitwilliger akzeptieren, weil sie sähen, dass sie nicht kollektiv aufgrund ihrer Nationalität, sondern individuell aufgrund ihres hohen Einkommens zur Kasse gebeten werden, und dass auch die Empfänger nicht die Finanzministerien irgendwelcher anderen Länder, sondern bedürftige Mitbürger sind.

Und natürlich könnten sich die Parteien im Europäischen Parlament hinterher munter über die Höhe der Arbeitslosenhilfe streiten: Die Liberalen und Christdemokraten würden sich auch hier wohl für eher niedrige, die Linken und Sozialdemokraten für etwas höhere Sätze einsetzen. Infolgedessen würde man vielleicht auch bei der Europawahl in Südeuropa künftig etwas öfter SPE, in Nordeuropa EVP wählen. Doch anders als heute würden diese territorialen Unterschiede in der öffentlichen Auseinandersetzung nur noch eine untergeordnete Rolle spielen. Denn der Streit darüber, welche Sozialleistungen finanzierbar sind, wäre keine Debatte mehr zwischen Deutschen und Griechen – sondern eine unter Europäern.

Bild: By Michael Lucan, München (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

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