Mittwoch, 27. März 2013

Mehr Ignoranz als böser Wille: Das Zypern-Desaster und die deutsche Politik

Die Bundeskanzlerin zeigte sich von den Argumenten ihres zyprischen Kollegen jedenfalls nicht allzu beeindruckt.
Nach fast zwei Wochen mit täglich neuen Schlagzeilen scheint sich in der Zypern-Krise allmählich der Staub zu legen. Was dabei herauskam, kann kaum befriedigen. Ein Staatsbankrott wurde zwar abgewendet, aber wirtschaftlich blickt das Land in einen Abgrund, der noch das Elend in Griechenland übertreffen könnte. Zeit zum Rekapitulieren: Wie kam es zu dieser bislang dümmsten aller Entscheidungen in der Eurokrise? Welche anderen Möglichkeiten hätte es gegeben? Sind die Vorwürfe, die nun allseits gegen die deutsche Bundesregierung erhoben wurden, berechtigt? Und wird sich der Irrwitz der letzten Tage beim nächsten Aufflackern der Krise wiederholen?

Die Entstehung der Krise

Am Ursprung der zyprischen Probleme stand, darin besteht weitgehend Einigkeit, der im Vergleich mit anderen Ländern überdimensionierte Bankensektor. Dank laxer Regulierung und niedriger Steuern zog es eine große Menge von Kapital ausländischer, vor allem russischer Anleger an. Dieses Kapital wiederum reinvestierten die Banken zum großen Teil in Griechenland, das Zypern geografisch und kulturell naheliegt. Die Euro-Krise ab 2008 führte dann zunächst aufgrund fehlender Nachfrage zu mehr Arbeitslosigkeit und damit zu höheren Sozialausgaben und einer steigenden Staatsverschuldung Zyperns. Als dann vor einem Jahr auch noch die griechische Regierung einen Teil-Staatsbankrott erklärte, sprang die Krise auf die zyprischen Banken über. Der zyprische Staat wiederum war zu klein, um seine Banken aus eigener Kraft zu stützen. (Und eine europäische Bankenunion, die das für ihn hätte übernehmen können, gibt es noch nicht.)

Im Sommer 2012 stellte Zypern deshalb einen Hilfsantrag an den ESM. Die Eurogruppe verschob die endgültige Entscheidung noch auf die Zeit nach der zyprischen Wahl Ende Februar 2013, wo sich der im Vergleich zum früheren Präsidenten Dimitris Christofias (AKEL/EL) etwas kompromissbereitere Nikos Anastasiadis (DISY/EVP) durchsetzte. Drei Wochen später ging es dann los.

Die naheliegende Lösung

Was hätten die Euro-Staaten in dieser Situation sinnvollerweise tun sollen? Es gab eine verhältnismäßig naheliegende Lösung, um sowohl die unmittelbaren als auch die strukturellen Probleme Zyperns anzugehen:

● Zunächst einmal hätten die Minister dem Hilfsantrag vollständig stattgeben sollen. Benötigt wurden rund 17 Milliarden Euro, was zwar fast einem kompletten zyprischen Jahres-Bruttoinlandsprodukt entspricht, aber für die EU insgesamt nicht besonders viel ist; allein das Budget des deutschen Verteidigungsministeriums ist fast doppelt so hoch. Der ESM hätte sich also kaum daran übernommen. Auch dass die zyprische Staatsverschuldung kurzfristig stark angestiegen wäre (da schließlich auch die ESM-Hilfen nur Kredite sind), ist kaum von Belang: Wichtiger als das absolute Verschuldungsniveau ist, ob die Zinslast und das wirtschaftliche Umfeld erwarten lassen, dass das Land seine Schulden irgendwann zurückzahlen wird – was mit den Hilfen eher der Fall gewesen wäre als ohne.

● Zugleich hätte man die zyprische Regierung verpflichten müssen, die Krisenursachen anzugehen. Zypern hätte seinen Finanzsektor durch höhere Steuern und schärfere Regulierung mit der Zeit so reduzieren müssen, dass der Staat die Geldinstitute bei künftigen Krisen auch aus eigener Kraft retten könnte. Die am meisten überschuldeten Banken hätte man gegebenenfalls abwickeln müssen. Allerdings bestand hierfür keine Eile: Man hätte diesen Umstrukturierungsprozess ohne Weiteres über fünf oder zehn Jahre strecken können, um Schocks zu vermeiden und der zyprischen Wirtschaft die Möglichkeit zu einer Neuorientierung zu geben – etwa durch die ohnehin geplante Erschließung der Gasvorkommen vor der zyprischen Küste.

Die Schocktherapie und ihre absehbaren Folgen

Indessen entschied sich die Eurogruppe nicht für diese verhältnismäßig sanfte Lösung, sondern für einen wirtschaftlichen Schock: Anstelle des benötigten Gesamtbetrags sollte der ESM nur etwa zwei Drittel bezahlen – und der Rest, rund 5,8 Milliarden Euro, sollte von den zyprischen Banken selbst beigesteuert werden. Nachdem der erste Vorschlag, eine Vermögensteuer auf sämtliche Sparguthaben, vom zyprischen Parlament abgelehnt worden war, entschied man sich stattdessen für eine sofortige, massive Schrumpfung des Bankensektors. Die zweitgrößte Bank des Landes, Laiki, wird komplett geschlossen; bei der größten, Bank of Cyprus, sollen Guthaben über 100.000 Euro zu etwa 30 bis 40 Prozent in weitgehend wertlose Anteilscheine der Bank umgewandelt werden.

Steil nach oben: Arbeitslosigkeit in Zypern seit dem EU-Beitritt.
Statt sich allmählich auf ein neues Wirtschaftsmodell umzustellen, steht das Land nun also von einem Tag auf den nächsten vor den Trümmern einer seiner wichtigsten Branchen. Die Folgen davon werden verheerend sein. Die Arbeitslosenquote beträgt in Zypern schon heute fast 15 Prozent (und damit mehr als in Deutschland jemals seit Gründung der Bundesrepublik). Wenn nun, wie von der französischen Société Générale prognostiziert, die zyprische Wirtschaft bis 2017 um ein Fünftel schrumpft, so wird diese Zahl noch einmal enorm ansteigen – was natürlich auch für den Staat weniger Einnahmen und mehr Ausgaben bedeutet. Ob sich mit diesen Aussichten die zyprische Staatsverschuldung tatsächlich bis 2020 bei 100 Prozent des BIP stabilisieren wird, wie von der Eurogruppe jetzt erwartet wird, ist mehr als fraglich. Die Rating-Agenturen warnen jedenfalls schon vor weiteren Herabstufungen der zyprischen Bonität, und es erscheint nicht unwahrscheinlich, dass das Land in einigen Jahren einen neuen Hilfsantrag an den ESM wird stellen müssen.

Vorwürfe gegen die Bundesregierung

Der plötzliche Kollaps des Finanzsektors wird den Zyprern also viel wirtschaftliches Leid bringen, ohne gegenüber einer weniger traumatischen Lösung irgendwelche erkennbaren Vorteile zu haben. Wer aber trägt die Verantwortung für diese fatale Entscheidung der Eurogruppe? Medienberichten zufolge hätten sich die Europäische Kommission und die meisten Mitgliedstaaten auch mit einem deutlich geringeren zyprischen Beitrag zufrieden gegeben. Die treibende Kräfte für eine starke Beteiligung der Banken waren hingegen der Internationale Währungsfonds und die deutsche Bundesregierung. Welcher Teufel den IWF dabei geritten hat, ist für mich nicht nachvollziehbar, auch seine entsprechenden Pressemitteilungen sind recht inhaltsleer. Stärker thematisiert wurde in der europäischen öffentlichen Debatte aber ohnehin die Rolle Deutschlands. Und der Grad an Feindseligkeit erreichte dabei einen bislang beispiellosen Höhepunkt.

Dass die deutsche Bundeskanzlerin bei Demonstrationen in den Euro-Krisenstaaten mit einem Hitler-Schnurrbart abgebildet wird, ist schon seit Jahren nichts Ungewöhnliches mehr. Neu ist hingegen, dass dabei auch Fahnen der Bundeswehr zerrissen und teilweise verbrannt werden. Neu ist, dass ein spanischer Ökonomieprofessor in einem Gastkommentar für die Zeitung El País schreibt, Deutschland habe dem Rest Europas den „Krieg“ erklärt, um sich „wirtschaftlichen Lebensraum“ zu sichern (auch wenn El País den Kommentar nach kurzer Zeit wieder zurückzog). Neu ist, dass der luxemburgische Außenminister Jean Asselborn (LSAP/SPE) spitz anmerkt, die deutsche Waffenindustrie sei ebenso überdimensioniert wie der zyprische Bankensektor. Und neu ist schließlich, dass auch immer mehr deutsche Kommentatoren als Ziel Angela Merkels (CDU/EVP) die „deutsche politische Vorherrschaft auf dem Kontinent“ sehen.

Sind diese Vorwürfe berechtigt? Zeigt die Bundesregierung gerade ihr wahres, hässliches Gesicht? War die Zypern-Politik gar Teil einer deutschen Strategie, die Wirtschaft im Rest des Kontinents zu zerstören und sich so dauerhaft mehr Einfluss zu sichern? Auch wenn die deutschen Banken sich über manchen Neukunden freuen werden, der nun sein Vermögen aus Zypern in Sicherheit bringt, denke ich nicht, dass das das Hauptmotiv war. Die Wirklichkeit ist sehr viel trivialer, macht aber deshalb kaum weniger Angst: Das größte und wirtschaftsstärkste Land Europas befindet sich gerade im Vorwahlkampf.

Wie die deutsche Öffentlichkeit die Zypern-Krise wahrnahm

Die deutsche Bevölkerung ist der Eurokrise schon seit langem überdrüssig. Obwohl das Land bislang wirtschaftlich von der Krise eher profitiert hat (besonders weil die Kapitalflucht aus Südeuropa die Zinsen für deutsche Staatsanleihen auf ein Rekordtief drückte), wurden in der Öffentlichkeit vor allem die großen Rettungsschirme diskutiert, was zu der irrigen Vorstellung führte, der deutsche Steuerzahler trage die finanzielle Hauptlast in Europa. Hinzu kommt eine pauschale Wut auf „die Banken“, die die Krise verursacht hätten und nun ungeschoren davon kämen, worüber nicht nur die kapitalismuskritischen Linken empört sind, sondern auch die ordoliberalen Konservativen. Und schließlich machte vor der Zypern-Rettung auch noch die Nachricht die Runde, dass ein großer Teil der zyprischen Bankkonten kriminellen russischen Oligarchen gehöre. Letztere hatten zwar mit den Ursachen der zyprischen Krise rein gar nichts zu tun, eigneten sich jedoch hervorragend als Feindbild – und zwar wiederum für alle Seiten des politischen Spektrums.

Entsprechend unbeliebt war die Zypern-Rettung in Deutschland von Anfang an. Die Stimmung in einem Großteil der Bevölkerung richtete sich eher auf eine „Bestrafung“ der Banken und ein möglichst schnelles Ende des „unethischen Geschäftsmodells“, mit dem die zyprische Regierung den Finanzsektor jahrelang gefördert hatte. Die deutsche Öffentlichkeit wollte nun endlich einmal ein Exempel statuieren; und dass Zypern als „nicht systemrelevant“ für die Eurozone galt, tat ein Übriges, um die katastrophalen Auswirkungen einer solchen Politik für die zyprische Bevölkerung aus der Aufmerksamkeit zu verdrängen – man darf annehmen: mehr aus Ignoranz als aus Bosheit.

Die deutsche Bundesregierung wiederum hätte es besser wissen können. Indessen benötigt sie für die Kredite an Zypern die Zustimmung des Bundestags, wo sie (aufgrund der großen Zahl von Europaskeptikern in den Regierungsfraktionen, die Hilfsmaßnahmen grundsätzlich ablehnen) auf die Stimmen der Opposition angewiesen ist. Und diese wiederum hätte kaum darauf verzichten können, die Regierung bei einem solch unpopulären Thema ein wenig unter Druck zu setzen. Egal ob an der Regierung oder in der Opposition: Sechs Monate vor der nächsten Bundestagswahl sind deutsche Politiker nun einmal eher an ihren Wählern interessiert als an dem Wohlergehen der Zyprer. Man kann das verantwortungslos und moralisch verwerflich finden, doch aus einer politischen Logik heraus fällt es schwer, ihnen deshalb einen Vorwurf zu machen.

Wiederholungsgefahr

Was also bleibt? Trotz einer ausgesprochen törichten Erklärung des Eurogruppen-Vorsitzenden Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE), die prompt die europäischen Börsen auf Talfahrt schickte, muss man wohl kaum befürchten, dass der Umgang mit Zypern bei künftigen Bankenkrisen als „Vorlage“ dienen wird. Allenfalls haben wir bis zur Bundestagswahl ein gefährliches halbes Jahr vor uns – danach wird sich die deutsche Politik, egal welche Parteien regieren, mit einiger Sicherheit wieder etwas konstruktiver zeigen und fürs Erste auf das Statuieren weiterer Exempel verzichten.

Dennoch zeigt der Fall Zypern, in welcher Schieflage sich die EU derzeit befindet. Denn auch wenn die Bundesregierung dem Rest Europas nicht aktiv schaden will: Eine einforderbare politische Verantwortung trägt sie letztlich nur gegenüber ihrer eigenen nationalen Öffentlichkeit, nicht gegenüber der europäischen Bevölkerung insgesamt. Dies wird auch in Zukunft immer wieder zu irrationalen Anreizen führen, die für die Menschen in anderen Ländern desaströse Folgen haben können. Die einzige Möglichkeit, um dem abzuhelfen, ist die Übertragung der Verantwortung für alle wichtigen wirtschaftspolitischen Fragen auf die supranationalen Institutionen, vor allem auf das Europäische Parlament. Dies aber setzt eine Änderung der EU-Verträge voraus. Wenn Deutschland für Europa das Beste im Sinn hat, sollte es deshalb seine Macht nutzen, damit nach der Bundestagswahl ein neuer Europäischer Konvent eingesetzt wird.

Die Zyprer unterdessen werden für die nächsten Jahre wohl andere Sorgen haben.

Bilder: By European People's Party (Flickr: EPP Summit March 2012) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons; eigene Grafik (Quelle: Europäische Zentralbank).

Mittwoch, 20. März 2013

Warum Zypern systemrelevant ist: Gedanken zu einer unnötigen Krise

Nur so ein Inselchen im Mittelmeer.
Es ist im Augenblick noch nicht abzusehen, ob das, was derzeit in Zypern geschieht, der Anfang vom Ende der Eurokrise oder der Anfang vom Ende der Eurozone ist. Fest steht, dass das zyprische Parlament gestern Abend nach massiven Protesten der Bevölkerung den Beschluss der Eurogruppe von vergangenem Samstag abgelehnt hat, demzufolge etwa ein Drittel der zur Sanierung der zyprischen Banken benötigten 17 Milliarden Euro durch eine Vermögensabgabe auf Sparguthaben aufgebracht werden sollte. Was ab jetzt passiert – europäische Neuverhandlungen, eine russische Intervention oder eine zyprische Staatspleite –, ist offen. In all die Aufregung hinein mischt sich zudem eine Diskussion, ob uns diese seltsame kleine Mittelmeerinsel nicht eigentlich ganz egal sein könnte: Während die Europäische Kommission und die EZB das Land gerade für „systemrelevant“ erklärt haben, sind sich deutsche Politiker wie Norbert Barthle (CDU/EVP) nicht ganz so sicher. Hierzu drei Gedanken.

Erstens wirtschaftlich

Wie unsinnig der Plan der Eurogruppe aus wirtschaftlicher Sicht war, ist in den letzten Tagen schon von vielen Seiten gut erklärt worden (zum Beispiel von Wolfgang Münchau und dem Economist), sodass ich mich hier kurz fassen will. Es ist geradezu eine der Ursachen der Eurokrise, dass die Anleger ihr Geld nach der Lehman-Pleite 2008 in kleinen armen Euro-Staaten für weniger sicher hielten als in großen reichen Euro-Staaten, und zwar weil die großen reichen Staaten eine glaubwürdigere Garantie für die Sicherung von Bankguthaben abgeben konnten. Die Folge war eine massive Kapitalflucht von der Peripherie ins Zentrum, die dann zu einer Spirale von Staats- und Bankschulden in Irland und Südeuropa führte.

Um diese Kapitalflucht zu stoppen, hat sich die EU seitdem verzweifelt darum bemüht, die Glaubwürdigkeit der Einlagensicherungssysteme in der Euro-Peripherie wieder herzustellen. 2010 verabschiedete die Kommission eine Reform der Einlagensicherungs-Richtlinie, die allen Mitgliedstaaten einheitliche Mindeststandards vorschreibt. 2012 folgte dann der Vorschlag einer gemeinsamen europaweiten Einlagensicherung – die allerdings von der Lobby der deutschen Banken (die davon profitieren, dass sich Anleger lieber an sie wenden als an die Konkurrenz aus Südeuropa) und von der Bundesregierung vorerst verhindert wurde.

Mit dem Zypern-Plan torpedierte die Eurogruppe nun all diese Bemühungen der letzten Jahre. Auch wenn die vorgeschlagene Vermögensabgabe rein rechtlich der Einlagensicherungsrichtlinie nicht widerspricht, konterkariert sie vollständig deren Sinn und zerstört das Vertrauen der Anleger, dass die europäischen Banken in jedem Land dieselben staatlichen Mindestgarantien aufweisen. Nicht zufällig erklärte deshalb die Vorsitzende des Binnenmarktausschusses im Europäischen Parlament, Sharon Bowles (LibDem/ELDR), schon am Samstag ihr „Entsetzen“ über den Vorschlag. Und es war reichlich zynisch, dass die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) am Montag noch einmal eigens alle Anleger darauf hinwies, dass ihre Sparguthaben in Deutschland übrigens sicher sind.

Zweitens politisch

Bemerkenswert ist außerdem, dass bereits am Montag niemand von den beteiligten Politikern mehr an den Beschlüssen vom Wochenende schuld sein wollte. Ich habe in diesem Blog öfters darüber geschrieben, wie wichtig es ist, dass wirtschaftspolitische Entscheidungen bestimmten Akteuren zugeschrieben werden können – da die Bevölkerung die damit verbundenen Risiken viel bereitwilliger auf sich nehmen wird, wenn sie weiß, dass sie die Verantwortlichen selbst gewählt hat und auch abwählen könnte. Der Fall Zypern hingegen ist ein Musterbeispiel dafür, wie sich in der Eurokrise politische Verantwortlichkeiten auflösen.

In den letzten Tagen haben verschiedene Journalisten zu rekonstruieren versucht, wer wann welchen Beitrag zu dem fatalen Vorschlag leistete. Etwas vereinfacht war es vor allem die deutsche Bundesregierung, die darauf bestand, dass die zyprischen Anleger selbst einen Beitrag zur Bankenrettung leisten müssten. Getrieben wurde sie dabei von einer deutschen öffentlichen Meinung, die davon ausging, dass auf zyprischen Konten hauptsächlich Schwarzgeld aus Russland gewaschen wird. Der vor drei Wochen neu gewählte zyprische Präsident Nikos Anastasiadis (DISY/EVP) lehnte diesen Vorschlag allerdings strikt ab – aus der wohl berechtigten Sorge, dass dann außer den Schwarzgeld-Oligarchen auch andere Anleger ihr Kapital von den zyprischen Banken abziehen würden.

Seinen Versuch, den Gipfel scheitern zu lassen, unterband allerdings der ebenfalls anwesende EZB-Direktor Jörg Asmussen, der drohte, dass die Zentralbank in diesem Fall sofort die Kreditversorgung der zyprischen Banken abstellen und sie damit in den Konkurs treiben würde. Daraufhin lenkte Anastasiadis ein, versuchte allerdings noch, möglichst gute Bedingungen für die Großanleger herauszuschlagen, bei denen eine Kapitalflucht am wahrscheinlichsten ist. Am Ende stand eine Konstruktion, nach der Guthaben von über 100.000 Euro mit 9,9% belastet werden sollten, kleinere Guthaben aber immer noch mit 6,75%. Woraufhin in der Bevölkerung die Proteste ausbrachen.

Das Ergebnis: Für die Zyprer steht fest, dass ihnen die Vermögensabgabe von außen aufgezwungen wurde – von der Eurogruppe, von der EZB, von der Bundesregierung. In den deutschen Medien hingegen verweisen deutsche Politiker darauf, dass an der unsozialen Verteilung der Lasten ja die zyprische Regierung schuld sei, die auch Kleinanleger ganz von der Abgabe befreien und dafür Großvermögen mit 15 oder 20 Prozent hätte belasten können. Und der Bürger bleibt ratlos zurück: Wen um alles in der Welt kann er abwählen, wenn er mit diesem absurden Krisenmanagement unzufrieden ist?

Drittens demokratisch

Und dann die Sache mit der Systemrelevanz. Offensichtlich wäre die Situation in Zypern niemals so eskaliert, wenn EZB-Direktor Asmussen auf dem Gipfel nicht halbwegs glaubwürdig mit einer Pleite der zyprischen Banken hätte drohen können. Und dies wiederum war nur deshalb möglich, weil in Europa die Vorstellung verbreitet ist, dass Zypern wirtschaftlich „nicht systemrelevant“ ist – das heißt, dass das wirtschaftliche Gewicht der zyprischen Banken und des zyprischen Staates so gering ist, dass der Rest der Eurozone ihren Bankrott halbwegs unbeschadet überstehen könnte. Wie gesagt, sind die EZB und Asmussen selbst nach dem Wochenende von dieser Einschätzung wenigstens offiziell wieder abgerückt. Dennoch darf man wohl davon ausgehen, dass die Politik einiger Regierungen in der Eurozone durchaus von dem Gedanken beeinflusst sein dürfte, dass man Zypern, anders als etwa Spanien oder Italien, durchaus fallen lassen könnte.

Wenn wir uns jedoch auf diese Logik einlassen, dann ist die Eurozone gerade dabei, in zwei Klassen von Mitgliedstaaten zu zerfallen: auf der einen Seite jene, die als too big to fail gelten und deshalb darauf vertrauen können, dass die anderen sie schon irgendwie heraushauen werden. Und auf der anderen Seite jene, die „nicht systemrelevant“ sind und denen man deshalb – friss oder stirb! – ohne allzu große Rücksichtnahme Vorschriften machen kann. (In welche der beiden Gruppen Griechenland einzusortieren ist, war vergangenen Sommer bereits Thema einer Arbeitsgruppe im deutschen Finanzministerium.)

Was mir an der derzeitigen Diskussion über die Zypern-Krise am meisten Sorgen macht, ist, dass ein Großteil der Politiker und der öffentlichen Meinung anscheinend nicht einmal bemerken, auf welch eine schiefe Bahn wir uns da begeben. Denn wenn wir die Europäische Union als eine Demokratie verstehen, dann darf der politische Einfluss eines Bürgers natürlich nicht von der Wirtschaftsleistung seines Landes abhängen.

Politische Chicken Games

Die letzten Jahre haben in dramatischer Weise gezeigt, wie sehr die ökonomischen Verflechtungen in Europa nationale Handlungsspielräume eingeschränkt haben. Angesichts der wechselseitigen Abhängigkeiten ist die Vorstellung, dass wirtschaftspolitische Entscheidungen in erster Linie in den nationalen Parlamenten getroffen werden, ganz offensichtlich eine Illusion. Deshalb kann man auch nicht nur die nationalen Politiker dafür verantwortlich machen: Die politische Legitimität für den Weg aus der Krise muss auf Ebene der Europäischen Union erzeugt werden.

Dafür aber wäre es zuallererst notwendig, dass das europäische Krisenmanagement nicht mehr auf der Grundlage wechselseitiger Erpressungen erfolgt. Wie Christian Rickens treffend schreibt, gleichen die Verhandlungen einem Hasenfuß-Rennen: Beide Beteiligten, die EU und die Regierung des Krisenlands, rasen im Auto aufeinander zu, und wer aus Angst vor den Folgen eines Staatsbankrotts als Erster abdreht, hat verloren. Es gibt Unmengen an spieltheoretischer Literatur über solche Chicken Games, und es ist offensichtlich, dass die Ergebnisse, die dabei herauskommen, weder besonders rational noch besonders demokratisch sind. In Zypern aber hat das Parlament das Gaspedal mit seiner jüngsten Ablehnung der Vermögensabgabe noch einmal kräftig durchgedrückt, und es könnte sein, dass sich die restliche Eurogruppe nun bemüßigt fühlt, ihrerseits den gefürchteten Unfall herbeizuführen.

Was wir stattdessen bräuchten, ist eine klare und glaubwürdige Erklärung der europäischen Institutionen, dass die EU keinen ihrer Mitgliedstaaten fallen lässt – und zwar weil wir eine solidarische und demokratische Gemeinschaft sind und nicht nur austauschbare außenpolitische Partner. Zugleich darf man dann aber natürlich auch nicht darüber hinwegsehen, dass es bei allen europäischen Verflechtungen durchaus Wirtschaftskrisen geben kann, die einzelne Mitgliedstaaten selbst verschuldet haben. Es lohnt sich nicht, darüber zu streiten, wieweit das in Zypern zutrifft: ob der Bankensektor durch niedrige Steuern und laxe Kontrollen künstlich aufgeblasen war oder ob nur die bis heute ungelöste Krise Griechenlands auf das ansonsten ordentlich regierte Nachbarland überschwappte. Klar ist, dass eine umfassende europäische Solidaritätsankündigung das Risiko zu Moral Hazard erhöhen würde. Und deshalb darf auch die wirtschaftspolitische Steuerung künftig nicht mehr auf nationaler Ebene erfolgen.

Eine demokratische Wirtschaftspolitik ist in Europa nur noch möglich, wenn sie von den gemeinsam gewählten EU-Institutionen, dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission, durchgeführt wird. Wenn deutsche Politiker stattdessen darüber schwadronieren, dass man Zypern notfalls ja fallen lassen könnte, hilft das zwar kurzfristig vielleicht der Position der Bundesregierung im Europäischen Rat. Aber außer dem wirtschaftlichen gibt es auch ein politisches System, für das die zyprische Krise relevant ist. Und Deutschland als das mächtigste Mitgliedsland der EU steht mehr als alle anderen in der Verantwortung, dass dieses politische System fair und demokratisch bleibt.

Bild: By NASA [Public Domain], via Wikimedia Commons.

Samstag, 16. März 2013

Wer die Demokratie abschafft, verletzt auch den EU-Vertrag: Was sich aus dem deutschen Grundgesetz für den Umgang mit Ungarn lernen lässt

Wenn Viktor Orbán (Fidesz/EVP) Regierungschef von Hessen statt von Ungarn wäre, könnte er weit weniger Schaden anrichten.
Stellen wir uns vor, die hessische CDU (EVP) gewönne bei den nächsten Landtagswahlen eine Zweidrittelmehrheit und beschlösse, in Wiesbaden ein autoritäres Regime zu errichten. (Das würde die hessische CDU niemals tun? Deswegen wollen wir es uns ja auch vorstellen, lieber Leser!) Sie würde gegen den Widerstand der Opposition eine neue Landesverfassung verabschieden, die mit einem „hessischen Glaubensbekenntnis“ zu Gott, Familie und Vaterland beginnt, welches als Auslegungsmaßstab dienen soll. Sie würde eine neue Form von Gesetzen einführen, die auch in Zukunft nur durch eine Zweidrittelmehrheit geändert werden können. Sie würde mithilfe solcher Gesetze Entscheidungskompetenzen vom Landesparlament in neu geschaffene Gremien verlagern, deren Mitglieder für mehrere Legislaturperioden unabsetzbar sind und alle der CDU angehören. Sie würde dafür sorgen, dass das hessische Justizministerium Rechtssachen künftig dem Gericht seiner Wahl zuweisen kann. Sie würde das Medienrecht verschärfen und ein Kontrollorgan mit fast willkürlicher Sanktionsgewalt einrichten, das unmittelbar der Landesregierung untersteht. Sie würde das Wahlgesetz zu ihren Gunsten ändern und die unabhängige Wahlleitung abschaffen. Sie würde versuchen, die Landesverfassungsrichter durch parteitreues Personal zu ersetzen. Und wenn sich das Landesverfassungsgericht dagegen wehrt, würde sie es ein Jahr später in einer neuerlichen Verfassungsänderung kurzerhand entmachten und seine Kontrollbefugnisse auf ein Minimum einschränken. Was würde dann passieren?

Ganz einfach: Bei erster Gelegenheit würde ein hessischer Bürger, der sich in seinen durch das deutsche Grundgesetz garantierten Rechten verletzt fühlt, Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht einlegen. Und nicht nur das, auch die Bundesregierung oder der Bundestag (auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder) könnten sich nach Karlsruhe wenden. Die Kläger würden sich dann auf die sogenannte Homogenitätsklausel in Art. 28 GG berufen, derzufolge die „verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern […] den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen“ muss. Zuletzt würde das Bundesverfassungsgericht, wenn es die Sicht der Kläger teilt, die Änderung der hessischen Landesverfassung vermutlich kurzerhand für nichtig erklären. Damit wäre natürlich noch nicht gewährleistet, dass sich die hessische Regierung auch wirklich in das Urteil fügt – aber falls sie es nicht tut, wäre immerhin der Rechtsbruch offensichtlich.

Vom fiktiven Hessen zum realen Ungarn

So weit das fiktive Hessen. Nun zum realen Ungarn: Die CDU heißt dort Fidesz (gehört aber genau wie jene der Europäischen Volkspartei an), die Landesverfassung ist eine Staatsverfassung, und statt eines Gliedstaats der Bundesrepublik Deutschland ist Ungarn ein Mitglied der Europäischen Union. Die Angriffe auf die Demokratie aber sind dieselben, und so wie das Grundgesetz bekennt sich auch der EU-Vertrag in Artikel 2 zu Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Warum kann dann der Europäische Gerichtshof diese Prinzipien nicht ebenso wirksam verteidigen wie das Bundesverfassungsgericht? Warum kann er die ungarischen Verfassungsänderungen der letzten zwei Jahre nicht einfach für europarechtswidrig und damit für unanwendbar erklären?

Wie oben erwähnt, sind es in Deutschland zwei Wege, durch die das Bundesverfassungsgericht im Fall Hessen angerufen werden könnte: eine Individualbeschwerde wegen Verstößen gegen die im Grundgesetz verankerten Grundrechte oder eine Bund-Länder-Klage auf Basis der Homogenitätsklausel. Beide Wege könnte man sich theoretisch auch auf europäischer Ebene vorstellen. Doch in beiden Fällen zeigen sich Hindernisse, die ein Vorgehen gegen die ungarische Regierung erschweren.

Erstes Hindernis: Der Anwendungsbereich der EU-Grundrechtecharta

Das beginnt mit der EU-Grundrechtecharta. Diese bildet das europäische Pendant zum Grundrechtekatalog im deutschen Grundgesetz – doch in einem wesentlichen Punkt unterscheiden sie sich: Während die deutschen Grundrechte nämlich sowohl den Bund als auch die Länder binden, gilt die EU-Charta nach ihrem Art. 51 Abs. 1 für die Mitgliedstaaten „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“. Rein nationale Gesetze können also nicht an ihr gemessen werden. Vor einem Jahr führte dies zu der absurden Situation, dass der EuGH an der ungarischen Verfassung zwar Verstöße gegen die (europarechtlich vorgeschriebene) Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragten monieren konnte, aber nicht die viel gravierendere Beschneidung der Meinungsfreiheit im Pressegesetz.

Allerdings scheint sich der EuGH in dieser Frage zuletzt ein wenig locker gemacht zu haben. In seinem viel diskutierten jüngsten Urteil im Fall „Åkerberg Fransson“ jedenfalls legte er die Formulierung in Art. 51 Abs. 1 GRCh außerordentlich weit aus. „Durchführung des Unionsrechts“ beschränkt sich demnach nicht nur auf Fälle, in denen das Handeln der Mitgliedstaaten unmittelbar durch die EU bestimmt ist, sondern auf alle Bereiche, die auch nur irgendwie vom europäischen Recht erfasst werden. Damit aber eröffnen sich zahlreiche neue Möglichkeiten: Wenn etwa die EU die von der Europäischen Kommission geplante Medienrichtlinie verabschiedet, würde das restriktive ungarische Pressegesetz plötzlich zu einer „Durchführung von Unionsrecht“ – und damit wäre Art. 11 GRCh anwendbar, der die freie Meinungsäußerung schützt.

Zweites Hindernis: Die Einstimmigkeit in Artikel 7 EU-Vertrag

Eine solch extensive Deutung der EU-Grundrechtecharta kann also schon einigen Nutzen bringen. Ganz befriedigend aber ist diese Lösung nicht. Denn was macht man mit Bereichen, in denen das Unionsrecht überhaupt nicht hinreicht – etwa das nationale Wahl- oder Parteienrecht? Und was, wenn nicht individuelle Grundrechte betroffen sind, sondern Staatsstrukturmerkmale wie, sagen wir, die Gewaltenteilung? Sollte es im EU-Vertrag nicht auch einen Mechanismus geben, durch den (wie in Deutschland mit der Bund-Länder-Klage bei Verstößen gegen das Homogenitätsprinzip) Angriffe auf die Demokratie auch ohne den Umweg über die Grundrechte verfolgt werden können?

Tatsächlich scheint Artikel 7 EU-Vertrag genau so einen Mechanismus bereit zu halten: Wenn der Europäische Rat einstimmig feststellt, dass ein Mitgliedstaat „eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ gegen die Werte der EU begeht, so können ihm die Stimmrechte im Rat entzogen werden. Das Problem an dieser Regelung ist freilich die Einstimmigkeit, mit der die Verstöße festgestellt werden müssen. Eine autoritäre Regierung muss nur ein einziges der 26 anderen Länder auf seine Seite ziehen, um jede Sanktion zuverlässig zu verhindern. Und da man unter den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat ohnehin eher einen höflich-diplomatischen Umgangsstil pflegt, ist es wohl so gut wie ausgeschlossen, dass Artikel 7 in der Praxis jemals zur Anwendung kommen wird.

Ein Vertragsverletzungsverfahren wegen Artikel 2 EU-Vertrag?

Eher zum Einschreiten fähig wären hingegen die supranationalen Institutionen, also die Kommission und das Europäische Parlament. Nicht zufällig baut ja auch das deutsche Grundgesetz bei der Gewährleistung der Homogenitätsklausel nicht etwa auf eine Konferenz der Ministerpräsidenten, sondern auf das Klagerecht von Bundesregierung und Bundestag vor dem Bundesverfassungsgericht. Hätte die Kommission also die Möglichkeit, vor dem EuGH zu klagen, um die ungarische Verfassungsänderung für europarechtswidrig erklären zu lassen – und zwar nicht wegen einzelner Verstöße gegen EU-Richtlinien, sondern gegen das Demokratieprinzip selbst?

Mir scheint, ja. Art. 2 EU-Vertrag definiert die Demokratie als Wert der Union, was nach herrschender Meinung auch eine Pflicht der Mitgliedstaaten zu einem nach innen demokratischen System impliziert. Mehr noch: Art. 3 Abs. 1 EU-Vertrag erklärt es zum „Ziel der Union“, ihre Werte zu fördern, und Art. 4 Abs. 3 EU-Vertrag verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle Maßnahmen zu unterlassen, die „die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten“. Wenn Ungarn mit einem nationalen Rechtsakt wie der jüngsten Verfassungsänderung gegen das Demokratieprinzip verstößt, so verletzt es also den EU-Vertrag – und die Europäische Kommission müsste demnach die Möglichkeit haben, gegen diesen Rechtsakt in einem regulären Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEU-Vertrag zu klagen. Und wenn sich der EuGH der Sichtweise der Kommission dann anschließt, müsste er den Rechtsakt nach Art. 260 AEU-Vertrag für unanwendbar erklären können.

Ein rechtlicher Einwand: Ist Artikel 7 abschließend?

Erstaunlicherweise wurde ein solches Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen Art. 2 EU-Vertrag in der Debatte über Ungarn bislang kaum thematisiert. Selbst Kommentatoren, die keinen Zweifel an der Demokratiefeindlichkeit der ungarischen Regierung hegen, rufen allenfalls nach einem Artikel-7-Verfahren. Was aber spricht gegen eine Klage der Kommission? Zwei Einwände scheinen mir denkbar.

Der erste ist rechtlicher Natur. Artikel 7, so liest man bisweilen in der Fachliteratur, könnte als abschließend zu verstehen sein – das heißt, indem er eine spezielle Vorgehensweise bei Verstößen gegen die Werte der EU festlegt, könnte er implizit die Nutzung anderer Verfahren verbieten. Allerdings erscheint mir eine solche Interpretation keineswegs zwingend: Aus dem Wortlaut des Artikels geht sie jedenfalls nicht hervor. Und auch systematisch wäre es einigermaßen absurd, dass Art. 258 AEU-Vertrag der Kommission zwar das Recht verleihen soll, bei kleinen Verstößen der Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten – dass sie dieses Recht aber verlieren würde, sobald ein Mitgliedstaat beginnt, gegen die Wertfundamente des Vertrags selbst zu verstoßen. Plausibler ist deshalb wohl die Deutung, dass Art. 7 EU-Vertrag einen zusätzlichen Mechanismus zum Vertragsverletzungsverfahren darstellt, um bei schweren Verstößen gegen die Werte der Union neben der Feststellung der Europarechtswidrigkeit durch den EuGH auch einen Entzug von Stimmrechten durch den Europäischen Rat zu ermöglichen.

Ein politischer Einwand: Die EU als oberster Demokratiehüter?

Der zweite Einwand hingegen ist politisch: So hört man immer wieder, dass es nicht die Aufgabe der supranationalen EU-Institutionen sein könne, „zu einem pan-europäischen Polit-Polizisten [zu werden], welcher Bürgern von Lappland bis Lampedusa das einzig wahre Demokratieverständnis vorschreibt“ (so die etwas ironische Formulierung von Jan-Werner Müller). Dem liegt vor allem die Sorge zugrunde, dass eine Einmischung des EuGH die eigentlich im politischen Raum zu klärende Frage nach der Ausgestaltung der Demokratie zu sehr dem Diskurs der Juristen überlassen würde. Und bis zu einem gewissen Grad ist da natürlich etwas dran. Ohne Zweifel wäre es wünschenswert, wenn es gelänge, die ungarische Verfassungserosion auf rein politischem Wege aufzuhalten: wenn allein die Proteste der Öffentlichkeit oder der politischen Partner genügten, um die Regierung zu einem Umdenken zu bewegen. Dass die Europäische Volkspartei der Fidesz bis heute die Stange hält, ist aus europäischer Sicht wohl die größte Schande in der ungarischen Tragödie.

Aber genau dasselbe gilt auch für die nationale Ebene: Auch hier würde man bei einem demokratischen Amoklauf der hessischen CDU erwarten, dass als Erstes die Medien protestieren und die Vertreter der Bundes-CDU ihre Parteifreunde auf Landesebene zur Räson rufen. Allerdings zeigt gerade die deutsche Geschichte, dass Politik allein nicht immer genügt, um autoritäre Herrschaft zu verhindern – sondern dass eine „wehrhafte Demokratie“ mitunter auch rechtliche Mittel braucht, um sich gegen ihre Gegner zu schützen. Genau zu diesem Zweck hält das Grundgesetz die entsprechenden Notfallmechanismen bereit. Denn welchen Wert hätte Art. 28 GG, wenn es keine Möglichkeit gäbe, die Demokratie in den Ländern auch durch das Bundesverfassungsgericht durchsetzen zu lassen? Und welchen Wert hat das gemeinsame europäische Bekenntnis zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten in Art. 2 EU-Vertrag, wenn wir es hinterher nur den Einzelstaaten überlassen, im politischen Prozess je für sich alleine auszulegen, was man sich darunter vorzustellen hat?

Die Europäische Kommission hat vor einigen Tagen angekündigt, dass sie die letzte ungarische Verfassungsänderung auf ihre Europarechtskonformität prüfen und gegebenenfalls „alle ihr zur Verfügung stehenden Rechtsmittel nutzen“ wird. Eine entsprechende Erklärung gab es allerdings auch schon vor einem Jahr, wo zuletzt jedoch nur punktuell gegen einzelne Bestandteile der neuen Verfassung vorgegangen wurde. Die ungarische Regierung hat sich davon offensichtlich nicht beeindrucken lassen. Diesmal sollte sich die Kommission deshalb ernsthaft überlegen, ob nicht die Zeit gekommen ist, ein Vertragsverletzungsverfahren wegen eines Verstoßes gegen die Werte in Artikel 2 EU-Vertrag einzuleiten.

PS

Noch eine kleine Leseempfehlung: Auch das Verfassungsblog widmet sich gerade ausführlich der Frage, wie die EU die Demokratie in ihren Mitgliedstaaten sichern kann. In einem Online-Symposium unter dem Titel Ungarn – was tun? diskutieren Juristen und Politikwissenschaftler über die Vor- und Nachteile verschiedener Lösungsmöglichkeiten.

Bild: By Európa Pont (Flickr.com) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.

Sonntag, 10. März 2013

Paul Krugman vs. Olli Rehn: Über wirtschaftspolitische Kakerlaken und die Legitimität der Europäischen Kommission

Paul Krugman mag keine Kakerlaken. Und mit dem EU-Währungskommissar hat er ebenfalls ein Problem.
Der amerikanische Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Krugman ist derzeit vermutlich der in der globalen Öffentlichkeit bekannteste Ökonom überhaupt. In seinem Blog auf der Homepage der New York Times mischt er sich regelmäßig auf Seiten der Linken in die politische Debatte der USA ein, wobei er wirtschaftliche Expertise mit scharfzüngigen Formulierungen verbindet. So wirft er etwa gerne den US-Republikanern vor, Zombie-Ideen zu verfechten: „Vorstellungen, die wiederholt von empirischen Belegen getötet werden, aber dennoch unerbittlich vorwärts torkeln, vor allem weil sie in eine politische Agenda passen“. Der kleine Bruder dieser Zombie-Ideen sind die Kakerlaken-Ideen, „die man wegzuspülen versucht, aber die immer wiederkommen“, und zwar „weil die Menschen, die sie vertreten, sich einfacher Fakten nicht bewusst sind“.

Nun ist Krugmans Wortwahl auch im polarisierten politischen Diskurs der USA oft nicht unumstritten. In den letzten Tagen aber konnte man das interessante Schauspiel beobachten, das passiert, wenn ein begnadeter Polemiker wie er auf den Presseapparat der Europäischen Kommission trifft. Krugman warf nämlich dem liberalen Währungskommissar Olli Rehn (Kesk./ELDR) vor, eine solche Kakerlaken-Idee zu vertreten – und was darauf folgte, war eine rhetorische Schlammschlacht, die es in sich hatte. Der Pressesprecher der Kommission fragte zunächst noch freundlich auf Twitter, ob man sich als Nächstes gegenseitig anspucken würde. Dann legte der Sprecher der Medienkommissarin Neelie Kroes (VVD/ELDR) nach, man könne mit Krugman „den Boden abwischen“. Und Kroes selbst erklärte schließlich, der Wirtschaftsnobelpreisträger sei schlicht zynisch und werde mit seiner Außenperspektive der Komplexität der EU nicht gerecht. Woraufhin Krugman seinerseits die Kommission mit dem früheren US-Präsidenten George W. Bush verglich: So wie dessen Regierung 2003 jede Kritik am Irakkrieg als Antiamerikanismus abtat, so versuche nun auch die Kommission ihren eigenen wirtschaftspolitischen Standpunkt mit der europäischen Idee selbst gleichzusetzen – und das sei „wirklich verachtenswert“.

Antizyklische Wirtschaftspolitik oder expansive Austerität?

Der Hintergrund dieser zweifellos popcorntauglichen Auseinandersetzung ist die auf den ersten Blick etwas akademisch anmutende Frage, wie sich staatliche Sparmaßnahmen in einer Krise kurzfristig auf das Verhältnis zwischen öffentlichen Schulden und Bruttoinlandsprodukt auswirken – und damit implizit die Bewertung der EU-Austeritätspolitik in den letzten Jahren. Die klassische antizyklische Wirtschaftspolitik, die vor allem auf den britischen Ökonom John Maynard Keynes zurückgeht und im Wesentlichen auch von Paul Krugman vertreten wird, verlangt vom Staat, in einer Krise eher neue Schulden aufzunehmen, um mit zusätzlichen Ausgaben das Wachstum wiederzubeleben. Zum Schuldenabbau hingegen sind Boomphasen besser geeignet, in denen die Wirtschaft ohnehin robust ist. Versucht der Staat in der Krise zu sparen, so würgt er damit die Konjunktur ab, was schlimmstenfalls sogar dazu führen kann, dass die Schuldenquote steigt, wenn nämlich das Bruttoinlandsprodukt schneller schrumpft als der öffentliche Schuldenstand.

In der Eurokrise allerdings stellte sich recht früh das Problem, dass die südeuropäischen Staaten in eine Situation kamen, in der sie neue Schulden nur noch zu horrenden Zinsen aufnehmen konnten. (Einer der Gründe hierfür war, dass sie keine eigene Währung hatten und der Eurokurs sowie der EZB-Leitzins für ihre Bedürfnisse zu hoch waren.) Eine antizyklische Politik wäre deshalb nur mit Geld von außen möglich gewesen. Da die EU selbst jedoch nur ein lächerlich kleines Budget hat und die nordeuropäischen Staaten, allen voran Deutschland, sich mit allen Mitteln gegen die Idee einer „Transferunion“ stemmten, entfiel diese Möglichkeit.

Stattdessen legten sich der Europäische Rat, die Kommission und der Internationale Währungsfonds eine eigene wirtschaftspolitische Theorie zurecht, derzufolge es sich bei der Eurokrise vor allem um ein Problem des Vertrauens der Anleger in die langfristige Wirtschaftspolitik der betroffenen Staaten handelte. Durch eine Mischung von staatlichen Sparmaßnahmen und Strukturreformen sollte dieses Vertrauen wiederhergestellt werden: Die Austeritätspolitik würde deshalb, so die Annahme, schon kurzfristig einen expansiven Effekt haben und zu einer Erholung der Wirtschaft führen.

Die Debatte über die fiskalischen Multiplikatoren

Das Praktische an dieser Theorie war, dass sie zusätzliche Konjunkturpakete unnötig machte und deshalb für die Regierungen recht billig zu haben war. Das Unpraktische war, dass sie nicht stimmte. Trotz aller Sparmaßnahmen verbesserte sich die wirtschaftliche Lage nicht. Und nicht nur, dass wie von keynesianischen Ökonomen vorhergesagt Konjunktur und Beschäftigung auf Talfahrt gingen: Auch die Zinsen auf Staatsanleihen der Krisenländer stiegen immer weiter an, bis im Sommer 2012 die Europäische Zentralbank den massiven Aufkauf von Staatsanleihen ankündigte. Anfang Januar war der Internationale Währungsfonds schließlich die erste politische Institution, die sich von dem Austeritätskonsens abwandte. In einer Studie (Wortlaut) berechnete der IWF-Chefökonom Olivier Blanchard, dass der „fiskalische Multiplikator“ in den Krisenstaaten entgegen früheren Erwartungen nicht bei 0,5, sondern deutlich über 1 lag – was bedeutet, dass jeder von der Regierung gesparte Euro das Bruttoinlandsprodukt um mehr als einen Euro reduzierte und damit die Schuldenquote steigen ließ.

Diese Erkenntnis fand einige öffentliche Aufmerksamkeit und führte zu dem ersten Aufeinanderprallen zwischen Olli Rehn und Paul Krugman: In einem Schreiben (Wortlaut) an die europäischen Finanzminister kritisierte Rehn nämlich, die Debatte über fiskalische Multiplikatoren sei „nicht hilfreich“ und drohe „das Vertrauen zu unterminieren, das wir in den letzten Jahren mühsam aufgebaut haben“. Dieses Argument wurde von zahlreichen Wirtschaftsbloggern scharf zurückgewiesen und speziell von Krugman als „wohltuendes Zeichen der Verzweiflung“ unter den Austeritätsbefürwortern gewertet. Anders als der Währungskommissar behaupte, seien die seit 2012 sinkenden Zinsen auf Staatsanleihen der Krisenländer auch kein Verdienst der Sparpolitik, sondern nur des Aufkaufprogramms der EZB.

Ende Februar verschärfte sich die Auseinandersetzung dann, als der Londoner Ökonom Paul de Grauwe, renommierter Experte für die europäische Währungsunion, weitere Belege für die negativen Folgen einer „panik-getriebenen Austerität“ vorlegte – und Rehn nur einen Tag später angesichts neuer schlechter Konjunkturdaten warnte, die EU müsse jetzt „den Reformkurs beibehalten und jedes Zögern vermeiden, das das nahende Vertrauen unterminieren könnte“. Krugman kommentierte dies mit einem Artikel unter der Überschrift „Paul de Grauwe and the Rehn of Terror“. Vor einer Woche schließlich erklärte der Währungskommissar, dass angesichts des hohen Schuldenstands in den europäischen Krisenländern auch Keynes selbst heute keine keynesianistische Wirtschaftspolitik vertreten würde. Krugman konterte darauf, dass die britische Schuldenquote zu Keynes’ Zeiten nahe bei 200 Prozent und damit sehr viel höher lag als diejenige der europäischen Staaten heute. Außerdem nutzte er die Gelegenheit, um das Wort von den „Kakerlaken-Ideen“ in die Welt zu setzen, das dann die Kommissionssprecher zu ihren harschen Reaktionen auf Twitter verleitete.

Einige Lektionen

Was lässt sich daraus lernen? Zunächst einmal, dass die Europäische Kommission (oder sagen wir: ihre liberalen Mitglieder Olli Rehn und Neelie Kroes) offenbar stärker von der Austeritätspolitik überzeugt sind, als man meinen könnte. Ich selbst zum Beispiel hatte zu Beginn der Krise eher vermutet, dass die Kommission nur aus der Not eine Tugend machen wollte und ihre Unfähigkeit, aus dem kärglichen EU-Budget ein ernstzunehmendes Konjunkturpaket zu schnüren, zu überspielen versuchte, indem sie in das Loblied auf die Sparpolitik mit einfiel. Ärgerlich erschien mir daran vor allem, dass sie dadurch von den tatsächlichen Verantwortlichen – nämlich den Regierungen der reichen Euroländer, besonders Deutschland, Finnland, den Niederlanden sowie Frankreich bis zur Abwahl von Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) – ablenkte. Die Kommission selbst jedoch schien mir mangels eines eigenen Handlungsspielraums nur ein kleinerer Teil der Verantwortung zu treffen.

Doch die Vehemenz, mit der sich der Währungskommissar gegen die Erkenntnis stemmt, dass die Sparmaßnahmen in den Krisenländern eben nicht zu einer Verbesserung der Lage beigetragen haben, spricht gegen diese Vermutung. Sei es, dass Rehn tatsächlich an die Theorie von der expansiven Austerität glaubt, sei es, dass er schlicht nicht eingestehen will, welche Fehler die EU in den letzten Jahren begangen hat: Dass die Kommission anders als der IWF am alten Kurs festhält, lässt sich nur durch eine tatsächliche politische Überzeugung erklären.

Die Kommission lässt sich nicht technokratisch legitimieren

So eine politische Überzeugung ist für sich allein freilich nichts Schlechtes – nur muss man dann auch dazu bereit sein, sie in der politischen Arena zu verteidigen. Und das ist die zweite und grundsätzlichere Lektion, die sich aus dem Streit ziehen lässt: Die alten Legitimationsmuster für die Europäische Kommission sind endgültig hinfällig geworden. Bis heute findet sich immer wieder die Vorstellung, dass die Kommission vor allem eine technokratische Institution sei, die auf der Grundlage wissenschaftlicher Expertise das europäische Gemeinwohl vorantreibe. Auch Olli Rehn selbst griff bereits darauf zurück: Als zum Beispiel vor etwas mehr als einem Jahr der belgische Wirtschaftsminister Paul Magnette (PS/SPE) eine Entscheidung des Währungskommissars scharf kritisierte, da ließ dieser durch seinen Sprecher antworten, die Kommission verfolge „keine politische Agenda“ und stütze ihre Beschlüsse nur „auf rigorose ökonomische Analyse“.

Genau dieser rigorosen Analyse aber verweigert sich die Kommission jetzt, wenn Rehn die Diskussion wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnisse in erster Linie als eine Gefahr für das Vertrauen in die Eurozone betrachtet und Kroes den Kritikern dieser Haltung Zynismus vorwirft. Noch einmal: Als Politiker haben sie ein gutes Recht, genau das zu tun. Demokratische Wirtschaftspolitik ist eben nicht immer nur eine Frage des besseren akademischen Arguments, sondern auch der Bereitschaft, vor den Bürgern für die eigenen Überzeugungen Verantwortung zu übernehmen.

Für die Legitimation der Kommission aber bedeutet das, dass es auch politische Mechanismen geben muss, mit denen die Bürger diese Verantwortung tatsächlich einfordern können. Und damit stellt sich für mich und alle anderen, die nicht an die heilsame Wirkung der europäischen Austeritätspolitik glauben wollen, die Frage: Was, bitte, können wir tun, um Olli Rehn bei der nächsten Europawahl abzuwählen?

Bild: By David Shankbone (Shankbone) [CC-BY-3.0], via Wikimedia Commons.

Montag, 4. März 2013

Die „europäische Agora“, die Online-Konsultationen der EU und die repräsentative Demokratie

Die Organe geben den Bürgerinnen und Bürgern und den repräsentativen Verbänden in geeigneter Weise die Möglichkeit, ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen.

Auf der Agora in Ephesos wird heute auch keine Politik mehr gemacht.
Die große Europa-Rede, die der deutsche Bundespräsident Joachim Gauck vor zehn Tagen gehalten hat (Wortlaut), ist heute schon fast in Vergessenheit geraten, was wohl die Annahme bestätigt, dass sie die europapolitische Debatte nicht so besonders weit vorangebracht hat. Dennoch möchte ich hier gerne noch einmal auf einen bestimmten Punkt zurückkommen, den Gauck in seiner Ansprache hervorhob: die Idee einer „europäischen Agora“. Diesem Konzept liegt nämlich, wie mir scheint, ein bestimmtes Verständnis partizipativer Demokratie zugrunde, das auch in der Europäischen Kommission verbreitet ist – und das verkennt, wie moderne Demokratien funktionieren und worin das Akzeptanzproblem der Europäischen Union in Wirklichkeit besteht.

Joachim Gauck und die Europäische Kommission

Wörtlich erklärte Gauck in seiner Rede, sein „Wunschbild für das künftige Europa“ sei
eine europäische Agora, ein gemeinsamer Diskussionsraum für das demokratische Miteinander. Diese Agora wäre noch umfassender als die Schülerinnen und Schüler sie vielleicht aus dem Geschichtsbuch kennen, den im antiken Griechenland zentralen Versammlungsort, Kult- und Gerichtsplatz gleichzeitig, einen Ort des öffentlichen Disputs, wo um das geordnete Zusammenleben gerungen wurde.
Für die EU heute, so Gauck weiter, sei „ein erweitertes Modell“ dieser Agora notwendig, wobei er insbesondere eine ausführlichere Europa-Berichterstattung in den Medien vor Augen hatte. Die „Akteure auf der Agora“ aber bleiben für ihn „die Bürger“, die man „nicht als untertänig, desinteressiert und unverständig abtu[n]“ dürfe. Notwendig sei „mehr europäische Bürgergesellschaft“: Die EU habe „es verdient, dass ihre Bürgerinnen und Bürger Interesse zeigen und sich informieren“, und jeder Einzelne müsse sich viel stärker einbringen, denn: „Ein besseres Europa entsteht nicht, wenn wir die Verantwortung dafür immer nur bei anderen sehen.“

Ich selbst habe dieses Argument Gaucks zunächst etwas spöttisch damit abgetan, dass „die Legitimationsprobleme der Europäischen Union womöglich doch ein bisschen tiefer gehen, als dass man sie allein auf ignorante Medien oder faule Bürger zurückführen könnte“. Wenige Tage nach der Rede jedoch nahm ich an einer Veranstaltung teil, bei der über die umstrittene EU-Konzessionsvergaberichtlinie diskutiert wurde, die in Deutschland zu einer reichlich irrationalen Furcht vor einer Privatisierung der Wasserversorgung geführt hat. Mit dabei war auch eine Vertreterin der Europäischen Kommission, die sehr freundlich und vernünftig erklärte, welche Absichten ihre Institution beim Vorschlag der Richtlinie gehabt hatte. Etwas ratlos reagierte sie jedoch auf die Frage, was denn eigentlich schiefgegangen war, dass die Bedenken in der Bevölkerung nicht schon viel früher in der Wahrnehmung der europäischen Entscheidungsträger angekommen waren. Die Kommission jedenfalls, so betonte sie glaubwürdig, nehme die Sichtweise der europäischen Bürger immer wichtig, sie bemühe sich um maximale Transparenz und sie könne jeden Einzelnen nur einladen, sich an den Online-Konsultationen zu beteiligen, die regelmäßig vor wichtigen Politikvorschlägen durchgeführt werden. Der Bundespräsident hätte es wohl kaum schöner sagen können.

Partizipative Demokratie auf europäischer Ebene

Und tatsächlich: Die supranationalen Organe der Europäischen Union sind transparenter und bieten mehr Partizipationsmöglichkeiten als in so manchem Mitgliedstaat auf nationaler Ebene üblich ist. Die „legislative Beobachtungsstelle“ des Europäischen Parlaments ermöglicht es, europäische Gesetzgebungsverfahren detailliert mitzuverfolgen. Auf der Homepage des Parlaments wird jede noch so langweilige Ausschusssitzung live als Video übertragen (natürlich simultan gedolmetscht). Schon seit zwei Jahrzehnten haben europäische Bürger ein Petitionsrecht sowie die Möglichkeit, sich an den Europäischen Bürgerbeauftragten zu wenden. Und dann gibt es eben noch die erwähnten Online-Konsultationen, die 2003 unter Kommissionspräsident Romano Prodi (Dem./ELDR) eingeführt wurden, mit dem expliziten Ziel, dass vor wichtigen Initiativen eine möglichst große Zahl von Betroffenen möglichst früh ihre Meinung unterbreiten kann, sodass der Kommissionsvorschlag bereits ein möglichst abgewogener Kompromiss zwischen möglichst vielen Interessen ist. Entsprechend trägt die zu diesem Zweck eingerichtete Homepage dann auch den schönen Titel „Ihre Stimme in Europa“.

Haben wir hier also nicht unsere „europäische Agora“? Zwar vielleicht kein Kult- und Gerichtsplatz, aber doch ein Forum, wo sich die Bürger einbringen können, um, ganz wie Joachim Gauck es wünscht, im öffentlichen Disput um das geordnete Zusammenleben zu ringen? Und kann man es der Europäischen Kommission zum Vorwurf machen, dass kaum ein Normalbürger schon von diesen Kommunikationskanälen gehört – geschweige denn sie jemals genutzt hat? Ist es also wirklich nur ein Mangel an Information und Gestaltungswille, der die europäischen Bürger davon abhält, ihrer Stimme in Brüssel Gehör zu verschaffen?

Aufmerksamkeitsökonomie

Worin nach meinem Eindruck das Missverständnis bei den Verfechtern einer partizipatorisch-deliberativen Demokratie auf europäischer Ebene besteht, sind die Bedingungen, unter denen Politik in modernen Gesellschaften betrieben wird. Diese unterscheiden sich fundamental von jenen der altgriechischen Demokratien. Nicht nur ist unser politisches System mit rund 500 Millionen Bürgern etwas größer als ein Stadtstaat, in dem man sich mal eben so auf dem Marktplatz trifft. Noch wichtiger ist, dass die allermeisten dieser Bürger auch sehr viel weniger Gelegenheit haben, um sich mit Politik zu beschäftigen: Denn die erwachsenen, freien Männer, die sich auf der Agora versammelten, um über ihre gemeinsamen Angelegenheiten zu diskutieren, hatten dafür vor allem deshalb so viel Zeit, weil sich um die wirtschaftlichen Tätigkeiten ihre vom politischen Prozess ausgeschlossenen Frauen und Sklaven kümmerten. Wir heute hingegen müssen selbst arbeiten, um unseren Lebensunterhalt zu verdienen, und nur ein kleiner Teil von uns hat das Glück, sich bei seiner Arbeit mit Europapolitik beschäftigen zu können.

Und schließlich ist auch die Art der politischen Entscheidungen inzwischen sehr viel komplexer, als sie in der Antike war. Das politische System ist heute zu einer gesellschaftlichen Feinsteuerung fähig, wie sie sich Demosthenes oder Perikles nicht im Traum hätten vorstellen können: Unsere Gesetze unterscheiden nicht nur zwischen Erlaubt und Verboten, sondern setzen differenzierte Anreizsysteme für soziales Verhalten; unsere Außenpolitik besteht nicht nur aus Frieden und Krieg, sondern aus hunderten Abstufungen der Zusammenarbeit; und unser Umweltrecht regelt den Gebrauch von Chemikalien, von denen nur Experten überhaupt die Namen kennen. Wollte ein einzelner Bürger sich in alle Themen einarbeiten, von denen er selbst betroffen ist, er käme niemals zu einem Ende. Insofern ist es durchaus vernünftig, wenn er sparsam mit seiner Aufmerksamkeit umgeht, einen großen Teil der Politik den Spezialisten überlässt und erst aktiv wird, wenn er einen besonderen Anlass dafür sieht.

Stärke der repräsentativen Demokratie

Genau hier liegt die Stärke der modernen repräsentativen Demokratie, wie sie seit dem 18. Jahrhundert auf Ebene der Nationalstaaten verwirklicht wurde: Sie ermöglicht es, politische Entscheidungen an den Willen der Bürger zurückzukoppeln, ohne diese täglich damit zu belästigen. Die gewählten Abgeordneten und Regierungsmitglieder haben die Möglichkeit, ihre volle Arbeitskraft der Politik zu widmen und sich thematisch zu spezialisieren; gleichzeitig haben sie durch die Wahlen einen Anreiz, ihre Tätigkeit an den Interessen der Bürger auszurichten. Vor allem aber bietet die Konkurrenz zwischen den verschiedenen Parteien, zwischen Regierung und Opposition im Parlament, einen Deutungsrahmen für die öffentliche Auseinandersetzung, der die enorme Komplexität der Politik auf ein paar einfache Gegensätze reduziert.

Für den Bürger bringt das eine ganze Reihe von Vorteilen: Wer sich für familienpolitische Fragen nur am Rande interessiert, muss nicht alle Verästelungen des Ehe-, Adoptions- und Unterhaltsrechts kennen. Dennoch kann er sich eine Vorstellung davon machen, worin die wesentlichen Unterschiede zwischen dem sozial- und dem christdemokratischen Familienbild liegen, und diese in seine Wahlentscheidung mit einfließen lassen. Zudem muss der Bürger nicht ständig selbst überprüfen, ob die Regierung bei einer ihrer zahlreichen Initiativen womöglich gegen die Interessen der Bevölkerung handelt, sondern kann sich darauf verlassen, dass die Opposition schon Alarm schlagen wird, wenn sie sich daraus Vorteile bei der Wählerschaft verspricht. Für die Medien wiederum bietet dieser Antagonismus zwischen Regierung und Opposition die Möglichkeit zu spannenden Geschichten: Mit einem zünftigen parlamentarischen Streit lässt sich (anders als mit dem Ergebnis von Online-Konsultationen) eine gewisse Einschaltquote erzielen, sodass wenigstens die wichtigsten Auseinandersetzungen auch beim nur mäßig interessierten Tagesschau-Konsumenten ankommen werden.

Was die EU braucht, ist mehr Parlamentarismus

Dies bedeutet nicht, dass partizipative Elemente nicht auch ihren Sinn im demokratischen System hätten. Denn natürlich gibt es immer auch Bürger, die für einen bestimmten politischen Zweck mehr Zeit und Energie aufwenden wollen, ohne deshalb gleich zum Vollzeitpolitiker zu werden. Interessenverbände, Bürgerinitiativen oder die Ortsvereine der Parteien können die Tätigkeiten solcher Bürger zu sinnvollen Aktionen bündeln, und auch Straßendemonstranten, Leserbriefschreiber und Blogger tragen (hoffentlich) zu einer nützlichen Fortentwicklung des politischen Diskurses bei.

Aber es scheint mir ein Irrtum zu sein, wenn man bei der Weiterentwicklung des europäischen politischen Systems primär auf solche partizipativen Formen setzen wollte. Denn das schöne Wort der „Bürgergesellschaft“ verkennt, dass sich in modernen Gesellschaften ein großer Teil der Bevölkerung mit guten aufmerksamkeitsökonomischen Gründen nur wenig für die Politik interessiert. Eine massive Mobilisierung, aus der sich dann auch unmittelbare politische Legitimität ableiten lässt, gibt es unter solchen Umständen nur selten – nämlich wenn wirklich entscheidende Fragen zur Entscheidung stehen, ohne dass das politische System in der Lage ist, dafür angemessene Antworten zu bieten. Ein Beispiel für einen solchen Fall war die friedliche Revolution von 1989, und diese prägende Erfahrung mag auch den Fokus in der Rede von Joachim Gauck erklären.

Die alte Konsensmaschine EU aber wird ihre Bürger kaum durch das Angebot von Online-Konsultationen von sich überzeugen können, und sie hat auch keine Revolution nötig, um die Aufmerksamkeit der Bevölkerung zu gewinnen. Was sie dafür braucht, ist vielmehr eine Stärkung der repräsentativen Demokratie: ein wenig guter alter Parlamentarismus, der die Komplexität des gesellschaftlichen Zusammenlebens auf einen leicht verständlichen Gegensatz von Wahlalternativen reduziert und gerade dadurch einem großen Teil der Bevölkerung die Teilnahme an der Politik ermöglicht.

Bild: By CherryX (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.