Montag, 27. August 2012

Worauf warten wir eigentlich, wenn wir auf den Troika-Bericht warten?

Manche Leute denken bei Troika an eine Süßigkeit.
Kaum aus der Sommerpause zurückgekehrt, befinden sich die Euro-Retter schon wieder mitten im Chaos. Zwar verhalten sich die Märkte zurzeit (noch) erstaunlich gelassen, dafür aber tat sich eine Hand voll Populisten in den deutschen Regierungsparteien FDP (ELDR) und CSU (EVP) mit Forderungen nach einem raschen griechischen Euro-Austritt hervor. Nachdem FDP-Parteichef und Vizekanzler Philipp Rösler sich als „mehr als skeptisch“ gegenüber einem Verbleib des Landes in der Währungsunion geäußert hatte, legte CSU-Generalsekretär Alexander Dobrindt an diesem Wochenende nach und schlug 2013 als Austrittsdatum vor.

Das Perfide an solchen Äußerungen ist, dass sie selbsterfüllend wirken können: Griechenland muss im Rahmen der EU-verordneten Sparmaßnahmen derzeit umfangreiche Privatisierungsmaßnahmen durchführen und sucht deshalb händeringend nach Investoren. Doch warum sollte jemand jetzt Euros in Griechenland investieren, wenn er dafür in wenigen Monaten vielleicht nur noch Drachmen zurückbekommt? Wenn aber die Investoren ausbleiben, wird auch die Privatisierung nicht die erhofften Gewinne bringen – wodurch Griechenland seine Sparvorgaben nicht erfüllen könnte und die übrigen Euro-Staaten einen Grund hätten, die Auszahlung weiterer Hilfskredite zu verweigern. Ob die Rettung des Landes erfolgreich ist, hängt wesentlich von den kollektiven Erwartungen ab, die von Schwadroneuren wie Rösler und Dobrindt mit geprägt werden.

Da das auch die seriöseren Mitglieder der Bundesregierung wissen, bemühen sich Politiker aller Koalitionsparteien nun um Schadensbegrenzung. Besonders hilfreich wäre dabei natürlich ein eindeutiges Bekenntnis von Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP), in dem sie garantiert, alles Notwendige zu tun, um einen griechischen Staatsbankrott und Euro-Austritt zu verhindern. Dies wäre – für Griechenland und für den Rest der Eurozone – mit einiger Sicherheit die finanziell beste Lösung. Für einen solch entschlossenen Schritt fehlt Merkel jedoch der politische Mut, und wahrscheinlich auch der politische Wille. Darum haben sie, ihr Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) und ihr Außenminister Guido Westerwelle (FDP/ELDR) sich auf eine andere Strategie verlegt: Jegliche Entscheidung über den Verbleib Griechenlands in der Währungsunion soll nun von dem Bericht der „Troika“ abhängen, die derzeit überprüft, welche Fortschritte Griechenland mit seinen Sparmaßnahmen bisher gemacht hat. Und nun wird es interessant

Die Aufgaben der Troika

Die „Troika“ ist wohl eines der skurrilsten Gebilde, die in der Euro-Krise entstanden sind. Sie setzt sich zusammen aus der Europäischen Kommission, der Europäischen Zentralbank und dem Internationalen Währungsfonds – also drei sehr unterschiedlichen Institutionen, von denen lediglich die Kommission demokratisch legitimiert ist, während die beiden anderen eigentlich nur ein technokratisches, auf währungspolitische Fragen begrenztes Mandat besitzen. Der IWF ist noch nicht einmal ein EU-Organ und nur deshalb beteiligt, weil er selbst im Rahmen des Rettungsprogramms ein wichtiger Kreditgeber Griechenlands ist. Die EZB schließlich hat eine völlig eigene Rolle, schon da sie (wenigstens potenziell) die Krise auch im Alleingang beenden könnte.

Aufgabe der Troika ist es, die Reformfortschritte Griechenlands und anderer Empängerstaaten von Rettungskrediten zu beobachten. Da die Finanzhilfen nur gegen bestimmte Konditionen, vor allem Spar- und Privatisierungsmaßnahmen sowie Strukturreformen, erteilt wurden, dient die Troika in erster Linie einer Überwachungsfunktion. Hierfür besucht sie regelmäßig die betroffenen Länder, schreibt Berichte und gibt Empfehlungen an die Kreditgeber, also die übrigen Euro-Mitgliedstaaten (und den IWF, der aber, wie gesagt, selbst mit von der Partie ist). In ihrem Griechenland-Bericht von Oktober 2011 etwa stellte sie fest, dass das Land viele, aber nicht alle Zusagen erfüllt hatte und dass die wirtschaftliche Situation aufgrund der Rezession schlimmer als erwartet war. Außerdem empfahl sie, die nächste Tranche der vereinbarten Kredite freizugeben.

Auflösung der politischen Verantwortung

Das Problematische an dieser Situation ist das Auseinanderklaffen von faktischem Einfluss und formeller Entscheidung. Da die Rettungskredite formell nicht von der EU, sondern von den einzelnen Euro-Mitgliedstaaten stammen, kann der Beschluss über ihre Verlängerung jeweils nur von den nationalen Parlamenten getroffen werden. Da es jedoch sinnlos wäre, wenn jedes Parlament hier einzeln agieren würde, haben die nationalen Abgeordneten die Entscheidung faktisch an ihre Regierungen im Europäischen Rat delegiert. Doch auch diesen fehlt noch die Möglichkeit, sich ein eigenes genaues Bild von der Lage in Griechenland zu machen, sodass sie sich auf die Empfehlungen der Troika verlassen müssen.

Damit aber löst sich die Verantwortung im politischen System auf: Unter der Behauptung, die Interessen seiner Wähler schützen zu wollen, kann jeder nationale Hinterbänkler damit drohen, alle Entscheidungen zum Kippen zu bringen. Umgekehrt kann sich selbst die Chefin der mächtigsten europäischen Regierung um eine eindeutige Positionierung drücken – und auch der Kommission fehlt die politische Macht, offen zu erklären, welche Lösung sie anstrebt. Letztlich entfällt die Chance einer politischen Willensbildung: Wie auch immer die Entscheidung am Ende aussieht, es wird den Wählern kaum möglich sein, sie einem bestimmten politischen Akteur zuzuschreiben.

Auch die Troika drückt sich

Nun ließe sich einwenden, dass die Troika mit der Überwachung vereinbarter Maßnahmen ja nur einer rein „technischen“ Aufgabe nachgeht – wie ein Sachverständiger, der vor Gericht ein Gutachten abgibt, aber kein Urteil fällt. Doch dieser Vergleich hinkt, denn die Einschätzung der griechischen Situation ist immer auch von wirtschaftspolitischen Überzeugungen abhängig. Zwar ist es offensichtlich, dass die bisherigen Sparmaßnahmen nicht gefruchtet haben. Aber liegt das daran, dass Griechenland noch nicht genug getan hat? Oder ist an der ausbleibenden Haushaltskonsolidierung vielmehr das dramatische Schrumpfen der griechischen Wirtschaft schuld, sodass die griechische Regierung nur vernünftig und verantwortungsvoll handelte, wenn sie die Austeritätspolitik nicht noch weiter trieb?

Diese Einschätzung ist eine politische Frage und kann nicht allein von Experten vorgenommen werden. Liest man die Berichte und sonstigen Stellungnahmen der Troika, dann entsteht der Eindruck, dass auch deren Mitglieder sich dieses Problems bewusst sind. Bislang jedenfalls bemühten sich Kommission, EZB und IWF, möglichst allen Seiten gerecht zu werden: So wurden die Fortschritte Griechenlands ebenso betont wie die Notwendigkeit weiterer Maßnahmen – und die Freigabe weiterer Kredite immer dann empfohlen, wenn im Europäischen Rat ohnehin der politische Wille dazu vorhanden war. Diesmal aber ist die Sache anders. Durch die unruhige Stimmung in Deutschland kommt dem Troika-Bericht inzwischen echte Bedeutung zu: Kritisiert er die griechische Regierung allzu sehr, so hätten die Hardliner den notwendigen Vorwand, das Land durch die Verweigerung neuer Kredite in den Bankrott zu treiben. Ist er hingegen zu großzügig, so sähen sich Kommission und EZB ziemlich sicher erneut populistischen Angriffen ausgesetzt, von dem Druck der deutschen Bundesregierung ganz abgesehen.

Die Troika reagierte deshalb auf ihre neue Macht in bezeichnender Weise: Nachdem sie schon Anfang August die Veröffentlichung ihres jüngsten Berichts verschoben hatte, kündigte sie nun eine weitere Verzögerung bis Ende September oder Anfang Oktober an. Der Europäische Rat wird deshalb frühestens auf seinem Gipfel am 8. Oktober über dessen Ergebnisse sprechen können – anderthalb Monate also, in denen noch einiges passieren kann.

Die Entscheidung fällt nicht in Griechenland

Denn eigentlich, so scheint mir, wird die Frage der griechischen Zukunft innerhalb oder außerhalb der Eurozone ohnehin nicht von den Sparbemühungen des Landes selbst abhängig sein. Aus rein ökonomischer Perspektive ist es ziemlich offensichtlich, dass ein griechischer Austritt aus der Währungsunion alle Seiten nur teurer zu stehen käme – wenn es deshalb überhaupt dazu kommen sollte, dann allein aus politischen Gründen. Angesichts der Stimmung in großen Teilen der deutschen Regierungsparteien scheint es mir derzeit allerdings keineswegs mehr ausgeschlossen, dass sich auch Angela Merkel zuletzt auf die Seite derer schlägt, die „ein Exempel statuieren“ wollen. Und ohne die Unterstützung der Bundesregierung wird es den restlichen Euro-Mitgliedstaaten wohl nicht gelingen, Griechenland vor dem Staatsbankrott zu bewahren.

Die schlechteste Nachricht der letzten Tage dürfte deshalb gewesen sein, dass im deutschen Finanzministerium inzwischen offiziell eine Arbeitsgruppe daran arbeitet, Szenarien für einen griechischen Euro-Austritt vorzubereiten. Anscheinend ist die Bundesregierung inzwischen bereit, einen gewissen wirtschaftlichen Preis dafür zu bezahlen, um die Röslers und Dobrindts in der Koalition ruhigzustellen – jedenfalls solange dieser Preis einigermaßen kalkulierbar bleibt. Das Hauptrisiko einer solchen Strategie besteht jedoch in der Ansteckungsgefahr für Länder wie Italien, Spanien und Portugal: Wie erfolgreich sich ein Staat aus der Schuldenkrise befreien kann, ist, siehe oben, nicht zuletzt von kollektiven Erwartungen abhängig, und wenn die EU mit Griechenland einmal ein Land hat fallen lassen, werden die Investoren natürlich fürchten, dass sie das gegebenenfalls auch ein zweites Mal täte. Die Folgen einer massiven Kapitalflucht aus Italien oder Spanien aber wären unkalkulierbar. Selbst wenn Merkel dazu bereit ist, die Kosten eines griechischen Austritts aus der Währungsunion auf sich zu nehmen, wird sie diejenigen eines Staatsbankrotts dieser beiden Länder kaum schultern wollen. Entsprechend hat die Grexit-Arbeitsgruppe im deutschen Finanzministerium vor allem die Aufgabe, zu „überlegen, wie sich ein Dominoeffekt auf die anderen Euro-Staaten verhindern lässt“.

Ob Griechenland gerettet wird oder nicht, hängt davon ab, wie deutsche Beamte die wirtschaftliche Lage in Italien einschätzen. Kein Wunder, dass die Troika sich erst einmal noch etwas mehr Zeit ausbedungen hat.

Bild: By ChickenFalls (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Mittwoch, 22. August 2012

Frisch erschienen: Konstitutionalisierung jenseits des Staates

Jetzt eine Tasse Tee und ein gutes Buch!
Heute einmal etwas Werbung in eigener Sache – gerade ist im Nomos-Verlag ein Sammelband erschienen, den ich zusammen mit Ingolf Pernice und Christopher Peters herausgegeben habe. Thema ist die Rolle internationaler Organisationen bei dem Prozess, den man als die Konstitutionalisierung des Völkerrechts bezeichnet: Während das Völkerrecht früher ein recht simples, rein zwischenstaatliches Recht war, das sich aus den etablierten diplomatischen Gepflogenheiten und den von Staaten geschlossenen Verträgen ergab, hat es sich seit einigen Jahrzehnten schrittweise in ein komplexes System verwandelt.

Zum einen hat sich eine Normenhierarchie herausgebildet: Über das herkömmliche Völkerrecht trat das sogenannte ius cogens, dem sich jeder Staat auch gegen seinen Willen unterwerfen muss. Zum anderen erweiterte sich die Zahl der Akteure und Foren: Internationale Politik und Recht ist nicht mehr nur eine Sache der Staaten, sondern immer mehr auch multinationaler Unternehmen, zivilgesellschaftlicher Verbände und eben internationaler Organisationen. Und schließlich entwickelt sich zunehmend ein Bewusstsein, dass der eigentliche Geltungsgrund jeder Rechtsordnung, ob nun national oder international, das Zusammenleben von Individuen ist – sodass sich auch das Völkerrecht nicht allein dadurch rechtfertigen lässt, dass es dem „Willen der souveränen Staaten“ entspricht, sondern es einer anderen, vom einzelnen Menschen abgeleiteten Legitimation bedarf.

Geschrieben wurden die Artikel des Sammelbands von Juristen, Philosophen und Sozialwissenschaftlern aus dem Graduiertenkolleg Verfassung jenseits des Staates der Humboldt-Universität zu Berlin. Von mir selbst ist auch ein Beitrag dabei, in dem ich die Frage aufwerfe, weshalb die Gründungsverträge internationaler Organisationen ein so viel geringeres gesellschaftliches Identifikationspotenzial besitzen als nationale Verfassungen – obwohl sie inzwischen wenigstens teilweise dieselben Funktionen erfüllen. Meine Antwort, so viel sei hier verraten, hat etwas mit politischen Verfahren und ihrer Wechselwirkung mit der Eigenlogik von Mediendebatten zu tun. Der Rest steht im Buch…

Wer also eine Staats- oder Universitätsbibliothek kennt, der er schon lange mal wieder ein Buch zur Anschaffung vorschlagen wollte: Hier ist der Link.

Inhaltsübersicht

Christopher Peters

Informelle Anpassungsmechanismen der Gründungsverträge Internationaler Organisationen und ihre Bedeutung für die Konstitutionalisierung des Völkerrechts

Stefan Raffeiner

Wege der Konstitutionalisierung im Völkerrecht: Vorrang der UN-Charta und ius cogens

Alexander Eisenfeld

„Durchgriff“ als Maßstab von Verfassung: Die innerstaatliche Wirkung des Rechts der internationalen Organisationen als Ausdruck politischer Selbstbestimmung

Wulf Loh

Konstitutionalisierung der Selbstbestimmung

Janina Sombetzki

Politische Mitverantwortung für den Prozess der Konstitutionalisierung: Öffentliche Erklärungsfähigkeit und Partizipation der politischen Akteure

Manuel Müller

Delegitimation durch Verfahren: Wie sich das Änderungsverfahren auf die öffentliche Wahrnehmung von nationalen Verfassungen und von Gründungsverträgen internationaler Organisationen auswirkt. Ein nachrichtenwertbasierter Ansatz

Donnerstag, 16. August 2012

Ein neues Narrativ für die europäische Integration

Zu Zeiten des Marshall-Plans waren Argumente für die europäische Integration noch einfach zu finden.
Es ist inzwischen fast schon zu einem abgedroschenen Gemeinplatz geworden, dass die Europäische Union ein neues Narrativ braucht. Gemeint ist damit ein übergeordnetes Argument – etwas, was der europäischen Integration einen Sinn verleiht, ein Ziel, für das es sich einzusetzen lohnt, auch wenn damit zuweilen Rückschläge und Kosten verbunden sind. Der ehemalige Staatssekretär im Auswärtigen Amt Werner Hoyer (FDP/ELDR) und der Bundestagsabgeordnete Peter Beyer (CDU/EVP), die European Cultural Foundation und eine Diskussionsrunde auf einer Tagung des Goethe-Instituts, sie alle haben sich in den letzten Jahren über diese Notwendigkeit geäußert. Und auch der vor einigen Wochen vorgestellte Zwischenbericht der „Außenministergruppe zur Zukunft Europas“, die auf Initiative von Guido Westerwelle (FDP/ELDR) Vorschläge für eine politische Union entwickeln will, stellt als Erstes fest, dass die „heutige ‚Erasmus-Generation‘“ sich schon zu sehr an die Integrationserfolge gewöhnt habe und deshalb das „hergebrachte ‚Narrativ‘ der Europäischen Union als Instrument zur dauerhaften Überwindung von Krieg in Europa“ nicht mehr ausreiche.

Die alten Narrative

In der Anfangszeit der Europäischen Gemeinschaften gab es vor allem zwei solche Meta-Argumente, mit denen der Einigungsprozess begründet wurde: Europa, so hieß es, würde den Frieden sichern und den Wohlstand mehren. Beide Narrative hatten damals ihre Berechtigung und haben sie teilweise bis heute: Natürlich spielte die europäische Integration in den fünfziger Jahren eine zentrale Rolle bei der Wiederherstellung von Vertrauen zwischen Deutschland und seinen westlichen Nachbarn, natürlich war sie in den neunziger Jahren wesentlich für die Stabilisierung des Kontinents nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion, natürlich gehen auch die Aussichten auf Aussöhnung auf dem westlichen Balkan in den letzten Jahren stark auf die Beitrittsperspektive zurück, mit der die EU die dortigen Länder lockt. Und natürlich förderte die Öffnung der nationalen Märkte, der Abbau von Zöllen und anderen Handelshemmnissen, die Freiheit des Kapital-, Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehrs das Wirtschaftswachstum.

Aber die Zeit verging, viele Ziele der europäischen Integration wurden erreicht, und die beiden althergebrachten Begründungsmuster begannen an Zugkraft zu verlieren. Einen aggressiven, waffenbereiten Nationalismus gibt es in Europa heutzutage so gut wie nicht mehr; und selbst wenn die EU morgen zu existieren aufhören würde, ist nicht zu erwarten, dass zwischen ihren Mitgliedstaaten in absehbarer Zeit noch einmal ein Krieg ausbrechen würde. Und wie uns die Eurokrise vor Augen führt, bringt auch die wirtschaftliche Integration ihre Tücken mit sich – und dass ein Zerfall der Währungsunion wohl alle Beteiligten noch weitaus teurer zu stehen käme als ihre Rettung, ist ein trauriges Argument für mutige neue Einigungsschritte.

Die alten Narrative sind also nicht genug, und eigentlich sind sich da auch alle einig. Trotz dieser Einigkeit herrscht jedoch bis heute eine erstaunliche Unklarheit, wie das so häufig geforderte „neue Narrativ“ aussehen soll. Wie Conor Slowey kürzlich sehr treffend in seinem Blog The European Citizen geschrieben hat:
A common thread to discussions in pro-European circles seems to be that the pro-European case would find more supporters if it was explained. This irritates me for two reasons: it's a boring discussion that doesn't solve or further anything, and pro-Europeans are terrible at explaining things. Probably because they constantly talk about explaining things rather than actually explaining them.
Es scheint in Diskussionen pro-europäischer Kreise ein häufiger Gedankengang zu sein, dass die pro-europäische Sache mehr Unterstützer fände, wenn sie erklärt würde. Das irritiert mich aus zwei Gründen: Es ist eine langweilige Diskussion, die nichts löst oder vorantreibt, und Pro-Europäer sind schrecklich, wenn es darum geht, Dinge zu erklären. Wahrscheinlich, weil sie immer darüber sprechen, Dinge zu erklären, statt sie wirklich zu erklären.
Also lasst uns mal loslegen, Pro-Europäer. Was soll unser neues Narrativ sein? Warum wollen wir die europäische Integration überhaupt? Hier drei Vorschläge.

Erstens: Ein starkes Europa

Ein in der Narrative-Debatte immer wieder zu hörendes Argument ist, dass sich die europäischen Staaten zusammenschließen müssen, um sich in der Welt besser behaupten zu können. Zwischen Großmächten wie den USA, Russland oder China und angesichts des Aufstiegs neuer Akteure wie Indien oder Brasilien ist jeder einzelne europäische Staat zu klein, um im globalen Wettbewerb zu bestehen. Wirtschaftlich, diplomatisch und militärisch werde die EU nur dann wahrgenommen, wenn sie geschlossen auftritt.

Folgt man dieser Überlegung, so führt der Königsweg zu einer weiteren Integration über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Da das Eigene immer nur im Gegensatz zum Fremden wahrgenommen wird, kann eine Intensivierung der gemeinsamen Außenpolitik auch die Entstehung einer europäischen Identität befördern. Indem sich die Europäer auf globaler Ebene als Einheit erfahren, würden sie sich auch ihrer gemeinsamen Interessen und Werte bewusst, die es sich gegenüber dem Rest der Welt zu verteidigen lohnt. Dieses Narrativ lag etwa der von Jürgen Habermas und Jacques Derrida ausgelösten (und kürzlich von Craig Willy in seinem Blog aufbereiteten) Debatte Anfang 2003 zugrunde, als im Vorfeld des Irakkriegs eine ganze Reihe europäischer Intellektueller „Europa“ als Gegengewicht zur US-amerikanischen Hegemonie verteidigten.

Offen gesagt, kann ich diesem Narrativ allerdings nicht besonders viel abgewinnen – denn es funktioniert nicht ohne einen außereuropäischen Gegner. Häufig ist es mit einer gewissen unausgesprochenen Nostalgie gegenüber der guten alten Zeit verbunden, als die Sowjetunion noch existierte und die Furcht vor der Bedrohung aus dem Osten Westeuropa einigte. Der Identitätsschub von 2003 war rasch dahin, nachdem George W. Bush im Weißen Haus von Barack Obama abgelöst wurde. Und vor einiger Zeit habe ich jemanden sagen hören, dass eine Lösung für die Eurokrise wohl schnell gefunden wäre, wenn nur China und Russland eine ernstere Gefahr darstellen würden. Aber wollen wir das wirklich? Wenn der Sinn der europäischen Integration nur darin besteht, uns für den harten Kampf mit den anderen Großmächten zu wappnen – sollten wir dann nicht stattdessen besser all unsere Energie darin stecken, dass die Politik auf globaler Ebene etwas kooperativer wird?

Zweitens: Ein soziales Europa

Überzeugender finde ich ein anderes Narrativ: das der europäischen Sozialstaatlichkeit. Denn es ist zwar richtig, dass die wirtschaftliche Integration der letzten Jahrzehnte den Wohlstand in Europa gemehrt hat – doch zugleich führte die Marktöffnung auch zu einer steigenden Ungleichverteilung dieses Wohlstands. Der Wegfall nationaler Grenzen führte zu neuen wirtschaftlichen Möglichkeiten, aber um diese Möglichkeiten nutzen zu können, muss man selbst schon einige Voraussetzungen mitbringen: Grenzüberschreitende Aktivitäten erfordern Sprachkenntnisse, was besser Gebildete bevorteilt. Während man für ein Angebot seiner Arbeitskraft im Ausland erst umziehen muss, erfordern Auslandskapitalinvestitionen nur einige Mausklicks, sodass Kapitalbesitzer vom Binnenmarkt stärker profitieren als Arbeitnehmer. Und nationale Versuche, dies durch höhere Spitzensteuersätze und einen Ausbau des Sozialstaats auszugleichen, scheitern daran, dass Spitzenverdiener nun leichter fortziehen können.

Man kann auf dieses Problem in zweierlei Weise reagieren: Entweder man versucht die Öffnung der nationalen Märkte zu bremsen oder gar rückgängig zu machen, wie das Teile der Europäischen Linkspartei vorschlagen. Dadurch würde der Handlungsspielraum für nationale Steuer- und Sozialpolitik wieder erhöht, aber gleichzeitig gingen mit einer Rückkehr zum nationalen Protektionismus auch die Wohlstandsgewinne des Binnenmarkts verloren; der insgesamt zu verteilende Kuchen würde kleiner.

Oder aber man macht sich daran, die sozialstaatlichen Strukturen, die bisher nur auf nationaler Ebene existieren, auf die Europäische Union zu übertragen. Zunächst einmal würde dies eine europäische Kompetenz zur Erhebung von Steuern notwendig machen, dann europäische Sozialversicherungen, eine Stärkung der europäischen Gewerkschaftsbünde, den Abschluss europäischer Tarifverträge. Wenigstens für die Parteien, die sich das Ziel sozialer Gerechtigkeit auf die Fahnen geschrieben haben, kann dies ein mächtiges Narrativ für die europäische Integration sein, und es ist erstaunlich, dass von den europäischen Sozialdemokraten und der Europäischen Grünen Partei nicht mehr dazu zu hören ist.

Drittens: Ein demokratisches Europa

Der wichtigste Grund aber, der in meinen Augen für eine Intensivierung des Integrationsprozesses spricht, ist die Förderung der europäischen Demokratie. Ich habe hierzu bereits vor einem knappen Jahr in dem ersten Eintrag dieses Blogs überhaupt geschrieben: Nicht nur auf wirtschaftlicher, sondern auch auf gesellschaftlicher Ebene sind die europäischen Länder längst miteinander verflochten. Diese gesellschaftliche Integration hat uns kulturell bereichert und die Möglichkeiten der individuellen Lebensgestaltung ausgeweitet. Nicht umsonst zählen das Schengener Abkommen und das Erasmus-Programm zu den beliebtesten europäischen Projekten: Es gibt immer weniger Menschen, die sich vorstellen könnten, ihre eigenen Aktivitäten und ihren Freundeskreis auf einen einzigen Staat zu reduzieren.

Doch je enger die europäische Gesellschaft zusammenwächst, desto größer ist der Bedarf nach gesamteuropäischen Gesetzen, die grenzüberschreitend unser Zusammenleben regeln – nicht nur was die Binnenmarktordnung betrifft, sondern auch im Familien-, im Umwelt-, im Strafrecht. Versucht man diese gesamteuropäische Gesetzgebung auf diplomatischem Weg durch rein zwischenstaatliche Verhandlungen zu erreichen, dann stößt man rasch auf ein Dilemma: Entweder wir geben in allen Fragen jedem nationalen Parlament ein Vetorecht, wodurch das Verfahren aber ungemein schwerfällig wird und viele Probleme ungelöst bleiben, oder wir entscheiden uns für effizientere Mehrheitsverfahren, was aber auf Kosten der Partizipation der Bürger geht.

Die einzige Lösung besteht deshalb darin, die Diplomatie zu verlassen und Europa zu parlamentarisieren. Was die Europäer gemeinsam angeht, muss von Institutionen entschieden werden, die die Europäer gemeinsam gewählt haben: Wenn wir uns dieses einfache Prinzip zur Richtschnur machen, wird es nicht schwer sein, auch ein neues Narrativ für den europäischen Integrationsprozess zu finden – es geht um nichts Geringeres als um die Errichtung einer gesamteuropäischen Demokratie.

Tun, was man sagt

Ein starkes, ein soziales, ein demokratisches Europa: Es ist nicht schwer, neue übergeordnete Motive für die europäische Einigung zu finden, die mindestens ebenso schwer wiegen wie die alten Narrative von Frieden und Wohlstand. Warum aber tun sich die führenden Politiker des Kontinents noch immer so hart damit, diese Argumente glaubwürdig zu vertreten und damit auch ihre zunehmend skeptische Bevölkerung davon zu überzeugen, dass es sich lohnt, für das Gelingen der Integration auch das ein oder andere Opfer zu bringen? Warum klingen all die Rufe nach „mehr Europa“ so schal?

Einen wesentlichen Punkt hierzu hat vor einigen Tagen Protesilaos Stavrou in einem lesenswerten Blogeintrag angesprochen: Hinter dem Schlagwort „pro-europäisch“ können sich ganz unterschiedliche Ziele verbergen, und so manches Regierungsmitglied, das sich für mehr Integration ausspricht, meint damit nur mehr Macht für den Europäischen Rat. Ein überzeugendes Argument für mehr Intergouvernementalismus aber ist tatsächlich nicht einfach zu finden.

Wer als Politiker die Narrative des starken, sozialen, demokratischen Europa verwenden und damit die Zustimmung der Bevölkerung zu einer Fortsetzung der europäischen Integration gewinnen will, der steht zunächst einmal vor der Aufgabe, auch wirklich das zu tun, was er von sich behauptet. Wer sich für eine einheitliche europäische Außenpolitik ausspricht, der muss auch bereit sein, das eigene nationale Außenministerium zu entmachten. Wer einen europäischen Sozialstaat will, der muss in Kauf nehmen, dass damit womöglich auch Umverteilung aus dem eigenen Land heraus verbunden ist. Und wer die europäische Demokratie zu seinem Ziel erklärt, der darf das Europäische Parlament nicht außen vor lassen, wenn es darum geht, die dringenden Probleme zu lösen, mit denen die EU konfrontiert ist.

Die europäische Integration ist kein Selbstzweck. Sie ist ein machtvolles Mittel, um wichtige Ziele zu erreichen und das Leben der Europäer zu verbessern. Wenn die Politik diese Ziele offenlegt und in ihrem Sinne handelt, dann wird sie auch die Zustimmung der europäischen Bevölkerung zurückgewinnen.

Bild: By E. Spreckmeester, published Economic Cooperation Administration (Source) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Donnerstag, 9. August 2012

Die nationalen Parlamente und die europäische Demokratie

Auf einem der Türme des Deutschen Bundestags weht seit einiger Zeit eine Europaflagge. Aber macht ihn das schon zu einem „Europaparlament“?
Am Ende sollte es nur ein Missverständnis gewesen sein, und irgendwie war das für alle Beteiligten eine beruhigende Vorstellung. Am Montag hatte der italienische Ministerpräsident Mario Monti (parteilos) im Spiegel ein Interview gegeben (online nur Englisch), in dem er anmahnte, dass sich die nationalen Regierungen bei Verhandlungen auf europäischer Ebene Handlungsfreiheit bewahren sollten. Zwar müsse sich jede Regierung an ihrem Parlament orientieren, aber sie müsse dieses auch „erziehen“. Schließlich habe jedes der 27 Länder ein Parlament und ein Verfassungsgericht, und wenn einige davon jede Einigung des Europäischen Rats im Nachhinein in Frage stellten, käme es dort bald zu überhaupt keinen Entscheidungen mehr. „Wenn sich Regierungen vollständig durch die Entscheidungen ihrer Parlamente binden ließen, ohne einen eigenen Verhandlungsspielraum zu bewahren, wäre das Auseinanderbrechen Europas wahrscheinlicher als eine engere Integration.“

In der deutschen Öffentlichkeit führten diese Bemerkungen innerhalb kürzester Zeit zu einem empörten Aufschrei, an dem sich Politiker fast aller Bundestagsparteien beteiligten. Besonders schrill war wie so oft Alexander Dobrindt (CSU/EVP), demzufolge Monti aus „Gier nach deutschen Steuergeldern“ von den Deutschen verlangte, „zur Finanzierung der italienischen Schulden unsere Demokratie abzuschaffen“. Aber auch Norbert Lammert (CDU/EVP), Volker Kauder (CDU/EVP), Guido Westerwelle (FDP/ELDR), Rainer Brüderle (FDP/ELDR), Joachim Poß (SPD/SPE) und andere setzten eine Schwächung der nationalen Parlamente in europapolitischen Fragen mehr oder weniger eindeutig mit einem Niedergang demokratischer Qualität gleich. Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) ließ durch einen Sprecher verkünden, „dass wir in Deutschland mit dem richtigem Maß an Unterstützung durch das Parlament und dem richtigen Maß an der Beteiligung des Parlaments eigentlich immer gut gefahren sind“. Und der ein oder andere Kommentator wies darauf hin, dass Monti selbst sich niemals einem offenen Wahlkampf gestellt hat, sondern nur als Chef eines „Technokratenkabinetts“ ins Amt kam, nachdem die Regierung unter Silvio Berlusconi (PdL/EVP) unter dem Druck der Finanzmärkte den Rücktritt hatte einreichen müssen.

Noch am Montagabend reagierte Monti darauf mit einer Pressemitteilung, in der er erklärte, dass alles nicht so gemeint gewesen sei. Vielmehr habe er nur für einen „konstanten und systematischen Dialog“ appellieren wollen, in dem sich die Regierungen ihren Parlamenten „dynamisch, transparent und effizient“ erklären. Und da gegen so viele schöne Worte niemand etwas haben kann, war dieses kleine Zwischenspiel des politischen Sommerlochs damit auch schon wieder vorbei. Für die deutsch-italienischen Beziehungen mag das erleichternd sein, aber zugleich ist es auch etwas bedauerlich: Eigentlich hätte es sich durchaus gelohnt, die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union einmal etwas gründlicher zu überdenken.

Das Erbe Margaret Thatchers

Denn dass Europapolitik über die nationalen Parlamente legitimiert werden müsse, ist keineswegs eine Selbstverständlichkeit. Als in den späten achtziger und frühen neunziger Jahren die Kompetenzen der Europäischen Union massiv ausgeweitet wurden und sich deshalb auch die Debatte über eine verbesserte demokratische Legitimation intensivierte, richtete sich das Augenmerk vielmehr auf eine andere Institution, nämlich das Europäische Parlament. In den Maastricht-Verhandlungen setzte sich insbesondere die deutsche Bundesregierung unter Helmut Kohl (CDU/EVP) dafür ein, dass die Europaabgeordneten im Rahmen des sogenannten Mitentscheidungsverfahrens an der EU-Gesetzgebung beteiligt würden. Je mehr sich die Kompetenzen der EU denen eines Bundesstaates annäherten, so die deutsche Logik, desto mehr müsse auch ihre Funktionsweise einem föderalen System entsprechen – und das verlange eben die Stärkung des von den europäischen Bürgern gemeinsam gewählten Parlaments.

Auf eine demokratische Legitimation durch die nationalen Parlamente hingegen pochte in dieser Zeit nur die britische Premierministerin Margaret Thatcher (Cons.). In ihrem Verständnis spielte das Europäische Parlament schlicht keine Rolle, sodass Demokratie ausschließlich im nationalen Rahmen stattfinden konnte. Legitim konnten europapolitische Beschlüsse deshalb nur dann sein, wenn sie auf die nationalen Abgeordneten zurückzuführen waren. Optimalerweise sollten Thatcher zufolge deshalb alle europäischen Beschlüsse von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden müssen, bevor sie in Kraft träten. Auf jeden Fall aber müsse das Vetorecht im Ministerrat gewahrt bleiben, denn wenn die nationalen Parlamente schon nicht direkt abstimmten, so sollten sie doch zumindest über ihre jeweiligen Regierungen die europäischen Beschlüsse fernsteuern können.

Bekanntlich musste die radikale Integrationsskeptikerin Thatcher jedoch noch vor Ende der Maastricht-Verhandlungen zurücktreten. An ihre Stelle trat der kompromissbereitere John Major, der die Einschränkung der nationalen Vetorechte ebenso akzeptierte wie die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens. Wenigstens in der Tendenz hatten sich die föderalistischen Ideen der deutschen Bundesregierung gegenüber dem britischen Nationalparlamentarismus durchgesetzt.

Einfluss des Bundesverfassungsgerichts

Doch in den zwanzig Jahren, die seitdem vergangen sind, scheinen sich die europapolitischen Koordinaten in Deutschland verschoben zu haben. Wenn es um die Demokratie in Europa geht, ist vom Europäischen Parlament hierzulande kaum noch die Rede – während umgekehrt so mancher Politiker im heutigen Bundestag den Positionen Margaret Thatchers näher steht, als ihm selbst bewusst ist.

Einen bedeutenden Einfluss auf diese schleichende Renationalisierung des deutschen Demokratieverständnisses dürfte das Bundesverfassungsgericht ausgeübt haben. Dieses erklärte in mehreren Urteilen, dass nicht etwa die europäische Bevölkerung als Ganzes, sondern nur die jeweiligen nationalen Staatsvölker der EU-Mitgliedstaaten die demokratische Legitimation des Integrationsprozesses böten. Mehr oder weniger eindeutig sprach es deshalb auch dem Europaparlament die demokratische Qualität ab und forderte stattdessen immer wieder eine stärkere Mitwirkung des Bundestags an europapolitischen Angelegenheiten ein. Insbesondere das Lissabon-Urteil, in dem das Schlagwort der „Integrationsverantwortung“ des Bundestags geprägt wurde, forcierte diese Sichtweise. Und auch in zahlreichen weiteren Entscheidungen unterstrich das Gericht, dass die Bundesregierung wichtige europapolitische Beschlüsse nicht ohne die nationalen Abgeordneten treffen könne.

Veto-Logik des Nationalparlamentarismus

In der deutschen Öffentlichkeit wurden diese Urteile größtenteils positiv aufgenommen: Schließlich stärkten sie auf den ersten Blick den direkt gewählten Bundestag gegenüber der nur indirekt legitimierten Bundesregierung und wirkten damit der Exekutivlastigkeit der Europapolitik entgegen. Wie viel die Politik aus den Vorgaben des Verfassungsgerichts gelernt hat, zeigte sich zuletzt etwa an dem Begleitgesetz zum Euro-Rettungsschirm ESM, demzufolge der Bundesfinanzminister als deutscher Vertreter im ESM-Rat Beschlüssen künftig nur dann zustimmen darf, wenn zuvor der Bundestag dazu seine Zustimmung gegeben hat.

Doch macht man die Legitimation europapolitischer Entscheidungen allein vom nationalen Parlament abhängig, so landet man zuletzt bei der Logik Margaret Thatchers: Selbst die beste Zusammenarbeit zwischen nationaler Regierung und Parlament ist nichts nütze, wenn die Regierung hinterher im Ministerrat überstimmt werden kann. Der Nationalparlamentarismus braucht deshalb zwingend auch ein nationales Vetorecht in allen wichtigen Fragen – und tatsächlich enthält das Lissabon-Urteil eine solche Liste „integrationsfester Bereiche“, in denen es nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht dazu kommen darf, dass der Bundestag durch Einführung europäischer Mehrheitsbeschlüsse seine politische Entscheidungsmacht verliert.

Dazu zählt unter anderem auch die Fiskalpolitik, was nicht zuletzt beim ESM zu etwas eigentümlichen Konsequenzen führte. So enthält Art. 4 Abs. 4 ESM-Vertrag ein spezielles Dringlichkeitsverfahren, bei dem das sonst übliche Einstimmigkeitsprinzip im ESM-Rat durch eine qualifizierte Mehrheit von 85 Prozent der Stimmen ersetzt wird – wohinter die Idee steht, dass in einem akuten Notfall nicht einzelne Staaten ein schnelles Intervenieren des Rettungsschirms verhindern sollen. Allerdings werden die Stimmen im ESM-Rat nach Kapitalanteilen gewichtet, sodass Länder mit einem hohen Bruttoinlandsprodukt mehr zu sagen haben. Für Deutschland, Frankreich und Italien, deren Kapitalanteil jeweils mehr als 15 Prozent beträgt, bedeutet dies, dass sie auch im Dringlichkeitsverfahren ein Vetorecht besitzen. Und es ist gut möglich, dass das Bundesverfassungsgericht den ESM in seinem Urteil am kommenden 12. September allein aus diesem Grund für grundgesetzkonform erklärt.

Möglich ist allerdings auch, dass das Verfassungsgericht zuletzt entscheidet, dass dieses Vetorecht allein nicht genügt. Denn tatsächlich verliert das deutsche Parlament durch den ESM an fiskalpolitischem Einfluss: Er kann zwar jeden Beschluss verhindern, aber ausgehandelt werden sie von den Regierungen im ESM-Rat, und der Bundestag hat keine Möglichkeit, hier eigene Alternativvorschläge einzubringen. Und an dieser Stelle liegt, wie ich schon vor einiger Zeit geschrieben habe, der logische Schlusspunkt jedes Versuchs, die europäische Politik über die nationalen Parlamente zu legitimieren: Sie können Europapolitik zwar bremsen, aber sie können sie nicht selbst gestalten.

Was nationale Parlamente können – und was nicht

Nationale Parlamente sind eine großartige demokratische Errungenschaft, wenn es um Fragen der nationalen Innenpolitik geht. Sie können die nationale Gesellschaft in ihrer ganzen weltanschaulichen Vielfalt repräsentieren und ermöglichen doch in der Regel einfache Mehrheitsentscheidungen, durch die das politische System handlungsfähig bleibt. Durch die regelmäßigen Wahlen können sie zudem politische Unzufriedenheit kanalisieren: Wem die Regierung nicht passt, der wählt das nächste Mal einfach die Opposition.

Sobald es allerdings um außenpolitische Fragen geht, sind Parlamente sehr viel weniger geeignet. Der zwischenstaatliche Verkehr erfordert, dass jedes Land einen einzelnen, klar erkennbaren Vertreter hat, der die nationalen Interessen definiert – nicht eine Vielzahl von Abgeordneten mit jeweils unterschiedlichen politischen Zielen und Vorstellungen. Zudem bedürfen diplomatische Verhandlungen einer gewissen Vertraulichkeit – während es gerade der Sinn des Parlaments ist, Themen ans Tageslicht zu zerren und öffentlich darüber zu diskutieren. Und zuletzt entfällt in der zwischenstaatlichen Kompromisssuche auch noch die größte Stärke eines Parlaments, nämlich die Konkurrenz zwischen Regierung und Opposition vor demselben Wahlvolk – schließlich sind die Parlamentarier jedes Landes nur vor der eigenen Bevölkerung verantwortlich, nicht vor derjenigen der anderen Länder. Nicht zufällig gilt die Außenpolitik deshalb traditionell als ein Kernbereich der Exekutive, in dem das Parlament die Regierung nur kontrolliert, aber nicht selbst in Aktion tritt.

Diese Aufgabenteilung stammt freilich aus einer Zeit, in der die Außenpolitik nur einen recht engen Themenkreis umfasste: die Beziehungen zu fremden Ländern, die Regelung des Fernhandels, ab und zu eine diplomatische Krise, aber nichts, was das Alltagsleben der Menschen allzu sehr betroffen hätte. Durch die fortschreitende Integration in Europa (und zunehmend auch auf globaler Ebene) hat sich das inzwischen grundlegend geändert; und seitdem ein Großteil der geltenden Gesetze nicht mehr auf nationaler, sondern europäischer Ebene beschlossen wird, entspricht eine rein von den Regierungen gestaltete Europapolitik mit Sicherheit nicht mehr den Anforderungen eines demokratischen Systems.

Europäische Innenpolitik: Sache des Europäischen Parlaments

Dass die Aufgabenteilung zwischen nationaler Regierung und nationalem Parlament nicht mehr so einfach ist wie in vergangener Zeit, bedeutet jedoch nicht, dass die nationalen Parlamente jetzt besser als früher mit Themen umgehen könnten, die jenseits der nationalen Innenpolitik liegen. Sie sind dafür noch immer zu groß, zu pluralistisch, zu schwerfällig – und es ist auch nicht abzusehen, wie sich daran in absehbarer Zeit etwas ändern sollte.

Wenn man deshalb die europäische Politik demokratisieren will, ohne ihr die Handlungsfähigkeit zu nehmen, dann führt der einzige Weg über die Stärkung des Europäischen Parlaments. Mario Monti hat vollkommen Recht damit, dass eine EU, die in allen wichtigen Fragen jedem nationalen Parlament ein Vetorecht zugesteht, in einer Dauerblockade enden und sich irgendwann selbst zerlegen wird. Aber natürlich folgt daraus nicht, dass man alle Macht den Regierungschefs im Europäischen Rat übertragen müsste. Wenn man die europäische Integration nicht mehr als Außenpolitik der Mitgliedstaaten, sondern als europäische Innenpolitik versteht, dann gibt es keinen Grund, weshalb nicht das Europäische Parlament für die inneren Angelegenheiten der EU dieselbe Funktion übernehmen sollte wie der Bundestag für die inneren Angelegenheiten Deutschlands oder die Camera dei Diputati für Italien.

Vor kaum zwanzig Jahren wäre eine solche Feststellung von allen Parteien im Bundestag als Selbstverständlichkeit angesehen worden.

Bild: By Anitakernwein (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Sonntag, 5. August 2012

Mario Draghi und die Rolle der Europäischen Zentralbank in der Eurokrise

Mario Draghi will den Euro retten, aber nicht ganz alleine. Schließlich gibt es dafür auch gewählte Politiker.
In der wilden Achterbahnfahrt der Eurokrise übernahm in den letzten zehn Tagen die Europäische Zentralbank das Steuer. Mitte der vorvergangenen Woche kündigte deren Präsident Mario Draghi an, die EZB werde „alles Erforderliche tun, um den Euro zu retten – und glauben Sie mir, es wird ausreichen“. Die Anleger interpretierten das als eine Ankündigung, dass die Zentralbank das zuletzt ruhende Programm zum Aufkauf von Staatsanleihen der Krisenstaaten wiederaufnehmen würde, und reagierten euphorisch: Die europäischen Aktienkurse und der Euro-Wechselkurs stiegen kräftig an. Diesen Donnerstag nun beschloss der EZB-Rat in der Tat die Wiederaufnahme des Aufkaufprogramms. In seiner Presseerklärung jedoch formulierte Draghi Bedingungen dafür: Die EZB werde nur von solchen Staaten Anleihen kaufen, die auch an einen der Rettungsfonds EFSF oder ESM einen Hilfsantrag stellen und sich gegebenenfalls deren wirtschaftspolitischen Vorgaben unterwerfen. Die spanischen Staatsanleihen, die europäischen Aktienmärkte und der Eurokurs reagierten umgehend mit einer schroffen Talfahrt – ehe sie sich am Freitag, als sich die Aufregung gelegt hatte, wieder nach oben drehten.

Nebenbei kam es noch zu einer ungewohnt offenen Kritik Draghis an dem Chef der deutschen Bundesbank, Jens Weidmann, der als Einziger im EZB-Rat nicht für die Wiederaufnahme des Programms gestimmt hatte. Und der Generalsekretär der bayrischen CSU (EVP), Alexander Dobrindt, unterstellte Draghi, aufgrund seiner nationalen Herkunft als Italiener voreingenommen zu sein, was so ziemlich das härteste politische Foul ist, das man gegenüber dem Repräsentanten einer supranationalen europäischen Institution begehen kann.

Was aber hinter der ganzen Aufregung steht, ist ein Streit darüber, welche Rolle die Europäische Zentralbank in der künftigen Funktionsweise der Währungsunion und bei der Lösung der Eurokrise spielen soll. Dabei gibt es im Wesentlichen drei Möglichkeiten.

Das Problem

Das strukturelle Ausgangsproblem der Eurokrise besteht darin, dass die Währungsunion keine Mechanismen bereithält, um asymmetrische Wirtschaftsschocks aufzufangen, bei denen manche Mitgliedstaaten stärker getroffen werden als andere. Kommt es, wie zu Beginn der jetzigen Krise, zu solch einem asymmetrischen Schock im Finanzbereich, so setzt sich in den betroffenen Ländern eine Teufelsspirale zwischen Banken- und Staatsverschuldung in Gang. Dabei können sich sogar Negativ-Blasen bilden, in denen die Staatsanleihen der Krisenstaaten eigentlich schon unterbewertet sind, die Anleger sie jedoch weiterhin nicht kaufen wollen, weil sie davon ausgehen, dass die Kurse erst einmal weiterhin sinken werden – was dann zur selbsterfüllenden Prophezeiung wird.

Die einzige Chance, diese Spirale ohne Staatsbankrott zu durchbrechen, besteht darin, glaubwürdig äußere Hilfe bereitzustellen: Irgendjemand muss beginnen, als lender of last resort wieder Anleihen der Krisenstaaten zu kaufen (oder ihnen anderweitig Geld zur Verfügung zu stellen). Dadurch wird der Abwärtstrend gestoppt, sodass auch die übrigen Anleger wieder an steigende Kurse glauben und Anleihen zu kaufen beginnen. Gelingt dies, so entstehen dem lender of last resort nicht einmal Verluste, da er die Anleihen später gewinnbringend wieder verkaufen kann. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass sein Einschreiten in der Krise auch wirklich glaubwürdig ist – und das kann es nur dann sein, wenn ihm wenigstens potenziell unbegrenzte Finanzmittel zur Verfügung stehen. Andernfalls werden die übrigen Anleger befürchten, dass der lender of last resort zuletzt selbst überfordert ist, und kein Vertrauen in seine Rettungsaktion fassen.

Option 1: Die Zentralbanklösung

Und an dieser Stelle kommt die Zentralbank ins Spiel: Da sie in der Lage ist, selbst Geld zu schaffen, ist ihr finanzieller Spielraum definitionsgemäß unbegrenzt. Würde sich die EZB also zu einem beherzten Eingreifen aufraffen, so könnte sie die südeuropäische Schuldenkrise quasi schlagartig beenden – und vermutlich war es das, was die Anleger aus Draghis Äußerungen vor zehn Tagen heraushörten.

Tatsächlich sind Aktionen, bei denen Zentralbanken im großen Stil Anleihen ihrer eigenen Staaten kaufen, außerhalb der Eurozone vollkommen üblich. Allein in den letzten Monaten intervenierten die Bank of England, die amerikanische Federal Reserve und die japanische Zentralbank, um die Kurse nationaler Staatsanleihen zu stützen und dadurch auch die Konjunktur zu fördern. Die EZB hingegen kaufte Anleihen der Krisenländer bisher nur in recht bescheidenem Umfang und immer nur, um in Zeiten höchster Not vorübergehend Abhilfe zu schaffen. Diese Zurückhaltung wurde (vor allem außerhalb Deutschlands) oft kritisiert, hat jedoch einige recht gute Gründe:

Das erste Problem der EZB besteht darin, dass die Käufe von Staatsanleihen potenziell die Inflation anheizen können: Um in der Krise glaubwürdig zu intervenieren, muss sie bereit sein, neues Geld zu schöpfen, sodass sich die Geldmenge insgesamt erhöht. Nun werden die Gefahren, die von der Inflation ausgehen, in den meisten Ländern der Welt weit weniger gravierend eingeschätzt als in der deutschen Öffentlichkeit. Außer Frage steht jedoch, dass unter normalen Umständen eine moderate und stabile Preissteigerungsrate für das Wirtschaftswachstum am besten ist – und dass diese am besten erreicht werden kann, wenn sich die Zentralbank ausschließlich auf diese Aufgabe konzentriert. Entsprechend ist in Art. 127 AEUV die Preisstabilität als das „vorrangige Ziel“ der EZB definiert (anders als etwa bei der amerikanischen Fed, die außer der Inflationskontrolle auch die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und niedrige langfristige Zinsen zur Aufgabe hat).

Zweitens ergibt sich ein demokratisches Problem: Die EZB besitzt eine sehr weitgehende politische Unabhängigkeit, die sich gerade dadurch rechtfertigen lässt, dass sie sich ausschließlich auf das eher „technische“ Ziel der Preisstabilität konzentrieren soll. Der Aufkauf von Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten hat jedoch deutlich darüber hinausgehende Umverteilungswirkungen, die besser von einem gewählten Organ beschlossen werden sollten.

Und drittens beinhaltet ein Ankauf von Staatsanleihen durch die Zentralbank jeweils auch ein Moral-Hazard-Problem: Außer den systembedingten, nicht von einzelnen Mitgliedstaaten verschuldeten Krisen kann es schließlich auch vorkommen, dass ein Land durch eigene finanzpolitische Nachlässigkeit in Bedrängnis gerät. Wenn auch in diesen Fällen die EZB Staatsanleihen aufkauft, ist der Anreiz für die Mitgliedstaaten gering, selbst Vorsorge zu treffen. Hilfe in der Krise sollte deshalb immer zumindest mit der Möglichkeit zu Reformauflagen verbunden sein, die die EZB – wiederum mangels politischer Legitimation – allein nicht stellen kann.

Nicht nur Deutschland lehnt deshalb den unbegrenzten Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB ab. Auch die Zentralbank selbst weigerte sich bisher, die Krisenlösung eigenständig herbeizuführen, und verteidigte diese Position auch etwa gegenüber der spanischen Regierung unter Mariano Rajoy (PP/EVP). Stattdessen forderte die EZB immer wieder, dass die Politik die Verantwortung übernehmen sollte.

Option 2: Die politische Lösung

Für eine solche politische Lösung gäbe es verschiedene Möglichkeiten. Die eleganteste Lösung wäre in meinen Augen eine vollständige Fiskalunion, bei der der größte Teil der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben in Europa nicht mehr über die nationalen Haushalte, sondern über das Budget der EU läuft (etwa durch die Einrichtung einer gesamteuropäischen Sozialversicherung). Dadurch würden die nationalen Haushalte insgesamt an wirtschaftlicher Relevanz verlieren, asymmetrische Schocks würden unwahrscheinlicher und gegebenenfalls der Bankrott einzelner Länder leichter zu verdauen.

Da sich die nationalen Staats- und Regierungschefs jedoch zu einer solchen Fiskalunion kaum aufraffen werden, werden die nationalen Haushalte wohl auch weiterhin im Mittelpunkt der europäischen Finanzpolitik stehen. Entsprechend ist es auch bei dieser Option nötig, dass ein europäischer lender of last resort einspringt, um in einer Krise die Anleihen der betroffenen Mitgliedstaaten zu stabilisieren – nur eben nicht mit Zentralbank-, sondern mit Steuergeld.

Genau dies ist der Sinn der europäischen „Rettungsschirme“ EFSF und ESM. Diese unterliegen der politischen Kontrolle der Regierungen der Mitgliedstaaten und werden von diesen mit Kapital ausgestattet. Damit werden die wichtigsten Probleme der Zentralbanklösung vermieden: Da das Kapital von EFSF und ESM aus Steuergeldern finanziert ist, wirken sich ihre Hilfen nicht auf die Inflation aus. Auch die demokratische Kontrolle des ESM ist angesichts der fehlenden Beteiligung des Europäischen Parlaments zwar nicht wirklich zufriedenstellend, aber immerhin besser als die der Europäischen Zentralbank. Und anders als die EZB hat der ESM die Möglichkeit, Krisenstaaten, die seine Hilfe in Anspruch nehmen, Reformprogramme zu diktieren, was die Gefahr eines Moral Hazard deutlich reduziert.

Doch die Rettungsschirme haben einen anderen, gravierenden Nachteil: Ihr Kapital ist schlicht zu klein. Die EFSF kann maximal 440, der ESM maximal 500 Milliarden Euro verleihen, was für eine Rettung Spaniens oder Italiens viel zu wenig wäre. Damit fehlt es ihnen an der Glaubwürdigkeit, die ein lender of last resort benötigt, wenn seine Aktionen effektiv sein sollen.

Die nächstliegende Möglichkeit, um dem abzuhelfen, wäre eine unbegrenzte Nachschusspflicht der Mitgliedstaaten für das ESM-Kapital. Der ESM hätte dann die Möglichkeit, Interventionen in beliebiger Höhe durchzuführen, für die die europäischen Steuerzahler aufkommen müssten. Faktisch käme das also einem europäischen Besteuerungsrecht gleich, womit der Rettungsschirm sich noch weiter zum EU-Schattenhaushalt entwickeln würde. Dafür allerdings ist das demokratische Fundament des ESM dann doch etwas schwach – ganz davon abgesehen, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht eine solche EU-Steuer ziemlich sicher für grundgesetzwidrig halten würde.

Option 3: Die gemischte Lösung

Was deshalb zuletzt wiederholt vorgeschlagen wurde, ist eine gemischte Lösung: nämlich dem ESM eine Banklizenz zu erteilen, durch die er (entsprechend Art. 123 Abs. 2 AEUV) die Möglichkeit bekäme, sich von der Europäischen Zentralbank Geld zu leihen. Gegen die Hinterlegung der von ihm gekauften Staatsanleihen erhielte er einen EZB-Kredit, von dem er weitere Staatsanleihen kaufen könnte. Anders als bei der Zentralbanklösung würde also nicht die EZB selbst, sondern der ESM als Krisenretter auftreten – durch die Banklizenz hätte er aber Zugriff auf die unbegrenzten Finanzmittel, die sonst nur der Zentralbank zur Verfügung stehen.

Gegenüber der Zentralbanklösung hätte diese Option den Vorteil, dass der ESM einer etwas besseren demokratischen Kontrolle unterliegt und dass er die Rettung der Krisenstaaten mit Reformauflagen verbinden kann. Was allerdings bleibt, ist das Inflationsproblem: Ob nun die Zentralbank selbst oder der ESM mit Zentralbankgeld die Staatsanleihen kauft – es kommt so oder so zu einer Ausweitung der Geldmenge, die potenziell preistreibend wirken kann. Die EZB könnte damit, so scheint es, einigermaßen leben; die meisten europäischen Regierungen sowieso. Die deutsche Bundesregierung jedoch lehnt eine Banklizenz für den ESM ab.

Draghis Vorstoß

Damit allerdings nähern wir uns allmählich dem Ende dessen, was überhaupt noch möglich ist: Nach Stand der Dinge verweigert sich die Regierung Merkel (CDU/EVP) jeder der drei Lösungsvarianten – der Zentralbank- und der gemischten Option aus Furcht vor einer möglichen Inflation, der politischen Option aus Sorge um die nationale Souveränität. Und da zugleich aus dem Berliner Kanzleramt auch keine konstruktiven Alternativvorschläge kommen, wächst die Sorge, dass die Währungsunion zuletzt doch noch zerbrechen könnte.

In dieser Situation nun hat die EZB offenbar den Versuch unternommen, einseitig eine Lösung herbeizuführen, die der dritten, gemischten Option ähnelt. Denn genau darauf laufen die letzten Erklärungen Mario Draghis faktisch hinaus: dass die EZB Anleihen von Krisenstaaten kaufen wird, aber nur, wenn diese zuvor einen Antrag an den Rettungsschirm stellen und sich dessen Vorgaben unterwerfen. Anders als bei der Variante mit der ESM-Banklizenz würden die Hilfskredite also direkt von der Zentralbank kommen. Indem diese ihre Entscheidung über den Aufkauf von Staatsanleihen aber an einen Beschluss des ESM koppelt, liegt das letzte Wort darüber, ob und zu welchen Bedingungen ein Land gerettet wird, doch beim Rettungsschirm und damit in der Hand der nationalen Regierungen.

Dass die Märkte auf diese Ankündigung (nach der Enttäuschung von Donnerstag) letztlich positiv reagierten, ist nicht überraschend. Draghis Vorstoß vereint zwar eine ganze Reihe von Nachteilen: das Inflationsrisiko, die trotz allem nur mäßige Legitimation des ESM – und vor allem die hohe Komplexität der ganzen Konstruktion, durch die die meisten europäischen Bürger wohl kaum noch verstehen werden, wer eigentlich welche Verantwortung bei der Rettung von Krisenstaaten übernimmt. Immerhin aber zeichnet er einen gangbaren Lösungsweg auf, und das ist mehr, als der Europäische Rat in bald vier Jahren Dauerkrise erreicht hat.

Bild: By World Economic Forum [CC-BY-SA-2.0], via Wikimedia Commons.