Donnerstag, 9. August 2012

Die nationalen Parlamente und die europäische Demokratie

Auf einem der Türme des Deutschen Bundestags weht seit einiger Zeit eine Europaflagge. Aber macht ihn das schon zu einem „Europaparlament“?
Am Ende sollte es nur ein Missverständnis gewesen sein, und irgendwie war das für alle Beteiligten eine beruhigende Vorstellung. Am Montag hatte der italienische Ministerpräsident Mario Monti (parteilos) im Spiegel ein Interview gegeben (online nur Englisch), in dem er anmahnte, dass sich die nationalen Regierungen bei Verhandlungen auf europäischer Ebene Handlungsfreiheit bewahren sollten. Zwar müsse sich jede Regierung an ihrem Parlament orientieren, aber sie müsse dieses auch „erziehen“. Schließlich habe jedes der 27 Länder ein Parlament und ein Verfassungsgericht, und wenn einige davon jede Einigung des Europäischen Rats im Nachhinein in Frage stellten, käme es dort bald zu überhaupt keinen Entscheidungen mehr. „Wenn sich Regierungen vollständig durch die Entscheidungen ihrer Parlamente binden ließen, ohne einen eigenen Verhandlungsspielraum zu bewahren, wäre das Auseinanderbrechen Europas wahrscheinlicher als eine engere Integration.“

In der deutschen Öffentlichkeit führten diese Bemerkungen innerhalb kürzester Zeit zu einem empörten Aufschrei, an dem sich Politiker fast aller Bundestagsparteien beteiligten. Besonders schrill war wie so oft Alexander Dobrindt (CSU/EVP), demzufolge Monti aus „Gier nach deutschen Steuergeldern“ von den Deutschen verlangte, „zur Finanzierung der italienischen Schulden unsere Demokratie abzuschaffen“. Aber auch Norbert Lammert (CDU/EVP), Volker Kauder (CDU/EVP), Guido Westerwelle (FDP/ELDR), Rainer Brüderle (FDP/ELDR), Joachim Poß (SPD/SPE) und andere setzten eine Schwächung der nationalen Parlamente in europapolitischen Fragen mehr oder weniger eindeutig mit einem Niedergang demokratischer Qualität gleich. Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) ließ durch einen Sprecher verkünden, „dass wir in Deutschland mit dem richtigem Maß an Unterstützung durch das Parlament und dem richtigen Maß an der Beteiligung des Parlaments eigentlich immer gut gefahren sind“. Und der ein oder andere Kommentator wies darauf hin, dass Monti selbst sich niemals einem offenen Wahlkampf gestellt hat, sondern nur als Chef eines „Technokratenkabinetts“ ins Amt kam, nachdem die Regierung unter Silvio Berlusconi (PdL/EVP) unter dem Druck der Finanzmärkte den Rücktritt hatte einreichen müssen.

Noch am Montagabend reagierte Monti darauf mit einer Pressemitteilung, in der er erklärte, dass alles nicht so gemeint gewesen sei. Vielmehr habe er nur für einen „konstanten und systematischen Dialog“ appellieren wollen, in dem sich die Regierungen ihren Parlamenten „dynamisch, transparent und effizient“ erklären. Und da gegen so viele schöne Worte niemand etwas haben kann, war dieses kleine Zwischenspiel des politischen Sommerlochs damit auch schon wieder vorbei. Für die deutsch-italienischen Beziehungen mag das erleichternd sein, aber zugleich ist es auch etwas bedauerlich: Eigentlich hätte es sich durchaus gelohnt, die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union einmal etwas gründlicher zu überdenken.

Das Erbe Margaret Thatchers

Denn dass Europapolitik über die nationalen Parlamente legitimiert werden müsse, ist keineswegs eine Selbstverständlichkeit. Als in den späten achtziger und frühen neunziger Jahren die Kompetenzen der Europäischen Union massiv ausgeweitet wurden und sich deshalb auch die Debatte über eine verbesserte demokratische Legitimation intensivierte, richtete sich das Augenmerk vielmehr auf eine andere Institution, nämlich das Europäische Parlament. In den Maastricht-Verhandlungen setzte sich insbesondere die deutsche Bundesregierung unter Helmut Kohl (CDU/EVP) dafür ein, dass die Europaabgeordneten im Rahmen des sogenannten Mitentscheidungsverfahrens an der EU-Gesetzgebung beteiligt würden. Je mehr sich die Kompetenzen der EU denen eines Bundesstaates annäherten, so die deutsche Logik, desto mehr müsse auch ihre Funktionsweise einem föderalen System entsprechen – und das verlange eben die Stärkung des von den europäischen Bürgern gemeinsam gewählten Parlaments.

Auf eine demokratische Legitimation durch die nationalen Parlamente hingegen pochte in dieser Zeit nur die britische Premierministerin Margaret Thatcher (Cons.). In ihrem Verständnis spielte das Europäische Parlament schlicht keine Rolle, sodass Demokratie ausschließlich im nationalen Rahmen stattfinden konnte. Legitim konnten europapolitische Beschlüsse deshalb nur dann sein, wenn sie auf die nationalen Abgeordneten zurückzuführen waren. Optimalerweise sollten Thatcher zufolge deshalb alle europäischen Beschlüsse von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden müssen, bevor sie in Kraft träten. Auf jeden Fall aber müsse das Vetorecht im Ministerrat gewahrt bleiben, denn wenn die nationalen Parlamente schon nicht direkt abstimmten, so sollten sie doch zumindest über ihre jeweiligen Regierungen die europäischen Beschlüsse fernsteuern können.

Bekanntlich musste die radikale Integrationsskeptikerin Thatcher jedoch noch vor Ende der Maastricht-Verhandlungen zurücktreten. An ihre Stelle trat der kompromissbereitere John Major, der die Einschränkung der nationalen Vetorechte ebenso akzeptierte wie die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens. Wenigstens in der Tendenz hatten sich die föderalistischen Ideen der deutschen Bundesregierung gegenüber dem britischen Nationalparlamentarismus durchgesetzt.

Einfluss des Bundesverfassungsgerichts

Doch in den zwanzig Jahren, die seitdem vergangen sind, scheinen sich die europapolitischen Koordinaten in Deutschland verschoben zu haben. Wenn es um die Demokratie in Europa geht, ist vom Europäischen Parlament hierzulande kaum noch die Rede – während umgekehrt so mancher Politiker im heutigen Bundestag den Positionen Margaret Thatchers näher steht, als ihm selbst bewusst ist.

Einen bedeutenden Einfluss auf diese schleichende Renationalisierung des deutschen Demokratieverständnisses dürfte das Bundesverfassungsgericht ausgeübt haben. Dieses erklärte in mehreren Urteilen, dass nicht etwa die europäische Bevölkerung als Ganzes, sondern nur die jeweiligen nationalen Staatsvölker der EU-Mitgliedstaaten die demokratische Legitimation des Integrationsprozesses böten. Mehr oder weniger eindeutig sprach es deshalb auch dem Europaparlament die demokratische Qualität ab und forderte stattdessen immer wieder eine stärkere Mitwirkung des Bundestags an europapolitischen Angelegenheiten ein. Insbesondere das Lissabon-Urteil, in dem das Schlagwort der „Integrationsverantwortung“ des Bundestags geprägt wurde, forcierte diese Sichtweise. Und auch in zahlreichen weiteren Entscheidungen unterstrich das Gericht, dass die Bundesregierung wichtige europapolitische Beschlüsse nicht ohne die nationalen Abgeordneten treffen könne.

Veto-Logik des Nationalparlamentarismus

In der deutschen Öffentlichkeit wurden diese Urteile größtenteils positiv aufgenommen: Schließlich stärkten sie auf den ersten Blick den direkt gewählten Bundestag gegenüber der nur indirekt legitimierten Bundesregierung und wirkten damit der Exekutivlastigkeit der Europapolitik entgegen. Wie viel die Politik aus den Vorgaben des Verfassungsgerichts gelernt hat, zeigte sich zuletzt etwa an dem Begleitgesetz zum Euro-Rettungsschirm ESM, demzufolge der Bundesfinanzminister als deutscher Vertreter im ESM-Rat Beschlüssen künftig nur dann zustimmen darf, wenn zuvor der Bundestag dazu seine Zustimmung gegeben hat.

Doch macht man die Legitimation europapolitischer Entscheidungen allein vom nationalen Parlament abhängig, so landet man zuletzt bei der Logik Margaret Thatchers: Selbst die beste Zusammenarbeit zwischen nationaler Regierung und Parlament ist nichts nütze, wenn die Regierung hinterher im Ministerrat überstimmt werden kann. Der Nationalparlamentarismus braucht deshalb zwingend auch ein nationales Vetorecht in allen wichtigen Fragen – und tatsächlich enthält das Lissabon-Urteil eine solche Liste „integrationsfester Bereiche“, in denen es nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht dazu kommen darf, dass der Bundestag durch Einführung europäischer Mehrheitsbeschlüsse seine politische Entscheidungsmacht verliert.

Dazu zählt unter anderem auch die Fiskalpolitik, was nicht zuletzt beim ESM zu etwas eigentümlichen Konsequenzen führte. So enthält Art. 4 Abs. 4 ESM-Vertrag ein spezielles Dringlichkeitsverfahren, bei dem das sonst übliche Einstimmigkeitsprinzip im ESM-Rat durch eine qualifizierte Mehrheit von 85 Prozent der Stimmen ersetzt wird – wohinter die Idee steht, dass in einem akuten Notfall nicht einzelne Staaten ein schnelles Intervenieren des Rettungsschirms verhindern sollen. Allerdings werden die Stimmen im ESM-Rat nach Kapitalanteilen gewichtet, sodass Länder mit einem hohen Bruttoinlandsprodukt mehr zu sagen haben. Für Deutschland, Frankreich und Italien, deren Kapitalanteil jeweils mehr als 15 Prozent beträgt, bedeutet dies, dass sie auch im Dringlichkeitsverfahren ein Vetorecht besitzen. Und es ist gut möglich, dass das Bundesverfassungsgericht den ESM in seinem Urteil am kommenden 12. September allein aus diesem Grund für grundgesetzkonform erklärt.

Möglich ist allerdings auch, dass das Verfassungsgericht zuletzt entscheidet, dass dieses Vetorecht allein nicht genügt. Denn tatsächlich verliert das deutsche Parlament durch den ESM an fiskalpolitischem Einfluss: Er kann zwar jeden Beschluss verhindern, aber ausgehandelt werden sie von den Regierungen im ESM-Rat, und der Bundestag hat keine Möglichkeit, hier eigene Alternativvorschläge einzubringen. Und an dieser Stelle liegt, wie ich schon vor einiger Zeit geschrieben habe, der logische Schlusspunkt jedes Versuchs, die europäische Politik über die nationalen Parlamente zu legitimieren: Sie können Europapolitik zwar bremsen, aber sie können sie nicht selbst gestalten.

Was nationale Parlamente können – und was nicht

Nationale Parlamente sind eine großartige demokratische Errungenschaft, wenn es um Fragen der nationalen Innenpolitik geht. Sie können die nationale Gesellschaft in ihrer ganzen weltanschaulichen Vielfalt repräsentieren und ermöglichen doch in der Regel einfache Mehrheitsentscheidungen, durch die das politische System handlungsfähig bleibt. Durch die regelmäßigen Wahlen können sie zudem politische Unzufriedenheit kanalisieren: Wem die Regierung nicht passt, der wählt das nächste Mal einfach die Opposition.

Sobald es allerdings um außenpolitische Fragen geht, sind Parlamente sehr viel weniger geeignet. Der zwischenstaatliche Verkehr erfordert, dass jedes Land einen einzelnen, klar erkennbaren Vertreter hat, der die nationalen Interessen definiert – nicht eine Vielzahl von Abgeordneten mit jeweils unterschiedlichen politischen Zielen und Vorstellungen. Zudem bedürfen diplomatische Verhandlungen einer gewissen Vertraulichkeit – während es gerade der Sinn des Parlaments ist, Themen ans Tageslicht zu zerren und öffentlich darüber zu diskutieren. Und zuletzt entfällt in der zwischenstaatlichen Kompromisssuche auch noch die größte Stärke eines Parlaments, nämlich die Konkurrenz zwischen Regierung und Opposition vor demselben Wahlvolk – schließlich sind die Parlamentarier jedes Landes nur vor der eigenen Bevölkerung verantwortlich, nicht vor derjenigen der anderen Länder. Nicht zufällig gilt die Außenpolitik deshalb traditionell als ein Kernbereich der Exekutive, in dem das Parlament die Regierung nur kontrolliert, aber nicht selbst in Aktion tritt.

Diese Aufgabenteilung stammt freilich aus einer Zeit, in der die Außenpolitik nur einen recht engen Themenkreis umfasste: die Beziehungen zu fremden Ländern, die Regelung des Fernhandels, ab und zu eine diplomatische Krise, aber nichts, was das Alltagsleben der Menschen allzu sehr betroffen hätte. Durch die fortschreitende Integration in Europa (und zunehmend auch auf globaler Ebene) hat sich das inzwischen grundlegend geändert; und seitdem ein Großteil der geltenden Gesetze nicht mehr auf nationaler, sondern europäischer Ebene beschlossen wird, entspricht eine rein von den Regierungen gestaltete Europapolitik mit Sicherheit nicht mehr den Anforderungen eines demokratischen Systems.

Europäische Innenpolitik: Sache des Europäischen Parlaments

Dass die Aufgabenteilung zwischen nationaler Regierung und nationalem Parlament nicht mehr so einfach ist wie in vergangener Zeit, bedeutet jedoch nicht, dass die nationalen Parlamente jetzt besser als früher mit Themen umgehen könnten, die jenseits der nationalen Innenpolitik liegen. Sie sind dafür noch immer zu groß, zu pluralistisch, zu schwerfällig – und es ist auch nicht abzusehen, wie sich daran in absehbarer Zeit etwas ändern sollte.

Wenn man deshalb die europäische Politik demokratisieren will, ohne ihr die Handlungsfähigkeit zu nehmen, dann führt der einzige Weg über die Stärkung des Europäischen Parlaments. Mario Monti hat vollkommen Recht damit, dass eine EU, die in allen wichtigen Fragen jedem nationalen Parlament ein Vetorecht zugesteht, in einer Dauerblockade enden und sich irgendwann selbst zerlegen wird. Aber natürlich folgt daraus nicht, dass man alle Macht den Regierungschefs im Europäischen Rat übertragen müsste. Wenn man die europäische Integration nicht mehr als Außenpolitik der Mitgliedstaaten, sondern als europäische Innenpolitik versteht, dann gibt es keinen Grund, weshalb nicht das Europäische Parlament für die inneren Angelegenheiten der EU dieselbe Funktion übernehmen sollte wie der Bundestag für die inneren Angelegenheiten Deutschlands oder die Camera dei Diputati für Italien.

Vor kaum zwanzig Jahren wäre eine solche Feststellung von allen Parteien im Bundestag als Selbstverständlichkeit angesehen worden.

Bild: By Anitakernwein (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

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