Samstag, 24. November 2012

Borgen und Tonio Borg: Wie ein EU-Kommissar gewählt wird

Der Chefredakteur: Redet über die EU in eurer Freizeit, aber lesen will das keiner. Das ist total langweilig, kompliziert und unsexy.
Die Politikredakteurin: Kompliziert? Das ist nicht die Bohne kompliziert. Die Premierministerin ernennt einen EU-Kommissar, ganz einfach.
Der Chefredakteur: Kein Däne weiß, was diese Kommission wirklich macht. […] Die Leute interessiert nur, was dort verdient wird und ob einer in die Kasse gegriffen hat.
Die Politikredakteurin: Nein, also wirklich! Der EU-Kommissar-Posten ist Dänemarks Stimme in Europa!
Borgen“, Staffel 2, Folge 2
Es ist nur ein Zufall, dass Tonio Borg (PN/EVP) so ähnlich heißt wie eine dänische Politserie.
Es kommt nicht häufig vor, dass in einer Fernsehserie von der Europäischen Kommission die Rede ist, aber die sehenswerte dänische Politikserie Borgen, deren zweite Staffel gerade auf Arte angelaufen ist, machte diese Woche eine Ausnahme. In der Folge „Wer wird EU-Kommissar?“ geht es um die Ernennung des neuen dänischen Kommissionsmitglieds, die der fiktionalen Premierministerin Birgitte Nyborg zu schaffen macht. Ausgestrahlt wurde die Sendung passenderweise nur einen Tag, nachdem am Mittwochvormittag tatsächlich über die Ernennung eines neuen EU-Kommissars abgestimmt wurde – allerdings nicht aus Dänemark, sondern aus Malta. In einer hart umkämpften Abstimmung akzeptierte das Europäische Parlament den umstrittenen Christdemokraten Tonio Borg (PN/EVP) als neues Mitglied der Kommission.

Nun ist die Ernennung eines Kommissionsmitglieds keine Kleinigkeit. Als die „Regierung“ der EU, die zudem das alleinige Initiativrecht bei der Gesetzgebung besitzt, kann die Kommission im Guten wie im Schlechten entscheidenden Einfluss auf die europäische Politik nehmen. Obwohl sie nach einem strikten Nationalproporz besetzt ist (ein Kommissar pro Land), sind ihre Mitglieder nach Art. 17 EU-Vertrag ausschließlich den „allgemeinen Interessen der Union“ verpflichtet. Ausgewählt werden sie „aufgrund ihrer allgemeinen Befähigung und ihres Einsatzes für Europa unter Persönlichkeiten […], die volle Gewähr für ihre Unabhängigkeit bieten“. So weit jedenfalls die verfassungsrechtliche Theorie. Wie aber sieht die Praxis dieses Auswahlprozesses aus? Und welche Folgen hat das für die demokratische Legitimation und das öffentliche Ansehen der Kommissare?

Borgen: Parteifreunde werden nach Brüssel weggelobt

In der fiktionalen Welt von Borgen spielt die allgemeine Befähigung der Kandidaten jedenfalls von Anfang an nur eine untergeordnete Rolle. Vielmehr geht es bei der Auswahl des dänischen Kommissars vor allem um eine parteiinterne Intrige: Die Premierministerin muss sich zwischen einem alten, inzwischen etwas unbequem gewordenen Weggefährten und einem schmierigen, karrieresüchtigen Europaminister entscheiden. Einigkeit besteht darüber, dass man einen so wichtigen Posten nicht einfach dem Koalitionspartner überlassen kann. Wirklich haben will ihn aber auch keiner der Kandidaten, denn, wie ein Berater der Premierministerin nach wenigen Minuten feststellt, „in Brüssel hört dich keiner schreien“. Die Ernennung der EU-Kommission dient aus Sicht der nationalen Regierungen vor allem dazu, unliebsame Parteifreunde wegzuloben: Der deutsche Zuschauer erinnert sich an die Wahl von Günther Oettinger (CDU/EVP) vor drei Jahren und nickt verstehend.

Wie aber steht es mit dem europäischen Gemeinwohl? Sollten bei der Auswahl nicht auch die Bürger der übrigen Staaten ein Wörtchen mitzureden haben? Tatsächlich sind es dem EU-Vertrag zufolge keineswegs die nationalen Regierungen allein, die den Kommissar aus ihrem Land ernennen. Vielmehr machen diese nach Art. 17 Abs. 7 EU-Vertrag lediglich „Vorschläge“, auf deren Grundlage dann der Ministerrat „im Einvernehmen mit dem gewählten [Kommissions-]Präsidenten“ eine Liste mit Nominierten zusammenstellt. Durchaus realistischerweise macht Borgen jedoch keinen Hehl daraus, dass dieses Prozedere in der Praxis weitgehend bedeutungslos ist. Zwar ruft der neu gewählte Kommissionspräsident im Verlauf der Folge mehrmals an, um die dänische Premierministerin zu einer Entscheidung zu drängen. Echten Einfluss aber übt er nur auf die Ressortverteilung aus: Falls die Dänen sich dazu herablassen, einen kompetenten Kandidaten zu benennen, so könnte dieser ein wichtiges Amt übernehmen; falls sie hingegen einen Anfänger schicken, wird er nur Kommissar für Mehrsprachigkeit.

Und das Europäische Parlament, ohne dessen Zustimmungsvotum die neue Kommission nicht ins Amt kommt? Das wird bei Borgen zunächst einmal überhaupt nicht erwähnt und spielt auch keine Rolle für die Entscheidung der Regierung. Jedenfalls beinahe: Als nämlich der mit großer Mühe endlich gefundene Kandidat in Minute 40 der Folge davon erfährt, dass er sich in der kommenden Woche in einer sechs- bis siebenstündigen Anhörung den Fragen der Europaabgeordneten unterziehen soll, da erleidet er (ja, wirklich!) einen Schlaganfall und fällt für den Rest der Sendung aus. Welch bitteres Symbol: So viel europäische Demokratie übersteigt offenbar die Kräfte bei den Protagonisten einer dänischen Politserie.

Tonio Borg: Landsleuten fällt man nicht in den Rücken

Etwas besser ging die Sache für den real existierenden Tonio Borg aus, der seine Anhörung erfolgreich überstand und am Mittwoch vom Europäischen Parlament als neues Kommissionsmitglied bestätigt wurde. Was aber das Verhältnis von nationalem und europäischem Interesse betrifft, so war sein Fall kaum weniger lehrreich als derjenige des fiktionalen Dänen.

Tonio Borg gehört zum rechtskatholischen Flügel der maltesischen Regierungspartei PN (EVP) und war seit 1998 erst Innen-, dann seit 2008 Außenminister von Malta. Nachdem sein Parteifreund John Dalli vor einigen Wochen wegen einer Korruptionsaffäre als EU-Gesundheitskommissar hatte zurücktreten müssen, wurde er von der maltesischen Regierung recht schnell zu dessen Nachfolger auserkoren. Dann allerdings wurden Vorwürfe laut, dass Borg in der Vergangenheit nicht nur durch homophobe Äußerungen aufgefallen war, sondern auch zugelassen hatte, dass ein international gesuchter kasachischer Ex-Politiker ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht in Malta erhielt. Außerdem hatte er in seiner Zeit als Innenminister die Abschiebung von zweihundert eritreischen Flüchtlingen zu verantworten, von denen mehrere anschließend in ihrem Herkunftsland verhaftet und gefoltert wurden. Die Fraktionen der Linken (GUE/NGL), Liberalen (ALDE) und Grünen (G/EFA) kündigten deshalb an, sie würden Borgs Ernennung im Europäischen Parlament ablehnen. Nur die Christdemokraten (EVP), Rechtskonservativen (ECR) und Europaskeptiker (EFD) sprachen ihm weiterhin ihre Unterstützung aus.

Da dies jedoch für eine Mehrheit noch nicht ganz genügte, kam es entscheidend auf die Abgeordneten der sozialdemokratischen Fraktion S&D an. Von diesen sprach sich in einer fraktionsinternen Abstimmung eine Mehrheit gegen Borg aus – die vier Abgeordneten der Malta Labour Party aber stemmten sich massiv gegen diese Haltung ihrer Parteigenossen. Offenbar wollten sich die maltesischen Sozialdemokraten, die den Umfragen zufolge bei den nationalen Wahlen in einem halben Jahr die PN an der Regierung ablösen werden, nicht dem Vorwurf aussetzen, einem Landsmann in den Rücken zu fallen. Die Malta Times jedenfalls zitierte den MLP-Abgeordneten Edward Scicluna mit der Aussage, für ihn „als Malteser“ sei die S&D-Kritik an Borg eine „erniedrigende Erfahrung“ gewesen. Am Ende wurde Borg in geheimer Wahl mit 386 zu 281 Stimmen bestätigt, was auf mindestens 30 bis 60 Unterstützer aus der S&D-Fraktion hindeutet. Und während deutsche Christdemokraten in diesem Votum eine „schallende Ohrfeige für Linke und Liberale“ sahen, wurde es in den Online-Leserkommentaren der Malta Times als großer nationaler Erfolg gefeiert.

Spitzenkandidaten für Europawahlen

Dass die Europäische Kommission ein bürgerfernes und wenig demokratisches Organ sei, gehört zum Standardrepertoire der EU-Kritik. Betrachtet man die Ernennung der neuen Kommissare, wie sie diese Woche im Fernsehen und in Wirklichkeit zu sehen war, so ist diesem Vorwurf in einer Hinsicht ohne Zweifel Recht zu geben: Es kann nicht angehen, dass die Mitglieder eines Gremiums, das dem Wohlergehen aller Europäer verpflichtet sein soll, nach einem Verfahren gewählt werden, welches so sehr die nationalen Interessen in den Vordergrund stellt. Solange die Mehrheit der europäischen Öffentlichkeit so wie die Politikredakteurin des fiktionalen Boulevardblattes aus Borgen den Posten eines EU-Kommissars als „Dänemarks Stimme in Europa“ sieht, wird die Kommission kaum als ein Organ supranationaler Demokratie wahrgenommen werden. Und solange die Bürger nicht den Eindruck bekommen, dass die Zusammensetzung der Kommission auf eine politische Wahl zurückgeht, bei der sie selbst mit ihrer Stimme Einfluss ausüben können, wird sie an der europäischen Exekutive auch in Zukunft nur interessieren, was dort verdient wird und ob einer in die Kasse gegriffen hat.

Wenn die politische Legitimation der Kommissionsmitglieder verbessert werden soll, so muss bei ihrer Ernennung künftig also nicht mehr die nationale Herkunft, sondern die parteipolitische Ausrichtung im Vordergrund stehen. Es ist bedauerlich genug, dass die irische Regierung 2008 (nach dem gescheiterten ersten Referendum über den Vertrag von Lissabon) durchsetzte, dass auch in Zukunft immer genau ein Kommissar aus jedem Mitgliedstaat stammen muss. Umso wichtiger ist es, ihre Wahl nicht primär den nationalen Regierungen zu überlassen, sondern die Fraktionen des Europäischen Parlaments in den Mittelpunkt des Verfahrens zu stellen.

Ein erster Schritt in diese Richtung wurde bereits getan: In den letzten Monaten haben die großen europäischen Parteien – die sozialdemokratische SPE und die christdemokratische EVP – beschlossen, vor der nächsten Europawahl 2014 europaweite Spitzenkandidaten zu benennen. Der Kandidat der stärksten Fraktion soll dann vom Europäischen Rat (der gemäß Art. 17 Abs. 7 EU-Vertrag das Ergebnis der Europawahl „berücksichtigen“ muss) als Kommissionspräsident vorschlagen werden. Wenigstens das wichtigste Amt der Kommission würde also nicht nach nationalen Kriterien, sondern entsprechend dem Votum der europäischen Wähler für die eine oder andere Partei vergeben werden. Gerade an diesem Freitag hat das Europäische Parlament dieses Vorhaben noch einmal durch eine Resolution bestätigt (hier der Wortlaut), die der Blogger Protesilaos Stavrou völlig zu Recht als „bold step towards European democracy“ bezeichnet hat.

Europäische Schattenkabinette

Klar ist allerdings auch, dass es hierbei nicht bleiben kann. Denn der Kommissionspräsident hat zwar nach Art. 248 AEU-Vertrag eine Richtlinienkompetenz, doch zuletzt werden sämtliche Beschlüsse des Gremiums gemäß Art. 250 AEU-Vertrag von allen Kommissaren gemeinsam in einem Mehrheitsentscheid getroffen. Auf die Dauer wird es deshalb nicht genügen, wenn nur der Präsident nach seiner parteipolitischen Zugehörigkeit gewählt wird. Auch die Ernennung der übrigen Mitglieder darf nicht der nationalen Politik ihrer jeweiligen Länder überlassen bleiben.

Eine Lösung hierfür könnte darin bestehen, dass vor der Europawahl nicht nur jede europäische Partei einen Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten ernennt, sondern diese auch mit einer Art Schattenkabinett ausstattet: mit Kandidaten für die einzelnen Ressorts, die innerhalb der Kommission zu vergeben sind. Gemäß den Vertragsbestimmungen müsste dabei natürlich aus jedem Mitgliedstaat genau ein Kandidat stammen; doch die Auswahl dieser Kandidaten wäre eben nicht mehr Sache der nationalen Regierungen, sondern der europäischen Parteien, die sich bei der Europawahl dem Votum der Bürger stellen. Nach den Wahlen müsste dann eine Koalition von Parteien, die zusammen eine Mehrheit im Europäischen Parlament besitzen, aus ihren jeweiligen Schattenkabinetten eine gemeinsame Kandidatenliste erstellen und diese den nationalen Regierungen vorlegen versehen mit einem Hinweis, dass das Parlament keinem Vorschlag zustimmen wird, der nicht dieser Liste entspricht. Und natürlich würde auch im Fall des überraschenden Rücktritts eines Kommissionsmitglieds der Nachfolger zunächst zwischen den Koalitionsfraktionen abgesprochen, bevor die nationale Regierung einen Kandidaten nominiert.

Vermutlich würde ein solches Vorgehen der europäischen Parteien zunächst einmal zu einer institutionellen Krise zwischen dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat führen. Aber wenn die Abgeordneten diese durchzustehen bereit sind, dann spricht nichts dagegen, dass das beschriebene Verfahren im Laufe der Jahre zur üblichen Praxis wird – so wie heute noch der Zugriff jeder Regierung auf ihren jeweiligen „nationalen“ Kommissionsposten gängig ist. Nötig ist dafür noch nicht einmal eine Änderung des EU-Vertrags, sondern lediglich ein wenig Mut der europäischen Parteien. Und wir Bürger bekämen endlich die Möglichkeit, durch die Europawahl in demokratischer Weise auf die Zusammensetzung der europäischen Exekutive Einfluss zu nehmen.

Bild: Flickr_-_europeanpeoplesparty_-_EPP_LEADERS_MEET_IN_DUBLIN_14_April_2008_(43).jpg: European People's Party; derivative work: Herzi Pinki [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.

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