Montag, 22. Juli 2013

Kadi II ist nicht Solange II: Die EU-Grundrechte, der UN-Sicherheitsrat und das Weltverfassungsgericht

Von außen sieht der EuGH in Luxemburg dem UN-Gebäude in New York zum Verwechseln ähnlich.
Am vergangenen Donnerstag ist in Luxemburg das jüngste Urteil in der Angelegenheit Kadi gefallen. Dabei handelt es sich ohne Zweifel um eine der interessantesten Rechtssachen überhaupt, die in den letzten Jahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) verhandelt wurden. Schon der Hintergrund des Falls erinnert an einen Hollywood-Thriller: Unter anderem geht es dabei um Al-Qaida, die Taliban, den UN-Sicherheitsrat und um einen Mann, der eines Tages weltweit als Terrorist geächtet war, ohne auch nur die Gründe dafür zu erfahren. Das Urteil selbst wiederum dürfte nicht nur für die Rechtsordnung der EU, sondern auch für die der Vereinten Nationen von bleibender Bedeutung sein.

Der Fall

Die Vorgeschichte des Falls Kadi geht bereits auf das Jahr 1998 zurück, als eine Gruppe Terroristen um Osama bin Laden Bombenanschläge auf die US-amerikanischen Botschaften in Kenia und Tansania verübte und sich anschließend nach Afghanistan flüchtete, wo ihm die Taliban Zuflucht gewährten. Nachdem die USA vergeblich seine Auslieferung gefordert hatten, wandten sie sich an den UN-Sicherheitsrat. Im Oktober 1999 verabschiedete dieser einstimmig eine Resolution, in der er alle Staaten verpflichtete, alle Finanzmittel im Besitz der Taliban einzufrieren. Wessen Vermögen damit genau gemeint war, sollte ein „Sanktionsausschuss“ festlegen. Dieser setzte sich aus Vertretern all jener Staaten zusammen, die auch dem Sicherheitsrat angehören. In nicht-öffentlichen Sitzungen erstellte er eine Liste von Taliban-Mitgliedern, deren Konten alle UN-Mitgliedstaaten sperren mussten.

Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 weitete der Sicherheitsrat die Zuständigkeiten dieses Sanktionsausschuss in einer neuen Resolution noch einmal aus. Die Liste der Taliban-Mitglieder wurde um etliche Personen ergänzt, die man verdächtigte, mit Al-Qaida zusammenzuarbeiten (ihre aktuelle Fassung findet sich hier). Und neben vielen anderen kam dabei auch der saudi-arabische Geschäftsmann Yassin Kadi auf die Liste, der einen Teil seines Vermögens in der Europäischen Union angelegt hatte.

Die EU selbst hatte sich in der Anti-Terror-Politik eher auf eine passiv-ausführende Rolle verlegt: In mehreren Verordnungen hatte der Ministerrat die einschlägigen UN-Resolutionen samt „Terroristenliste“ in europäisches Recht umgesetzt; die Kommission wurde beauftragt, die Liste zu aktualisieren, wann immer der Sanktionsausschuss einen neuen Namen darauf setzte. Am 20. Oktober 2001 wurden deshalb durch eine Durchführungsverordnung sämtliche Finanzmittel von Yassin Kadi in der EU eingefroren. Zwei Monate später erhob Kadi gegen diese Verordnung Klage vor dem Europäischen Gerichtshof.

Individueller Grundrechtsschutz oder Vorrang des UN-Rechts?

Dabei zielte das Argument, mit dem Kadis Anwälte dem Rat und der Kommission entgegentraten, in den Kern des europäischen Rechtsstaatsverständnisses selbst: Denn offensichtlich war er in die UN-Terroristenliste – und damit auch in die entsprechende Verordnung der EU – ohne irgendeine Form von rechtlichen Verfahren aufgenommen worden. Mit dem Einfrieren seines Vermögens war er bestraft worden, ohne dass man vor einem Gericht seine Schuld bewiesen hätte, ja sogar (da der Sanktionsausschuss für die Aufnahme von Namen in die Liste keine spezifischen Gründe angeben musste) ohne dass ihm einzelne Tatvorwürfe bekannt gewesen wären. Die entsprechenden Verordnungen verstießen daher, so Kadi, gegen sein Grundrecht auf rechtliches Gehör und eine effektive gerichtliche Kontrolle.

Der Rat widersprach dieser Position mit einem eher formellen, aber darum kaum weniger gravierenden Argument: Er verwies darauf, dass die Terroristenliste ja nicht von ihm selbst, sondern vom UN-Sanktionsausschuss im Namen des UN-Sicherheitsrats beschlossen worden war, und dass die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (und damit auch alle Mitgliedstaaten der EU) gemäß Art. 25 UN-Charta dazu verpflichtet sind, den Beschlüssen des Sicherheitsrates Folge zu leisten. Da die UN-Resolutionen mit der Terroristenliste zudem keinerlei Umsetzungsspielraum ließen, könne die EU sie nur 1:1 übernehmen. Alles andere, so der Rat, würde gegen das Völkerrecht verstoßen, zu dessen Einhaltung sich die EU verpflichtet habe.

Das erste Kadi-Urteil

Für die EU-Richter ergab sich damit ein Dilemma zwischen dem Respekt vor der Rechtsordnung der Vereinten Nationen einerseits und der Verteidigung der individuellen Grundrechte andererseits. In einer ersten Entscheidung (Wortlaut) gab das Europäische Gericht erster Instanz (EuG) 2005 zunächst dem Ministerrat Recht: Für „die Frage, ob eine Person oder eine Organisation eine Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit darstellt, wie auch die Frage, welche Maßnahmen gegenüber den Betroffenen zu ergreifen sind, um dieser Bedrohung zu begegnen“, sei allein der UN-Sicherheitsrat zuständig, und es falle nicht in die Zuständigkeit des europäischen Gerichts, „die Vereinbarkeit der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats selbst mit den durch die Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten Grundrechten [zu] prüfen“.

Dagegen jedoch legte Kadi Rechtsmittel ein. Sein Fall kam deshalb vor den EuGH, der ihm 2008 schließlich Recht gab. In seinem Urteil (Wortlaut) erklärte das höchste EU-Gericht, dass es eine grundsätzlich umfassende“ Grundrechtskontrolle aller EU-Rechtsakte gewährleisten müsse, „und zwar auch in Bezug auf diejenigen Handlungen […], [die] der Umsetzung von Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der UN-Charta dienen sollen“. Die umstrittene Verordnung sei daher, wenigstens was Yassin Kadi betraf, für nichtig zu erklären.

Ein europäisches „Solange I“

Unter Völker- und Europarechtlern sorgte dieses erste Kadi-Urteil des EuGH für einige Aufmerksamkeit. Schickte sich der Gerichtshof hier zu einer Art Rebellion gegen den UN-Sicherheitsrat an? Sollte ausgerechnet die Europäische Union, Vorreiter bei der Entwicklung einer supranationalen Verfassungsordnung, der Konstitutionalisierung des Völkerrechts einen solchen Knüppel zwischen die Beine werfen?

Besonders häufig aber wurde das Kadi-Urteil in dieser Debatte mit dem „Solange-I-Beschluss“ (Wortlaut) verglichen, mit dem das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) 1974 Rechtsgeschichte schrieb. Damals ging es um einen weniger spektakulären, in der Problematik jedoch ähnlich gelagerten Fall: Ein deutsches Unternehmen hatte geklagt, dass eine EG-Verordnung gegen bestimmte Grundrechte verstoße, die ihm nach dem deutschen Grundgesetz zustünden. In einem Vorlageverfahren hatte der EuGH daraufhin nur auf den Vorrang des Europarechts verwiesen: Die Verordnung könne nicht einfach unter Verweis auf nationale Grundrechte ignoriert werden, da sonst jeder Staat die Möglichkeit hätte, EG-Beschlüsse im Alleingang zu sabotieren. Das BVerfG widersprach dem jedoch: Auch wenn das Europarecht prinzipiell Vorrang habe, könne es nicht einfach den deutschen Grundrechtsschutz aushebeln. Das BVerfG werde daher auch weiterhin europäische Rechtsakte einer Grundrechtskontrolle unterziehen, „solange“ (daher der Name des Urteils) die europäische Integration „nicht so weit fortgeschritten ist, daß das Gemeinschaftsrecht auch einen […] Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist“.

Mit dem Kadi-Urteil übertrug der EuGH 2008 offenbar das Prinzip, das das BVerfG 1974 für das Verhältnis zwischen deutschem und europäischem Recht aufgestellt hatte, auf das Verhältnis zwischen europäischem und UN-Recht. Tatsächlich wurde dies in einem späteren Verfahren bis in die Formulierungen hinein deutlich: Nachdem der EuGH die erste Verordnung gegen Yassin Kadi für nichtig erklärt hatte, fertigte die Kommission nämlich kurzerhand eine neue an, in der sie sein Vermögen erneut einfrieren ließ (Wortlaut). Kadi zog daraufhin erneut vor Gericht und erhielt diesmal schon in erster Instanz Recht. In seinem Urteil (Wortlaut) erklärte das EuG 2010 noch einmal, dass es auf eine Grundrechtskontrolle nicht verzichten werde – und zwar „solange [!] die vom [UN-]Sanktionsausschuss geschaffenen Überprüfungsverfahren offenkundig nicht die Garantien eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes bieten“.

Solange II: Anerkennung für die Grundrechtssprechung des EuGH

Allerdings war das noch nicht das Ende der Geschichte. Schon 1974 wollte sich der EuGH nämlich nicht einfach damit abfinden, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht europäische Rechtsakte einer nationalen Grundrechtskontrolle unterzog. In den folgenden Jahren begannen die europäischen Richter deshalb eine eigene Grundrechtssprechung zu entwickeln – nicht auf Basis eines festen Katalogs (der kam erst 2009 mit der EU-Grundrechtecharta), sondern anhand weitgehend selbst erfundener Grundrechte, die sie aus den „gemeinsamen Verfassungstraditionen“ der Mitgliedstaaten ableiteten.

Damit allerdings waren sie so überzeugend, dass das BVerfG 1986 in dem berühmten „Solange-II-Beschluss“ (Wortlaut) seine Entscheidung von 1974 revidierte. Es erklärte nun, dass es künftig bei europäischen Rechtsakten auf eine eigene nationale Grundrechtskontrolle verzichten werde, „solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des [EuGH] einen wirksamen Schutz der Grundrechte […] gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleichzuachten ist“. Wenigstens was Grundrechtsfragen betrifft, sind die Konflikte zwischen europäischer und nationaler Rechtsordnung seitdem weitgehend beigelegt. Die Beziehung zwischen BVerfG und EuGH gilt heute offiziell als „Kooperationsverhältnis“, und beide respektieren die Grundrechtssprechung des jeweils anderen als im Wesentlichen gleichwertig mit ihrer eigenen.

Kadi II: Bietet ein UN-Ombudsmann schon effektiven Rechtsschutz?

Der Vergleich zwischen dem Kadi-Urteil und dem Solange-I-Beschluss ging deshalb bei vielen Beobachtern mit der Hoffnung einher, dass auch der EuGH einmal zu einer Art Solange II gelangen würde: zu einem neuen Urteil, das – nach entsprechenden Verbesserungen des Grundrechtsschutzes auf UN-Ebene – die europäische und die globale Rechtsordnung wieder miteinander versöhnen würde. Und tatsächlich reagierte der UN-Sicherheitsrat auf das Kadi-Urteil, indem er den Schutz für Terrorverdächtige etwas verbesserte. Seit 2006 müssen Staaten, die einen Namen auf die Liste des Sanktionsausschusses setzen wollen, dafür Gründe vorlegen. Seit 2009 werden diese Gründe teilweise veröffentlicht; außerdem wurde das neue Amt eines Ombudsmanns geschaffen, an den sich Menschen wenden können, die zu Unrecht auf der Liste stehen. Der Ombudsmann erstellt dann einen Bericht und gibt eine Empfehlung ab. Ob der Name wirklich von der Liste gestrichen wird, entscheidet aber weiterhin allein der Sanktionsausschuss.

Ist dies nun schon eine Garantie auf rechtliches Gehör und effektive gerichtliche Kontrolle? Die Europäische Kommission und der Ministerrat jedenfalls legten nach dem EuG-Urteil im zweiten Kadi-Verfahren 2010 Rechtsmittel vor dem EuGH ein und stützen sich dabei auf das Argument, dass die Vereinten Nationen inzwischen mit dem Ombudsmann ja selbst eine Art Rechtsschutz gegen Beschlüsse des Sanktionsausschusses böten. Auch der Generalanwalt des EuGH, Yves Bot, schloss sich dieser Sichtweise an. In seinem Schlussantrag (Wortlaut) betonte er das „gegenseitige Vertrauen“, das zwischen EU und UN herrschen sollte, und verwies darauf, dass „die Achtung der Grundrechte ein gemeinsamer Wert dieser beiden Organisationen“ sei. Scheinbar gestärkt wurde diese Position noch dadurch, dass Yassin Kadi selbst im Oktober 2012 nach einem Ombudsmann-Antrag vom UN-Sanktionsausschuss aus der Terroristenliste gestrichen und sein eingefrorenes Vermögen wieder freigegeben wurde. Würde der EuGH also zurückrudern?

Er tat es nicht. In dem Urteil von letztem Donnerstag, das den Schlusspunkt unter das Kadi-II-Verfahren setzte (Wortlaut), bekräftigte er nachdrücklich, dass „die auf Ebene der UNO eingeführten Verfahren […] – trotz der daran […] vorgenommenen Verbesserungen – der Person, deren Name in der [Terroristenliste] aufgeführt ist, nicht die Gewähr eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes bieten“. Ein Ombudsmann könne eben kein Gericht ersetzen. Und daher werde der EuGH auch künftig nicht auf eine eigene europäische Grundrechtskontrolle von UN-Beschlüssen verzichten.

Argument für ein Weltverfassungsgericht

Anders als mancher Freund der Vereinten Nationen hoffte, ist Kadi II also nicht zu einem europäischen Solange II geworden. Weiterhin erkennt der EuGH die UN-Rechtsordnung gewissermaßen nur unter Vorbehalt an; weiterhin behält er sich vor, die Umsetzung von völkerrechtlich verpflichtenden Resolutionen des UN-Sicherheitsrats unter Verweis auf europäische Grundrechte zu verweigern. Aber was bedeutet das nun für die Konstitutionalisierung des Völkerrechts, von der sich so viele von uns eine bessere, gerechtere und demokratischere Weltordnung erhoffen?

In meinen Augen ist in dieser Sache noch nicht das letzte Wort gesprochen. Denn so sehr ich die Skepsis des EuGH gegenüber dem UN-Sanktionsausschuss und seinem Ombudsmann teile: Langfristig kann es nicht unser Ziel sein, die EU von einem immer weiter ausgreifenden Völkerrecht abzuschotten. Vielmehr müssen wir die Völkerrechtsordnung selbst demokratischer und rechtsstaatlicher machen. Ein erster wichtiger Schritt auf diesem Weg wäre die Einrichtung eines Weltverfassungsgerichts, das künftig das Handeln der übrigen UN-Organe an einer neuen Grundrechtecharta messen könnte. Ausgangspunkt für diese globale Charta könnten etwa die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte oder die beiden Internationalen Pakte über bürgerliche und politische sowie über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sein. Auf dieser Basis könnte das Weltverfassungsgericht in Fällen wie dem von Yassin Kadi zu einem globalen Grundrechtsgaranten werden – und zu einem wichtigen Gegengewicht für den UN-Sicherheitsrat, der nach dem heutigen Völkerrecht nahezu unumschränkt schalten und walten kann, ohne dabei auf die Rechte des Einzelnen Rücksicht zu nehmen.

Natürlich würde die Einrichtung eines Weltverfassungsgerichts eine Reform der UN-Charta erfordern. Natürlich wird es Widerstände dagegen geben. Und natürlich ist ein Erfolg nicht in den nächsten paar Jahren zu erwarten. Trotzdem stünde es der EU gut an, dieses Ziel so bald wie möglich auf die globale Agenda zu setzen. Denn wie es so treffend im Kadi-II-Urteil heißt:
Eine solche gerichtliche Kontrolle ist unerlässlich, um einen gerechten Ausgleich zwischen der Erhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit und dem Schutz der Grundfreiheiten und -rechte der betroffenen Person, die gemeinsame Werte der UNO und der Union darstellen, zu gewährleisten.

Bild: Gwenaël Piaser [CC BY-NC-SA-2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Vielen Dank für diese konzise Chronik der Kadi-Konstellation (über die ich in grauer Vorzeit im Freistaat Bayern meine Examenswahlfachklausur im Völker- und Europarecht geschrieben habe)- doch mit Verlaub, lieber Manuel, Deine Bildunterschrift macht mich Staunen: "Von außen sieht der EuGH in Luxemburg dem UN-Gebäude in New York zum Verwechseln ähnlich." Das meinst Du doch nicht ernst? Die Unterschiede sind offenkundig. Das UN-Gebäude am East River ist ein atemberaubender architektonischer Wurf - aber es trägt die Spuren seiner Entstehungszeit, ist fragil und in vieler Hinsicht nur bedingt brauchbar für das weltpolitische Alltagsgeschäft. Der EuGH ist keine Schönheit, aber robust und praktisch - eine solide Fabrik des Rechts. Es braucht kein Weltverfassungsgericht, sondern nationale und supranationale Gerichte, die auch als Gerichte der Völkerrechtsordnung agieren und ihre Verantwortung für Frieden, Sicherheit und den Schutz individueller Grundrechte und Grundfreiheiten wahrnehmen - ganz im Sinne eines demokratisch verankerten und dialogbereiten konstitutionellen Pluralismus.

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    1. Liebe Alexandra, die Bildunterschrift ist natürlich mit Ironiezeichen zu verstehen - schon allein, weil der EuGH in Wahrheit ja mit zwei Türmen ausgestattet ist und die UNO nur mit einem (wie auch immer man das nun symbolisch deuten mag). Was allerdings die Alterserscheinungen betrifft, wurde das UN-Gebäude eben erst aufwendig renoviert... was zugegeben länger gedauert hat als erwartet, aber immerhin doch gezeigt hat, dass auch am East River Erneuerungen möglich sind.

      Auf die Dauer denke ich schon, dass wir in einer konstitutionalisierten Weltordnung am Ende nicht ohne ein "Weltverfassungsgericht" auskommen werden. Das bedeutet keine Absage an Dialog und Pluralismus - nationale Gerichte wie das BVerfG (oder, was das betrifft, der EuGH) werden natürlich weiterhin eine zentrale Rolle bei der Interpretation des Völkerrechts und der Rechte des Einzelnen spielen. Aber ein ausschließlich dezentraler Grundrechtsschutz gegen UN-Rechtsakte trägt auch die Gefahr einer übermäßigen Fragmentierung in sich. Denn grundsätzlich ist es ja nur gut, wenn immer mehr Fragen von globaler Relevanz (die Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist nur ein Beispiel; Klima- und Umweltschutz, Migration oder soziale Standards könnten andere sein) auch in anspruchsvollen globalen Rechtsregimen geregelt werden, für die die UNO den institutionellen Rahmen bieten kann. Die Wirksamkeit solcher Regime wäre aber stark eingeschränkt, wenn jeder Staat sie unter Verweis auf seine nationale Grundrechtsordnung aushebeln könnte. Für den Aufbau von Vertrauen zwischen den beteiligten Staaten wäre es deshalb nur gut, den Grundrechtsschutz in diesen Bereichen weitgehend an ein zentrales UN-Gericht zu delegieren - ganz so, wie es für die demokratische und rechtsstaatliche Entwicklung der EU zweifellos von Nutzen war, dass die Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts nicht bei Solange I stehen geblieben ist.

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