Donnerstag, 13. Dezember 2012

Ein deutsches Vetorecht im EZB-Rat? Zur Rolle der Bundesbank in der europäischen Währungsunion

Jens Weidmann kann im EZB-Rat auch mal überstimmt werden. Na und?
Es ist längst kein Geheimnis mehr, dass die Deutsche Bundesbank, was den geldpolitischen Kurs der Eurozone betrifft, europaweit ziemlich alleine dasteht. Als Anfang August die Europäische Zentralbank beschloss, Staatsanleihen von Krisenländern notfalls in unbegrenzter Menge aufzukaufen – eine Maßnahme, durch die die Eurokrise seither viel von ihrer Wucht verloren hat –, stimmte Bundesbankpräsident Jens Weidmann im EZB-Rat als Einziger dagegen. Aufhalten konnte er die Entscheidung damit allerdings nicht, da es im EZB-Rat, dem wichtigsten geldpolitischen Gremium der Eurozone, kein Vetorecht gibt.

Jens Weidmann nahm seine Niederlage damals einigermaßen sportlich. Zwar wiederholte er seine Kritik an den EZB-Maßnahmen bis heute immer wieder, aber letztlich akzeptierte er, dass er nun einmal überstimmt worden war. Nicht so jedoch Teile der deutschen Politik: Als unmittelbare Reaktion auf die Entscheidungen Anfang August reagierten hochrangige Vertreter der Regierungspartei CSU (EVP) mit Verbalinjurien gegen EZB-Präsident Mario Draghi – einer der hässlichsten Vorfälle der Eurokrise, der aber letztlich folgenlos blieb. Wichtiger hingegen ist eine andere Initiative, die nun schon seit über einem Jahr durch den politischen Diskurs geistert: der Vorschlag, das Stimmverfahren im EZB-Rat so zu verändern, dass die Deutsche Bundesbank dort künftig nicht mehr überstimmt werden kann.

Vorschläge einer Stimmrechtsreform im EZB-Rat

Und das geht so: Der EZB-Rat setzt sich derzeit aus den Chefs der siebzehn nationalen Zentralbanken der Euroländer sowie aus den sechs EZB-Direktoren zusammen. Entscheidungen werden mit absoluter Mehrheit getroffen, wobei jedes Mitglied eine Stimme hat. Sobald die Eurozone aus neunzehn oder mehr Ländern besteht (etwa nach einem Beitritt von Lettland und Litauen, der wohl nicht mehr allzu lange auf sich warten lassen wird), soll der Rat verkleinert werden: Neben den sechs Direktoren wären dann nur noch fünfzehn nationale Zentralbankchefs stimmberechtigt, wobei vier Sitze unter den fünf wirtschaftsstärksten Mitgliedsländern – Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und die Niederlande – und elf Sitze unter den übrigen vierzehn oder mehr Staaten rotieren würden. Infolgedessen könnte jede einzelne nationale Zentralbank nicht nur wie schon heute bei Entscheidungen überstimmt werden; es gäbe auch Phasen, in denen sie rotationsbedingt überhaupt kein Stimmrecht besäße.

Die Reformvorschläge aus den deutschen Regierungsparteien zielen nun auf zweierlei ab. Zum einen schlug der bayrische Finanzminister Markus Söder (CSU/EVP) jüngst vor, die vorgesehene Verkleinerung des EZB-Rats so auszugestalten, dass die fünf wirtschaftsstärksten Mitgliedstaaten jeweils einen permanenten Sitz erhalten – und die übrigen vierzehn entsprechend nur zehn statt elf. Zum anderen fordern bereits seit Monaten verschiedene Politiker, dass künftig nicht mehr jede nationale Zentralbank im Rat genau eine Stimme haben soll, sondern dass die Stimmen nach dem Anteil der Länder am EZB-Kapital gewichtet werden: Die Zentralbanken großer und reicher Länder hätten dann mehr, diejenigen kleiner und armer Länder weniger, die sechs EZB-Direktoren überhaupt keine Mitspracherechte. In Extremform wird diese Position außer von Markus Söder auch von Frank Schäffler (FDP/ELDR) und Hans Michelbach (CSU/EVP) vertreten, die zudem eine Regelung einführen wollen, nach der wichtige Entscheidungen im EZB-Rat nur noch mit Dreiviertelmehrheit getroffen werden können. Da die Bundesbank über 25 Prozent der EZB-Kapitalanteile hält, besäße sie – als einzige der nationalen Zentralbanken – für sich allein eine Sperrminorität. Ohne Jens Weidmann ginge in der Eurozone geldpolitisch überhaupt nichts mehr.

Weiß nur die Bundesbank, wie gute Geldpolitik geht?

Ich habe in diesem Blog bereits vor einem Jahr geschrieben, warum ich von solchen Vorschlägen nichts halte: Die EZB ist nun einmal keine Aktiengesellschaft, sondern ein staatliches Organ der Europäischen Union, die sich dem Prinzip der demokratischen Gleichheit verschrieben hat. Eine Regelung, die reichen Mitgliedern mehr Einfluss gibt als armen, liefe deshalb ihren verfassungspolitischen Grundwerten entgegen. Dass Söder für seine Vorschläge auf das Modell des UN-Sicherheitsrats (der ebenfalls fünf ständige Mitglieder hat) und des Internationalen Währungsfonds (wo ebenfalls nach Kapitalanteilen abgestimmt wird) verweist, ist bezeichnend – handelt es sich dabei doch um zwei der am wenigsten demokratischen und in ihren Verfahren am stärksten umstrittenen Organe, die es in der internationalen Politik gibt!

Noch gravierender jedoch erscheint mir die Form, wie die Reformfreunde ihre Forderung nach einem Vetorecht der Bundesbank begründen. Dabei verwenden sie im Wesentlichen zwei Argumentationslinien: Die eine besteht darin, einen Machtgewinn der Bundesbank schlicht mit einer „besseren“ oder „stabileren“ Geldpolitik gleichzusetzen. So erklärte Söder, die Reformen müssten sein, damit die EZB eine „Stabilitätsbank“ bleibe, und Michelbach argumentierte, dass eine Abstimmung nach Kapitalanteilen „auch ein Beitrag zur Absicherung des Auftrags der EZB“ sei. Der CDU/EVP-Finanzpolitiker Klaus-Peter Flosbach wiederum lehnte eine Abstimmung nach Kapitalanteilen vor allem deshalb ab, weil dadurch „Frankreich, Italien, Spanien und Portugal auf über 50 Prozent der Stimmrechte [kämen], während gleichzeitig stabilitätsorientierte Länder wie Finnland, Österreich und die Niederlande enorm an Einfluss verlören“. Offensichtlich haben diese Politiker die Vorstellung aufgegeben, dass im EZB-Rat ein Austausch von ökonomischen Argumenten stattfände, bei dem gemeinsam nach der besten Strategie gesucht wird: Welche Position ein Ratsmitglied vertritt, hängt in ihren Augen vielmehr allein von seiner Staatsangehörigkeit ab. Ob man das nun als „unterschiedliche Mentalitäten“ oder „geldpolitische Kulturen“ bezeichnet – letztlich handelt es sich dabei um einen chauvinistischen Nationalismus, den man nach sechzig Jahren europäischer Integration eigentlich überwunden glaubt.

Vertritt die Zentralbank nationale Interessen?

Nicht besser ist das zweite Argument, das häufig im ersten bereits mitschwingt: So erklärte etwa Frank Schäffler, durch die von ihm vorgeschlagene Reform solle „Deutschland als größte Volkswirtschaft eine Sperrminorität“ erhalten, und Söder sprach von „Gefahren für Deutschland“, die aus dem Rotationsprinzip entstünden. Offenbar meinen diese Politiker also, die Bundesbank vertrete im EZB-Rat die deutschen nationalen Interessen. Wenn dem so sein sollte: Es würde sich um einen Rechtsbruch handeln.

Der Bundesbank kommt im politischen System eine eigentümliche Doppelstellung zu: Sie ist zugleich als nationale Zentralbank eine Institution der Bundesrepublik Deutschland und als Teil des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) ein Organ der EU. Ihre Aufgaben sind in § 3 des Bundesbankgesetzes (BBankG) definiert, wo es heißt, die Bundesbank wirke als „integraler Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken […] an der Erfüllung seiner Aufgaben“ mit. Das ESZB wiederum hat nach Art. 127 AEU-Vertrag das „vorrangige Ziel“, die Preisstabilität im Euroraum zu gewährleisten, und soll zudem die allgemeine Wirtschaftspolitik der EU unterstützen. Mit anderen Worten: Die Bundesbank ist gesetzlich zu einer Orientierung am europäischen, nicht am deutschen Gemeinwohl verpflichtet. Ihr Spitzenpersonal wird zwar von der deutschen Bundesregierung ernannt und bezahlt, und auch ihre Gewinne fließen in den Bundeshaushalt. Für die Positionen des Bundesbankchefs, der nach Art. 130 AEU-Vertrag und § 12 BBankG von Weisungen der Bundesregierung unabhängig ist, darf das aber keine Rolle spielen.

Interessanterweise hat übrigens auch Jens Weidmann selbst mit genau diesem Argument vor einigen Wochen die Idee einer Stimmrechtsreform im EZB-Rat verworfen. In einem Interview mit der Rheinischen Post betonte er, dass die „Interessen und Aufgaben von Regierung und Notenbank […] nicht immer die gleichen“ seien: „Die Idee hinter der Regel ‚ein Land, eine Stimme‘ ist, dass die Mitglieder des EZB-Rats keine nationalen Interessen verfolgen, sondern europäisch handeln“. (Leider hielt diese Erkenntnis Weidmann allerdings nicht davon ab, sich in anderen Interviews ungefragt dazu zu äußern, ob etwa die Bankenunion „im Interesse der Bundesregierung“ und der „deutschen Steuerzahler“ liege oder nicht. Vermutlich fiele es den deutschen Medien leichter, die Aufgaben der Bundesbank zu verstehen, wenn ihr Chef sich nicht so häufig öffentlich in nationale politische Angelegenheiten einmischen würde!)

Und auch Staatssekretär Steffen Kampeter (CDU/EVP) vom Bundesfinanzministerium erklärte zuletzt, dass er „keine Notwendigkeit“ für eine EZB-Stimmrechtsreform sehe, „zumal die Stabilitätsphilosophie in vielen, auch kleineren Ländern stärker verankert ist, als manche aktuelle Debatte zeigt“. Da sich also nicht einmal die Mitglieder der Bundesregierung so recht für die Vorschläge ihrer Parteikollegen erwärmen können, wird es vermutlich nicht zu einer großen Stimmrechtsreform im EZB-Rat kommen. Allenfalls wird Deutschland bei der nächsten EU-Vertragsreform mit dieser Position in die Verhandlungen hineingehen, um sie dann gegen ein Zugeständnis in irgendeinem anderen Bereich fallen zu lassen.

Ein alternativer Reformvorschlag

Auch in den USA decken sich die Zentralbank-Distrikte nicht mit den Staatengrenzen.
Trotzdem wirft die Debatte einige Fragen auf: Denn dass überhaupt jemand auf die Idee kommt, dass die Bundesbank deutsche Interessen vertreten solle, liegt ja nur daran, dass das ESZB weiterhin auf den nationalen Zentralbanken aufbaut, die bis zur Euro-Einführung für die nationalen Währungen verantwortlich waren. Es gibt aber in einer supranationalen Wirtschafts- und Währungsunion überhaupt keinen zwingenden Grund, die unteren Organisationseinheiten des Zentralbanksystems national auszugestalten. Im US-amerikanischen Federal Reserve System etwa – das in vieler Hinsicht eine ähnliche Struktur hat wie das ESZB – gibt es nicht für jeden der fünfzig US-Bundesstaaten eine eigene Zentralbank, sondern nur zwölf „Federal Reserve Banks“, die jeweils für einen Distrikt zuständig sind. Diese Distrikte umfassen (mit der Ausnahme von New York) jeweils mehrere Bundesstaaten, und in vielen Fällen verlaufen ihre Grenzen sogar völlig quer zu denen der Staaten. In den USA käme deshalb niemand auf die Idee, dass zum Beispiel die Federal District Bank of Dallas bei der Abstimmung im Federal Open Market Committee (dem US-Pendant zum EZB-Rat) in irgendeiner Weise texanische Sonderinteressen vertreten müsse.

Wenn man es also für unangemessen hält, dass die große Deutsche Bundesbank und die kleine Central Bank of Malta im EZB-Rat die gleichen Stimmrechte haben, so besteht die sinnvollste Lösung darin, die nationalen Zentralbanken in der Eurozone schlicht aufzulösen und durch neue, ungefähr gleich große Einheiten zu ersetzen. Deren Zuständigkeitsgebiete könnten wie in den USA jeweils mehrere Mitgliedstaaten umfassen bzw. quer zu den nationalen Grenzen verlaufen; ihre Gewinne könnten, ebenfalls wie in den USA, direkt in den EU-Haushalt fließen, aus dem auch ihre Mitarbeiter bezahlt würden. Ihre Funktion bliebe dieselbe, wie sie die nationalen Zentralbanken heute einnehmen: die Erfüllung technischer Aufgaben wie der Durchführung des Zahlungsverkehrs und der Bankenaufsicht in ihrem jeweiligen Distrikt – und die Mitsprache an der gemeinsamen europäischen Geldpolitik.

Gewiss, eine solche Reform wäre mit einigem organisatorischen Aufwand verbunden, und womöglich ist auch das derzeitige System gar nicht so schlecht, dass sich die Mühe lohnen würde. Den Populisten aber, die die Bundesbank für die Durchsetzung deutscher nationaler Interessen missbrauchen wollen, sollte man bei jeder Gelegenheit entgegenhalten, dass es selbstverständlich auch außerhalb von Deutschland Menschen mit ökonomischem Sachverstand gibt. Und dass es sich bei der Bundesbank dem Gesetz nach um eine unabhängige Institution handelt, die als integraler Bestandteil des ESZB vor allem dem Gesamtwohl der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion verpflichtet ist und sich auch sonst in keiner Weise von den Zentralbanken der anderen Mitgliedstaaten unterscheidet.

Bilder: Jens Weidmann by Chatham House [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons; Federal Reserve Bank Districts by Nkocharh (auf Grundlage von US Court of Appeals and District Court map.svg: User:Tintazul) [CC-BY-SA-2.5], via Wikimedia Commons.

Kommentare:

  1. Hallo, irgendwie kann ich die Zahlen vom EZB- Kapitalanteil bis zu den Stimmrechten nicht ganz nachvollziehen. Kapitalanteil D seit der letzten BIP- Reivision = 27,15%. Stimmrechte gem. Art. 10.2 Protokoll 4 zu AEUV Anstrich 1 in der aktuellen Konstellation der Eurozonen- Mitglieder =11. (Malta z.B. = 4 Stimmrechte).
    Zum Rechtsstatus: Art. 282 Abs. 3 AEUV i.V.m. Art. 9.1 Statut der EZB, die EZB ist juristische Person und keine diplomatisch immune völkerrechtliche Apeacement- Veranstaltung.
    Bei Kapitalmaßnahmen (EZB hat Eigenkapital Art. 10.3 Protokoll 4 AEUV hätte D gemeinsam mit einem G-8-Eurozonen-Mitglied eine Sperrminorität.

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  2. Kann es sein, dass Sie in Ihren Ausführungen den EZB- Rat mit dem EZB- Direktorium verwechseln? Das Direktorium führt die lfd. Geschäfte Art. 11.6 Protokoll 4 AEUV. Dann würde zumindestens die Stimmverteilungsbeschreibung passen.
    (Macht fast nichts - außer man bloggt über EU- Politik - ist auch der Hans- Seidel- Stiftung in einer Euro- Publikation passiert)

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  3. Hallo Anonym, wo liegt das Problem? Der Vorschlag von Schäffler und Michelbach lief darauf hinaus, dass im EZB-Rat künftig erstens die Stimmen grundsätzlich nach Kapitalanteilen gewichtet werden und zweitens wichtige Entscheidungen nur noch mit Dreiviertelmehrheit getroffen werden können. Dies würde bedeuten, dass die Bundesbank mit einem Kapitalanteil von über 25% allein eine Sperrminorität besitzt.

    Und nein, ich verwechsle den Rat nicht mit dem Direktorium. Im Direktorium haben die nationalen Zentralbanken überhaupt keine Stimmrechte, da sich dieses nur aus den sechs hauptamtlichen EZB-Direktoren zusammensetzt.

    Was Art. 10.2 des vierten Protokolls betrifft: Anstrich 1 bezieht sich auf ein Rotationsverfahren, das eingeführt werden sollte, sobald mehr als 15 Staaten der Eurozone angehören. Dabei sollten zwei Gruppen gebildet werden, wobei die erste Gruppe die NZB-Präsidenten der fünf wirtschaftsstärksten Mitgliedstaaten umfasst, die zweite Gruppe den Rest. Diesen beiden Gruppen wurden dann Stimmrechte zugeteilt, nämlich der ersten Gruppe 4 Stimmrechte, der zweiten 11. Diese Stimmrechte sollten dann innerhalb der Gruppe rotieren: Das heißt, unter den NZB-Präsidenten der fünf reicheren Mitgliedstaaten wären immer nur 4, unter denen der ärmeren immer nur 11 gleichzeitig stimmberechtigt. Trotzdem hätte jedes stimmberechtigte Ratsmitglied aber immer nur genau eine Stimme. Der Anstrich beschreibt lediglich die Modalitäten des Rotationsverfahrens; eine Gewichtung, bei der Deutschland 11, Malta hingegen 4 Stimmen hätte, ist nicht vorgesehen. (Außerdem ist das Inkrafttreten dieses Rotationsverfahrens ohnehin mit Beschluss des EZB-Rats vom 18. Dezember 2008 auf den Zeitpunkt verschoben worden, an dem die Anzahl der Euro-Staaten 18 übersteigt.)

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