Dienstag, 26. Februar 2013

Wie die spanischen Sozialdemokraten in der Krise um ihre europapolitische Linie ringen und dabei den Föderalismus entdecken

Am Sitz der PSOE könnte bald auch der Name der Sozialdemokratischen Partei Europas stehen.
Die dramatischen Auswirkungen der Eurokrise auf das Parteisystem in Griechenland wurden in den Medien in ganz Europa diskutiert. Doch auch in anderen südeuropäischen Ländern verschoben sich in den letzten Jahren die Machtverhältnisse zwischen den politischen Lagern, und die Verlierer waren dabei – sieht man von den jüngsten Ergebnissen in Italien ab – oft die gemäßigt-linken, also sozialdemokratischen Parteien. Der Grund dafür ist einfach: Ähnlich wie in Deutschland die SPD (SPE) unter Gerhard Schröder einst die unpopuläre Agenda 2010 durchsetzte, waren es sowohl in Griechenland als auch in Spanien und Portugal sozialdemokratische Regierungen, die in der Krise harte Sparmaßnahmen beschließen mussten und damit die Gewerkschaften und viele ihrer Stammwähler gegen sich aufbrachten.

Doch anders als Schröder folgten die südeuropäischen Sozialdemokraten dabei nicht unbedingt einer eigenen Überzeugung, dass der Austeritätskurs für ihr Land die wirtschaftlich beste Lösung war. Angesichts des drohenden Staatsbankrotts handelten sie vielmehr als Getriebene einer liberal-konservativen Mehrheit auf europäischer Ebene: Unterstützt von dem wirtschaftsliberalen Währungskommissar Olli Rehn (Kesk./ELDR), waren es vor allem Angela Merkel (CDU/EVP) und Nicolas Sarkozy (UMP/EVP), die im Europäischen Rat die Bedingungen für Rettungskredite an Krisenstaaten vorgaben. Die sozialdemokratischen Regierungen in Südeuropa setzten diesen Kurs lediglich um, wurden jedoch anschließend auf nationaler Ebene dafür abgestraft. Gewinner waren häufig die Konservativen – deren Wähler weniger Schwierigkeiten mit den europäischen Sparbeschlüssen hatten – sowie linkspopulistische und linksnationalistische Parteien.

Für die inzwischen abgewählten Sozialdemokraten stellt diese Entwicklung ein Dilemma dar: Sollen sie angesichts der unbeliebten und wirtschaftlich erfolglosen Austeritätspolitik wieder nach links rutschen, gegen die europäischen Beschlüsse polemisieren und dadurch ihre Stammwähler zurückgewinnen? Oder sollen sie ihrer traditionell europafreundlichen Linie treu bleiben, auch wenn damit eine dauerhafte Diskreditierung bei den Wählern verbunden sein könnte? Genau diese Frage stand im Raum, als die spanischen Sozialisten (PSOE/SPE) am 16. Februar bei einem Parteitreffen über ihre künftige Europapolitik diskutierten – mit bemerkenswerten Ergebnissen.

Proeuropäische Tradition und Absturz in der Eurokrise

Nun ist es für einen spanischen Sozialisten grundsätzlich nicht ganz einfach, Europaskeptiker zu sein. Nach dem Ende der Franco-Diktatur 1975 war der Wunsch nach Europäisierung ein zentraler Teil des gesellschaftlichen Konsenses, auf den sich die junge spanische Demokratie stützte – und besonders die PSOE, die in den 1980er Jahren stärkste Partei des Landes wurde. 1985 schloss die PSOE-Regierung unter Felipe González erfolgreich die spanischen EG-Beitrittsverhandlungen ab und sicherte sich damit ihre Wiederwahl. Und nachdem die konservative Regierung Aznar (PP/EVP) 2003 die Verhandlungen zum EU-Verfassungsvertrag blockiert hatte, war es zwei Jahre später mit José Luis Rodríguez Zapatero erneut ein sozialistischer Regierungschef, unter dem Spanien den Vertrag in einem Referendum mit über 75% Ja-Stimmen ratifizierte. Jahrzehntelang war Europa in der spanischen Politik ein Thema, das in der Bevölkerung auf emotionale Zustimmung stieß und vor allem den Sozialisten beim Gewinnen von Wahlen half.

Doch dies änderte sich mit der Eurokrise. Als 2008 mit der amerikanischen Subprime- auch die spanische Immobilienblase platzte und in kurzer Zeit Arbeitslosigkeit und öffentliche Defizite auf schwindelerregende Höhen kletterten, reagierte die Regierung Zapatero zunächst mit hilflosen Versuchen, das Ausmaß der Probleme zu leugnen. Ab 2010 jedoch schwenkte sie auf Druck des Europäischen Rates und der Kommission auf einen Austeritätskurs mit massiven Ausgabenkürzungen und einer unpopulären Arbeitsmarktreform ein – nicht förmlich gezwungen, da Spanien keine Rettungskredite beantragen musste, aber doch getrieben, da ihr in einem Umfeld der europäischen Austerität kein fiskalischer Handlungsspielraum mehr blieb. Und als nicht zuletzt aufgrund der Sparmaßnahmen die Arbeitslosigkeit nur noch weiter stieg, rief Zapatero Ende 2011 Neuwahlen aus.

Nach einem zunehmend resignierten Wahlkampf stürzte die Partei daraufhin von 43,9 auf 28,8 Prozent der Stimmen ab, während die konservative PP (EVP) eine absolute Mehrheit erreichte. Auch dass die neue Regierung unter PP-Chef Mariano Rajoy bereits nach wenigen Wochen mit ersten Wahlversprechen brach, um weitere Sozialkürzungen anzukündigen, half den Sozialisten nicht auf die Beine: Zu sehr hatten sie bei ihren Stammwählern an Glaubwürdigkeit verloren. Selbst von den jüngsten Korruptionsskandalen der PP konnte die PSOE nicht profitieren. Zuletzt sahen Umfragen beide Parteien ungefähr gleichauf bei 24%, während vor allem die kleinen Parteien, die linke IU (EL) und die liberale UPyD, in den letzten Monaten deutlich zulegen konnten.

Die europaskeptische Versuchung

In dieser Situation begann die PSOE unter ihrem neuen Parteichef Alfredo Pérez Rubalcaba eine umfassende inhaltliche Neuausrichtung, die im Oktober 2013 in ein neues Parteiprogramm münden soll. Zur Vorbereitung dienen fünf thematische Konferenzen, von denen gleich die erste der Europapolitik gewidmet war. Bereits im Vorfeld machte Rubalcaba dabei klar, dass die Zeit des weitgehend kritiklosen Pro-Europäertums, wie es in Spanien lange Jahre vorherrschte, vorüber ist. Bei einem Treffen von SPE-Politikern in Turin beklagte er den Nord-Süd-Gegensatz in der EU, der auch die europäische Sozialdemokratie spalte. Angesichts der Krise wachse in Spanien „die Skepsis gegenüber einem Europa, das uns nicht mag und uns nur tadelt“.

Auf der Tagung selbst wurde Rubalcabas Stellvertreterin Elena Valenciano noch schärfer: Für viele Bürger wirke Europa heute wie „ein Alptraum“ und eine „Brüsseler Diktatur“. Javier Solana, ehemaliger Hoher Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, hielt dem entgegen, es könne nicht darum gehen, sich „von der EU zu befreien“, sondern „mit ihr zu arbeiten“. Und auch in einem Disput zwischen Rubalcaba und dem früheren PSOE-Generalsekretär und jetzigen EU-Wettbewerbskommissar Joaquín Almunia zeigte sich ein deutlicher Gegensatz zwischen der Versuchung des nationalen Parteichefs, die zunehmend europaskeptische Stimmung in der Bevölkerung aufzugreifen, und dem Bemühen des Europapolitikers, die Legitimität der Union zu verteidigen.

Institutionelle Reformen der EU

Umso beeindruckender jedoch ist das Dokument mit dem Titel Hacia una Europa federal („Auf dem Weg zu einem föderalen Europa“), das die Parteiführung auf der Konferenz präsentierte und das die Grundlage für die weitere europapolitische Programmdebatte sein soll (Wortlaut). Es listet nicht nur verschiedene bekannte Forderungen für die Reform der Währungsunion – etwa eine Bankenunion mit gemeinsamer Einlagensicherung, einen Schuldentilgungsfonds, eine Ausweitung des EU-Haushalts und eine europäische Arbeitslosenversicherung – und für europaweite soziale Mindeststandards auf. Das eigentlich Interessante sind die institutionellen Reformvorschläge, die ich in meiner eigenen Wunschliste kaum schöner hätte formulieren können. Unter anderem sind dies:

die Zusammenlegung der Ämter des Kommissionspräsidenten und des Präsidenten des Europäischen Rates,
● die Wahl dieses Präsidenten durch das Europäische Parlament und die Möglichkeit einer Abwahl durch ein konstruktives Misstrauensvotum,
● die Einführung transnationaler Listen bei der Europawahl, auf denen 50 Abgeordnete gewählt würden (womit die PSOE über die Forderungen des Duff-Berichts hinausgeht, wo für die transnationalen Listen nur 25 Mandate vorgesehen waren),
● ein Initiativrecht für das Europäische Parlament bei der Gesetzgebung und die Abschaffung nationaler Vetorechte im Ministerrat in der Steuer- und Sozialpolitik,
● eine Reform des mehrjährigen Finanzrahmens, sodass seine Dauer künftig mit der Legislaturperiode des Europäischen Parlaments zusammenfällt und damit die Debatte über den EU-Haushalt Teil des Europawahlkampfs wird.

Und da die Einführung transnationaler Listen natürlich die Rolle der gesamteuropäischen Parteien stärken würde, schlägt die PSOE auch gleich noch eine Reform der Sozialdemokratischen Partei Europas vor: Außer einem gemeinsamen Spitzenkandidaten bei der Europawahl 2014 brauche sie ein „gemeinsames Regierungsprogramm für die Europäische Union“ und eine besser organisierte Parteispitze, damit in der Öffentlichkeit nicht nur die Chefs der nationalen Mitgliedsparteien wahrgenommen würden. Der Höhepunkt des Dokuments ist schließlich die Forderung, die Zugehörigkeit zur SPE auch im Namen und Logo der PSOE selbst zum Ausdruck zu bringen und die Partei dauerhaft in Partido Socialista Europeo – PSOE umzubenennen.

Politische Verantwortlichkeiten erkennbar machen

Was von diesen Vorschlägen im Oktober tatsächlich in das neue Parteiprogramm aufgenommen wird, ist natürlich offen. Doch erst einmal scheint mir, dass die PSOE mit dieser Forderung nach einer umfassenden Föderalisierung der EU eine gute Antwort auf das Dilemma der südeuropäischen Sozialdemokraten gefunden hat. Noch besser als die chaotischen Entwicklungen in Griechenland oder Italien zeigt der spanische Fall, an welche Grenzen die nationale Demokratie in der Eurozone gestoßen ist. Im Wahlkampf 2011 hatten die spanischen Bürger keine Möglichkeit, über alternative Lösungen für die katastrophale wirtschaftliche Lage im Land zu entscheiden, da sowohl PSOE als auch PP wussten, dass sie letztlich von den europäischen Institutionen abhängig sein würden.

Wenn aber demokratische Beschlüsse über solche zentralen Fragen auf nationaler Ebene nicht mehr möglich sind, so lässt sich die Legitimität des politischen Systems nur durch eine Demokratisierung der europäischen Ebene wiederherstellen: eben durch eine Stärkung des Europäischen Parlaments und der gesamteuropäischen Parteien. Dadurch würde die Europawahl zur zentralen Richtungsentscheidung, wovon am Ende auch die unterlegenen Parteien, die im Europäischen Parlament in die Opposition gehen müssten, profitieren könnten. Denn für die Öffentlichkeit würde klar erkennbar, welches politische Lager die Verantwortung für die Ausrichtung der europäischen Politik trägt – und die Bürger würden nicht mehr nationale sozialdemokratische Regierungen für einen Austeritätskurs abstrafen, der eigentlich auf eine konservativ-liberale Mehrheit in den europäischen Institutionen zurückgeht. (Und dasselbe gilt natürlich auch umgekehrt für nationale konservative Regierungen, wenn auf europäischer Ebene einmal die Sozialdemokraten in der Mehrheit sind.)

Der PSOE jedenfalls ist zu wünschen, dass sie ihren föderalistischen Kurs beibehält und damit mittelfristig auch die spanischen Wähler wieder überzeugen kann. Und vielleicht bekommt sie dabei ja auch Unterstützung von der ein oder anderen Partei aus der nördlichen Hälfte der Europäischen Union. Was zum Beispiel würde die deutsche SPD davon halten, die genannten Forderungen in ihrem diesjährigen Bundestagswahlprogramm zu übernehmen?

Bild: By Petronas (Own work) [CC-BY-SA-1.0], via Wikimedia Commons.

Freitag, 22. Februar 2013

Joachim Gauck erklärt Europa

Das deutsche Staatsoberhaupt hat jetzt auch mal was zu Europa gesagt.
Zur europäischen Einigung gibt es eine Reihe von Standardnarrativen – und der deutsche Bundespräsident kennt sie alle. In seiner viel erwarteten Europa-Rede heute (Wortlaut, Video) ließ Joachim Gauck von der Friedensstiftung über die Wertegemeinschaft bis zur Selbstbehauptung als Global Player nichts von dem aus, was man bereits hunderte Male zur Rechtfertigung des Integrationsprozesses gehört hat. Er tat das vor einem großen Publikum, mit einer sonoren, vertrauenerweckenden Stimme und in angenehm unaufgeregter Weise, ganz wie es der präsidiale Habitus verlangt. Von neuen Akzenten aber war leider nicht viel zu bemerken.

Deutsche Außenpolitik oder supranationale Bürgerschaft?

Ein deutscher Bundespräsident, der eine Ansprache über Europa hält, steht notgedrungen vor einem Identitätskonflikt: Einerseits ist er von Amts wegen Staatsoberhaupt und Repräsentant der Bundesrepublik, man erwartet von ihm eine Sinnstiftung für das nationale Zusammenleben. Andererseits bringt es die Dynamik der europäischen Integration mit sich, dass die europäische Gesellschaft staatenübergreifend zusammenwächst und nationale Grenzen im Alltag der Bürger immer öfter verschwimmen. Gauck musste sich deshalb entscheiden, an wen er sich mit seiner Rede eigentlich wenden und was er darin erklären wollte: „Europa“ als Teil der deutschen Außenpolitik, die er als Staatsoberhaupt vertritt? Oder „Europa“ als gemeinsames politisches System aller Unionsbürger, in dem er selbst jedoch keine besonders wichtige Rolle einnimmt?

Der Bundespräsident aber löste dieses Dilemma in seiner gesamten Rede nicht auf, mehr noch: er sprach es nicht einmal an. Einerseits erklärte er, er wolle „als bekennender Europäer“ sprechen, und vermied jeden Bezug auf sein nationales Amt. Andererseits aber erinnerte er auch daran, wie „wir im Januar den 50. Jahrestag des Elysée-Vertrags gefeiert haben“ – ein ausschließlich deutsch-französisches Jubiläum, und nicht gerade eines, das für die Idee einer supranationalen Gemeinschaft steht. Auch als er, an „Engländer, Waliser, Schotten, Nordiren und neue Bürger Großbritanniens“ gewandt, ausrief: „Wir möchten Euch weiter dabeihaben!“, war nicht so ganz klar, um was für ein „Wir“ es sich eigentlich handelte. Und als es am Ende der Rede darum ging, dass „wir Deutschen“ aufgrund der Erfahrungen nach dem Zweiten Weltkrieg „tief in unserem Inneren“ ganz besonders mit Europa verbunden seien, da hatte Gauck gänzlich zu einer nationalen Perspektive zurückgefunden.

Nun könnte man dem Bundespräsidenten zugute halten, dass es gerade eine der Aussagen seiner Rede war, dass die Zugehörigkeit zu Europa und zu einem Nationalstaat nicht im Widerspruch zueinander stehen müssen: „Europäische Identität löscht weder regionale noch nationale Identität, sondern existiert neben diesen.“ Doch der sozialpsychologische Gemeinplatz, dass derselbe Mensch sich mehreren politischen Kollektiven gleichzeitig zugehörig fühlen kann, bedeutet noch nicht, dass man zwischen diesen Identitäten nicht unterscheiden sollte. Im Gegenteil: Ob wir Europapolitik in erster Linie als innere Angelegenheit der europäischen Bürgerschaft oder als Teil der Außenpolitik der nationalen Staatsvölker verstehen, hat elementare Auswirkungen auf die Frage, wie das institutionelle Gleichgewicht zwischen den EU-Organen gestaltet sein sollte. Gaucks Mäandern zwischen einem nationalen und einem europäischen „Wir“ übertünchte dieses Problem, statt eine Antwort darauf zu geben.

Die Quelle der europäischen Identität

Worum aber ging es nun eigentlich in der Rede? Seinem eigenen Bekenntnis nach wollte der Bundespräsident sich in dem Vortrag „vergewissern, was Europa bedeutet hat und bedeutet und welche Möglichkeiten es weiter in sich trägt“. Hierfür zog er zunächst einen großen historischen Bogen über Jean Monnet zu Walther Rathenau und zurück bis zur Eurokrise, um schließlich zu konstatieren, dass zwar die Europaskepsis zunehme, aber die Mehrheit sich dennoch bewusst sei, dass die EU „große politische und wirtschaftliche Vorteile“ biete. Dieser Gegensatz sei „nur auf den ersten Blick widersprüchlich“; was er auf den zweiten Blick sei, wurde leider nicht erklärt.

Anschließend ging es dann ausführlich um die europäische Identität. Diese würden die Europäer vor allem dann verspüren, wenn sie sich außerhalb des eigenen Kontinents befänden. Im Inneren hingegen sehe es etwas problematischer aus: Einen „Gründungsmythos nach Art einer Entscheidungsschlacht“ oder „einer erfolgreichen Revolution“ habe Europa nicht, und auch wenn es stattdessen auf Frieden, Freiheit und Erasmus zurückblicken könne, gebe es nun einmal keine „europäische Nation“. Als „identitätsstiftende Quelle“ könne allenfalls ein „im Wesen zeitloser Wertekanon“ dienen, Dinge wie „Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“, „Gleichheit, Menschenrechte und Solidarität“. Und bevor nun irgendjemand den Einwand erheben konnte, dass es sich dabei doch eigentlich um universelle und von Menschen auf der ganzen Welt geteilte Werte handelte, schob Gauck noch rasch hinterher, dass sich die europäische Identität „nicht durch die negative Abgrenzung vom anderen“ definiere – freilich nur um einige Minuten später recht unbeschwert zu erklären, dass sich „in der globalisierten Welt von heute mit den großen neuen Schwellenländern […] im besten Fall ein vereintes Europa als Global Player behaupten“ könne.

Institutioneller Rahmen

Nachdem das Identitätsproblem damit, wenn auch nicht gänzlich befriedigend, gelöst war, wandte sich Gauck konkreteren Fragen zu: dem institutionellen Rahmen der Europäischen Union. Dieser werde gerade „intensiv diskutiert“, wobei einige eine „föderale Union“ und die „Erweiterung der Rechte des Europaparlaments“ anstrebten (übrigens das einzige Mal in der Rede, dass eines der supranationalen EU-Organe genannt wurde). Andere wollten lediglich den „Status quo“ wahren, wieder andere „die europäische Ebene am liebsten reduzieren“. Gauck selbst sprach sich für eine „weitere innere Vereinheitlichung“ aus, wollte sich jedoch in der laufenden Debatte nicht vorschnell festlegen und lieber innehalten, „um uns gedanklich und emotional zu rüsten für den nächsten Schritt, der Neues von uns verlangt“. Denn „Takt und Tiefe der europäischen Integration werden letztlich von den Bürgerinnen und Bürgern bestimmt“ – aha.

Mehr als Exkurs folgte dann ein Appell an die britischen Bürger, doch bitte Mitglieder der Union zu bleiben, und eine Versicherung an „alle Bürgerinnen und Bürger in den Nachbarländern“, dass sie vor der derzeitigen Rolle Deutschlands im Integrationsprozess keine Angst zu haben brauchten. Niemand hier strebe ein „deutsches Diktat“ an, und wenn die Bundesregierung in der Eurokrise die südeuropäischen Mitgliedstaaten gegen den mehrheitlichen Willen der dortigen Bevölkerung auf einen ökonomisch unsinnigen Austeritätskurs gezwungen habe, so wolle sie damit nur ihre eigenen guten Erfahrungen bei der Hartz-IV-Einführung weitergeben. (Letzterer Satz war in der Rede etwas anders formuliert.)

Dass die Angst vor einem deutschen Übergewicht im Europäischen Rat durchaus auch strukturelle Gründe hat, denen durch institutionelle Reformen abgeholfen werden müsste, wurde von Gauck nicht weiter thematisiert – so wenig wie all die anderen demokratischen Unzulänglichkeiten der heutigen EU. Als Hauptproblem identifizierte er stattdessen die „unzureichende Kommunikation innerhalb Europas“, die dazu führe, dass den Bürgern in jedem der 27 Mitgliedstaaten in ihren Medien eine andere Perspektive auf die gemeinsame Politik vermittelt werde.

Europäische Öffentlichkeit

Diese Diagnose eines europäischen Öffentlichkeitsdefizits ist freilich nicht ganz neu – in den Sozialwissenschaften wird dieses Problem bereits seit rund zwanzig Jahren diskutiert, und sogar ich selbst habe dazu vor einiger Zeit einmal eine Konferenz organisiert. Umso trivialer waren die Lösungsansätze, die der Bundespräsident vorschlug: mehr Mehrsprachigkeit für alle (aber welcher Schüler hat heutzutage keinen Englischunterricht?), einen gesamteuropäischen Fernsehkanal (aber warum sollte der erfolgreicher sein als das 1993 gegründete Euronews?) und überhaupt mehr Medienberichte über europapolitische Themen. Kein Wort fiel hingegen über den Zusammenhang zwischen der institutionellen Ausgestaltung des politischen Systems und der Art, wie die Medien darüber berichten – kein Wort darüber, dass politische Verfahren die öffentliche Debatte vorstrukturieren und dass wir eine „europäische Agora“, wie sie Gauck vorschwebt, ohne eine echte Opposition im Europäischen Parlament und ohne Europawahlen, deren Ergebnisse auch wirklich über die weitere Richtung der EU entscheiden, wohl nie bekommen werden.

Stattdessen fand Gauck in der Schlussphase der Rede noch einmal zu einem seiner Lieblingsthemen: die „Bürgergesellschaft“. „Frage nicht, was Europa für Dich tun kann, frage vielmehr, was Du für Europa tun kannst!“, appellierte er, und für alle, denen dieser Satz zu abgedroschen klang, brach er ihn gleich noch auf drei, nun ja, konkrete Forderungen an die Bürger herunter: „Sei nicht gleichgültig!“, „Sei nicht bequem!“ und „Erkenne deine Gestaltungskraft!“ Na, wenn es weiter nichts ist … Und doch blieb beim Zuhörer ein leises Gefühl zurück, dass die Legitimationsprobleme der Europäischen Union womöglich doch ein bisschen tiefer gehen, als dass man sie allein auf ignorante Medien oder faule Bürger zurückführen könnte.

Standardnarrative in staatstragendem Tonfall

Es gibt zur europäischen Einigung eine Reihe von Standardnarrativen, und Joachim Gauck hat sie in seiner viel erwarteten Europa-Rede mit pastoraler Stimme und staatstragendem Tonfall sauber vorgetragen. Das ist mehr, als die meisten deutschen Politiker in den vergangenen Jahren getan haben, und vielleicht schon deshalb ein Verdienst; der Spiegel-Online-Kommentator Severin Weiland zum Beispiel ist ganz enthusiastisch deswegen. Doch wirklich vorangebracht hat diese Ansprache die europapolitische Debatte wohl nicht. Antworten auf die zentrale Frage, wie unser gemeinsames politisches System in Zukunft aussehen könnte, werden wir Europäer woanders suchen müssen.

Bild: By Tohma (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.

Montag, 18. Februar 2013

No Big Deal: Eine transatlantische Freihandelszone wird die Welt nicht verändern

Ob diese drei Herren noch im Amt sein werden, wenn die transatlantische Freihandelszone einmal in Kraft tritt?
Die EU will sie. Die USA wollen sie. Und schon 2015 soll sie in Kraft treten: Seit Präsident Barack Obama sich Anfang der Woche in seiner Rede zur Lage der Union (Wortlaut) zu dem Ziel einer europäisch-amerikanischen Freihandelszone bekannt hat, beflügelt das Thema die Phantasie der Transatlantiker. Beobachten wir gerade eine Rückbesinnung auf alte Allianzen und den Wiederaufstieg des Westens auf der weltpolitischen Bühne? Oder geht es um einen fundamentalen Umbruch in den globalen Handelsbeziehungen, um den Anfang vom Ende der Welthandelsorganisation WTO, wie wir sie kennen? Und was ist eigentlich der Zweck des ganzen Projekts?

Es sind vor allem zwei Dinge, die ihre Befürworter von der Freihandelszone erhoffen. Doch es sieht nicht so aus, als könnte sie diese Hoffnungen am Ende auch erfüllen.

Wachstumsschub durch den Abbau von Handelshemmnissen

Das erste der beiden Ziele sprach Barack Obama selbst in seiner Rede an, als er erklärte, dass „fairer und freier Handel über den Atlantik Millionen gut bezahlter amerikanischer Jobs“ schaffen werde: Wie jeder VWL-Student weiß, sind offene Märkte gut für das Wirtschaftswachstum, und zwar für beide Partner eines Freihandelsabkommens. Gewiss, diese Vorteile sind zwischen den Branchen manchmal recht einseitig verteilt, und etliche Unternehmen würden die verstärkte Konkurrenz von der anderen Seite des Atlantiks nicht überleben. Aber über die gesamte Volkswirtschaft betrachtet ist der Abbau von Zöllen praktisch immer profitabel – und die Ungleichgewichte müsste man eben durch Umverteilung auffangen.

Allerdings haben in den letzten fünfundsechzig Jahren (seit Abschluss des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens GATT 1948 und vor allem seit Gründung der WTO 1994) eine Vielzahl von Welthandelsrunden ohnehin zu einer ständigen Reduzierung von Importzöllen geführt, sodass diese heutzutage für die Wirtschaftsentwicklung kaum noch von Bedeutung sind. So schrieb der Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Krugman erst vor einer Woche in seinem Blog vom „Tod des Protektionismus“ und verwies dabei auf eine Studie der amerikanischen Außenhandelskommission, derzufolge die sofortige Abschaffung sämtlicher noch existierender Importzölle und -quoten den USA einen Wohlfahrtsgewinn von gerade einmal 0,01% des Bruttoinlandsprodukts verschaffen würde.

Einen relevanten Unterschied könnte das Freihandelsabkommen also allenfalls dadurch machen, dass es die heute oft noch recht unterschiedlichen Industrienormen und Standards der EU und der USA etwa beim Umwelt- und Verbraucherschutz, beim geistigen Eigentum oder bei der Produktsicherheit vereinheitlichen würde. Diese unterschiedlichen Standards wirken bislang teilweise als faktische Handelshemmnisse, etwa wenn in den USA erzeugte Lebensmittel nicht den EU-Gesundheitsnormen entsprechen. Mindestens jedoch sind sie für Unternehmen ein bürokratisches Hindernis, da sie oft für dasselbe Produkt auf jedem der beiden Märkte eine gesonderte Zulassung beantragen müssen. Es sind deshalb vor allem diese Barrieren, von deren Abschaffung sich die Befürworter des Freihandelsabkommens einen Wachstumsschub von bis zu 1,5% des Bruttoinlandsprodukts erwarten.

Weltpolitischer Einfluss durch einen gemeinsamen Absatzmarkt

Bedeutungsverlust: Anteil der EU und der USA an den weltweiten Importen.
Die Industrienormen und Standards stehen auch im Mittelpunkt des zweiten Grunds, der aus Sicht der amerikanischen und europäischen Politiker für die Freihandelszone spricht – und der für feierliche Ansprachen etwas schlechter geeignet ist, in der Praxis aber keine geringere Rolle spielen dürfte als der erste. Die Definition von Produktnormen ist nämlich nicht nur eine technische, sondern auch eine politische Entscheidung, die oft große Verteilungseffekte haben kann. Infolgedessen haben alle Staaten ein Interesse daran, dass möglichst ihre eigenen Normen sich auch international durchsetzen. Wesentlich für die Frage, wie viel wirtschaftspolitischen Einfluss ein Land auf globaler Ebene ausüben kann, ist aber vor allem die Größe seines Absatzmarktes – einfach weil Drittstaaten, die ihre Waren dort verkaufen wollen, sich an den Standards orientieren müssen, die das Importland ihnen vorgibt. In der Vergangenheit hatten sowohl die EU als auch die USA immer einen so hohen Anteil an der globalen Wirtschaft, dass Unternehmen auf der ganzen Welt nicht umhin kamen, ihre jeweiligen Vorgaben zu erfüllen. Inzwischen jedoch beginnen Schwellenländer wie China, Indien oder Brasilien aufzuschließen, während der europäische und amerikanische Anteil an den Weltimporten seit Jahren rückläufig ist. Wenn aber der Rest der Welt die EU und die USA nicht mehr unbedingt als Kunden benötigt, sinkt mit der Zeit auch deren politischer Einfluss.

Doch wenngleich die EU und die USA jeder für sich an Bedeutung verlieren, würden sie gemeinsam noch immer ein größeres Gewicht aufbringen, als es jeder Einzelne von ihnen je hatte. Wenn durch das transatlantische Freihandelsabkommen also ein gemeinsamer Absatzmarkt mit einheitlichen Standards entsteht, so wäre dieser für den Rest der Welt weiterhin unumgänglich. Im besten Fall könnte es den Europäern und Amerikanern zuletzt gelingen, ihre bilateral ausgehandelten Normen auch allen anderen aufzudrängen – sei es im Rahmen der WTO oder über gesonderte Abkommen mit Drittstaaten etwa in Afrika und Südamerika. Nicht umsonst wurde die transatlantische Freihandelszone deshalb auch als „Handels-NATO“ bezeichnet: ein Bündnis der westlichen Länder, um sich für den globalen Machtkampf zu rüsten und ihre gemeinsamen Interessen gegenüber den aufstrebenden Schwellenländern zu verteidigen.

Vorbild Binnenmarktprojekt?

Sowohl für den erhofften Wachstumsschub als auch für den weltpolitischen Einfluss ist es also notwendig, dass sich die EU und die USA auf gemeinsame Standards einigen. Die Agenda ihrer Verhandlungen erinnert deshalb in gewisser Weise an das berühmte „Binnenmarktprojekt“, mit dem die EG-Mitgliedstaaten in der Zeit von 1986 bis 1993 ihre zuvor jeweils nationalen Produktstandards aneinander anglichen, indem sie – von der Abgasrichtlinie bis zur Gurkenkrümmungsverordnung – neue, europaweite Normen schufen. Tatsächlich führte das Binnenmarktprojekt zu einer starken Vereinfachung des innereuropäischen Handels und stärkte die EU auf der internationalen Bühne. Könnte das transatlantische Abkommen denselben Effekt erzielen?

Offen gesagt: Ich glaube nicht. Denn der Vergleich zwischen dem Binnenmarktprojekt und den transatlantischen Verhandlungen zeigt auch einen wesentlichen Unterschied: Die EG schaffte 1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte eigens für den Binnenmarkt das nationale Vetorecht ab, um zu verhindern, dass einzelne Mitgliedstaaten das Bemühen um einen gemeinsamen Standard blockieren konnten. Und auch nach 1993 sorgt das Mehrheitsverfahren dafür, dass die EU recht schnell zu neuen gemeinsamen Regelungen finden kann, wenn diese notwendig werden.

Die Freihandelszone wird zu schwerfällig sein

Das transatlantische Freihandelsabkommen hingegen wäre ein völkerrechtlicher Vertrag, dem nicht nur die US-Regierung und die Europäische Kommission zustimmen müssten, sondern der auch einer Ratifikation durch den amerikanischen Kongress, das Europäische Parlament und den Rat der EU bedürfte. Die Anzahl der Veto-Spieler ist also viel größer, und angesichts der zahlreichen und gravierenden Interessengegensätze, die bei der Vereinheitlichung von hunderten von Einzelnormen zu Tage treten dürften, ist zu erwarten, dass die Verhandlungen sich jedenfalls über lange Jahre hinziehen werden – falls sie überhaupt erfolgreich sind und nicht unter dem Druck einflussreicher Lobbygruppen zu Fall gebracht werden wie 2012 das Antipiraterieabkommen ACTA. Die ACTA-Gegner jedenfalls laufen sich auch für den Kampf gegen das Freihandelsabkommen bereits warm.

In der Zeit aber, in der die europäischen und die amerikanischen Politiker um eine Einigung ringen, wird sich natürlich auch die wirtschaftliche Welt weiterentwickeln. Neue Branchen werden entstehen und neue Technologien erfunden werden, die wiederum neue Industriestandards erforderlich machen. Wenn die gemeinsamen transatlantischen Normen endlich in Kraft getreten sind, könnte ein Teil von ihnen deshalb schon bald wieder veraltet sein: im besten Falle irrelevant, im schlechteren selbst ein bürokratisches Hindernis. Aber sie zu überarbeiten würde dann wiederum ein neues Abkommen erforderlich machen, in dem wieder beide Parlamente ein Vetorecht hätten und es wieder zu langen Verhandlungen käme.

Kurz gesagt: Die transatlantische Freihandelszone erscheint mir in der Form, wie sie jetzt geplant wird, viel zu schwerfällig, als dass sie die in sie gesetzten Erwartungen erfüllen könnte. Allenfalls wäre es möglich, die am stärksten umstrittenen Politikfelder einfach auszusparen, sodass in einigen Jahren ein begrenztes Abkommen steht, das den ein oder anderen verbliebenen Zoll abschafft und die ein oder andere Norm vereinheitlicht. Aber der ganz große transatlantische Binnenmarkt, der unsere Wirtschaft in neuen Schwung versetzt und unsere Machtstellung in der Welt sichert, wird auf diese Weise nicht entstehen.

Eine supranationale Atlantische Union?

Eine Lösung freilich gäbe es, wenn der EU und den USA das Ziel tatsächlich wichtig wäre: Statt auf die Harmonisierung des materiellen Rechts könnten sich die beiden Länder auf institutionelle Reformen konzentrieren. Statt selbst alle gemeinsamen Normen einzeln auszuhandeln, könnten sie zum Beispiel einen gemeinsamen Ausschuss schaffen, dessen Mitglieder von beiden Seiten einvernehmlich ernannt und mit der Festlegung dieser Industriestandards beauftragt werden. Die Beschlüsse dieses Ausschusses könnten dann automatisch in Kraft treten, sofern nicht die Regierungen oder Parlamente beider Länder (also Kommission und US-Regierung oder Europaparlament und Kongress) sie ablehnen. Damit hätte niemand mehr allein ein Vetorecht, um Entscheidungen zu blockieren; mit dem gemeinsamen Ausschuss wäre eine effiziente transatlantische Institution geschaffen, die vermutlich in recht kurzer Zeit Erfolge bei der Angleichung der Standards zeigen würde.

Aber natürlich würde der Ausschuss dann innerhalb kurzer Zeit auch eine Menge Kritik aus der Bevölkerung auf sich ziehen: Die einen würden ihn beispielsweise für zu restriktiv halten und sich beschweren, dass er mit seinen hohen Verbraucherschutzauflagen die Landwirtschaft unnötig verteuere. Die anderen fänden ihn zu liberal, da sein Umweltstandard für Kfz-Motoren zu viele Ausnahmen bei Geländewagen vorsähe. Manche würden sich dafür einsetzen, dass er möglichst viele Regeln erlässt, um der Konkurrenz aus China und Indien den Marktzugang zu erschweren. Wieder andere wären dafür, aus Gründen des Bürokratieabbaus möglichst alle Normen einfach abzuschaffen. Am Ende ginge es dem gemeinsamen Ausschuss dann so wie der EG nach 1986: Als die Harmonisierung der Industriestandards sich im Alltag der Menschen bemerkbar machte, wurde immer öfter der Vorwurf laut, die Gemeinschaft sei nicht genügend demokratisch legitimiert. Um dem entgegenzutreten, erhielt im Vertrag von Maastricht 1992 das Europäische Parlament erstmals ein Mitentscheidungsrecht bei der Binnenmarkt-Gesetzgebung. Auf die gleiche Weise könnten EU und USA sich schließlich genötigt sehen, dem gemeinsamen Ausschuss ein supranationales Atlantisches Parlament an die Seite zu stellen.

Und dann würden, wiederum nach ein paar Jahren, der gemeinsame Ausschuss und das Atlantische Parlament Lust verspüren, sich nach neuen Tätigkeitsfeldern umzusehen. Denn wenn sie schon die Normen für den atlantischen Binnenmarkt festlegen, warum sollten sie sich dann nicht auch um gemeinsame Sozialstandards kümmern? Oder um die gemeinsame Außenhandelspolitik? Oder die Außenpolitik überhaupt? Und nach und nach würden EU und USA in einer supranationalen Atlantischen Union verschmelzen …

Aber nein, dazu wird es natürlich nicht kommen – denn für eine solche Souveränitätsübertragung ist den Europäern und Amerikanern das Ziel eines gemeinsamen Marktes mit einheitlichen Industriestandards derzeit dann doch nicht wichtig genug. Weder der US-Kongress noch das Europäische Parlament werden deshalb auf ihr Vetorecht verzichten, geschweige denn ein neues überstaatliches Gremium einrichten wollen. Und so werden wir stattdessen wohl nur erleben, wie demnächst mit viel transatlantischem Pathos die offiziellen Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen beginnen, das am Ende vielleicht die ein oder andere Handelserleichterung bringen, aber jedenfalls nicht die Welt verändern wird.

Bild: By White House [Public domain], via Wikimedia Commons; eigene Grafik (Datenquelle: Eurostat).

Montag, 11. Februar 2013

Die Budgetverhandlungen und das Öffentlichkeitsdefizit der Europäischen Union

Viele Köche verderben den mehrjährigen Finanzrahmen. Und die öffentliche Debatte darüber gleich dazu.
Über die Einigung des Europäischen Rates auf den neuen mehrjährigen Finanzrahmen ist in den letzten Tagen viel geschrieben worden: dass er zu klein ist, dass er nicht in die Zukunft weist, dass er vor allem bei der Infrastruktur kürzt, dass die einzige Hoffnung nun darin besteht, der Eurozone ein eigenes, ambitionierteres Budget zu geben, dass in Kürze ohnehin das Europäische Parlament sein Veto einlegen und dass die Abstimmung dort hoffentlich nicht geheim sein wird. Besonders interessant fand ich jedoch einen kurzen Eintrag im Blog Polscieu, in dem Ron Patz feststellt, wie vielfältig und kontrovers die Debatten über das Thema sind, und dann schlussfolgert:
We seem far from being ruled by a dictatorship given the multitude of democratically elected voices. We seem far from being unable to reach compromises despite the differences in ideological and regional views.
We seem far from censorship of European media, politicians or other individuals when it comes to European affairs. We seem far from having only technocratic European debates. We seem far from only hearing national politicians’ views on the national aspects of European politics.
Listening to the 2014-2020 EU budget debate very much sounds like traditional democratic politics, with all its good and bad sides, all its deficiencies […] and all its great little moments. Could be worse.
Ich möchte da, mit allem Respekt, ein paar Zweifel anmelden. Natürlich ist es richtig, dass die Europäische Union keine Diktatur ist, die nur von Technokraten beherrscht und in der jede abweichende Stimme unterdrückt wird. Aber das ist ohnehin nur ein albernes Zerrbild der radikalen Europaskeptiker. Das Demokratiedefizit der EU ist subtiler als das: Es besteht darin, dass es den Teilnehmern in der europäischen Öffentlichkeit bis heute nicht gelingt, in einer gemeinsamen politischen Debatte ihre unterschiedlichen Positionen zu kontrastieren, Alternativen aufzuzeigen und dann in den demokratisch gewählten Organen zu richtungsweisenden Leitentscheidungen über die künftige Ausgestaltung unseres Zusammenlebens zu gelangen.

Der Zweck einer Haushaltsdebatte

Gerade diese Vorgabe einer bestimmten Entwicklungsrichtung scheint mir die wichtigste Funktion politischer Auseinandersetzungen über öffentliche Haushalte zu sein. Mit der Verteilung von Finanzmitteln auf unterschiedliche Politikbereiche werden zentrale strategische Leitplanken gezogen, da sie das gesamte weitere staatliche Handeln bedingen: Nur wo genügend Geld für Personal, für Material oder zur Umverteilung vorhanden ist, kann die Exekutive auch konkrete Maßnahmen ergreifen. Nicht umsonst war das Budgetrecht deshalb in den halbdemokratischen Systemen des 19. Jahrhunderts meist der entscheidende Hebel, über den die nationalen Parlamente Einfluss auf die Regierungspolitik ausüben konnten. Und nicht umsonst dienen die Haushaltsverhandlungen bis heute in den meisten Parlamenten der Welt als Anlass für Generaldebatten, bei denen die Regierung um Zustimmung für ihre politische Agenda wirbt, während die Opposition ihrerseits die Gelegenheit nutzt, um mit den Fehlern der Regierung abzurechnen und sich selbst als Alternative mit einem eigenen Programm zu profilieren.

Und wenn dies schon für die jährlichen Budgetdebatten zutrifft, um wie viel mehr müsste es dann für einen „mehrjährigen Finanzrahmen“ gelten, der nicht nur die Schwerpunkte für das nächste Jahr definiert, sondern gleich für den Rest dieses Jahrzehnts. Gerade hier sollte man eine grundsätzliche strategische Auseinandersetzung erwarten dürfen: Welchen Tätigkeiten sollte sich die Europäische Union in Zukunft prioritär zuwenden? Welche Bereiche wollen wir ausbauen, worauf wollen wir verzichten? In einem Wort: Wie stellen wir uns das Zusammenleben in der europäischen Gesellschaft im Jahr 2020 vor – und welchen Beitrag kann und soll die europäische Politik leisten, damit wir dorthin gelangen?

Das Verfahren muss die Debatte strukturieren

Diese Fragen sind von so grundsätzlicher Bedeutung, dass es nicht genügen kann, wenn hier und dort ein Politiker oder Publizist seine Meinung dazu verkündet und man zuletzt befriedigt nickend feststellt, dass es ja anscheinend öffentliche Aufmerksamkeit gegeben hat und die Beschlüsse deshalb schon irgendwie in Ordnung sein werden. Vielmehr muss das politische Verfahren der Debatte eine gewisse Struktur geben, durch die einerseits kollektive Lernprozesse in Gang gesetzt werden (sodass alle Beteiligten zu dem gleichen Verständnis davon gelangen, worum es bei den Verhandlungen überhaupt geht) und andererseits den Bürgern aufgezeigt wird, auf welche Weise wir selbst auf die getroffenen Entscheidungen Einfluss nehmen können.

Das nationale Haushaltsverfahren gewährleistet diese Debattenstruktur auf hervorragende Weise. Indem es die zahllosen Facetten der politischen Realität auf einen klaren Gegensatz zwischen Regierungsmehrheit und Opposition herunterbricht, bewirkt es (um mit Niklas Luhmann zu sprechen) eine „Reduktion von Komplexität“ in der öffentlichen Debatte: Die Regierung ist in der Pflicht, mit ihrem Budgetentwurf einen politischen Kurs vorzuschlagen und ihm einen übergeordneten Sinn zu geben, und die Opposition wird entscheiden, an welchen Stellen sie die mögliche gesellschaftliche Unzufriedenheit mit diesem Kurs aufgreift. Diese Sinngebung der Regierung und diese Kritik der Opposition prägen dann auch die öffentliche Auseinandersetzung – und zuletzt hat der Bürger bei der nächsten Wahl die Möglichkeit, sich zwischen den beiden Optionen zu entscheiden.

Das europäische Haushaltsverfahren

Ganz anders das Verfahren für den europäischen Haushalt, und speziell für den mehrjährigen Finanzrahmen. Der Vorschlag hierfür stammt zwar von der Europäischen Kommission (also gewissermaßen der Regierung der EU), die auch versucht hat, ihn mit einer gewissen Sinngebung zu versehen. Doch statt dass nun im Europäischen Parlament eine die Kommission stützende Mehrheit einen Schlagabtausch mit einer kritischen Opposition führen würde, ging der Entwurf erst einmal an den Europäischen Rat, also an 27 Staats- und Regierungschefs, von denen jeder Einzelne ein Vetorecht besitzt. Und von denen jeder Einzelne sich vor einer eigenen nationalen Wählerschaft zu verantworten hat.

Zugegeben: Noch niemals zuvor sind die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen auf ein solches Medieninteresse gestoßen wie in diesem Jahr. (Beim letzten Mal, 2005, fiel die große Budgetdiskussion allerdings mit der Debatte über den wenige Wochen zuvor gescheiterten EU-Verfassungsvertrag zusammen – sodass die Öffentlichkeit ohnehin mit etwas anderem beschäftigt war.) Aber zu einem gemeinsamen Deutungsmuster, worum es bei diesen Verhandlungen eigentlich geht und welche Implikationen die verschiedenen Vorschläge haben werden, ist die europäische Gesellschaft deshalb noch lange nicht gekommen. Wie Benedicta Marzinotto treffend zusammenfasst, wird der EU-Haushalt „noch immer als ein Anspruchshaushalt wahrgenommen, bei dem jeder Mitgliedstaat um einen gerechten Rückfluss [ins eigene Land] kämpft“. Und der gemäßigt EU-skeptische Thinktank Open Europe hat in einem Blogeintrag etwas spöttisch aufgelistet, wie nach dem Gipfel fast alle Regierungschefs ihren jeweiligen nationalen Medien zu erklären versuchten, warum gerade sie als Sieger aus den Verhandlungen hervorgegangen waren.

Etwas für jeden – aber wenig für die Union

Tatsächlich zeichnet sich der jüngste Beschluss des Europäischen Rates (hier im Wortlaut, hier eine Übersicht über die wichtigsten Zahlen auf EurActiv) vor allem dadurch aus, dass darin für jede nationale Öffentlichkeit ein Bonbon versteckt wurde. So wurde der Wunsch Deutschlands und Großbritanniens erfüllt, das Budget insgesamt zu reduzieren. Zugleich aber blieben die von den süd- und osteuropäischen Mitgliedstaaten eingeforderten Regionalfonds unangetastet, sodass in der Nettobilanz der neue Budgetrahmen womöglich sogar zu einer größeren Umverteilung zwischen reichen und armen Ländern führen wird. Auf französischen Wunsch wurde die Struktur der Agrarausgaben kaum reformiert (die Kommission hatte hier einen stärkeren Schwerpunkt auf Umweltaspekte legen wollen), und natürlich werden weiterhin etliche Millionen Euro für die sinnlosen und unter den Abgeordneten verhassten monatlichen Umzüge des Europäischen Parlaments nach Straßburg aufgewendet. Für alle möglichen Länder wurden außerdem besondere Beitragsrabatte oder Sonderzulagen eingeführt, die keinerlei Systematik folgen – Deutschland zum Beispiel erhält 200 Millionen Euro „für Leipzig“. Und so noch dies und das.

Gekürzt hingegen wurde vor allem bei den Bereichen, an denen keinem Mitgliedstaat speziell gelegen ist: an der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, an der Entwicklungshilfe, an den Programmen zur Förderung der Unionsbürgerschaft, an der grenzüberschreitenden Verkehrs- und Energieinfrastruktur und natürlich an der Verwaltung. So sollen alle europäischen Institutionen in den nächsten fünf Jahren fünf Prozent ihres Personals einsparen – und die übrigen Mitarbeiter dafür unbezahlt länger arbeiten.

Und die Entscheidungsmacht der Bürger?

Irgendein übergeordneter Sinn oder ein klares politisches Ziel ist hinter diesem Finanzrahmen nicht zu erkennen. Das Beste, was sich über den Europäischen Rat sagen lässt, ist, dass er überhaupt zu einem Resultat kam, bei dem 27 nationale Eigeninteressen befriedigt wurden. Tatsächlich ist dies auch die Argumentationslinie in einem der wenigen positiven Medienkommentare zu dem jüngsten Gipfel. Martin Winter lobt in der Süddeutschen Zeitung die Einigung als das bestmögliche Ergebnis und schreibt, es sei gut, dass der Finanzrahmen es jedem Mitgliedstaat ermöglicht, „seinen praktischen Vorteil aus der Union zu ziehen“:
Und das nicht nur, weil ein Regierungschef, der als Verlierer nach Hause kommt, nicht gut gelitten ist. Wichtiger ist, dass die Zustimmung in der Bevölkerung zur EU auch davon abhängt, ob die Menschen Europa als eine ihnen wohltätig gesonnene Organisation empfinden.
Doch auch diese Hoffnung trügt. Denn mehr noch als von der einen oder anderen Milliarde, die ein Land weniger in den europäischen Haushalt einzahlt oder mehr aus ihm herausbekommt, ist die Zustimmung der europäischen Bürger zur EU davon abhängig, ob sie diese als ein demokratisches System wahrnehmen, auf dessen Entscheidungen sie selbst Einfluss nehmen können. Auf nationaler Ebene erfolgt dieser Einfluss, siehe oben, durch die Wahlmöglichkeit zwischen (mindestens) zwei klar abgegrenzten Alternativen: der Regierung und den Oppositionsparteien. Aber in Europa?

In der Praxis sind die Deals zwischen den Staats- und Regierungschefs der Einwirkung der Bürger weitgehend entzogen. Natürlich, ich kann bei der nationalen Wahl darüber abstimmen, wer mein Land im Europäischen Rat vertreten soll. Aber solange dort ohnehin nur die nationalen Interessen im Vordergrund stehen, macht dies für das Endergebnis kaum einen Unterschied. Das Kräfteverhältnis zwischen den verschiedenen nationalen Regierungen jedenfalls liegt außerhalb der Reichweite meines Einflusses als Bürger.

Und das Europäische Parlament? Nun, dort wird nicht nach Staaten, sondern nach Fraktionen abgestimmt, und tatsächlich habe ich die Möglichkeit, bei der Europawahl das Kräfteverhältnis zwischen den Fraktionen selbst mitzubestimmen. Aber was ändert das? Da das Parlament sich gegen den Rat erfahrungsgemäß nur dann durchsetzen kann, wenn es geschlossen auftritt, gibt es dort kein Wechselspiel zwischen Mehrheit und Opposition: Erst zuletzt haben die Vorsitzenden der vier stärksten Fraktionen den Entwurf des Europäischen Rats in einer gemeinsamen Erklärung kritisiert. Wenn ich diese Erklärung gut finde, welche der vier Fraktionen soll ich dann wählen? Und wenn ich eher auf der Seite des Europäischen Rates bin, wie könnte ich mich mit dieser Haltung im politischen System bemerkbar machen?

Demokratie ist die Auswahl zwischen Alternativen, und eine demokratische Öffentlichkeit ist eine Öffentlichkeit, die dem Bürger diese Alternativen und seine Wahlmöglichkeiten verdeutlicht. Bei den europäischen Haushaltsverhandlungen ist davon bislang nicht viel zu erkennen. 27 Vetospieler – 28 mit dem Europäischen Parlament – machen vielleicht eine Menge Lärm, aber noch keinen politischen Diskurs.

Bild: von Dorri (Eigenes Werk) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Dienstag, 5. Februar 2013

50 Jahre Van Gend & Loos: Ein Jubiläum für das Europa der Bürger

Auf dem Bild unterzeichnen Adenauer und De Gaulle den Elysée-Vertrag. Bei der Verkündung des Van-Gend-&-Loos-Urteils war leider kein Fotograf dabei.
Der ein oder andere wird sich noch erinnern: Vor zwei Wochen, am 22. Januar, haben wir den fünfzigsten Jahrestag des Elysée-Vertrags über die deutsch-französische Freundschaft gefeiert. Der Bundestag und die Assemblée Nationale verabschiedeten auf einer gemeinsamen Sitzung eine hübsche Erklärung, die Zeitungen beider Länder druckten feierliche Sonderausgaben, und uns allen war irgendwie bewusst, dass sich damals vor fünfzig Jahren in Paris etwas furchtbar Wichtiges zugetragen hatte.

Heute hingegen ist der fünfzigste Jahrestag der Van-Gend-&-Loos-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), aber von einer kleinen Fachtagung in Luxemburg abgesehen sind politische Feierveranstaltungen weit und breit nicht in Sicht. Sucht man bei Google News, so findet man in den deutschsprachigen Onlinemedien nur einen einzigen Beitrag zu dem Thema, die Transkription einer sehr hörenswerten Sendung von Max Steinbeis im Deutschlandfunk. Und vermutlich hat der größte Teil der europäischen Bevölkerung überhaupt noch nie von diesem Urteil gehört. Dabei war es für den Fortgang der Integration das viel bedeutendere Ereignis – denn es hielt den intergouvernementalen Versuchungen des Elysée-Vertrags ein supranationales Bekenntnis zu einem Europa der Bürger entgegen.

Die Vorgeschichte des Elysée-Vertrags

Bei all der Feierlichkeit über den Elysée-Vertrag vor zwei Wochen wurde nur erstaunlich selten auf dessen Vorgeschichte eingegangen. Das offizielle Narrativ lautet dabei, dass durch jenes denkwürdige Abkommen zwischen Konrad Adenauer und Charles de Gaulle die jahrhundertealte „Erbfeindschaft“ zwischen Deutschland und Frankreich überwunden und die „Aussöhnung“ der beiden Nachbarn ermöglicht wurde – in der Praxis umgesetzt durch das deutsch-französische Jugendwerk und hunderte von Städtepartnerschaften zwischen beiden Ländern. Vertieft man sich hingegen in die historischen Details, so trübt sich diese schillernde Erzählung etwas ein. Denn nicht nur, dass die deutsche und französische Regierung 1963 bereits auf mehr als ein Jahrzehnt sehr vertrauensvoller Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften zurückblicken konnten und von „Erbfeindschaft“ zwischen den beiden Partnern schon lange keine Rede mehr war. Der Elysée-Vertrag war auch Teil einer längeren Reihe von Versuchen vor allem der gaullistischen Regierung, die supranationale Entwicklung genau dieser Gemeinschaften zu hintertreiben.

Das eigentliche Novum der 1950er Jahre nämlich war es gewesen, dass mit dem Europaparlament, dem Europäischen Gerichtshof und den anfangs noch drei Kommissionen (die erst 1967 fusioniert wurden) überstaatliche Organe mit eigenen Entscheidungskompetenzen geschaffen wurden, die politisch von den nationalen Regierungen vollständig unabhängig waren. Zwar lag die europäische Gesetzgebung vor allem beim Ministerrat, in dem jede Regierung ein Vetorecht besaß. Doch auch so hatten die supranationalen Organe noch einen beträchtlichen Handlungsspielraum, den vor allem die EWG-Kommission unter Walter Hallstein auch entschlossen auszubauen versuchte.

Charles de Gaulle und der Intergouvernementalismus

Dem 1958 gewählten französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle war diese supranationale Entwicklung zuwider. Auch er war zwar an einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen den kontinentaleuropäischen Staaten interessiert, aber eben nur an einer Zusammenarbeit, nicht an der Integration in eine höhere Einheit. Die nationale Souveränität sollte nicht angetastet werden, Entscheidungen über gemeinsame Aktivitäten nur im diplomatischen Konsens fallen. Dieses Ziel – das nach heutigen Maßstäben wohl am ehesten mit der Agenda der britischen Konservativen unter David Cameron vergleichbar wäre – prägte in den 1960er Jahren die französische Europapolitik. Den ersten Anlauf bildeten dabei die 1961/62 vorgestellten Fouchet-Pläne, nach denen die EG-Mitgliedstaaten eine neue „Europäische Politische Union“ (EPU) gründen sollten. Diese sollte sich nicht nur mit wirtschaftlichen Fragen, sondern auch mit kulturellen und militärischen Angelegenheiten befassen. Ihr zentrales Organ sollte der Ministerrat sein, in dem jede Regierung ihr Veto behalten würde. Und vor allem sollte die bestehende EWG-Kommission entmachtet werden: Statt als eigenständiger politischer Akteur zu handeln würde sie, so der Vorschlag, künftig als eine Art Sekretariat dem Ministerrat untergeordnet sein.

Diese Idee stieß jedoch nicht nur bei der Kommission selbst, sondern auch bei den übrigen Mitgliedstaaten auf wenig Gegenliebe. Während in Italien traditionell die Idee eines supranationalen europäischen Föderalismus sehr populär war, fürchteten die Benelux-Länder, dass eine Entmachtung der Kommission letztlich zu einer Dominanz der großen Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich führen würde. Die Verhandlungen über die EPU scheiterten deshalb im Lauf des Jahres 1962. Hinzu kam, dass US-Präsident John F. Kennedy die Beziehungen der USA zu Westeuropa zu intensivieren begann (im Juni 1963 sollte er seine berühmte Berliner Rede halten) und damit auch De Gaulles Wunsch nach einer eigenständigen europäischen Sicherheitspolitik abseits der NATO-Strukturen in weite Ferne rückte.

Doch gerade, als der französische Staatspräsident fürchten musste, ins europapolitische Abseits zu geraten, kam ihm im Januar 1963 sein deutscher Nachbar zu Hilfe: Der Elysée-Vertrag, in dem De Gaulle und Bundeskanzler Adenauer regelmäßige Regierungskonsultationen in der Außen-, Verteidigungs- und Kulturpolitik vereinbarten, war gewissermaßen der Rest, der von den Fouchet-Plänen übrig blieb. In einer Präambel machte die deutsche Seite zwar klar, dass das Abkommen auf keinen Fall als Abwendung von den USA verstanden werden sollte. Doch dass die beiden führenden EG-Staaten in wichtigen Politikfeldern eine rein bilaterale Zusammenarbeit vereinbarten, war auf jeden Fall ein deutliches Signal gegen die supranationalen Bestrebungen der europäischen Institutionen. Zwar war es De Gaulle nicht gelungen, die Europäische Kommission entscheidend zu schwächen (1965/66 machte er mit der „Politik des leeren Stuhls“ einen neuen, etwas erfolgreicheren Versuch in diese Richtung), doch mit Adenauers Hilfe hatte er den Intergouvernementalismus im westlichen Kontinentaleuropa wieder salonfähig gemacht.

Das Van-Gend-&-Loos-Urteil: die Rechte des Einzelnen in der EG

In dieser Situation fiel zwei Wochen später eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, die auf den ersten Blick nichts mit dem deutsch-französischen Vertrag zu tun hatte. Es ging um die Klage eines niederländischen Unternehmens namens Van Gend & Loos, das Harnstoffharz aus Deutschland in die Niederlande importierte und dafür einen Einfuhrzoll bezahlen musste. Der Zollsatz dafür hatte seit 1947 drei Prozent betragen, war aber von den Niederlanden 1960 auf acht Prozent erhöht worden – obgleich Artikel 12 des damaligen EWG-Vertrags Zollerhöhungen zwischen den Mitgliedstaaten explizit verbot (die vollständige Abschaffung der Binnenzölle erfolgte erst einige Jahre später). Van Gend & Loos forderte deshalb, nur den alten Satz von drei Prozent bezahlen zu müssen.

Tatsächlich stritt auch die niederländische Regierung nicht ab, dass die Zollerhöhung im Widerspruch zum EWG-Vertrag stand. Van Gend & Loos habe aber, so argumentierte sie, kein Recht, deswegen zu klagen. Als völkerrechtliches Abkommen binde der EWG-Vertrag nämlich nur die Mitgliedstaaten untereinander: Solange also keiner von diesen (oder die Europäische Kommission) eine Klage einlege, könne auch niemand die Niederlande zu seiner Einhaltung zwingen. Da zudem die Zollerhöhung im Rahmen eines multilateralen Abkommens mit Belgien und Luxemburg erfolgt war, bestehe überhaupt kein Grund zur Aufregung – ob Van Gend & Loos irgendwelche Ansprüche gegenüber der niederländischen Regierung habe, sei letztlich eine interne Angelegenheit, die den nationalen Gerichten überlassen bleiben müsse. Im Gerichtsverfahren gaben die belgische und deutsche Regierung Erklärungen ab, die diese Lesart unterstützten, während die Kommission sich auf die Seite von Van Gend & Loos schlug.

Ebenso wie der Europäische Gerichtshof selbst. Am 5. Februar 1963 fiel das spektakuläre Urteil, das heute jeder Jurastudent im Europarechtsseminar lernt (hier die Leitsätze, hier der volle Wortlaut). Der zentrale Leitsatz darin lautete, dass die EWG eine „neue Rechtsordnung“ darstelle,
deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind. Das von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten unabhängige Gemeinschaftsrecht soll daher den Einzelnen, ebenso wie es ihnen Pflichten auferlegt, auch Rechte verleihen.
Mit der Zollerhöhung hatten die Niederlande deshalb nicht nur ihre Pflichten gegenüber den anderen Mitgliedstaaten verletzt (die das bereitwillig akzeptiert hätten), sondern auch gegenüber Van Gend & Loos. Anders als bei völkerrechtlichen Verpflichtungen konnten sich die EG-Länder nicht mehr in ihren Souveränitätspanzer flüchten, wenn nationales Recht im Widerspruch zu europäischem Recht stand – jeder Einzelne hatte jetzt die Möglichkeit, sich auch gegenüber seiner eigenen Regierung auf die Regeln des EWG-Vertrags zu berufen, die Vorrang vor nationalen Gesetzen besaßen. Während in anderen internationalen Organisationen die Menschen lediglich vermittelt über ihre Regierungen eine Rolle spielten, traten sie in der EG selbst und unmittelbar als individuelle Rechtssubjekte auf: nicht mehr nur als Staatsangehörige ihres Landes, sondern als europäische Bürger.

In den folgenden Jahren bekräftigte der EuGH diese Rechtsprechung in mehreren weiteren Entscheidungen, deren bekannteste das Costa/ENEL-Urteil von 1964 ist. Ab den 1970er Jahren begann dann in mehreren Urteilen eine Auseinandersetzung zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten, ob das Europarecht außer gegenüber einfachen nationalen Gesetzen auch gegenüber den nationalen Verfassungen Vorrang habe – eine Frage, die bis heute nicht endgültig beantwortet wurde. Die Grundprinzipien des Van-Gend-&-Loos-Urteils aber wurden rasch auch von den nationalen Gerichten akzeptiert und sind seitdem die unstrittige Grundlage des Europarechts als eigenständige, supranationale Rechtsordnung.

Freundschaft der Völker“ oder „Europa der Bürger“?

Betrachtet man die symbolische Aussagekraft der beiden Jubiläumsereignisse, so ist mir persönlich Van Gend & Loos das sympathischere. Gewiss, der intensive kulturelle Austausch, der sich in Folge des Elysée-Vertrags zwischen Deutschland und Frankreich entwickelte, hat den Menschen beider Länder zweifellos viel Gutes gebracht. Doch das Aussöhnungspathos des Elysée-Vertrags blieb immer der Vorstellung verhaftet, dass es sich hier um zwei getrennte „Völker“ handelte, die miteinander Freundschaft schlossen: dass Deutsche Deutsche blieben und Franzosen Franzosen, auch wenn sie einander nun in Frieden und als „gute Nachbarn“ begegneten.

Das Van-Gend-&-Loos-Urteil hingegen überwand diese nationale Konstellation: Indem es den Einzelnen nicht nur als Teil eines nationalen Kollektivs behandelte, sondern zum eigenständigen europäischen Rechtssubjekt erklärte, machte es ihn freier von seiner Staatsangehörigkeit und unabhängiger von seiner Regierung. Europa war nicht mehr nur die Sache einer Handvoll Nationalstaaten, sondern von Millionen von Bürgern, die im politischen und rechtlichen System als Individuen auftreten konnten.

Vor einigen Monaten habe ich hier über die verschiedenen Narrative geschrieben, die der europäischen Einigung zugrunde liegen. Die Rhetorik des Elysée-Vertrags folgt klar jenem Friedensnarrativ, das nach dem Zweiten Weltkrieg Konjunktur hatte, aber heute mit gutem Grund etwas verstaubt wirkt. Die Van-Gend-&-Loos-Entscheidung hingegen lässt sich als wichtiger Schritt eines anderen, viel größeren Projekts verstehen: der Aufbau einer supranationalen Demokratie, in der die gemeinsame Politik nicht mehr Angelegenheit nationaler Diplomaten, sondern der europäischen Bürger selbst ist. Dass es nicht die gewählten Regierungen und Parlamente, sondern die fern der öffentlichen Aufmerksamkeit agierenden Richter des Europäischen Gerichtshof waren, die diese Sache vor fünfzig Jahren entscheidend voranbrachten, zählt zu den unglücklichen Wendungen des europäischen Integrationsprozesses. Doch das sollte kein Grund sein, den heutigen Jahrestag nicht zu feiern: Vive lʼEurope des citoyens!

Bild: Bundesarchiv, B 145 Bild-P106816 / Unknown / CC-BY-SA 3.0 [CC-BY-SA-3.0-de], via Wikimedia Commons.

Sonntag, 3. Februar 2013

Warum es keine europäische Zwangsprivatisierung der Wasserversorgung geben wird und die europapolitische Debatte immer so furchtbar schrill ist

Will die Europäische Kommission, dass gierige Unternehmer uns künftig verdursten lassen? Nein.

Die Privatisierung der Wasserversorgung ist das Glühbirnenverbot des Jahres 2013. Seitdem die Europäische Union Anfang 2009 ihre Umweltstandards so heraufsetzte, dass sie nur noch von Energiesparlampen erfüllt werden konnten, hat kein EU-Rechtsakt mehr solche Wellen der Empörung ausgelöst – bis hin in die sonst eher nicht so europainteressierten politischen Satiresendungen wie Neues aus der Anstalt oder heute-show, die beide in ihrer letzten Ausgabe dieses Thema behandelten. Ähnlich wie beim Glühbirnenverbot verläuft die Debatte dabei zuweilen hitzig bis an die Grenze der Hysterie, mit dem Tenor, dass „die EU“ die Kommunen zu einer Privatisierung der Wasserversorgung zwingen und damit die Bürger der Willkür habgieriger Unternehmer ausliefern wolle, die menschliche Grundbedürfnisse zu ihrer Bereicherung missbrauchten.

Konzessionsvergabe-Richtlinie

Ursache der ganzen Aufregung ist der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine „Richtlinie über die Konzessionsvergabe“, in der ein europaweit einheitliches Verfahren zur Ausschreibung von öffentlichen Konzessionen festgelegt wird. Bei einer solchen Konzession verpflichtet sich ein privates Unternehmen, eine bestimmte öffentliche Aufgabe – etwa den Betrieb einer Straßenbahn oder eines Gasleitungsnetzes oder eben die lokale Wasserversorgung – wahrzunehmen, und erhält dafür das Recht zur kommerziellen Verwertung. Ebenso wie für öffentliche Aufträge, bei denen das Privatunternehmen für seine Leistungen ein festes Entgelt erhält, gelten für solche Konzessionen bestimmte europarechtliche Rahmenregeln: Insbesondere müssen die öffentlichen Stellen (oft Kommunen) die Vergabe in einem öffentlichen Verfahren durchführen und dürfen inländische Unternehmen dabei nicht besser behandeln als Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat.

Anders als bei öffentlichen Aufträgen gibt es für die Konzessionsvergabe jedoch bislang kein einheitliches Verfahren. Stattdessen ist es den Kommunen selbst überlassen, wie sie die notwendige Transparenz und Gleichberechtigung der Bewerber sicherstellen; benachteiligte Konkurrenten können hinterher allenfalls vor dem Europäischen Gerichtshof gegen die Entscheidung klagen. Wie eine Konsultation der Europäischen Kommission im Sommer 2010 ergab, führte dieses Fehlen klarer Regeln im Ergebnis zu rechtlicher Unsicherheit und häufig auch zu Günstlingswirtschaft und Korruption. Ende 2011 präsentierte deshalb die Kommission den Richtlinienvorschlag (Wortlaut), der nun vor einigen Tagen vom Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments in leicht veränderter Form unterstützt wurde. Im März sollen die Verhandlungen zwischen Kommission, Rat und Parlament über die Endfassung der Richtlinie beginnen.

Erzwungene Privatisierung?

Wie aber soll diese auf den ersten Blick so harmlose Richtlinie zu einer erzwungenen Privatisierung des Wasserversorgung führen? Jedenfalls nicht auf eine offensichtliche Weise: Wie die Kommission wiederholt klargestellt hat, können die Kommunen nicht dazu gezwungen werden, überhaupt Konzessionen an private Unternehmen zu vergeben. Stattdessen steht es ihnen weiterhin frei, die Wasserversorgung einfach selbst durchzuführen oder ein Unternehmen im öffentlichen Besitz damit zu beauftragen. Solche „In-house-Vergaben“ sind auch weiterhin ohne Ausschreibung möglich.

Ein Problem jedoch entsteht durch die sogenannten public private partnerships (PPPs), also gemischte Unternehmen, die nur teilweise im öffentlichen und teilweise im privaten Besitz sind – was inzwischen für die Stadtwerke der meisten deutschen Städte zutrifft. Die Idee solcher PPPs besteht darin, dass die privaten Teilhaber ihr Kapital, ihre Betriebsmittel und ihr Fachwissen einbringen und dafür am Profit beteiligt werden, während gleichzeitig aber die Kommunen bei allen Entscheidungen das letzte Wort besitzen, da sie in dem gemeinsamen Unternehmen die Stimmrechtsmehrheit halten. Nach dem Richtlinienvorschlag sollen solche gemischten, aber von der Kommune kontrollierten PPPs ebenso wie öffentliche Unternehmen von der Ausschreibungspflicht ausgenommen werden – aber nur, wenn sie mindestens 80 Prozent ihres Umsatzes durch Leistungen für die Kommune erzielen.

In vielen deutschen Städten beschränken sich die Stadtwerke jedoch nicht allein auf die Durchführung öffentlicher Dienstleistungen, sondern sind daneben auch in größerem Umfang auf dem freien Markt tätig (zum Beispiel als Stromanbieter, wo sie mit privaten Unternehmen konkurrieren). Die Kommunen könnten ihnen deshalb die Konzession zur Wasserversorgung künftig nicht mehr einfach so übertragen, sondern müssten sie öffentlich ausschreiben, wodurch rein privatwirtschaftliche Unternehmen die Möglichkeit bekämen, sich als Konkurrenten der Stadtwerke am Vergabeverfahren zu beteiligen. Aus einer Halbprivatisierung in Form einer kommunal kontrollierten public private partnership könnte auf diese Weise eine Vollprivatisierung werden.

Alternative: Aufspaltung der Stadtwerke

Niemand jedoch zwingt die Kommunen zu diesem Schritt, denn schließlich entsteht der Zwang zur öffentlichen Ausschreibung nur durch die privatwirtschaftlichen Aktivitäten der Stadtwerke. Die Alternative bestünde deshalb in einer Spaltung der bestehenden PPPs: Anstelle von integrierten Stadtwerken, die zugleich als (öffentlicher) Wasserversorger und als (privater) Stromanbieter auftreten, müsste es künftig für jeden Aufgabenbereich ein eigenes Unternehmen geben. Wenn der Wasserversorger dann nur als Konzessionär im Auftrag der Kommune handelt, unterliegt er auch nicht der europäischen Ausschreibungspflicht: Die Wasserversorgung wäre weiterhin ausschließlich in öffentlicher Hand.

Ärgerlich ist diese Lösung lediglich für die Stadtwerke und die Kommunalpolitiker, die es sich im heutigen System eingerichtet und kein Interesse an einer Umstellung haben. Nicht zufällig zählen deshalb die deutschen Stadtwerke und die Kommunalverbände zu den schärfsten Gegnern der neuen Richtlinie. Für die Bürger selbst jedoch könnte eine Aufspaltung der Stadtwerke am Ende tatsächlich die beste aller Lösungen sein, schon weil die Entflechtung ihrer Tätigkeitsfelder ordnungspolitisch sauberer ist als der heutige Status quo.

Wasser als Menschenrecht?

Derartige Überlegungen zur Organisationsform deutscher Stadtwerke spielen in der erregten öffentlichen Debatte jedoch so gut wie keine Rolle. Stattdessen konzentrierten sich die Gegner des Richtlinienvorschlags auf ein anderes Argumentationsmuster: nämlich dass Wasser ein Menschenrecht sei und deshalb die Privatisierung der Wasserversorgung grundsätzlich verboten werden müsse. Prominent wird dies etwa von der Europäischen Bürgerinitiative right2water vorgebracht. Diese Initiative (die wesentlich vom Europäischen Gewerkschaftsverband für den Öffentlichen Dienst gesponsert wird, welcher unter anderem die Mitarbeiter von Stadtwerken und Kommunalverwaltungen vertritt) konnte bis jetzt europaweit fast 900.000 Unterschriften sammeln. Sofern sie, was zu erwarten ist, bis September eine volle Million erreicht, müsste die Europäische Kommission die Vorschläge der Initiative entweder umsetzen oder ihre Ablehnung ausführlich begründen.

Nun erscheint mir das inhaltliche Ziel der Bürgerinitiative, der Erhalt einer öffentlich kontrollierten Wasserversorgung, durchaus begrüßenswert. Tatsächlich haben zahlreiche Städte in der Vergangenheit sehr schlechte Erfahrungen mit der Wasser-Privatisierung gemacht; und man darf wohl annehmen, dass die naive Erwartung, dass Privatisierung immer zu steigendem Wettbewerb und dadurch zu sinkenden Preisen führe, in diesem Fall einfach nicht zutrifft. Auf der anderen Seite kann ich jedoch nicht recht erkennen, wo der Zusammenhang zwischen diesem rein ökonomischen Argument und der Bezeichnung von Wasser als Menschenrecht bestehen soll: Denn auch bei einer Privatisierung besteht wohl kaum die Gefahr, dass irgendein Europäer verdursten muss. Schon heute muss man fast überall in Europa für den Wasserkonsum bezahlen, und schon heute wird das Recht auf Wasser vom Staat schlicht dadurch gewährleistet, dass er bedürftigen Menschen Sozialhilfe zur Finanzierung des Existenzminimums bezahlt. Wenn eine Privatisierung der Wasserversorgung am Ende zu höheren Preisen führen sollte, müsste also einfach das Sozialhilfeniveau erhöht werden – was nicht schön für den Steuerzahler ist, aber ganz bestimmt auch kein Menschenrechtsproblem.

Wir brauchen eine europäische Opposition

So also macht man aus einer Mücke einen Elefanten: Im ersten Schritt wird aus einer Richtlinie, wegen der die deutschen Kommunen die Tätigkeitsfelder ihrer Stadtwerke entflechten müssten, ein Versuch der Europäischen Kommission, die Privatisierung der Wasserversorgung zu erzwingen. Und im zweiten Schritt wird diese Privatisierung der Wasserversorgung mit einem Verstoß gegen die Menschenrechte gleichgesetzt. Am Ende ist die Entrüstung groß – und der Bösewicht wie so häufig „Brüssel“. Nun ist es sicher sinnvoll, über Themen wie die öffentliche Wasserversorgung eine intensive und kontroverse politische Debatte zu führen. Doch der Tonfall der gegenwärtigen Auseinandersetzung hilft für die öffentliche Meinungsbildung nicht wirklich weiter.

Wie aber ließe sich eine Versachlichung der Debatte erreichen und verhindern, dass jede Uneinigkeit über Fragen wie diese immer gleich zu einer Fundamentalkritik an allen europäischen Institutionen führt? Der „deliberative“ Ansatz der Europäischen Kommission, durch ein öffentliches Konsultationsverfahren frühzeitig die Meinung der betroffenen Interessengruppen einzuholen, ist offensichtlich nur begrenzt dafür geeignet – im Fall der Konzessionsvergabe-Richtlinie wurde 2010 schließlich genau so ein Konsultationsverfahren durchgeführt, ohne dass das den heutigen Ärger in irgendeiner Weise verhindert hätte. Und auch die Europäische Bürgerinitiative, von der sich ihre Befürworter vor einem Jahr noch den Durchbruch zur europäischen Demokratie erwartet hatten, befördert in diesem Fall zwar ziemlich deutlich die öffentliche Debatte, kann aber die pauschale Delegitimierung von „Brüssel“ kaum verhindern.

Am Ende scheint mir die einzige Lösung deshalb darin zu bestehen, was ich bereits vor einigen Monaten zum Glühbirnenverbot geschrieben habe: Wir brauchen eine europäische Opposition. Wir brauchen eine institutionalisierte Debatte im Europäischen Parlament, bei der eine stabile Regierungsmehrheit die Vorschläge der Kommission unterstützt und in der Öffentlichkeit gegen überzogene Vorwürfe verteidigt, während eine stabile Minderheit die Kritik daran aufgreift und sich als Alternative profiliert. Das würde die Argumente in der Debatte zwar nicht unbedingt rationaler machen, wie man an manchen Diskussionen auf nationaler Ebene sehen kann. Aber zumindest wäre sie ein bisschen weniger schrill, da Gegner wie Befürworter eines Vorschlags erkennen könnten, dass ihre Interessen im politischen System vertreten sind und sie bei der nächsten Europawahl Einfluss auf die Kräfteverteilung zwischen ihnen nehmen können.

Bild: By Nikthestoned (Own work - also at Flickr) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.