Samstag, 26. Mai 2012

Eurobonds und Goldene Regel: Wie man dem Fiskalpakt einen Sinn geben (und die Krise endlich überwinden) kann

Mario Monti will statt der Schuldenbremse eine Goldene Regel einführen. Das klingt nicht nur besser, sondern ist es auch.
Nun also sind die Nachverhandlungen zum Fiskalpakt eröffnet, und im Moment ist nicht abzusehen, was dabei herauskommen mag. Beim „informellen Abendessen“ am vergangenen Mittwoch blieb Angela Merkel (CDU/EVP) noch hart, aber ihre zunehmende Isolierung ist offensichtlich. Wenn sich Anfang Juni in Rom die Staats- und Regierungschefs der vier größten Euro-Länder treffen – Gastgeber ist Mario Monti (parteilos), geladen sind neben Merkel noch François Hollande (PS/SPE) und Mariano Rajoy (PP/EVP) –, könnte der Druck sich weiter erhöhen. Insbesondere Hollande und Monti haben in den Tagen seit den französischen Wahlen immer wieder den Schulterschluss geübt. Welche Chancen bestehen, dass die Vorschläge der beiden Nachverhandler dem Fiskalpakt seine radikal-austeritäre Spitze nehmen?

Eurobonds können die Schuldenkrise lösen …

Die Aufmerksamkeit der deutschen Medien richtete sich in den letzten Tagen vor allem auf die Forderung nach Eurobonds, also Staatsanleihen, die von einzelnen Ländern herausgegeben werden, für die aber alle Euro-Mitgliedstaaten gemeinsam haften. Der Eurogruppenvorsitzende Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) schlug diese schon vor Jahren als Lösung der Schuldenkrise vor, Hollande hat die Forderung nun mit Unterstützung Montis aufgegriffen, und da Spanien einer der Hauptprofiteure wäre, dürfte auch Rajoy am Ende keinen allzu großen Widerstand gegen den Plan leisten.

Das Merkwürdige daran ist, dass Eurobonds mit dem eigentlichen Problem des Fiskalpakts und dem zuletzt so viel diskutierten Gegensatz zwischen Sparen und Wachsen nicht viel zu tun haben: Ob die Konjunktur in der Eurozone anzieht oder nicht, hängt zunächst einmal nicht davon ab, ob die Mitgliedstaaten jeweils einzeln oder gemeinsam für ihre Staatsanleihen haften. Junckers Ursprungsidee zielte auf etwas ganz anderes ab, nämlich auf die akuten Finanzierungsprobleme, denen einige Mitgliedstaaten derzeit ausgesetzt sind. Da die Märkte fürchten, dass die schwächeren Länder der Eurozone nicht mit den Folgen der Finanzkrise von 2008 klarkommen werden, verlangen sie bei Krediten an diese Länder einen hohen Risikoaufschlag. Der Vorteil von Eurobonds bestünde darin, das Vertrauen in die Zahlungsfähigkeit dieser Länder zu erhöhen: Wenn die Märkte wissen, dass notfalls Deutschland für irische Staatsanleihen gerade steht, werden sie auch Irland wieder zu bezahlbaren Zinsen Geld leihen.

Der Nachteil der Eurobonds ist der damit verbundene Moral Hazard: Wenn die irische Regierung weiß, dass für ihre Anleihen notfalls Deutschland haftet, könnte sie immer höhere Kredite aufnehmen und dann, wenn sie sie nicht zurückzahlen kann, einfach auf die solideren Staaten verweisen. Deshalb entbehrt es nicht einer gewissen Logik, wenn man als Vorbedingung für gemeinsame Anleihen eine Regel einführt, die einzelne Länder daran hindert, sich kopflos zu verschulden – tatsächlich ist das so ziemlich der einzige vernünftige Grund, den es überhaupt für eine europaweite Pflicht zu nationalen Schuldenbremsen gibt. Und entsprechend verteidigt auch die Europäische Kommission zur Lösung der Schuldenkrise schon länger eine Kombination aus Eurobonds und Fiskalpakt.

aber nicht das Investitionsproblem

Doch in seinem Bestreben, eine übermäßige Schuldenaufnahme der Mitgliedstaaten zu verhindern, kippt der Fiskalpakt das Kind mit dem Bade aus. Denn die darin enthaltene Schuldenbremse begrenzt das jährliche Haushaltsdefizit auf 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts – ein Wert, der so niedrig ist, dass er langfristig zu einer massiven Absenkung der Staatsquote in den europäischen Ländern führen muss. Damit aber schwindet nicht nur die Möglichkeit der öffentlichen Hand, durch antizyklische Maßnahmen mäßigend auf konjunkturelle Schwankungen einzuwirken. Es ist, noch schlimmer, zu erwarten, dass in den nächsten Jahrzehnten nützliche staatliche Investitionen ausbleiben und damit das langfristige Wirtschaftswachstum der Eurozone dauerhaft beschädigt wird.

Diese Entwicklung könnte auch die Einführung von Eurobonds nicht verhindern: Die Staaten der Eurozone könnten sich dadurch zwar im Durchschnitt für niedrigere Zinsen Geld leihen, aber eben nur in dem Umfang, den der Fiskalpakt erlaubt. Und dieser macht keinen Unterschied zwischen sinnvollen und sinnlosen Krediten, zwischen Vorsorge und Verschwendung, zwischen Energiewende und Pendlerpauschale, zwischen Staatsanleihen, die der Finanzierung wichtiger Infrastrukturprojekte dienen, und solchen, aus denen Steuergeschenke für die Wählerklientel einer Regierungspartei bezahlt werden.

Goldene Regel der Finanzpolitik

Die Lösung für dieses Problem kann ein Vorschlag bieten, den Mario Monti vor einiger Zeit ins Spiel gebracht hat. Während er in Italien inzwischen recht breit diskutiert wird, ging er in der deutschen öffentlichen Diskussion über die Neuverhandlung des Fiskalpakts bislang weitgehend unter (obwohl sich inzwischen immerhin ein Teil der SPD für die Idee zu erwärmen scheint). Konkret geht es darum, bei der für die Schuldenbremse relevanten Berechnung des öffentlichen Defizits nur Konsumausgaben einzubeziehen, nicht aber staatliche Investitionen, die auf das künftige Wirtschaftswachstum ausgerichtet sind – etwa in das Energienetz, die Internetversorgung oder das Bildungssystem.

Den Sinn dieses Prinzips, das in der Wirtschaftswissenschaft auch als „goldene Regel der Finanzpolitik“ bekannt ist, hat der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (die sogenannten „Wirtschaftsweisen“) in einem Gutachten aus dem Jahr 2007 zusammengefasst. Entgegen dem Argument, dass staatliche Kredite immer zulasten der kommenden Generationen gingen, heißt es dort:
Auch [eine dauerhafte Staatsverschuldung] kann […] unter intergenerativen Verteilungsgesichtspunkten gerechtfertigt sein, nämlich im Zusammenhang mit öffentlichen Investitionen, die das Vermögen kommender Generationen erhöhen oder, vermittelt über ihre Produktivitätseffekte, künftige Erträge hinterlassen und diese somit „reicher“ machen. Die intergenerative Umverteilungswirkung der Staatsschuld ist hier ein gewünschtes Ergebnis, um auch die künftigen Nutznießer der heutigen Ausgaben an den Finanzierungslasten zu beteiligen. Dies ist die Intention hinter der „Goldenen Regel der Finanzpolitik“, die eine Kreditfinanzierung von Investitionen zulässt.
Im deutschen Verfassungsrecht schlug sich diese Erkenntnis bis 2009 in Artikel 115 Abs. 2 GG nieder, demzufolge die jährliche staatliche Neuverschuldung durch die Höhe der öffentlichen Investitionen begrenzt war. Im Gutachten des Sachverständigenrats wurde diese Regelung unterstützt und nur kritisiert, dass sie zu unpräzise sei und Verstöße kaum geahndet werden könnten. Die Wirtschaftsweisen entwickelten deshalb einen Vorschlag, Artikel 115 GG neu zu fassen, ohne seine richtige Grundidee aufzugeben. Und entsprechend verärgerte Reaktionen gab es, als die Große Koalition unter Angela Merkel (CDU/EVP) und Peer Steinbrück (SPD/SPE) stattdessen zwei Jahre später eine pauschale Schuldenbremse verabschiedete, in der von einer Rücksichtnahme auf öffentliche Investitionen nichts mehr zu finden war.

Ein funktionierendes Modell

Dank Mario Monti hat die Eurozone nun die Chance, eine Wiederholung dieses Fehlers zu vermeiden. In seiner jetzigen Version verbietet der Fiskalpakt jede Kreditaufnahme gleichermaßen, was das Wirtschaftswachstum unnötig hemmen würde. Ersetzt man die Schuldenbremse aber durch die Goldene Regel, so bliebe den Mitgliedstaaten die Möglichkeit wachstumsfördernder Investitionen – während gleichzeitig der wichtigste Zweck des Paktes noch immer gewährleistet wäre: Moral Hazard zwischen den Mitgliedstaaten der Währungsunion zu verhindern und dadurch die Einführung von Eurobonds zu ermöglichen. Und mit denen wiederum könnte, siehe oben, die Schuldenkrise gelöst werden.

Diese Konstruktion wäre ziemlich sicher nicht das beste Modell, das man sich für die Währungsunion ausdenken kann: Sie würde noch immer recht wenig automatische Stabilisatoren bieten, um asymmetrische Schocks zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten abzufedern. Aber immerhin könnte uns die Kombination aus Eurobonds und Goldener Regel aus dieser Krise heraushelfen, ohne bereits den Keim der nächsten Krise in sich zu tragen. Und das ist unter den derzeitigen Umständen wohl schon das Höchste, worauf man hoffen kann.

Bild: By Giuseppe Lillo (Foto) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.

Sonntag, 20. Mai 2012

Wenn ich ein irischer Wähler wäre

Die Iren dürfen mal wieder über Europa abstimmen. Aber was ihre Entscheidung bedeuten wird, liegt nicht in ihrer Hand.
Am 31. Mai dürfen die Iren mal wieder ein Europa-Referendum durchführen. Es ist das erste seit demjenigen über den Vertrag von Lissabon, Thema ist die Ratifikation des Fiskalpakts, und die irische Regierung hat zugesichert, diesmal solle (ausnahmsweise) die Abstimmung nicht so lange wiederholt werden, bis das Ergebnis passt. Die Spannung ist also groß, auch wenn die Umfragen auf ein deutliches Ja hindeuten. Außerhalb von Irland läuft sich unterdessen bereits wieder die Empörungsmaschinerie der Freunde von nationalen Volksentscheiden warm: Wie kommt es, dass die Iren als Einzige direkt über den Vertrag abstimmen? Warum dürfen wir nicht genauso ran?

Doch bevor der Neid auf die Iren allzu groß wird, sollte man sich vielleicht die Frage stellen, wie man eigentlich selbst abstimmen würde, wenn man in ihrer Lage wäre. Ich persönlich wüsste das jedenfalls nicht. Dabei habe ich durchaus eine Meinung zum Fiskalpakt: Ich denke, dass er mittelfristig deutlich mehr Schaden als Nutzen anrichten wird, und wenn es einen gesamteuropäischen Volksentscheid darüber gäbe, würde ich mit Nein stimmen. Doch bei dem irischen Referendum geht es nicht um den Fiskalpakt insgesamt, sondern nur um die irische Ratifikation – und letztlich zeigt die Abstimmung dort nur, wie absurd es ist, nationale Referenden über europäische Themen durchzuführen. Denn die Iren können zum jetzigen Zeitpunkt unmöglich wissen, was es bedeutet, wenn sie Ja oder Nein ankreuzen, und das gleich aus zwei verschiedenen Gründen.

Erstens: Der Fiskalpakt ist Work in Progress

Eigentlich ist der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion, vulgo Fiskalpakt, längst fertig. Am 2. März 2012 wurde er unterzeichnet, Griechenland, Portugal und Slowenien haben bereits ratifiziert. Wer ihn sich durchlesen will, findet ihn auf der Homepage des Europäischen Rates (hier die deutsche Version). Man könnte also meinen, dass die Iren wissen, worum es geht.

Doch so einfach ist die Sache nicht. Bekanntlich gab der neue französische Präsident François Hollande (PS/SPE) vor seiner Wahl das Versprechen, den Fiskalpakt „nachzuverhandeln“. An diesem Mittwoch, gerade einmal acht Tage vor dem irischen Referendum, wird es ein „informelles Abendessen“ des Europäischen Rates geben, wo über seine Forderungen gesprochen werden soll. Zu den Vorschlägen gehören unter anderem die Einführung von Eurobonds sowie eine von dem italienischen Premierminister Mario Monti ins Spiel gebrachte „Goldene Regel“, derzufolge staatliche Investitionen bei der Berechnung des öffentlichen Defizits nicht (oder nur teilweise) mitzählen sollen. Während Eurobonds eine neue Vertragsänderung erforderlich machen würden, handelt es sich bei Montis Idee formell nur um eine technische Frage, die per Verordnung geregelt werden könnte. Beide Pläne aber würden dem Fiskalpakt einen völlig neuen Sinn geben und einige seiner schlimmsten Folgen deutlich abmildern (siehe auch hier).

Es kann nun durchaus sein, dass bei dem informellen Abendessen ein Beschluss über diese Vorschläge fällt. Angesichts der vehementen Gegenwehr von Angela Merkel ist es jedoch wahrscheinlicher, dass alle Entscheidungen auf den nächsten offiziellen Gipfel im Juni verschoben werden. Die tatsächliche Umsetzung der Vorschläge wird ohnehin frühestens in den nächsten Monaten erfolgen. Die Iren werden also über einen Vertrag abstimmen, dessen Bedeutung sich – je nachdem, ob sich Hollande und Monti am Ende durchsetzen oder nicht – noch gravierend verändern kann.

Zweitens: Unklarheit über das Inkrafttreten des Vertrags

Noch schwerwiegender für die Iren ist jedoch eine andere Frage: Ob der Fiskalpakt in Kraft treten wird oder nicht, ist derzeit noch nicht zu sagen. Bedingung dafür ist die Ratifikation durch zwölf Euro-Staaten – sobald diese erreicht ist, ist der Vertrag wirksam, allerdings nur für die Länder, die auch tatsächlich ratifiziert haben. Mit dem Referendum entscheiden die Iren darüber, ob der Fiskalpakt für sie gelten soll; ob er für den Rest der Mitgliedstaaten gilt, haben sie nicht in der Hand. Das war eine der Lektionen aus dem Lissabon-Referendum: Die Regierungschefs wollten vermeiden, dass noch einmal ein einzelnes Land das Inkrafttreten des gesamten Vertrags verhindern kann.

Doch der Fiskalpakt steht nicht für sich allein, sondern hängt auch mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus zusammen (also dem dauerhaften Euro-Rettungsschirm, der derzeit ebenfalls zur Ratifikation aufliegt). In Erwägungsgrund 5 des ESM-Vertrags heißt es, es sei „anerkannt und vereinbart, dass die Gewährung von Finanzhilfe im Rahmen neuer Programme durch den ESM ab dem 1. März 2013 von der Ratifizierung des VSKS [d.h. des Fiskalpakts] durch das betreffende ESM-Mitglied abhängt“. Mit anderen Worten: Wer den Fiskalpakt nicht ratifiziert, soll künftig auch kein Geld aus dem Rettungsschirm erhalten.

Nun ist der rechtliche Wert dieser Regelung zweifelhaft – die Erwägungsgründe sind nur Teil der Präambel, die eigentlich keine juristische Bedeutung hat. Außerdem ist auch unklar, was eigentlich passieren würde, wenn der ESM-Vertrag in Kraft tritt, der Fiskalpakt aber nicht. Auf jeden Fall aber käme Irland in eine unangenehme Lage, wenn es am Ende das einzige Land wäre, das den Fiskalpakt nicht ratifiziert hat. Zwar würde, Erwägungsgrund hin oder her, der Rest der Eurozone das Land wohl schon aus Eigeninteresse auch in Zukunft nicht fallen lassen, wenn es in einer schweren Finanzkrise Hilfe aus dem ESM benötigt. Aber jedenfalls bliebe ein Zweifel erhalten, und der würde sich unmittelbar in einem höheren Risikoaufschlag für irische Staatsanleihen niederschlagen.

Wenn ich Ire wäre

Wenn ich ein irischer Wähler wäre, befände ich mich jetzt in einer widersprüchlichen Lage: Da ich der Meinung bin, dass der Fiskalpakt schlecht für die EU ist, würde ich gegen die Ratifizierung stimmen wollen – weil das vielleicht die einzige Möglichkeit ist, das Inkrafttreten noch zu verhindern. Gleichzeitig garantiert aber auch ein irisches Nein noch nicht das Scheitern des Vertrags. Und falls die anderen Mitgliedstaaten das Ratifikationsverfahren zum Abschluss bringen und der Vertrag am Ende doch in Kraft tritt, dann würde ich als irischer Wähler nicht wollen, dass mein Land außen vor bleibt. Welche Option ich auf dem Stimmzettel ankreuzen will, wäre also davon abhängig, wie sich die übrigen Mitgliedstaaten verhalten. Da ich das jedoch nicht weiß, hätte das Referendum für mich keinen Sinn.

Natürlich hätte es Möglichkeiten gegeben, die Volksabstimmung so zu gestalten, dass sie auch auf die Abhängigkeit von den restlichen Ländern eingeht: Zum Beispiel hätte man eine Zusatzfrage stellen können, die nur zum Tragen kommt, falls eine Mehrheit der anderen Mitgliedstaaten die Ratifikation beschließt. Oder man hätte gleich ein gesamteuropäisches Referendum über den Fiskalpakt durchführen können, mit zusätzlichen nationalen Volksentscheiden, ob das jeweils eigene Land sich bei einem Inkrafttreten daran beteiligen soll. In der Art jedoch, wie das Referendum am 31. Mai formuliert sein wird, bietet es dem Wähler keine Möglichkeit, auf bedeutungsvolle Weise seinen Willen zum Ausdruck zu bringen. Es ist nichts als ein hohles Ritual nationaler Demokratie, das in einem Europa, wo alle voneinander abhängig und aufeinander angewiesen sind, seine Funktion verloren hat.

Bild: Bundesarchiv, B 145 Bild-F011303-0007 / Steiner, Egon / CC-BY-SA [CC-BY-SA-3.0-de], via Wikimedia Commons.

Donnerstag, 17. Mai 2012

Staatsbankrott mit und ohne Euro-Austritt: Die griechischen Optionen und ihr Preis

Alexis Tsipras will weniger sparen und die Hilfspakete neu verhandlen. Seine alternativen Optionen kämen die Eurozone noch teurer zu stehen.
Wenn ein Land zu hohe Schulden hat, dann kann es damit auf unterschiedliche Weise umgehen. Es kann seine Zentralbank dazu bringen, die Geldmenge zu erhöhen, sodass die Schulden sich in der Inflation auflösen. Es kann die Steuern erhöhen, um damit die Zinsen zu bedienen, und eine wirtschaftliche Depression in Kauf nehmen. Oder es kann Hilfe von außen bekommen. Im Fall Griechenlands war die erste Möglichkeit versperrt, da die Europäische Zentralbank auf die Preisstabilität verpflichtet ist. Hilfe von außen (etwa in Form von Eurobonds oder einem EU-Finanzausgleich) blieb aus: Als die privaten Gläubiger der griechischen Regierung kein Geld mehr leihen wollten, gewährten die übrigen Euro-Mitgliedstaaten dem Land zwar Rettungskredite, aber eben nur Kredite, deren Zinsen das Land nun ebenfalls bedienen muss.

Was blieb, war der Weg der harten Austerität: so lange die Steuern zu erhöhen und die Staatsausgaben zu senken, bis die Schuldenkrise überwunden ist, auch wenn die Wirtschaft dadurch weiter abstürzt und die Menschen verelenden. Es gibt einige historische Beispiele dafür, dass eine solche Strategie auch bei enormen Schuldenbergen funktioniert hat – aber immer nur dann, wenn es eine Regierungselite gab, die ihre Entscheidungen unabhängig vom Leid der einfachen Bevölkerung treffen konnte. In einer Demokratie klappt das für gewöhnlich nicht: Wenn das Wirtschaftswachstum ausbleibt, zieht die Bevölkerung irgendwann die Reißleine und es kommt zum Staatsbankrott. Wie es aussieht, hat Griechenland diesen Punkt beinahe erreicht. Aber muss das auch den Austritt aus der Eurozone bedeuten?

Nachverhandeln oder Staatsbankrott

Die vergangenen Wahlen in Griechenland haben extremistische Parteien am linken und rechten Rand gestärkt, darunter auch offene Gegner der Demokratie. Die wichtigsten Wahlsieger jedoch, das Parteienbündnis Syriza, ist politisch mit der deutschen Linkspartei (ohne SED-Vergangenheit) oder dem linken Flügel der Grünen vergleichbar; die wichtigste Einzelpartei der Syriza, Synaspismos, gehört der Europäischen Linken an. Sie ist radikaler als die sozialdemokratische PASOK (SPE), aber im Gegensatz zur altkommunistischen KKE ist sie nicht auf Revolution, sondern auf demokratisch beschlossene Reformen aus. Und wenn sich der Syriza-Vorsitzende Alexis Tsipras zuletzt der Teilnahme an einer großen Koalition mit PASOK und ND (EVP) verweigerte, dann wohl nicht aus Verantwortungslosigkeit, sondern aus Kalkül: Bei der Neuwahl dürfte Syriza noch einmal dazugewinnen, nach der PASOK auch die ND überholen und als stärkste Fraktion vermutlich den Premierminister stellen. Man muss das nicht sympathisch finden, aber jedenfalls hätte sie damit eindrucksvoll die Unterstützung der Bevölkerung für ihr Programm unter Beweis gestellt: die Sparmaßnahmen zu lockern und mit den übrigen Mitgliedstaaten der Eurozone über neue Hilfen zu verhandeln.

Nun hat die deutsche Bundesregierung bereits angekündigt, dass sie in diesem Fall hart bleiben würde. Beendet die griechische Regierung daraufhin einseitig das Sparprogramm, würden die übrigen Euro-Staaten die Auszahlung der nächsten Tranche der Rettungskredite verweigern. Daraufhin könnte Griechenland seine laufenden Zinsen nicht mehr bedienen – und zum ersten Mal wäre ein EU-Mitgliedstaat bankrott. Aber was wären die Folgen?

Option 1: Bankrott ohne Euro-Austritt

Für Griechenland würde ein Bankrott paradoxerweise zunächst einmal eine Intensivierung der Sparpolitik bedeuten: Wenn der Staat keine Kredite mehr erhält, kann er für seine laufenden Kosten nur noch so viel Geld ausgeben, wie er auch tatsächlich an Steuern einnimmt – Griechenland müsste also auf einen Schlag einen ausgeglichenen Primärhaushalt erreichen, was auch unter sehr viel besseren Umständen keine einfache Aufgabe wäre. Der Vorteil eines Staatsbankrotts wäre hingegen, dass wenigstens die bestehende Zinslast mit einem Schlag abgeschüttelt wäre; dem Land würde sich die Chance auf einen Neuanfang bieten. Auch wenn es zu weiteren Kürzungen der öffentlichen Ausgaben käme, würde die griechische Öffentlichkeit eine Zukunftsperspektive zurückgewinnen. Und auch politisch könnte die Regierung vermutlich zunächst mit einem gewissen Rückenwind rechnen, wenn sie auf eine Rhetorik der nationalen Selbstbehauptung gegenüber dem Diktat der Finanzmärkte setzt.

Den finanziellen Preis für die griechische Pleite hingegen würden vor allem die übrigen Mitgliedstaaten der Eurozone bezahlen. Durch die Rettungskredite der vergangenen Jahre wurden diese zu den wichtigsten Gläubigern Griechenlands, während zugleich viele private Gläubiger ihre griechischen Anleihen an die Europäische Zentralbank verkaufen konnten. Nicht zuletzt deshalb ist die Eurozone heute besser für einen griechischen Bankrott gewappnet als vor drei Jahren: Die Kreditausfälle würden zwar die nationalen Staatshaushalte belasten, aber die Auswirkungen auf das Bankensystem wären geringer als etwa nach der Lehman-Pleite.

Ein Risiko bliebe die Ansteckungsgefahr für andere Mitgliedstaaten. Wenn Griechenland den Bankrott erklärt, könnten die Investoren fürchten, dass Spanien, Irland oder Portugal das bald ebenfalls tun, und deshalb höhere Zinsaufschläge von diesen Ländern verlangen. Es käme deshalb darauf an, die Ausnahmesituation Griechenlands glaubwürdig zu machen: dass die griechische Schuldenlast weit drückender ist als die der anderen Länder und die Regierungen der übrigen Mitgliedstaaten deshalb entschlossen sind, ihre Kredite auch weiterhin zu bedienen. Ob diese Überzeugungsarbeit gelingen würde, ist im Moment kaum zu sagen – während sich die Gerüchte über Neuwahlen in Griechenland bestätigten, stieg die Risikoprämie für spanische Staatsanleihen jedenfalls auf ein neues Rekordhoch.

Option 2: Bankrott mit Euro-Austritt

Doch die öffentliche Debatte darüber, was bei einem Wahlsieg der Syriza passieren könnte, beschränkt sich nicht auf einen griechischen Staatsbankrott. Vielmehr war das Schlagwort der letzten Tage „Grexit“ – eine Verballhornung für Greek exit, der griechische Austritt aus der Währungsunion. Aber müsste es dazu kommen?

Rein rechtlich gibt es jedenfalls keinen zwingenden Grund, warum Griechenland bei einer Staatspleite auch die Eurozone verlassen sollte. Im Gegenteil: Einen Austritt aus der Währungsunion sehen die EU-Verträge bislang überhaupt nicht vor, er müsste durch einen separaten Vertrag neu vereinbart werden. Auch Syriza hat erklärt, den Euro als Währung behalten zu wollen, womit sie sich nach Umfragen im Einklang mit der großen Mehrheit der Griechen befindet. Wenn überhaupt, so müssten es also ökonomische Gründe sein, die Griechenland bei einem Staatsbankrott den Ausstieg nahelegen – oder politischer Druck der anderen Mitgliedstaaten.

Die unmittelbare Konsequenz einer Wiedereinführung der Drachme wäre eine schnelle und massive Abwertung gegenüber dem Euro. In der Folge würde die griechische Exportwirtschaft wieder wettbewerbsfähiger, was vor allem den Tourismus betrifft: Durch den Wechselkurs würde Urlaub in Griechenland billiger, sodass mehr Gäste aus anderen EU-Ländern kämen; dadurch würden sehr schnell Arbeitsplätze auch für Geringqualifizierte entstehen und vermutlich ein Wachstumssprung ausgelöst.

Zugleich würden durch die plötzliche Abwertung allerdings auch Importe schlagartig teurer. Dies würde nicht nur die allgemeinen Lebenshaltungskosten stark erhöhen: Zu den griechischen Importgütern zählen insbesondere auch Medikamente, die sich viele Bürger nun nur noch schwer leisten könnten (während der bankrotte Staat vermutlich zugleich Kürzungen im öffentlichen Gesundheitssystem vornehmen müsste). Außerdem könnte bei einer so plötzlichen Preissteigerung die griechische Zentralbank Schwierigkeiten haben, die Inflation unter Kontrolle zu halten – sodass die Drachme im schlimmsten Fall in eine Abwertungsspirale geriete.

Ausfall transnationaler Kredite

Für den Rest der Eurozone jedoch würde vor allem ein weiterer Effekt spürbar werden: der massive Ausfall transnationaler Privatkredite. Ein griechisches Unternehmen, das sich von einer deutschen Bank Geld geliehen hat, müsste diesen Kredit in Euro bedienen; seine Einnahmen aber wären nun in Drachmen und deshalb nach der Abwertung sehr viel weniger wert. Durch den Ausstieg aus der Währungsunion wäre also nicht nur der griechische Staat, sondern auch zahlreiche Privatunternehmen zahlungsunfähig. (In der Praxis wären vermutlich vor allem die griechischen Banken betroffen, da diese sich bei anderen Banken der Eurozone Geld geliehen haben, um es an griechische realwirtschaftliche Unternehmer weiterzugeben.) Dadurch würde das Finanzsystem sehr viel stärker in Mitleidenschaft gezogen als durch die Staatspleite allein; aller Wahrscheinlichkeit nach kämen die übrigen Mitgliedstaaten nicht um ein neues großes Bankenrettungspaket herum.

Und auch die Ansteckungsgefahr würde noch einmal enorm erhöht: Die Banken würden sich natürlich fragen, welches Land als Nächstes den Austritt aus der Eurozone erklärt – und dann nicht nur von der Regierung, sondern auch von Banken und Privatunternehmen dieses Landes höhere Risikoaufschläge bei der Kreditvergabe verlangen. Eine solche Kreditklemme wiederum würde die wirtschaftliche Erholung in Ländern wie Spanien oder Italien weiter verkomplizieren. Es gäbe eine neue Kapitalflucht nach Deutschland, die Krise käme an ihren Ausgangspunkt zurück.

Fazit

In der verzweifelten Lage, in der sich das Land derzeit befindet, sind für Griechenland sowohl der Staatsbankrott als auch der Austritt aus der Eurozone mit großen Risiken, aber auch mit gewissen Chancen verbunden. Für den Rest der Währungsunion ist die Rechnung dagegen eindeutiger: Schon eine Staatspleite ohne Euro-Austritt ginge vor allem auf Kosten der übrigen Mitgliedstaaten, auch wenn sich ihre Auswirkungen auf die Privatwirtschaft vermutlich unter Kontrolle halten ließen. Die Wiedereinführung der Drachme aber würde den anderen Ländern nicht nur keinerlei Gewinn bringen; er wäre zudem mit immensen Gefahren für das gesamte europäische Bankensystem verbunden.

In einer solchen Situation erscheint es schier aberwitzig, wenn deutsche Medien und Politiker Griechenland in diesen Tagen geradezu zu einem Euro-Austritt ermuntern. Es ist die Währungsunion selbst, die ein Interesse daran hat, dass die griechische Krise so glimpflich wie möglich abläuft, und die deshalb notfalls auch bereit sein sollte, dafür zu bezahlen. Denn noch ist nicht einmal der griechische Staatsbankrott unvermeidlich – die Syriza jedenfalls hat sich noch nicht für diesen Weg entschieden, sondern ist zu Verhandlungen bereit.

Bild: By Joanna, derivative work: Lapost [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.

Freitag, 11. Mai 2012

Wachstum durch Strukturreformen als Weg aus der Krise?

Auch Angela Merkel verwendet jetzt das neue europäische Zauberwort.
Nun hat die neue Wachstumsrhetorik, die durch die Wahl François Hollandes (PS/SPE) zum französischen Präsidenten in die europäischen Institutionen eingezogen ist, auch den Deutschen Bundestag erreicht. In ihrer gestrigen Regierungserklärung bekannte sich Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) zur „Stärkung von Wachstum und Beschäftigung“ bei der Bekämpfung der Euro-Krise. Zugleich nahm sie aber auch eine raffinierte Differenzierung vor: „Wachstum durch Strukturreformen, das ist sinnvoll, das ist wichtig, das ist notwendig. Wachstum auf Pump würde uns jedoch an den Anfang der Krise zurückführen, deshalb werden wir das so nicht machen.“

Die Koalitionsfraktionen applaudierten natürlich, und irgendwie klingt es ja auch wunderbar: ein bisschen reformieren, und mit der Wirtschaft geht es wieder aufwärts, ohne dass dafür Geld ausgegeben werden muss. Aber kann ein solcher Plan aufgehen? Dazu einige Anmerkungen.

Erstens: Reformen sind gut, aber gute Reformen nicht billig

Grundsätzlich ist die ökonomische Logik hinter Merkels Forderung nach Strukturreformen natürlich richtig. In einer Wirtschaft, die sich nicht zuletzt aufgrund des technischen Fortschritts immer schneller verändert, müssen auch die ökonomischen Akteure flexibler werden. Bestes Beispiel ist der Kündigungsschutz: Zu einer Zeit, wo sich die Geschäftsmodelle von Unternehmen über Jahrzehnte kaum veränderten, konnte man auch noch lebenslange Arbeitsplätze garantieren. Wenn inzwischen aber innerhalb weniger Jahre ganze Branchen aussterben oder neu entstehen, sorgt ein hoher Kündigungsschutz dafür, dass Arbeitnehmer auf wirtschaftlich nicht mehr sinnvollen Arbeitsplätzen sitzen bleiben – was natürlich ineffizient ist und das Wachstum hemmt.

Die Europäische Union vertritt deshalb bereits seit Verabschiedung der Europäischen Sozialagenda von 2000 eine generelle Lockerung des Kündigungsschutzes, allerdings verbunden mit einer gleichzeitigen Erhöhung der Arbeitslosenhilfe und aktiver Unterstützung von Arbeitslosen bei der Suche nach einem neuen Job. Allerdings ist es wichtig, den zweiten Bestandteil dieses sogenannten Flexicurity-Konzepts nicht einfach wegzulassen: Wenn – wie in der Krise immer wieder geschehen – der Kündigungsschutz abgebaut und gleichzeitig an den Sozialleistungen gespart wird, dann wird die Last des wirtschaftlichen Strukturwandels allein auf die einzelnen Arbeitnehmer bzw. Arbeitslosen abgewälzt, und es ist kaum verwunderlich, dass sich diese dagegen auflehnen. Sinnvoll durchgeführte Strukturreformen können den Staat also erst einmal eine ganze Menge Geld kosten, das den hoch verschuldeten Krisenländern in Südeuropa derzeit fehlt. Solange Merkel hierfür keine Lösung anbietet (etwa in Form von Eurobonds oder eines europäischen Finanzausgleichs), wird es kaum ein Ende der Proteste in Griechenland und anderswo geben.

Zweitens: Kapitalismus ist immer „Wachstum auf Pump“

Unsinnig ist außerdem der zweite Teil von Merkels Analyse, in dem sie „Wachstum auf Pump“ ablehnt: Kreditfinanzierte Investitionen sind gerade der Kern jeder marktwirtschaftlichen Ökonomie. Da kaum ein Unternehmer so reich ist, dass er aus eigener Tasche alle Maschinen bezahlen könnte, die er zur Herstellung seiner Produkte benötigt, gibt es Banken, die ihm Geld leihen – im Vertrauen darauf, dass er es wieder zurückbezahlen wird, sobald er seine Waren produziert und mit einem Mehrwert verkauft hat. Das ist nichts anderes als „Wachstum auf Pump“, und zugleich völlig alltäglich.

Eine der Aufgaben des Staates ist es, dabei das richtige Gleichgewicht zu halten: Wenn die Wirtschaft boomt, werden durch weitere Kredite oft nur Blasen finanziert; der Staat muss dann bremsend einschreiten, etwa indem das Parlament die Steuern oder die Zentralbank die Zinsen erhöht. Das Gegenteil ist der Fall, wenn sich die Wirtschaft wie jetzt in einer Depression befindet: Da die Aussichten für die nächsten Jahre schlecht sind und die Banken Angst haben, dass Unternehmen Pleite gehen und ihre Kredite nicht zurückzahlen, bleiben langfristig eigentlich sinnvolle und notwendige Investitionen aus. In dieser Situation muss der Staat zu einer konjunkturellen Wiederbelebung beitragen – und sei es, indem er selbst neue Schulden aufnimmt (die er dann natürlich in der nächsten Boom-Phase wieder abbauen muss). Das ist das Einmaleins antizyklischer Wirtschaftspolitik und würde uns ganz sicher nicht „an den Anfang der Krise zurückführen“.

Drittens: Vorbild Hartz-Reformen?

Gerne wird von der Bundesregierung auch darauf verwiesen, dass Deutschland selbst in den vergangenen zehn Jahren gewaltige Reformanstrengungen durchgeführt hat, um seine Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern – mit dem Ergebnis, dass es heute von allen europäischen Ländern wirtschaftlich am besten dasteht. Könnte die Agenda 2010 also das leuchtende Vorbild für Südeuropa sein? Davon abgesehen, dass auch Hartz IV mit einer Senkung des sozialen Schutzes verbunden war und damit nicht ganz das Ideal der Flexicurity erfüllte: Paul Krugman erklärt in seiner jüngsten Kolumne, weshalb das Argument nicht ganz so einfach ist, wie die Bundesregierung es zu machen versucht.
Talk to German opinion leaders about the euro crisis, and they like to point out that their own economy was in the doldrums in the early years of the last decade but managed to recover. What they don’t like to acknowledge is that this recovery was driven by the emergence of a huge German trade surplus vis-à-vis other European countries — in particular, vis-à-vis the nations now in crisis — which were booming, and experiencing above-normal inflation, thanks to low interest rates. Europe’s crisis countries might be able to emulate Germany’s success if they faced a comparably favorable environment — that is, if this time it was the rest of Europe, especially Germany, that was experiencing a bit of an inflationary boom.

Spricht man mit deutschen Meinungsführern über die Euro-Krise, verweisen sie gerne darauf, dass ihre eigene Wirtschaft Anfang des letzten Jahrzehnts in Schwierigkeiten war, aber darüber hinweggekommen ist. Was sie nicht gern zugeben, ist, dass dieser Aufschwung von der Entstehung eines gewaltigen deutschen Handelsüberschusses gegenüber anderen europäischen Ländern – vor allem gegenüber den heutigen Krisenländern – angetrieben wurde, die dank niedriger Zinsen einen Boom und eine überdurchschnittliche Inflation erlebten. Europas Krisenländer könnten Deutschlands Erfolg nachahmen, wenn sie sich in einer ähnlich günstigen Umgebung befänden – das heißt, wenn diesmal der Rest von Europa, vor allem Deutschland, ein bisschen Inflationsboom erleben würde.
Nun gibt es erste Anzeichen dafür, dass Deutschland sich auf einen solchen Anstieg der Inflation einlassen könnte: Vor einigen Tagen hat sich Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) für höhere Löhne in den laufenden Tarifverhandlungen ausgesprochen, und Bundesbankpräsident Jens Weidmann hat erklärt, die Preissteigerung in Deutschland könne demnächst „zeitweise über dem Durchschnitt“ liegen. Aber ob das genügt, ist zweifelhaft: Noch immer sind die Probleme Südeuropas heute größer und das wirtschaftliche Umfeld in der Eurozone schlechter als in Deutschland vor zehn Jahren.

Viertens: Was ist das Neue?

Was jedoch bei Merkels Äußerungen am erstaunlichsten ist: Wenn sie jetzt „Wachstum durch Strukturreformen“ als den neuen Weg aus der Krise entdeckt, was glaubt sie eigentlich, dass die betroffenen Staaten in all den vergangenen Jahren getan haben? Eine der Bedingungen für die Notkredite an Griechenland, Irland und Portugal waren ja gerade umfassende Reformen am Arbeitsmarkt und im Sozialsystem, und auch Italien und Spanien haben solche Maßnahmen in massiver Weise angegangen. Wenn Merkel jetzt auf solche Reformen als Quell möglichen Wachstums verweist, dann will sie offenbar nur die alte Politik in neue Worte verpacken. Aber die Kombination von Austerität und Strukturreformen hat drei Jahre lang nicht genügt, um die Krise zu überwinden – warum sollten jetzt noch mehr Austerität und noch mehr Strukturreformen die Lösung bringen?

Man könnte argumentieren: weil die Reformen eben einige Zeit brauchen, bevor sie zu wirken beginnen. Weil man, um ohne staatliche Konjunkturprogramme aus der Krise zu kommen, nur lange genug die Zähne zusammenbeißen muss. Und weil es nötig ist, ab und zu neue Begriffe in die öffentliche Arena zu werfen, damit die Wählerschaft bei der Stange gehalten wird. Indem Merkel die alte Politik nicht mehr mit „Sparen“, sondern mit „Wachstum“ verbindet, versucht sie François Hollandes Forderung nach einem Wachstumspakt ins Leere laufen zu lassen – und meint dadurch die notwendige Zeit zu gewinnen, damit die Strukturreformen ihre Wirkung entfalten können.

Nur die Rhetorik zu ändern genügt nicht

Doch wahrscheinlich wird diese Rechnung nicht aufgehen: zum einen, weil man einer Depression wie dieser so ganz ohne antizyklische Wirtschaftspolitik eben doch nicht so einfach entkommen kann. Und zum anderen, weil die Krise schon allzu lang dauert und das dadurch entstandene Elend schon allzu groß geworden ist. Die Erfolge von Links- und Rechtsextremen bei den Wahlen in Griechenland, aber auch das überraschend gute Ergebnis von Marine Le Pen in Frankreich und der Aufstieg programmlos-populistischer Protestparteien in ganz Europa zeigen, in welcher Gefahr sich unser gesamtes politisches System inzwischen befindet.

Der Versuch, die Krise allein mit ein paar rhetorischen Änderungen auszusitzen, wird deshalb nicht gelingen. Um den Aufstieg radikaler Parteien zu verhindern, müssen die Krisenländer wieder eine klare Perspektive bekommen – und zwar nicht nur als ein vages Versprechen auf eine bessere Zukunft in zehn oder fünfzehn Jahren, sondern jetzt. Merkels Strukturreformen mögen sinnvoll, wichtig und notwendig sein. Aber wenn sich die Bundesregierung nicht bald auf ein europäisches Konjunkturprogramm einlässt, dann sieht es für die Demokratie in Europa nicht gut aus, von der Europäischen Währungsunion ganz zu schweigen.

Bild: By Ralf Roletschek (Own work) [CC-BY-SA-3.0-at or CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Mittwoch, 9. Mai 2012

Wachstumspaket oder Wachstumspakt? Was von François Hollande zu erwarten ist

François Hollande ist noch nicht einmal im Amt, und schon reden alle nur noch vom Wachstum.
Und auf einmal geht alles ganz schnell: François Hollande (PS/SPE) hatte gerade mal die erste Runde der französischen Präsidentschaftswahlen gewonnen, als der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy (CD&V/EVP), eine Kapitalerhöhung der Europäischen Investitionsbank um zehn Milliarden Euro vorschlug, aus der ein europäisches Konjunkturprogramm finanziert werden soll. Kurz darauf machte der Währungskommissar Olli Rehn (Kesk./ELDR) deutlich, dass die Europäische Kommission ein Auge zudrücken und Spanien, das derzeit am meisten unter der Austeritätspolitik der EU leidet, bei der Haushaltskonsolidierung ein Jahr länger Zeit geben werde. Gestern lud Van Rompuy die Staats- und Regierungschefs zu einem „informellen Abendessen“ am 23. Mai, um über weitere Wachstumsmaßnahmen zu diskutieren. Und das Erstaunlichste dabei ist, dass nicht einmal die deutsche Bundesregierung unter Angela Merkel (CDU/EVP) gegen diese Abkehr von dem bisherigen Sparkurs protestiert.

Erstarken der Sozialdemokraten

Hintergrund dieses plötzlichen Sinneswandels ist das Wiedererstarken der Sozialdemokratischen Partei Europas, die schon in der Vergangenheit wiederholt Wachstum statt Austerität gefordert hatte (etwa auf ihrem Kongress Ende November). Lange Zeit war sie damit im konservativ dominierten Europäischen Rat auf taube Ohren gestoßen. Doch nach einer Serie verlorener Wahlen – zum Jahreswechsel war Belgien der größte SPE-regierte Mitgliedstaat – deutet sich nun ein Wechsel an: Bei den britischen Kommunalwahlen setzte sich zuletzt die Labour Party durch, in Spanien konnte die PSOE bei Regionalwahlen in Andalusien und Asturien punkten, in Italien liegt die SPE-nahe PD in Umfragen inzwischen deutlich vorne. Und da die deutsche Bundesregierung für die Ratifizierung des Fiskalpakts eine Zweidrittelmehrheit benötigt, kann die SPD plötzlich in der deutschen Europapolitik mitreden und eigene Bedingungen für ihre Zustimmung stellen.

Der symbolisch wichtigste Wendepunkt aber war ohne Zweifel der Wahlerfolg Hollandes in Frankreich, der mit dem Versprechen angetreten war, den Fiskalpakt nachzuverhandeln. Dieses Abkommen ist gewissermaßen der Kern der europäischen Austeritätspolitik: Er soll alle Teilnehmerstaaten dazu verpflichten, in ihren Verfassungen die jährliche Neuverschuldung auf 0,5 Prozent des BIP zu begrenzen – was faktisch über Jahre hinweg auf eine massive Einschränkung aller öffentlichen Investitionen hinauslaufen wird. Hollande kündigte an, den Fiskalpakt nur dann zu ratifizieren, wenn er von Maßnahmen zur Förderung des Wirtschaftswachstums begleitet würde. Nicht zuletzt deshalb boykottierten die konservativen Regierungschefs Hollande während des Wahlkampfs.

Dass Van Rompuy, Rehn und indirekt auch Merkel nun noch vor Hollandes endgültigem Sieg einlenkten, ist deshalb wohl auch Teil einer diplomatischen Schadensbegrenzung: Die Fassade des Konsens, die man im Europäischen Rat und teils auch in der Kommission pflegt, soll nicht durch allzu offensichtliche Gegensätze zwischen dem neu gewählten französischen Präsidenten und seinen Amtskollegen von der Europäischen Volkspartei beschädigt werden. Das neue Interesse am Wachstum soll deshalb so wenig wie möglich als eine Folge des französischen Wählervotums erscheinen – paradoxerweise sind die europäischen Institutionen zwar durchaus dazu bereit, Konsequenzen aus demokratischen Abstimmungen zu ziehen, sie geben das aber nicht gerne zu. Olli Rehn jedenfalls wiegelte jede Vorstellung einer Kehrtwende rasch ab: Die Debatte über Haushaltskonsolidierung und Wirtschaftswachstum, so stellte er jüngst fest, sei „eine falsche Diskussion“, denn natürlich sei beides nötig und irgendwie werde es sich schon auch miteinander vereinbaren lassen.

Wie geht es weiter?

Doch die Auseinandersetzung über den richtigen Weg aus der Schuldenkrise ist real und alles andere als zu Ende. Betrachtet man die Äußerungen in den letzten Tagen etwas genauer, so sind die Unterschiede durchaus zu erkennen: So unterstützt die deutsche Bundesregierung zwar die Kapitalaufstockung der Europäischen Investitionsbank, aber ob es sich dabei um neues Geld aus den nationalen Haushalten der Mitgliedstaaten oder nur um eine Umschichtung aus dem alten Euro-Rettungsschirm EFSM handeln wird, ist noch unklar. Ohnehin betonen Angela Merkel und ihr Finanzminister Wolfgang Schäuble bei jeder Gelegenheit, dass man mehr Wachstum auch ohne staatliche Investitionen haben könne, etwa durch Arbeitsmarktreformen wie die Lockerung des Kündigungsschutzes. Olli Rehn und Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) wiederum kamen in den letzten Tagen wieder einmal auf die Einführung von Eurobonds zurück, also gemeinsamen Anleihen der EU-Mitgliedstaaten, was der Bundesregierung kaum gefallen dürfte. Und während Hollande noch einmal betonte, den Fiskalpakt in der jetzigen Form nicht akzeptieren zu wollen, machten die Bundesregierung, aber auch der luxemburgische Ministerpräsident und Eurogruppen-Vorsitzende Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) deutlich, dass sie sich auf keinen Fall auf eine vollständige Neuverhandlung einlassen würden.

Immerhin aber erklärte sich Hollandes Wahlkampfleiter Pierre Moscovici (PS/SPE) zuletzt zuversichtlich, „dass man einen Kompromiss finden wird“. Wie dieser aussehen könnte, wurde bislang noch nicht offiziell angekündigt. Doch einiges spricht dafür, dass der Fiskalpakt am Ende intakt bleiben wird. Denn erstens werden die wichtigsten EU-Organe trotz Hollandes Wahlsieg nach wie vor von der Europäischen Volkspartei dominiert, die hinter dem Pakt steht. Zweitens haben einige Staaten den Vertrag bereits ratifiziert und in Irland wird schon am 31. Mai ein Referendum darüber stattfinden – bei einem Ja würde die irische Regierung dieses wohl kaum für einen leicht veränderten Pakt wiederholen wollen. Und drittens deutet die jüngste Ankündigung Olli Rehns zur spanischen Haushaltskonsolidierung bereits an, wie dem Fiskalpakt die austeritätspolitische Spitze genommen werden kann: Dieser überlässt nämlich der Kommission einen gewissen Handlungsspielraum bei der Frage, wie streng mit Staaten umgegangen wird, die unter Berufung auf „außergewöhnliche Umstände“ von ihren Defizitzielen abweichen. Die Kommission kann sich also zu einer laxen Interpretation des Pakts entscheiden – und damit dessen schlimmste Konsequenzen verhindern.

Konjunkturprogramm für Südeuropa

Wahrscheinlich ist also, dass der Fiskalpakt zuletzt nicht verändert, sondern lediglich um flankierende Maßnahmen zum Wachstum ergänzt werden wird. Die entscheidende Frage wird letztlich sein, wie diese Maßnahmen aussehen werden. Hierzu zeichnen sich nun drei Möglichkeiten ab: Der Europäische Rat kann sich erstens auf eine reine Absichtserklärung beschränken, in der er die Bedeutung des Wirtschaftswachstums betont und alle Mitgliedstaaten auffordert, ein bisschen Konjunkturförderung zu betreiben, sofern ihre Haushaltslage das zulässt. Dies würde weitgehend folgenlos bleiben und wäre wohl die von der Bundesregierung bevorzugte Lösung; für Hollande hingegen wäre es eine deutliche Niederlage, die er sich so kurz nach seiner Amtseinführung kaum leisten wird.

Die zweite, wahrscheinlichere Option ist deshalb ein – wie auch immer geartetes – Wachstumspaket in Form eines Konjunkturprogramms, etwa entsprechend dem Vorschlag von Herman Van Rompuy durch die Europäische Investitionsbank. Zweck eines solchen Programms wäre die Überwindung der aktuellen Wirtschaftskrise, bei der die Rezession auch die Staatsverschuldung in den südeuropäischen Ländern immer weiter wachsen lässt. Auch wenn die Finanzierung formell gemeinschaftlich erfolgen würde, liefe es auf einen einmaligen Milliardentransfer von den reicheren an die ärmeren Mitgliedstaaten hinaus: Nur so ließe sich der Teufelskreis durchbrechen, dass Länder wie Spanien und Griechenland Investitionen benötigen, um ihr Schuldenproblem zu lösen, aufgrund ihres Schuldenproblems diese Investitionen jedoch selbst nicht tätigen können.

Eine solche Einigung würde womöglich genügen, um alle Mitglieder des Europäischen Rates zufriedenzustellen: François Hollande könnte seinen Wählern das angekündigte Wachstumspaket präsentieren, während Angela Merkel im Bundestag darauf verweisen könnte, den Fiskalpakt vor dem Zugriff des französischen Sozialisten gerettet zu haben. Strittig wäre allenfalls die Höhe des Konjunkturprogramms.

Ein Wachstumspakt gegen das wirtschaftspolitische Ungleichgewicht

Doch bei näherem Hinsehen würde auch diese zweite Lösung auf die Dauer kein Gegengewicht zum Fiskalpakt schaffen – denn Letzterer ist auf unbegrenzte Zeit angelegt, während ein Konjunkturprogramm, das nur auf die aktuelle Krise zugeschnitten ist, spätestens in einigen Jahren auslaufen würde. Damit aber würde es keine Abhilfe gegenüber der seltsamen wirtschaftspolitischen Schieflage schaffen, die zuletzt in das europäische Verfassungsrecht Einzug gehalten hat.

Die Euro-Krise hat vor allem verdeutlicht, wie notwendig es ist, die makroökonomische Steuerung der Währungsunion besser zu koordinieren. Die Haushalts- und Wirtschaftspolitik jedes einzelnen Mitgliedstaats beeinflusst die Lage in allen anderen: Wenn Staaten sich zu sehr verschulden und ihre Kredite zuletzt nicht zurückzahlen können, so wird das Bankensystem und die Preisstabilität auch in den anderen Ländern gefährdet. Wenn Staaten dagegen zu stark sparen, etwa weil sie sich gerade in einem Aufschwung befinden, so können sie die anderen, denen es konjunkturell schlechter geht, in eine Rezession stürzen. Die Mitgliedstaaten müssten deshalb, wie es in Art. 121 AEU-Vertrag heißt, ihre Wirtschaftspolitik als „eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“ behandeln. Wie sich gezeigt hat, funktioniert dies aber nicht, solange es dafür keine wirksamen supranationalen Kontrollmechanismen gibt.

Die Beschlüsse der letzten Monate – der Fiskalpakt, aber auch die Sixpack-Rechtsakte – adressierten den ersten Teil dieses Problems, indem sie vor allem die Kontrollmöglichkeiten der Europäischen Kommission steigerten. Wenn Mitgliedstaaten eine zu lockere Haushaltspolitik betreiben und zu hohe Defizite schreiben, so kann die Kommission sie nun durch vereinfachte Sanktionsmechanismen auf einen Austeritätskurs zwingen. Wozu es bisher jedoch noch keine Beschlüsse gibt, ist die andere Seite einer antizyklischen Wirtschaftspolitik: Wenn Staaten sich weigern, ihren Beitrag zu einer Wiederbelebung der europäischen Konjunktur zu leisten, hat die Kommission nach wie vor keine Handhabe gegen sie. Deutschland ist in diesen Monaten das beste Beispiel dafür.

Und das wäre also das dritte und beste mögliche Ergebnis für das Treffen des Europäischen Rates in zwei Wochen: nicht nur ein Wachstumspaket, bei dem sich die Staats- und Regierungschefs einmalig auf ein Investitionsprogramm für Südeuropa einigen, sondern ein Wachstumspakt, der Mechanismen festlegt, wie man solche Programme künftig gemeinsam erarbeitet, ohne dass sie von einzelnen Staaten blockiert werden können. Man könnte das, entsprechend dem Vorbild des Fiskalpakts, durch gemeinsame europäische Regeln bei der Ausgestaltung der nationalen Haushalte bewerkstelligen – oder, einfacher, indem man das Budget der EU selbst so aufstockt, dass es konjunkturpolitisch relevant wird. So oder so: Eine wirksame makroökonomische Steuerung auf europäischer Ebene wird es erst dann geben, wenn die europäischen Institutionen je nach Bedarf nicht nur eine Senkung, sondern auch eine Steigerung der öffentlichen Ausgaben anordnen können.

Nur mit einer solchen Reform würde sich die Europäische Union doch noch in die „Fiskalunion“ verwandeln, die zur Vermeidung künftiger Krisen notwendig ist. Doch bei aller Wachstumsrhetorik scheint es selbst bei François Hollande mehr als fraglich, ob er sich auf einen solchen Verzicht auf nationale Souveränität einlassen würde. Und so werden es die Staats- und Regierungschefs wohl wieder einmal bei einer halben Lösung belassen: mit einem Konjunkturpaket, das uns zwar mit ein wenig Glück aus der heutigen Rezession herausführen kann – aber auch mit einer nach wie vor unvollständigen europäischen Wirtschaftsregierung, mit der uns spätestens in der nächsten Krise noch einmal derselbe Ärger droht.

Bild: By Jean-Marc Ayrault, derivative work: César [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.