Sonntag, 3. Februar 2013

Warum es keine europäische Zwangsprivatisierung der Wasserversorgung geben wird und die europapolitische Debatte immer so furchtbar schrill ist

Will die Europäische Kommission, dass gierige Unternehmer uns künftig verdursten lassen? Nein.

Die Privatisierung der Wasserversorgung ist das Glühbirnenverbot des Jahres 2013. Seitdem die Europäische Union Anfang 2009 ihre Umweltstandards so heraufsetzte, dass sie nur noch von Energiesparlampen erfüllt werden konnten, hat kein EU-Rechtsakt mehr solche Wellen der Empörung ausgelöst – bis hin in die sonst eher nicht so europainteressierten politischen Satiresendungen wie Neues aus der Anstalt oder heute-show, die beide in ihrer letzten Ausgabe dieses Thema behandelten. Ähnlich wie beim Glühbirnenverbot verläuft die Debatte dabei zuweilen hitzig bis an die Grenze der Hysterie, mit dem Tenor, dass „die EU“ die Kommunen zu einer Privatisierung der Wasserversorgung zwingen und damit die Bürger der Willkür habgieriger Unternehmer ausliefern wolle, die menschliche Grundbedürfnisse zu ihrer Bereicherung missbrauchten.

Konzessionsvergabe-Richtlinie

Ursache der ganzen Aufregung ist der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine „Richtlinie über die Konzessionsvergabe“, in der ein europaweit einheitliches Verfahren zur Ausschreibung von öffentlichen Konzessionen festgelegt wird. Bei einer solchen Konzession verpflichtet sich ein privates Unternehmen, eine bestimmte öffentliche Aufgabe – etwa den Betrieb einer Straßenbahn oder eines Gasleitungsnetzes oder eben die lokale Wasserversorgung – wahrzunehmen, und erhält dafür das Recht zur kommerziellen Verwertung. Ebenso wie für öffentliche Aufträge, bei denen das Privatunternehmen für seine Leistungen ein festes Entgelt erhält, gelten für solche Konzessionen bestimmte europarechtliche Rahmenregeln: Insbesondere müssen die öffentlichen Stellen (oft Kommunen) die Vergabe in einem öffentlichen Verfahren durchführen und dürfen inländische Unternehmen dabei nicht besser behandeln als Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat.

Anders als bei öffentlichen Aufträgen gibt es für die Konzessionsvergabe jedoch bislang kein einheitliches Verfahren. Stattdessen ist es den Kommunen selbst überlassen, wie sie die notwendige Transparenz und Gleichberechtigung der Bewerber sicherstellen; benachteiligte Konkurrenten können hinterher allenfalls vor dem Europäischen Gerichtshof gegen die Entscheidung klagen. Wie eine Konsultation der Europäischen Kommission im Sommer 2010 ergab, führte dieses Fehlen klarer Regeln im Ergebnis zu rechtlicher Unsicherheit und häufig auch zu Günstlingswirtschaft und Korruption. Ende 2011 präsentierte deshalb die Kommission den Richtlinienvorschlag (Wortlaut), der nun vor einigen Tagen vom Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments in leicht veränderter Form unterstützt wurde. Im März sollen die Verhandlungen zwischen Kommission, Rat und Parlament über die Endfassung der Richtlinie beginnen.

Erzwungene Privatisierung?

Wie aber soll diese auf den ersten Blick so harmlose Richtlinie zu einer erzwungenen Privatisierung des Wasserversorgung führen? Jedenfalls nicht auf eine offensichtliche Weise: Wie die Kommission wiederholt klargestellt hat, können die Kommunen nicht dazu gezwungen werden, überhaupt Konzessionen an private Unternehmen zu vergeben. Stattdessen steht es ihnen weiterhin frei, die Wasserversorgung einfach selbst durchzuführen oder ein Unternehmen im öffentlichen Besitz damit zu beauftragen. Solche „In-house-Vergaben“ sind auch weiterhin ohne Ausschreibung möglich.

Ein Problem jedoch entsteht durch die sogenannten public private partnerships (PPPs), also gemischte Unternehmen, die nur teilweise im öffentlichen und teilweise im privaten Besitz sind – was inzwischen für die Stadtwerke der meisten deutschen Städte zutrifft. Die Idee solcher PPPs besteht darin, dass die privaten Teilhaber ihr Kapital, ihre Betriebsmittel und ihr Fachwissen einbringen und dafür am Profit beteiligt werden, während gleichzeitig aber die Kommunen bei allen Entscheidungen das letzte Wort besitzen, da sie in dem gemeinsamen Unternehmen die Stimmrechtsmehrheit halten. Nach dem Richtlinienvorschlag sollen solche gemischten, aber von der Kommune kontrollierten PPPs ebenso wie öffentliche Unternehmen von der Ausschreibungspflicht ausgenommen werden – aber nur, wenn sie mindestens 80 Prozent ihres Umsatzes durch Leistungen für die Kommune erzielen.

In vielen deutschen Städten beschränken sich die Stadtwerke jedoch nicht allein auf die Durchführung öffentlicher Dienstleistungen, sondern sind daneben auch in größerem Umfang auf dem freien Markt tätig (zum Beispiel als Stromanbieter, wo sie mit privaten Unternehmen konkurrieren). Die Kommunen könnten ihnen deshalb die Konzession zur Wasserversorgung künftig nicht mehr einfach so übertragen, sondern müssten sie öffentlich ausschreiben, wodurch rein privatwirtschaftliche Unternehmen die Möglichkeit bekämen, sich als Konkurrenten der Stadtwerke am Vergabeverfahren zu beteiligen. Aus einer Halbprivatisierung in Form einer kommunal kontrollierten public private partnership könnte auf diese Weise eine Vollprivatisierung werden.

Alternative: Aufspaltung der Stadtwerke

Niemand jedoch zwingt die Kommunen zu diesem Schritt, denn schließlich entsteht der Zwang zur öffentlichen Ausschreibung nur durch die privatwirtschaftlichen Aktivitäten der Stadtwerke. Die Alternative bestünde deshalb in einer Spaltung der bestehenden PPPs: Anstelle von integrierten Stadtwerken, die zugleich als (öffentlicher) Wasserversorger und als (privater) Stromanbieter auftreten, müsste es künftig für jeden Aufgabenbereich ein eigenes Unternehmen geben. Wenn der Wasserversorger dann nur als Konzessionär im Auftrag der Kommune handelt, unterliegt er auch nicht der europäischen Ausschreibungspflicht: Die Wasserversorgung wäre weiterhin ausschließlich in öffentlicher Hand.

Ärgerlich ist diese Lösung lediglich für die Stadtwerke und die Kommunalpolitiker, die es sich im heutigen System eingerichtet und kein Interesse an einer Umstellung haben. Nicht zufällig zählen deshalb die deutschen Stadtwerke und die Kommunalverbände zu den schärfsten Gegnern der neuen Richtlinie. Für die Bürger selbst jedoch könnte eine Aufspaltung der Stadtwerke am Ende tatsächlich die beste aller Lösungen sein, schon weil die Entflechtung ihrer Tätigkeitsfelder ordnungspolitisch sauberer ist als der heutige Status quo.

Wasser als Menschenrecht?

Derartige Überlegungen zur Organisationsform deutscher Stadtwerke spielen in der erregten öffentlichen Debatte jedoch so gut wie keine Rolle. Stattdessen konzentrierten sich die Gegner des Richtlinienvorschlags auf ein anderes Argumentationsmuster: nämlich dass Wasser ein Menschenrecht sei und deshalb die Privatisierung der Wasserversorgung grundsätzlich verboten werden müsse. Prominent wird dies etwa von der Europäischen Bürgerinitiative right2water vorgebracht. Diese Initiative (die wesentlich vom Europäischen Gewerkschaftsverband für den Öffentlichen Dienst gesponsert wird, welcher unter anderem die Mitarbeiter von Stadtwerken und Kommunalverwaltungen vertritt) konnte bis jetzt europaweit fast 900.000 Unterschriften sammeln. Sofern sie, was zu erwarten ist, bis September eine volle Million erreicht, müsste die Europäische Kommission die Vorschläge der Initiative entweder umsetzen oder ihre Ablehnung ausführlich begründen.

Nun erscheint mir das inhaltliche Ziel der Bürgerinitiative, der Erhalt einer öffentlich kontrollierten Wasserversorgung, durchaus begrüßenswert. Tatsächlich haben zahlreiche Städte in der Vergangenheit sehr schlechte Erfahrungen mit der Wasser-Privatisierung gemacht; und man darf wohl annehmen, dass die naive Erwartung, dass Privatisierung immer zu steigendem Wettbewerb und dadurch zu sinkenden Preisen führe, in diesem Fall einfach nicht zutrifft. Auf der anderen Seite kann ich jedoch nicht recht erkennen, wo der Zusammenhang zwischen diesem rein ökonomischen Argument und der Bezeichnung von Wasser als Menschenrecht bestehen soll: Denn auch bei einer Privatisierung besteht wohl kaum die Gefahr, dass irgendein Europäer verdursten muss. Schon heute muss man fast überall in Europa für den Wasserkonsum bezahlen, und schon heute wird das Recht auf Wasser vom Staat schlicht dadurch gewährleistet, dass er bedürftigen Menschen Sozialhilfe zur Finanzierung des Existenzminimums bezahlt. Wenn eine Privatisierung der Wasserversorgung am Ende zu höheren Preisen führen sollte, müsste also einfach das Sozialhilfeniveau erhöht werden – was nicht schön für den Steuerzahler ist, aber ganz bestimmt auch kein Menschenrechtsproblem.

Wir brauchen eine europäische Opposition

So also macht man aus einer Mücke einen Elefanten: Im ersten Schritt wird aus einer Richtlinie, wegen der die deutschen Kommunen die Tätigkeitsfelder ihrer Stadtwerke entflechten müssten, ein Versuch der Europäischen Kommission, die Privatisierung der Wasserversorgung zu erzwingen. Und im zweiten Schritt wird diese Privatisierung der Wasserversorgung mit einem Verstoß gegen die Menschenrechte gleichgesetzt. Am Ende ist die Entrüstung groß – und der Bösewicht wie so häufig „Brüssel“. Nun ist es sicher sinnvoll, über Themen wie die öffentliche Wasserversorgung eine intensive und kontroverse politische Debatte zu führen. Doch der Tonfall der gegenwärtigen Auseinandersetzung hilft für die öffentliche Meinungsbildung nicht wirklich weiter.

Wie aber ließe sich eine Versachlichung der Debatte erreichen und verhindern, dass jede Uneinigkeit über Fragen wie diese immer gleich zu einer Fundamentalkritik an allen europäischen Institutionen führt? Der „deliberative“ Ansatz der Europäischen Kommission, durch ein öffentliches Konsultationsverfahren frühzeitig die Meinung der betroffenen Interessengruppen einzuholen, ist offensichtlich nur begrenzt dafür geeignet – im Fall der Konzessionsvergabe-Richtlinie wurde 2010 schließlich genau so ein Konsultationsverfahren durchgeführt, ohne dass das den heutigen Ärger in irgendeiner Weise verhindert hätte. Und auch die Europäische Bürgerinitiative, von der sich ihre Befürworter vor einem Jahr noch den Durchbruch zur europäischen Demokratie erwartet hatten, befördert in diesem Fall zwar ziemlich deutlich die öffentliche Debatte, kann aber die pauschale Delegitimierung von „Brüssel“ kaum verhindern.

Am Ende scheint mir die einzige Lösung deshalb darin zu bestehen, was ich bereits vor einigen Monaten zum Glühbirnenverbot geschrieben habe: Wir brauchen eine europäische Opposition. Wir brauchen eine institutionalisierte Debatte im Europäischen Parlament, bei der eine stabile Regierungsmehrheit die Vorschläge der Kommission unterstützt und in der Öffentlichkeit gegen überzogene Vorwürfe verteidigt, während eine stabile Minderheit die Kritik daran aufgreift und sich als Alternative profiliert. Das würde die Argumente in der Debatte zwar nicht unbedingt rationaler machen, wie man an manchen Diskussionen auf nationaler Ebene sehen kann. Aber zumindest wäre sie ein bisschen weniger schrill, da Gegner wie Befürworter eines Vorschlags erkennen könnten, dass ihre Interessen im politischen System vertreten sind und sie bei der nächsten Europawahl Einfluss auf die Kräfteverteilung zwischen ihnen nehmen können.

Bild: By Nikthestoned (Own work - also at Flickr) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Kommentare:

  1. Hallo Manuel,

    deinen Artikel finde ich an vielen Stellen hervorragend geschrieben und sehr zutreffend. Leider vermisse ich eine Stellungnahme zu dem Vorwurf der Richtlinien-Gegner, die Kommission habe ihre Expertengruppe einseitig besetzt.
    Das macht halt schon einen Unterschied, weil man möglicherweise opponierende Meinungen nicht früh genug einbezogen hat und sich überproportional stark auf die Konzerne und Verbände gestützt hat, die jetzt davon profitieren - das ist zumindest mein Kenntnisstand - und das hat für mich noch einmal eine ganz andere Qualität. Dieser kleine Umstand ist entscheidend, weil er die Richtlinie dem Vorwurf der tendenziösen Interessenpolitik ausliefert und das m.E. völlig zu recht.
    Klar kann man sagen, die Richtlinie erzwingt nicht unmittelbar eine Privatisierung, aber da sie maßgeblich auf die Interessenlage bestimmter Akteure zurückgeht und die Stadtwerke zwingt, ihre relativ starke Stellung, etwa auf dem Strommarkt, zu räumen oder sich eben generell dem Druck der Großkonzerne zu stellen, übt sie nichtsdestotrotz Zwang aus und was das Schlimme ist:
    Ein Mittel guten Regierens wird zum Instrument degradiert, im Ringen um Wettbewerbsvorteile und Marktanteil einen Vorteil zu erzielen. Die staatliche Gewalt ist korumpiert und missbraucht. Von gutem Regieren ist das für mich ganz, ganz weit entfernt und das Verhalten der Kommission an Dummheit kaum zu übertreffen. Schlechte PR und schlechte Politik - mehr kann der europäischen Integration kaum schaden.

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    1. Hallo, Christoph,
      vielen Dank für deinen Kommentar. Ich bin mir nicht ganz sicher, welche "Expertengruppe" du meinst. Die Konsultation im Sommer 2010 jedenfalls war prinzipiell öffentlich und nannte als besondere Zielgruppen "the EU Business Community (thus EU undertakings and their associations), the EU contracting authorities and the social partners" - was also sowohl private Unternehmen als auch öffentliche Anbieter, die Kommunen selbst und sogar zivilgesellschaftliche Organisationen umfasst. Wenn man sich die veröffentlichten Beiträge im Einzelnen ansieht, scheinen sie mir auch eine recht bunte Mischung genau dieser Gruppen widerzuspiegeln. Davon abgesehen, habe ich ja bereits oben geschrieben, dass ich diese Art von Stakeholder-Konsultationen nicht für einen besonders guten Ersatz für eine intensive Debatte auf Grundlage eines Gegensatzes zwischen Regierungsmehrheit und Opposition im Europäischen Parlament halte.

      Allerdings fällt es mir auch schwer, in dieser Auseinandersetzung ausgerechnet die deutschen Stadtwerke als den sympathischen Underdog zu sehen. Deren Vermischung unterschiedlicher Geschäftssparten ist ja nicht unbedingt ein Vorbild für Transparenz. Und im Übrigen würde eine Aufspaltung die Stadtwerke keineswegs dazu zwingen, sich vollständig aus dem Strommarkt zurückzuziehen: Sie müssten dieses Geschäft nur unter einer anderen Firma betreiben als die Wasserversorgung - was nebenbei auch die strukturelle Anfälligkeit für illegale Quersubventionen vom staatlich geförderten Wasser- zum privaten Stromgeschäft reduzieren würde.

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  2. Hallo Manuel,

    meine Argumentation stütze ich auf das mittlerweile recht bekannt gewordene Interview Barniers durch Reporter von MONITOR, in dem Barnier dem Reporter zustimmt, dass man die Expertengruppen ausgeglichener besetzen hätte sollen.
    Im Bericht ist von einer Steering Group die Rede, mit der sich die Kommission abstimmt. Angesichts der von dir vorgelegten Teilnahmeliste würde ich mein Argument ein Stück weit relativieren.
    Klar ist aber, dass kommunale Interessengruppen und soziale Partner im Beratungsprozess nicht die Oberhand gewonnen haben, sonst wäre diese Richtlinie so wohl nie auf den Weg gebracht worden.
    Ein letzter Rest Spekulation wird bezüglich der Frage des Einflusses wohl bleiben - und ein letzter REst Geschmäckle wohl auch.

    Was den "sympatischen Underdog" angeht - naja der klassische Underdog sind die Stadtwerke jetzt auch nicht, aber mir immer noch lieber als Suez-Water, Nestle oder Violia. Vor allem auch leichter demokratisch zu kontrollieren.

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    1. Gerade habe ich noch ein wenig nachrecherchiert, was für eine Steering Group Monitor da gemeint hat. Aus einem im Film eingeblendeten Papier ist zu erkennen, dass es sich um die Steering Group der European Innovation Partnership on Water handelt, deren Zusammensetzung sich hier nachvollziehen lässt.

      Entscheidend in diesem Zusammenhang ist allerdings, dass die EIP Water mit der Konzessionsvergabe-Richtlinie nichts, aber auch gar nichts zu tun hat. Erstens berät die Steering Group nicht die Generaldirektion Binnenmarkt (die für die Konzessionsvergabe zuständig ist), sondern die Generaldirektion Umwelt. Zweitens ist sie erst im Mai 2012 gegründet worden, also nachdem die Kommission den Richtlinienvorschlag verabschiedet hatte. Und drittens befasst sich die Steering Group nicht mit der Wasserversorgung selbst, sondern mit der Frage, wie sich technologische Innovationen im Wasserbereich am besten fördern lassen (z.B. bei der energiesparenden Wiederaufbereitung von Abwasser, die genaue Agenda findet sich hier). Dabei ist zwar recht häufig auch von "Market opportunities" die Rede, aber das ist wohl eher in dem Sinn zu verstehen, dass z.B. ein Unternehmen, das ein besonders energiesparendes Kläranlagenmodell entwickelt, dieses hinterher gewinnbringend an die Kläranlagenbetreiber vermarkten könnte - unabhängig davon, ob diese Betreiber nun selbst privat oder öffentlich sind.

      Übrigens scheint auch Barnier in dem Monitor-Interview etwas Ähnliches gesagt (oder wenigstens zu sagen versucht) zu haben. In dem im Film gezeigten Ausschnitt weist er zuerst darauf hin, dass sich die Steering Group vor allem mit Umwelttechnologien beschäftigt (in seiner Formulierung: "mit der Qualität des Wassers"), wiederholt dann - als der Journalist auf den Einwand nicht eingeht, sondern auf der Zusammensetzung insistiert -, dass nicht er (sondern Umweltkommissar Janez Potočnik) die Gruppe eingerichtet hat, und macht erst am Schluss eine allgemeine Aussage, dass es nötig ist, Expertengruppen ausgeglichener zusammenzusetzen. Im Film wird nur dieser letzte Teil übersetzt, und das auch noch verzerrt: Aus Barniers "Diese Gruppe wurde nicht von mir eingerichtet" ("Ce groupe n'a pas été constitué par moi") wird ein "Diese Gruppe habe ich nicht persönlich zusammengestellt" - womit der falsche Eindruck erweckt wird, dass die Steering Group doch irgendwie mit ihm als Binnenmarktkommissar zusammenarbeiten würde. Mit anderen Worten: ein hübsches Stück schlecht recherchierter Tendenzjournalismus, und umso ärgerlicher, als es um ein so wichtiges Thema geht.

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  3. Chapeau! Gute Recherche. Das lässt die Sache tatsächlich noch einmal in einem anderen Licht dastehen. Auch wenn ich weiterhin der Meinung bin, die Wasserver- und Entsorgung sollte eine hoheitliche Aufgabe sein, da es sich um eine Grundversorgung handelt mit der kein Geld verdient werden sollte, muss ich bezüglich der einseitigen Besetzung der Expertengruppe einräumen, mangelhafter Berichterstattung auf den Grund gegangen zu sein.
    Vielen Dank für die Diskussion und den guten Artikel!

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