Sonntag, 27. Januar 2013

Stabilität ohne Solidarität? Was ein europäischer Konjunkturausgleichsfonds leisten kann – und was nicht

Kann man die europäischen Konjunkturwellen glätten, ohne dass dauerhaft Geld nach Südeuropa fließt?
Regelmäßige Leser dieses Blogs werden wissen (oder können zum Beispiel hier und hier nachlesen), dass ich das Fehlen automatischer Stabilisatoren und die damit verbundene Anfälligkeit für asymmetrische Schocks für eines der größten Strukturprobleme der europäischen Währungsunion halte. Es gehört zu den Grundprinzipien antizyklischer Wirtschaftspolitik, dass die Zentralbank bei einem Boom die Zinsen erhöht, um die Inflation zu bremsen und die Bildung von Investitionsblasen zu verhindern, während sie in Zeiten der Krise Zinsen senkt, um die Konjunktur wieder anzukurbeln und eine Deflation zu vermeiden. Im Ergebnis sorgt eine solche Politik für eine konstantere Inflationsrate und einen glatteren Konjunkturverlauf, kurz: für mehr Stabilität.

Transfermechanismen sorgen für Stabilität

Ein Problem entsteht jedoch, wenn die Konjunkturentwicklung nicht überall gleichmäßig verläuft – wenn sich also eine Region gerade im Boom befindet, während eine andere mitten im Abschwung ist. Da die Zentralbank nur einen einheitlichen Leitzins für die gesamte Währungszone festlegen kann, steht sie vor einem unlösbaren Dilemma. Senkt sie die Zinsen, droht in der Boomregion die Inflation heißzulaufen; steigert sie die Zinsen, würgt sie im Krisengebiet die Wirtschaft ab. Geht sie den Mittelweg, richtet sie vielleicht auf beiden Seiten Schaden an.

Bei rein nationalen Währungen wie dem US-Dollar oder dem britischen Pfund ist dieses Dilemma jedoch meist nicht tragisch, da es hier eine Vielzahl von Mechanismen gibt, die die Konjunktur in den verschiedenen Regionen des Landes aneinander angleichen. Zu diesen automatischen Stabilisatoren zählt vor allem das Steuer- und Sozialsystem: Wo die Wirtschaft boomt, zahlen die Menschen höhere Steuern, was Inflation und Wachstum begrenzt. Wo die Wirtschaft in der Krise ist, erhalten mehr Menschen Arbeitslosenhilfe, was Inflation und Wachstum fördert. Bei einer asymmetrischen Konjunkturentwicklung kommt es also zu Transfers von der Boom- zur Krisenregion, um das Gleichgewicht zwischen ihnen wiederherzustellen.

In der Eurozone jedoch fehlt es an solchen Mechanismen. Die Folge davon ist, dass konjunkturelle Asymmetrien (ob ihr Auslöser nun die unterschiedlichen nationalen Wirtschaftspolitiken sind oder externe Schocks, die einzelne Länder stärker treffen als andere) schnell dazu führen, dass sich die Schere zwischen den Staaten immer weiter öffnet und Wirtschaftskrisen rasch eskalieren. So erlebte etwa Anfang der 2000er Jahre Südeuropa einen starken Aufschwung, während sich Nordeuropa, speziell Deutschland, in Schwierigkeiten befand. Und so kam es seit 2008 in Deutschland zu einem Boom, während in der Peripherie der Währungsunion die Arbeitslosigkeit ein Rekordhoch erreichte. In beiden Fällen saß die Europäische Zentralbank zwischen den Stühlen und hob oder senkte hilflos die Zinsen, ohne wirklich einen Beitrag zur Krisenlösung leisten zu können. (Dies änderte sich erst, als Zentralbankchef Mario Draghi Mitte letzten Jahres „unorthodoxe“ Maßnahmen in Aussicht stellte, nämlich den massiven Aufkauf von Staatsanleihen von Krisenländern, was einem versteckten Finanztransfer gleichkommt. Aber dies kann kaum eine dauerhafte Lösung sein.)

Dauerhafte Transfers erfordern Solidarität

Die logische Konsequenz, die ich auch in diesem Blog wiederholt gezogen habe, bestünde darin, in der europäischen Währungsunion dieselben automatischen Stabilisatoren einzurichten, die es auch auf nationaler Ebene gibt – einen größeren, steuerfinanzierten EU-Haushalt, gemeinsame Staatsanleihen, eine europäische Sozialversicherung und so weiter. All diese Vorschläge stoßen jedoch auf ein gemeinsames Problem: Sie führen nicht nur zu einer konjunkturellen Angleichung der Mitgliedstaaten, sondern würden auch auf dauerhafte Transfers zwischen reicheren und ärmeren Ländern hinauslaufen.

Der Hintergrund dafür sind die großen ökonomischen Ungleichheiten, die es in Europa bis heute gibt. Unabhängig von der Konjunkturlage verdienen beispielsweise die Deutschen im Mittel sehr viel mehr als die Portugiesen und würden deshalb auch immer einen sehr viel höheren Anteil der europäischen Einkommensteuer bezahlen müssen. Selbst wenn Deutschland sich in einer Rezession befände, während in Portugal die Wirtschaft boomt, würden die Transfers lediglich kleiner, was die erwünschte konjunkturelle Angleichung bewirken würde. Sie blieben jedoch in jedem Fall erhalten – wenigstens so lange, bis Portugal irgendwann einmal wirtschaftlich zu Deutschland aufgeschlossen hätte.

Auf nationaler Ebene kann man ein ähnliches Gefälle zwischen West- und Ostdeutschland oder zwischen Nord- und Süditalien beobachten: zwei Beispiele, die zeigen, wie mühselig und langwierig ein solcher Aufholprozess sein kann. Zugleich erfordert er ein hohes Maß an Zusammengehörigkeitsgefühl, damit sich die Bevölkerung der reichen Region nicht ausgenutzt vorkommt. Nun gehe ich selbst davon aus, dass es möglich wäre, mit den richtigen Umverteilungsmechanismen eine ähnliche Solidarität auch auf europäischer Ebene zu erzeugen. Wenigstens die deutsche Bundesregierung jedoch verweigert sich diesem Gedanken strikt – und warnt deshalb seit Beginn der Eurokrise, dass diese auf keinen Fall zur Einrichtung einer „Transferunion“ mit dauerhaften Zahlungen der reichen an die armen Mitgliedstaaten führen dürfe.

Ein zyklischer Ausgleichsfonds ohne dauerhafte Transfers

Die Währungsunion steht deshalb vor der zentralen Frage, ob man einen Mechanismus schaffen kann, der einerseits konjunkturelle Schwankungen zwischen den Euro-Mitgliedstaaten ausgleicht, andererseits aber keine dauerhaften Transfers von den reichen zu den armen Ländern mit sich bringt. Bereits im Juli letzten Jahres stellte hierzu die Tommaso Padoa-Schioppa Group (eine von dem Pariser Thinktank Notre Europe gegründete Gruppe angesehener europäischer Ökonomen um Hendrik Enderlein) einen Lösungsvorschlag vor, den sie in dieser Woche nun in einem Politikpapier weiter vertiefte. Ihr Grundgedanke ist die Einrichtung eines neuen europäischen Fonds, in den – unabhängig von der absoluten Höhe ihres Bruttoinlandsprodukts – jeweils die Mitgliedstaaten einzahlen, die gerade einen konjunkturellen Aufschwung erleben, während umgekehrt die Länder Finanzmittel erhalten, die sich im Konjunkturzyklus auf dem Weg nach unten befinden.

Hierzu soll, so der Vorschlag der Ökonomen, berechnet werden, wie weit das tatsächliche Wirtschaftswachstum jedes Landes von dem konjunkturbereinigten Potenzialwachstum abweicht. Die Länder, die dabei bessere Werte als das Mittel der Eurozone zeigen, müssten daraufhin einen bestimmten Anteil dieser Differenz zum Mittelwert (den „Konvergenzindikator“) in den gemeinsamen Fonds einzahlen, während die Länder mit schlechteren Werten einen entsprechenden Anteil daraus erhielten. In ihrem Papier rechnen Enderlein und seine Mitarbeiter dieses Modell mit einem Konvergenzindikator von 0,5 für die komplette Zeit seit Gründung der Eurozone 1999 durch – und kommen zu dem Ergebnis, dass die Standardabweichung des Konjunkturverlaufs der Mitgliedstaaten vom Mittelwert der Eurozone mit dem Fonds um fast 40 Prozent niedriger gewesen wäre als in der Realität.

Insgesamt hätte das Volumen der Umverteilung nach dieser Beispielrechnung je nach Jahr zwischen knapp 0,1 und 0,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Eurozone ausgemacht – was im Vergleich mit dem heutigen EU-Haushalt, der rund 1 Prozent des europäischen BIP umfasst, eine ganze Menge, im Vergleich mit den nationalen Sozialsystemen jedoch nur ein Klacks ist. Das entscheidende Merkmal des Modells jedoch ist, dass es über die Jahre hinweg eben nicht zu dauerhaften Transfers, sondern zu einer nahezu ausgeglichenen Nettobilanz aller Mitgliedstaaten geführt hätte: In der gegenwärtigen Krise wären massiv finanzielle Mittel von Nord- nach Südeuropa geflossen, Anfang des vergangenen Jahrzehnts hingegen wären die Transfers genau umgekehrt verlaufen. Deutschland etwa müsste nach der Beispielrechnung im Jahr 2013 gut 18 Milliarden Euro in den Fonds einzahlen, hätte jedoch im Jahr 2005, als der nationale Konjunkturzyklus am Tiefpunkt war, auch dieselbe Summe daraus erhalten. Und über die gesamte Zeitspanne seit 1999 hätte die deutsche Nettobilanz knapp 5 Milliarden Euro betragen – und zwar zugunsten, nicht zulasten des Bundeshaushalts.

Eine Win-Win-Situation

Der Cyclical Adjustment Insurance Fund, den die Tommaso Padoa-Schioppa Group vorschlägt, könnte also den gewünschten Ausgleich der Konjunkturentwicklung in den Ländern der Eurozone herbeiführen und zugleich die von der deutschen Bundesregierung so gefürchtete dauerhafte Umverteilung von reichen zu armen Mitgliedstaaten vermeiden. Da es sich dabei ausschließlich um Transfers zwischen den verschiedenen nationalen Etats handeln würde, wäre er auch kaum mit zusätzlichen Verwaltungskosten verbunden. Asymmetrische Wirtschaftsschocks würden besser abgefedert, die wirtschaftliche Stabilität der Währungsunion insgesamt erhöht. Alles in allem handelt es sich also offenbar um eine Win-Win-Situation, von der alle Beteiligten mittelfristig nur profitieren können.

Es erscheint mir deshalb überaus wahrscheinlich, dass der Konjunkturausgleichsfonds Bestandteil der nächsten großen EU-Vertragsreform sein wird. (Besonders praktisch ist dabei, dass er lediglich eine Ergänzung der bestehenden Institutionen wäre, sodass er notfalls – etwa bei einer britischen Veto-Drohung – ohne Weiteres auch in einem Parallelvertrag nur unter den Mitgliedstaaten der Eurozone vereinbart werden könnte.) Zwar weigerte sich Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) beim letzten Gipfel des Europäischen Rates noch, diesen Vorschlag zu diskutieren; doch das dürfte allein daran liegen, dass die deutsche Regierung so kurz vor dem nächsten Bundestagswahlkampf keine Maßnahmen akzeptieren will, die auch nur andeutungsweise an die wieder und wieder als Schreckgespenst beschworene „Transferunion“ erinnern. Spätestens Ende des Jahres wird sich wohl die Erkenntnis durchsetzen, dass vor rein zyklischen Transfers, die nur konjunkturelle Schwankungen ausgleichen und am Ende zu einer ausgeglichenen Nettobilanz führen, auch in Deutschland niemand Angst haben muss.

Aber Ungleichheit ist auch ein Problem für sich

Dass der Konjunkturausgleichsfonds keine dauerhafte Umverteilung von den reichen zu den armen Mitgliedstaaten mit sich bringt, erhöht einerseits also enorm seine Verwirklichungschancen. Andererseits aber könnte in genau diesem Merkmal auch seine größte Schwäche bestehen – denn es bedeutet eben auch, dass die wirtschaftliche Ungleichheit zwischen dem wohlhabenden Zentrum und der ärmeren Peripherie der Eurozone dadurch nicht verringert wird. Und diese Ungleichheit ist gleich in mehrerer Hinsicht ein Problem für sich. Zum einen gibt es zahlreiche wirtschaftswissenschaftliche Studien, die zeigen, dass sich Ungleichheit hemmend auf das Wachstum einer Volkswirtschaft auswirkt; Europa wäre also vermutlich als Ganzes reicher, wenn die Unterschiede zwischen seinen Regionen kleiner wären. Und zum anderen bringt Ungleichheit natürlich auch politische Konflikte mit sich: Je enger die europäische Gesellschaft grenzüberschreitend zusammenwächst und je genauer in der Öffentlichkeit auch die Verhältnisse in anderen Ländern wahrgenommen werden, desto weniger werden es die Bürger der ärmsten Mitgliedstaaten hinnehmen wollen, dass sich die Bürger in den reichsten Mitgliedstaaten im Durchschnitt mehr als dreimal so viel leisten können wie sie.

Auf die Dauer wird die EU den sozialen Frieden deshalb nur wahren können, wenn es ihr gelingt, dass sich die Einkommensverhältnisse der verschiedenen Mitgliedstaaten einander annähern. Wenn der Konjunkturausgleichsfonds für dieses Problem keine Antwort bietet, ist das durchaus in Ordnung: Es gibt noch genügend andere Mechanismen (etwa die Struktur- und Kohäsionsfonds), die dafür besser geeignet sind. Aber am Ende werden wir unsere Augen nicht davor verschließen können, dass es – bei aller wirtschaftspolitischer Raffinesse – dauerhafte Stabilität ohne Solidarität nicht geben wird.

Bild: By Eduard Kasparides (1858–1926) (http://www.hampel-auctions.com/) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Dienstag, 15. Januar 2013

Vollbeschäftigung in Deutschland bei europäischer Rekordarbeitslosigkeit?

Hermann Gröhe will Vollbeschäftigung. Jedenfalls in Deutschland: Der Rest von Europa ist wahlkampftaktisch weniger bedeutend.
In den zwei Wochen, die dieses Jahr nun alt ist, gab es in den deutschen Medien zwei größere arbeitsmarktpolitische Nachrichten. Die erste kam von Hermann Gröhe, Generalsekretär der CDU (EVP), der in einem Interview mit der Welt ankündigte, dass seine Partei dieses Jahr mit dem Ziel der Vollbeschäftigung in den Bundestagswahlkampf ziehen werde. Die zweite war die Veröffentlichung des Europäischen Sozial- und Beschäftigungsberichts (hier im Wortlaut) durch Beschäftigungskommissar László Andor (MSZP/SPE), der konstatierte, dass die Arbeitslosigkeit in Europa 2012 auf ein neues Rekordhoch geklettert war: Die letzten Daten aus dem zweiten Quartal des Jahres betrugen 10,4 Prozent in der EU und sogar 11,2 Prozent im Euroraum.

Die Ursachen des deutschen Jobwunders

Bemerkenswerterweise wurden diese beiden Nachrichten (jedenfalls soweit ich gesehen habe) in keinem großen deutschen Medium in Bezug zueinander gebracht. Dies ist vor allem deshalb erstaunlich, weil sie sich auf den ersten Blick doch sehr zu widersprechen scheinen: Wie ist es möglich, dass die Regierungspartei im größten Land Europas von Vollbeschäftigung träumen kann, während der Kontinent um sie herum in der Rezession versinkt? Auf den zweiten Blick bietet der Europäische Sozialbericht allerdings selbst eine Antwort darauf: Während nämlich die Arbeitslosigkeit zwar in Europa insgesamt gestiegen ist, geht sie in Deutschland seit 2005 kontinuierlich zurück. Und nicht nur hier: In der ganzen Eurozone driften die Beschäftigungszahlen zwischen dem wirtschaftsstarken „Zentrum“ (neben Deutschland noch Belgien, Finnland, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande und Österreich, wobei keines dieser Länder eine mit Deutschland vergleichbare Dynamik aufweist) und der krisengeschüttelten „Peripherie“ (den übrigen zehn Ländern) auseinander.

Was ist der Grund dieser für Deutschland so erfreulichen und für Europa so fatalen Entwicklung? In der Rhetorik der deutschen Koalitionsparteien ist dies natürlich die umsichtige Strategie, mit der die laut Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) „erfolgreichste Regierung seit der Wiedervereinigung“ das Land durch die europäische Finanz- und Wirtschaftskrise geschifft hat. Die Süddeutsche Zeitung hingegen sieht als Ursache für das deutsche „Jobwunder“ eher die Agenda 2010, also die im Jahr 2003 beschlossenen Arbeitsmarktreformen der rot-grünen Regierung unter Gerhard Schröder (SPD/SPE). Von diesen beiden Interpretationen ist die zweite zweifellos näher an der Realität – doch über einen wichtigen Aspekt geht auch die Süddeutsche recht oberflächlich hinweg. Denn der deutsche Arbeitsmarkt entwickelt sich nicht nur trotz der Eurokrise so erfolgreich: Vielmehr beruhen die deutschen Erfolge und der Absturz der Peripherie wenigstens zum Teil auf denselben Ursachen.

Deutschland und die Peripherie in der Krise
Die Schere öffnet sich: Während die Arbeitslosigkeit in Spanien auf Rekordniveau steigt, entstehen in Deutschland weiterhin neue Jobs.

Wenn man die letzten Jahre Revue passieren lässt, ist es tatsächlich noch gar nicht so lange her, dass Deutschland sich in der europäischen Beschäftigungsstatistik auf den hintersten Rängen befand. Nachdem durch die Euro-Einführung die D-Mark ihre Rolle als europäische Leitwährung verloren hatte, kam es in der ersten Hälfte des letzten Jahrzehnts zu massiven Kapitalzuflüssen in die „Peripherie“. Länder wie Irland oder Spanien erfuhren einen Boom und schienen endlich zum reichen Zentrum des Kontinents aufschließen zu können. In Deutschland hingegen belasteten die Folgen der Wiedervereinigung, die teuren Lohnnebenkosten, der Kündigungsschutz und hohe Zugangsbarrieren für Jobsuchende die Produktivität der Unternehmen und den Arbeitsmarkt.

Hätte es zu jener Zeit die D-Mark noch gegeben, so hätte sie gegenüber den übrigen europäischen Währungen abwerten müssen. Da dies in der Währungsunion nicht möglich war, griff die Regierung Schröder zu dem Mittel einer „inneren Abwertung“: eben jener Agenda 2010, durch die der deutsche Arbeitsmarkt flexibilisiert wurde, die Reallöhne sanken und (damit verbunden) die Produktivität und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen stieg. In der Folge trat das Land schließlich ab 2005 vor allem dank anziehender Exporte in einen kräftigen Wirtschaftsaufschwung mit deutlich sinkender Arbeitslosigkeit ein.

In der Peripherie hingegen bildeten sich in dieser Zeit fatale Wirtschaftsblasen: Während die Preise für Konsumgüter und Immobilien stiegen, täuschten die anhaltenden Kapitalzuflüsse darüber hinweg, dass die Produktivität immer weiter hinter jener des neu erstarkten Zentrums zurückblieb. Mit der Finanzkrise von 2008 schließlich platzten diese Blasen: Nicht zuletzt weil die dortigen Banken mangels einer europäischen Bankenunion weniger Sicherheit zu bieten schienen, zogen die Investoren in kurzer Zeit sehr viel Kapital aus der Peripherie ab, was einerseits zu einem Anstieg der Staatsschulden, andererseits zu Unternehmenspleiten, Massenentlassungen und der heutigen Rekordarbeitslosigkeit führte. Ziel dieser Kapitalflucht wiederum war meist das Zentrum der Eurozone, insbesondere Deutschland. In der Folge sank nicht nur der Zins der deutschen Bundesanleihen auf ein Rekordtief, auch den deutschen Unternehmen gelang es zum größten Teil, die Krise ohne schwere Schäden zu überstehen.

Agenda 2010 als Erfolgsmodell?

In gewisser Weise ist die Deutung, die die Agenda 2010 als Trendwende und entscheidenden Faktor des deutschen Aufschwungs beschreibt, also gar nicht so falsch. Und doch ist sie nur die halbe Wahrheit – denn ohne dass darüber viel diskutiert wurde (und wohl auch ohne dass es den meisten im nationalen Rahmen denkenden Politikern bewusst war), bestand ein Teil des deutschen Erfolgsrezeptes gerade darin, dass die peripheren Staaten auf durchgreifende Strukturreformen verzichteten.

Denn wie ich an anderer Stelle bereits ausführlicher beschrieben habe, hätte der deutsche Produktivitätsanstieg nach der Agenda 2010 eigentlich zu einer starken Aufwertung der deutschen Währung und damit zu einer Verminderung der deutschen Exporte führen müssen. Dass der Wert des Euro stabil blieb und die Exporte in die Höhe schossen, war lediglich der wirtschaftlichen Schwäche der Peripherie zu verdanken. Der deutsche Arbeitsmarkt profitierte von den niedrigen Lohnstückkosten im Inland, aber eben auch von den hohen Lohnstückkosten in den südeuropäischen Staaten. Wären diese bereits vor zehn Jahren mit eigenen Strukturreformen nachgezogen – oder wären die Reallöhne in Deutschland weiter gestiegen –, so wäre die Eurokrise heute vermutlich weit weniger dramatisch. Zugleich aber hätte auch die Arbeitslosigkeit in Deutschland niemals den Tiefpunkt erreicht, an dem sie sich heute befindet.

In einer Währungsunion kann kein Land sich abkoppeln

Überdenkt man diese Zusammenhänge, so scheint die vollmundige Ankündigung von Hermann Gröhe, die CDU wolle den „Industriestandort Deutschland stärken“ und dadurch nationale Vollbeschäftigung erreichen, weniger eine Verheißung als eine Drohung zu sein. Denn ein weiteres Absinken der deutschen Arbeitslosigkeit wäre wohl nur dann denkbar, wenn sich die wirtschaftliche Lage im Zentrum und der Peripherie der Eurozone noch weiter auseinander entwickelt: wenn die deutsche Produktivität sich noch schneller von derjenigen der südeuropäischen Länder entfernt und deshalb Deutschland noch mehr exportieren kann, ohne daran durch einen steigenden Eurokurs gehindert zu werden.

Ein solches Szenario aber ist schon aufgrund der Krise selbst eher unwahrscheinlich. Zum einen haben die Länder in der Peripherie inzwischen selbst ihre Arbeitsmärkte reformiert und ihre Löhne drastisch gesenkt. Zum anderen haben die Spanier und Griechen wegen der grassierenden Arbeitslosigkeit inzwischen schlicht zu wenig Geld, als dass diese Länder noch viel importieren könnten. Allmählich beginnen die Handelsbilanzen deshalb wieder ins Gleichgewicht zu kommen, was natürlich auch den deutschen Export belastet – und tatsächlich gab die Bundesagentur für Arbeit nur einen Tag nach Gröhes Interview bekannt, dass Ende 2012 die europäische Krise erstmals auch auf dem deutschen Arbeitsmarkt ihre Spuren hinterließ. Am Ende ist es in einer Währungsunion eben doch unmöglich, dass sich ein einzelnes Land (oder eine Gruppe von Ländern) in der Krise von den übrigen abkoppelt. Auf die Dauer wird auch die günstige Arbeitsmarktlage in Deutschland nur zu halten sein, wenn die Eurozone als Ganzes ihre derzeitigen Schwierigkeiten überwindet und auf einen wirtschaftlichen Wachstumspfad zurückfinden kann.

Nötig ist ein europäischer Aufschwung

Davon aber sind wir derzeit weiter entfernt denn je. Denn die massive Arbeitslosigkeit, die die Peripherie-Staaten derzeit erfahren, führt dazu, dass dort immer mehr Menschen den Anschluss zum Berufsleben verlieren: In der erzwungenen Untätigkeit veralten ihre beruflichen Qualifikationen, die Hoffnungslosigkeit nimmt ihnen den Mut zu neuen Unternehmungen, und das Auseinanderbrechen des Wohlfahrtsstaates und die Verelendung immer breiterer Bevölkerungsschichten zerstört das soziale Gefüge, auf dem auch das wirtschaftliche Leben aufgebaut ist. Wie der Europäische Sozial- und Beschäftigungsbericht warnt, ist die kurzfristige, krisenbedingte Arbeitslosigkeit in den peripheren Ländern dabei, zu einer langfristigen, strukturellen Arbeitslosigkeit zu werden. Nachdem die akute Gefahr eines Auseinanderbrechens der Währungsunion inzwischen erfreulicherweise durch die Europäische Zentralbank abgewendet wurde, scheint mir dieses Phänomen, das in den Wirtschaftswissenschaften als „Hysterese“ bekannt ist, die größte ökonomische Bedrohung für die Eurozone zu sein. Das Einzige, was dagegen hilft, ist ein schneller Konjunkturaufschwung.

Wenn die deutsche Bundesregierung also mit einem vernünftigen und nachhaltigen Wirtschaftsprogramm in die Bundestagswahl gehen will, dann sollte sie nicht von deutscher Vollbeschäftigung sprechen, sondern sich stattdessen auf die gemeinsamen europäischen Probleme konzentrieren. Wir müssten aufhören, in der Eurozone zwischen „eigenen“ und „fremden“ Arbeitslosen zu unterscheiden; wir müssten verstehen, dass trotz der derzeit entspannten Lage in Deutschland die Zukunftsaussichten alles andere als rosig sind, solange Europa als Ganzes in der Krise steckt. Vor einigen Monaten habe ich hier geschrieben, dass die Regierung zu einem solchen Perspektivwechsel aus strukturellen Gründen nicht in der Lage ist, da sie ihre Politik nun einmal an den kurzfristigen Interessen der deutschen Wähler ausrichten muss, bei denen Arbeitslosigkeit zurzeit kein besonders wichtiges Thema ist. Ich wäre froh, wenn der Wahlkampf dieses Jahr mich eines Besseren belehren würde. Aber wenn ich Hermann Gröhe höre, glaube ich das, offen gestanden, nicht.

Bilder: By Christliches Medienmagazin pro (Flickr: Hermann Gröhe) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons; eigene Grafik (Quelle: Europäischer Sozial- und Beschäftigungsbericht).

Sonntag, 6. Januar 2013

Warum ein britischer Austritt für die EU schlecht, aber nicht das Schlechteste wäre

In Umfragen spricht sich gut die Hälfte der Briten für einen EU-Austritt ihres Landes aus. Aber was sagen eigentlich die anderen Europäer dazu?
Die Spatzen pfeifen es von den Dächern: Irgendwann in nächster Zeit wird der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) ein nationales Referendum über den Verbleib seines Landes in der Europäischen Union einberufen. Seine Conservative Party ist zuletzt immer weiter ins europaskeptische Lager gerückt, getrieben von der nationalpopulistischen UK Independence Party, die in Umfragen seit Monaten zulegt. Das Veto gegen den Fiskalpakt Ende 2011 und den EU-Haushaltsplan im Herbst 2012 isolierten Cameron im Europäischen Rat, verschafften ihm aber im Inland jeweils nur kurzfristig Popularität. Nun könnte er den Befreiungsschlag suchen – wenn ihn nicht sein liberaldemokratischer Koalitionspartner (LibDem/ELDR) davon abhält, bis bei den nächsten Wahlen wieder die Labour Party (SPE) gewinnt. Spätestens seit letztem Oktober gilt der Brexit, der britische EU-Austritt, als ein durchaus realistisches Zukunftsszenario.

Seither ist über kaum ein anderes Thema in der europäischen Blogosphäre so viel diskutiert worden (etwa hier, hier, hier, hier oder hier). Zuletzt äußerte vor einigen Tagen der Blogger Ronny Patz gar die Vermutung, dass dieses große Gewicht darauf zurückzuführen sei, dass ein Großteil der europapolitischen Blogs in englischer Sprache verfasst ist – und deshalb eher dazu neigt, sich mit britischen Themen zu beschäftigen als mit denen irgendeines anderen Mitgliedstaates. Ich teile diese Einschätzung nicht ganz: Dass der mögliche britische Austritt so wichtig genommen wird, liegt wohl in erster Linie schlicht daran, dass es sich dabei wirklich um ein gravierendes Ereignis handeln würde. Wozu die Dominanz des Englischen jedoch tatsächlich beigetragen haben könnte, ist, dass sich die meisten Beiträge zu diesem Thema vor allem mit der Frage beschäftigen, was aus britischer Sicht die Vor- und Nachteile eines EU-Austritts wären. Sehr viel seltener wird die Perspektive eingenommen, was eigentlich für Europa die beste Haltung in dieser Frage wäre.

Europe à la carte“ und „Norwegen“: halb draußen oder halb drinnen?

Dabei ist es ja nicht so, als ob der Rest der EU in dieser Frage nichts mitzureden hätte. Zwar besitzt nach Art. 50 EU-Vertrag jeder Mitgliedstaat ein einseitiges Austrittsrecht, doch auch in Großbritannien will kaum jemand die Union einfach mit lautem Türenschlagen verlassen. Insbesondere ist der Zugang zum europäischen Binnenmarkt für das Land wirtschaftlich viel zu wichtig, als dass es einfach alle Brücken zum Kontinent abreißen könnte. Außer den beiden Extremlösungen – der vorbehaltlosen Beteiligung am Integrationsprozess und dem vollständigen Abschied aus der Union – gibt es noch zwei weitere Möglichkeiten, und alles deutet darauf hin, dass die Entscheidung letztlich zwischen diesen beiden fallen wird.

Die erste dieser Möglichkeiten ist das, was man als die norwegische Option bezeichnen könnte. Norwegen, das 1972 und 1994 in zwei Referenden gegen den Beitritt zur EU gestimmt hat, versteht sich heute als der „most active outsider“ in der europäischen Integration. Durch die Teilnahme am Europäischen Wirtschaftsraum ist es in den Binnenmarkt integriert; außerdem ist es Mitglied im Schengen-Raum und nimmt an der Dublin-Verordnung, am Erasmus-Programm, an der europäischen Umweltagentur sowie an diversen anderen EU-Politikbereichen teil. Dafür muss Norwegen das entsprechende europäische Recht implementieren und einen „Kohäsionsbeitrag“ von jährlich rund 300 Millionen Euro bezahlen. Vergleichbare Arrangements gibt es (in unterschiedlicher Ausgestaltung) mit Island, der Schweiz, der Türkei und anderen Nachbarländern. Mit Großbritannien wäre eine ähnliche Lösung denkbar.

Die zweite britische Möglichkeit hingegen besteht darin, in der Europäischen Union zu verbleiben, sich jedoch für jedes umstrittene Politikfeld eine Ausnahmeregelung geben zu lassen. Schon heute besitzt Großbritannien in zentralen Bereichen wie dem Schengener Abkommen, der Währungsunion, dem Fiskalpakt oder der EU-Menschenrechtscharta ein „Opt-out“, durch das es sich nicht an der gemeinsamen Politik beteiligen muss; außerdem erhält es seit 1984 mit dem „Briten-Scheck“ einen speziellen Rabatt auf seine Beiträge zum europäischen Haushalt. Seit einigen Monaten nun spielt die Regierung Cameron mit dem Gedanken, diese Ausnahmeregeln auf die gesamte europäische Innen- und Justizpolitik auszuweiten, und auch soziale Mindeststandards wie die Arbeitszeitrichtlinie sind in der Diskussion. Am Ende könnte dann ein „Europe à la carte“ stehen, in dem das Land zwar Mitglied der Union ist, sich jedoch jeweils selbst aussucht, ob es sich an gemeinsamen Beschlüssen beteiligt oder nicht.

Die eigentliche Entscheidung wird also eher nicht zwischen „drinnen“ und „draußen“ fallen, sondern allenfalls zwischen „halb drinnen“ und „halb draußen“. In beiden Fällen würde Großbritannien an manchen europäischen Politikfeldern weiterhin teilnehmen, aus anderen aber aussteigen. In beiden Fällen müsste es einen finanziellen Beitrag für den EU-Haushalt leisten, der allerdings niedriger ausfiele als derjenige anderer Mitgliedstaaten. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Optionen besteht lediglich darin, dass Großbritannien bei der Europe-à-la-carte-Lösung weiterhin an den Institutionen der EU beteiligt wäre – während es im norwegischen Modell seinen Vertreter im Ministerrat, sein Kommissionsmitglied und seine Abgeordneten im Europäischen Parlament verlieren würde.

Das europäische Interesse

Es ist deshalb kaum verwunderlich, dass die Vernünftigeren unter den britischen Konservativen klar die Option „halb drinnen“ bevorzugen. Wer möchte schon gern regelmäßig europäisches Recht umsetzen müssen, ohne bei der Rechtsetzung selbst mitreden zu können? Ihr Schlagwort der Stunde lautet deshalb „Repatriierung von Kompetenzen“ – eine Neuverhandlung der EU-Verträge, um bislang supranationale Politikfelder auf Großbritannien rückzuübertragen und neue Opt-outs einzuführen, ohne dass ein Austritt notwendig würde. Eine solche Vertragsreform aber erfordert natürlich die Zustimmung auch der anderen Mitgliedstaaten. Und damit stellt sich nun für uns alle die Frage, wie wir es denn mit dem Brexit und seinen Alternativen halten.

Hierzu vorweg: In meinen Augen wäre die beste Lösung sowohl für Großbritannien als auch den Rest von Europa eine volle Beteiligung des Landes an der Europäischen Union. Es gibt keinen zwingenden Grund, weshalb Großbritannien hier irgendeine andere Rolle als Deutschland, Frankreich oder Italien spielen sollte. Seine wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Verflechtungen mit dem übrigen Kontinent unterscheiden sich kaum von denen jedes anderen europäischen Landes – nur im politischen Diskurs über Integration und nationale Identität zeigt es massive Besonderheiten, die leider in den letzten Jahrzehnten eine selbstverstärkende Wirkung hatten. Seit den 1950er Jahren gelang es dem Land nie, in Europa aus einer Außenseiterrolle herauszukommen, die anfangs noch selbst gewählt, später aber vor allem Folge einer unglücklichen historischen Pfadabhängigkeit war. Sie zu überwinden, wäre für die Briten wie für den Rest der Europäer von Vorteil.

Wenn David Cameron und die Conservative Party nun jedoch eine Entscheidung über Repatriierung oder Austritt herbeiführen wollen, dann sollte der Rest des Kontinents ihnen unzweideutig zu verstehen geben, dass ein „Europe à la carte“ nicht im europäischen Interesse liegen kann. So unschön es für die Briten wäre, nach der norwegischen Lösung nicht mehr an den europäischen Entscheidungen beteiligt zu sein, die es betreffen, so inakzeptabel ist es umgekehrt für den Rest der Union, dass die europäischen Beschlüsse von den Bürgern eines Staates mit gefasst werden, der sich hinterher an einen Großteil dieser gemeinsamen Beschlüsse gar nicht gebunden fühlt. Opt-out-Regelungen mögen sinnvoll sein, wenn sonst überhaupt keine Lösung möglich ist. Erhebt man jedoch für einzelne Länder das Rosinenpicken zum Prinzip, dann geht die demokratische Gleichheit der Unionsbürger zugrunde.

Schaden für die europäische Demokratie

Nun ließe sich natürlich ein Modell vorstellen, nach dem die britischen Vertreter künftig nur noch an Entscheidungen in solchen Politikbereichen teilnehmen, in denen sie auch an die Beschlüsse der Union gebunden sind. Schon heute ist das wichtigste Gremium für die europäische Währungsunion nicht der gesamte Finanzministerrat, sondern die Eurogruppe, in der nur die Minister der Euro-Staaten vertreten sind. Und auch für das Europäische Parlament wurde in den letzten Monaten verschiedentlich die Einrichtung einer „Euro-Kammer“ vorgeschlagen, in der die in Großbritannien und anderen Nicht-Euro-Ländern gewählten Abgeordneten nicht vertreten wären. Dieses Prinzip ließe sich auf alle anderen Politikbereiche ausweiten: Warum sollte es nicht auch eine Schengen-Gruppe und eine Schengen-Kammer, eine Binnenmarkt-Gruppe und eine Binnenmarkt-Kammer, eine Justiz-und-Inneres-Gruppe und eine Justiz-und-Inneres-Kammer geben, an denen jeweils nur die Vertreter der Länder beteiligt wären, die für diesen Politikbereich die Kompetenz der Europäischen Union anerkannt haben?

Zwei Gründe sprechen gegen diesen Vorschlag: Zum einen bleibt dabei ungeklärt, was aus der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof würde: Sollten auch deren britische Mitglieder nur noch an solchen Entscheidungen beteiligt sein, für die Großbritannien kein Opt-out besitzt? Zum anderen behandelt der Vorschlag nicht nur die Minister im Rat, sondern auch die Abgeordneten im Parlament nur als Vertreter ihrer jeweiligen Staaten, nicht als Repräsentanten der europäischen Bürger – und schwächt damit das Konzept der Unionsbürgerschaft insgesamt. Durch eine Auflösung des Europäischen Parlaments in eine Vielzahl von thematischen Einzelkammern würden transnationale Europawahllisten ebenso unmöglich gemacht wie stabile parteipolitische Mehrheiten; die Europawahlen könnten noch weniger als heute zu gesamteuropäischen Debatten und Leitentscheidungen führen. Vermutlich könnte der britische Premierminister, der ohnehin mehr auf Intergouvernementalismus als auf supranationale Demokratie setzt, mit einer solchen Lösung gut leben. Mir persönlich hingegen scheint sie die schlechteste aller möglichen Optionen zu sein, da sie die Aussichten auf eine demokratische Entwicklung der gesamten EU dauerhaft beschädigen würde.

Die EU darf sich nicht erpressen lassen

Die Spatzen pfeifen es von den Dächern: Irgendwann in nächster Zeit wird die Überwindung der Eurokrise eine weitere große Vertragsreform notwendig machen; und dann wird David Cameron mit seinem Veto drohen und die Gelegenheit nutzen wollen, um die Bedingungen der Mitgliedschaft seines Landes in der Europäischen Union neu zu verhandeln. Wenn es so weit kommt, sollte der Rest der EU sich nicht erpressen lassen. Im vergangenen Jahr haben der Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus und der Fiskalpakt gezeigt, dass es zwar nicht besonders schön, aber doch möglich ist, auch ohne britische Zustimmung eine De-facto-Vertragsreform durchzuführen. Wenn es darum geht, die EU insgesamt demokratischer und handlungsfähiger zu machen, sollte jedenfalls nicht die Regierung eines einzelnen Landes alle übrigen aufhalten. Und wenn sich Großbritannien mit diesem Ziel zuletzt partout nicht anfreunden will, dann wird es wohl das Beste sein, wenn es die Union in aller Freundschaft verlässt.

Immerhin: Schöner wäre es natürlich schon, die Briten auch künftig dabeizuhaben. Übrigens genauso wie die Norweger, die Isländer, die Schweizer und die Türken.

Bild: By BKP (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.