Mittwoch, 30. Oktober 2013

Parlamentarismus wagen: Die Spitzenkandidaten zur Europawahl schwächen den Europäischen Rat und stärken die Demokratie

Angela Merkel gewann als Spitzenkandidatin der CDU/CSU (EVP) die Bundestagswahl 2013. Und darum wird der Bundespräsident sie auch als Kanzlerin vorschlagen.
Man kennt die Entwicklung aus der Geschichte vieler Nationalstaaten: Irgendwann im Verlauf der Moderne hörten die Monarchen auf, sich beim Beherrschen ihres Landes selbst um die Alltagsgeschäfte zu kümmern. Stattdessen wählten sie einen Vertrauten aus, den sie zum Regierungschef ernannten. Die Verfassungsbewegungen des 19. Jahrhunderts schließlich forderten, dass die Regierung nicht dem Staatsoberhaupt, sondern dem Parlament verantwortlich sein solle. Und mit teils mehr, teils weniger friedlichen Mitteln wurde diese Praxis zuletzt in allen parlamentarischen Demokratien durchgesetzt.

Übrig geblieben ist in den meisten Ländern nur ein Vorschlagsrecht, das der Staatschef bei der Ernennung der Regierung ausüben kann: Der deutsche Bundespräsident etwa darf nach Art. 63 Abs. 1 GG den Bundeskanzler vorschlagen, der spanische König hat ähnliche Kompetenzen nach Art. 99 Abs. 1 der spanischen Verfassung, der belgische König nach Art. 96 der belgischen. Bisweilen verpflichten die Verfassungen die Staatsoberhäupter explizit, sich vor ihrem Vorschlag mit den Parlamentsfraktionen zu beraten, um einen mehrheitsfähigen Kandidaten zu finden. In aller Regel aber handelt es sich dabei nur um eine Formalie, da die Parteien ohnehin schon vor der Wahl ihre Spitzenkandidaten benannt haben. Die echte Entscheidung fällt deshalb bereits an den Urnen oder in den anschließenden Koalitionsverhandlungen; und nur in seltenen politischen Krisen kommt es vor, dass doch einmal ein Staatsoberhaupt bei der Regierungsbildung eine zentrale Rolle spielt.

Der Europäische Rat als „kollektiver Staatschef“

Auf europäischer Ebene aber scheinen sich die Konflikte des 19. Jahrhunderts gerade im Schnelldurchlauf noch einmal abzuspielen. Natürlich nicht in einer direkten Kopie: Einen EU-Alleinherrscher hat es nie gegeben. Doch wie der der französische Politikwissenschaftler und Europaabgeordnete Maurice Duverger schon 1990 feststellte, lässt sich der Europäische Rat (der sich aus den nationalen Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammensetzt) im europäischen politischen System durchaus als eine Art „kollektives Staatsoberhaupt“ betrachten. Jedenfalls gleichen seine Funktionen jenen, die im Nationalstaat meist der Staatschef einnimmt: Nach Art. 15 EUV legt er „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ der EU fest, ohne selbst gesetzgeberisch tätig zu werden. Konkrete Kompetenzen hat er kaum, vor allem in Krisenzeiten spielt er aber eine zentrale Rolle. Der Ratspräsident vertritt die EU wie ein Staatsoberhaupt nach außen. Und natürlich hat der Europäische Rat ein Vorschlagsrecht bei der Wahl des Regierungschefs – also des Präsidenten der Europäischen Kommission.

Und auch in der historischen Entwicklung dieses Vorschlagsrechts zeigen sich einige Analogien zur nationalen Verfassungsgeschichte. So wurden die Kommissionsmitglieder in der Anfangszeit der europäischen Integration allein von den Regierungen der Mitgliedstaaten ernannt, ganz so wie die Premierminister der frühen Neuzeit allein dem Monarchen verantwortlich waren. Erst 1992 erhielt das Europäische Parlament durch den Vertrag von Maastricht das Recht, über die vom Europäischen Rat gewünschten Kommissionsmitglieder eine Abstimmung durchzuführen. In späteren Vertragsreformen wurde dieses Mitspracherecht weiter ausgebaut, bis es 2009 durch den Vertrag von Lissabon seine heutige Form erhielt.

Insbesondere fand dabei eine begriffliche Änderung statt: Nach der Vor-Lissabon-Formulierung wurde der Kommissionspräsident vom Europäischen Rat „ernannt“ und das Parlament musste seine „Zustimmung“ dazu geben (Art. 214 Abs. 2 EGV). Nach dem heutigen Art. 17 Abs. 7 EUV hingegen „schlägt“ der Europäische Rat lediglich einen Kandidaten „vor“ und „berücksichtigt“ dabei die Ergebnisse der Europawahl. Die eigentliche „Wahl“ des Kommissionspräsidenten liegt dann bei den Abgeordneten – ganz wie man das von modernen parlamentarischen Systemen kennt.

Zurückhaltung des Parlaments

Aber natürlich sind schöne Worte im EU-Vertrag immer nur so viel wert, wie sie in der politischen Praxis mit Leben gefüllt werden. In der Vergangenheit jedenfalls ging das Europäische Parlament eher zurückhaltend mit seinem Zustimmungsrecht um: 2004 verhinderte es durch eine Veto-Drohung die Ernennung des designierten Justizkommissars Rocco Buttiglione (FI/EVP), 2010 jene der Kommissarin für humanitäre Hilfe Rumjana Schelewa (GERB/EVP). Doch was den Kommissionspräsidenten selbst betraf, winkten die Abgeordneten stets die Kandidaten durch, die der Europäische Rat gewünscht hatte. Nur vor der Wiederwahl von José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) 2009 deutete das Parlament einmal kurz an, dass es auch anders könnte.

Die Folgen dieses zurückhaltenden und krisenscheuen Verhaltens der Europaabgeordneten sind bekannt: Seit dem Ende der Amtszeit von Jacques Delors (PS/SPE) 1995 gab es keinen einzigen halbwegs charismatischen Kommissionspräsidenten mehr; seine Nachfolger Jacques Santer (CSV/EVP, 1995-1999), Romano Prodi (Dem./ELDR, 1999-2004) und Barroso (seit 2004) blieben den meisten EU-Bürgern unbekannt. Obwohl das Europäische Parlament an Macht gewonnen hatte, wurde die Kritik am Demokratiedefizit der EU nicht leiser. Und das Interesse an den Europawahlen ging immer mehr zurück, da in der öffentlichen Wahrnehmung über die wirklich wichtigen Ämter ohnehin nicht an den Urnen, sondern hinter den geschlossenen Türen des Europäischen Rates entschieden wurde.

Spitzenkandidaten bei der Europawahl

2014 aber, bei der ersten Europawahl nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, soll sich dies nun ändern. Die große Hoffnung für diese demokratische Wende sind die Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten, die die europäischen Parteien nun erstmals schon vor der Wahl nominieren wollen. Ganz so, wie vor einer nationalen Parlamentswahl meist die Spitzenkandidaten der Parteien für das Amt des Regierungschefs im Mittelpunkt stehen (TV-Duelle und andere Großveranstaltungen eingeschlossen), könnte auch der Europawahlkampf durch diese Personalisierung an Aufmerksamkeit gewinnen – und den Bürgern verdeutlichen, dass sie selbst es sind, die mit ihrer Wahl über die Besetzung der wichtigsten politischen Ämter der EU entscheiden.

Doch natürlich gibt es bei einer solchen Demokratisierung der EU nicht nur Gewinner. Wenn die europäischen Parteien bereits vor der Wahl ankündigen, wen sie hinterher als Kommissionspräsidenten sehen wollen, reduzieren sich drastisch die Spielräume des Europäischen Rates bei der Ausübung seines Vorschlagsrechts. Die nationalen Staats- und Regierungschefs waren es gewohnt, bei der Besetzung der europäischen Spitzenämter weitgehend freie Hand zu haben; nun aber soll ihre Beteiligung an der Auswahl des Kommissionspräsidenten nur noch wenig mehr als eine Formalität sein.

Doch das „kollektive Staatsoberhaupt“ der EU verliert nicht nur gegenüber dem Europäischen Parlament und den europäischen Parteien an Einfluss: Auch die Kommission wird durch das neue Verfahren gestärkt. Denn der Kommissionspräsident wird künftig darauf verweisen können, dass er selbst als Spitzenkandidat einen Wahlkampf geführt und eine Mehrheit der europäischen Wähler hinter sich vereint hat. Durch diese bessere demokratische Legitimität wird es ihm leichter fallen, die öffentliche Debatte zu prägen und eigene politische Vorschläge gegebenenfalls auch gegen den Willen mächtiger nationaler Regierungschefs voranzutreiben.

Die Skepsis der Angela Merkel

Angesichts dessen ist es wohl wenig verwunderlich, dass das einflussreichste Mitglied des Europäischen Rates sich in den letzten Monaten wiederholt skeptisch gegenüber dem neuen Wahlverfahren geäußert hat. Bereits im Juni erklärte die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP), sie halte es für „unerlässlich“, dass die nationalen Staats- und Regierungschefs auch in Zukunft bei der Berufung des Kommissionspräsidenten mitreden können. Nach dem Gipfel in der vergangenen Woche legte sie noch einmal nach und sprach davon, dass es „keinen Automatismus zwischen den Spitzenkandidaten und der Ämterbesetzung“ gebe. Nach den Europawahlen müssten erst einmal „viele Diskussionen“ geführt werden. Und anschließend, so die Implikation, werde der Europäische Rat sich schon selbst überlegen, wen er dem Parlament als Kommissionspräsidenten vorschlage.

Doch so verständlich es ist, dass Angela Merkel sich an ihre Macht als nationale Regierungschefin klammert: Ein überzeugendes Argument nennt sie dafür nicht. Im Juni erklärte sie lediglich, ihrer Meinung nach solle dem Kommissionspräsidenten eine „koordinierende Funktion über die Politik der nationalen Regierungen zukommen“, sodass er auch deren Vertrauen genießen müsse. Doch wer sich auch nur ein klein wenig mit dem institutionellen Gefüge der EU auskennt, sollte wissen, dass die intergouvernementale Koordination im Wesentlichen Aufgabe des Ratspräsidenten (derzeit Herman Van Rompuy, CD&V/EVP) ist. Der Kommissionschef hat eine andere Funktion: Er soll dem supranationalen Gemeinwohl dienen, das mehr ist als nur die Summe seiner nationalen Teile.

Demokratischer Fortschritt

Um es in aller Deutlichkeit zu sagen: Wenn die europäischen Parteien Kommissionspräsidentschafts-Kandidaten aufstellen, dann ist das für die überstaatliche Demokratie in der EU ein elementarer Fortschritt; und es ist nur zu hoffen, dass Merkels Versuch, diesen Fortschritt aus institutionellem Eigennutz zu verhindern, am Ende scheitern wird. Der Verfassungsrechtler Mattias Kumm ging vor gut einem Jahr sogar einmal so weit, die Wahl des Kommissionspräsidenten aus den Spitzenkandidaten der europäischen Parteien als ein Gebot des deutschen Grundgesetzes zu beschreiben, das in Art. 23 Abs. 1 GG die Bundesrepublik darauf verpflichtet, bei der Entwicklung der EU auf die Einhaltung von „demokratischen […] Grundsätzen“ zu achten.

Nun ist es, wie auch Kumm selbst feststellt, eher unwahrscheinlich, dass das Bundesverfassungsgericht in dieser Frage aktiv wird. Aber es wäre ohnehin wünschenswert, wenn wir darauf nicht warten müssten. Denn bekanntlich befindet sich Merkel selbst derzeit in Koalitionsverhandlungen mit der SPD (SPE), und zufällig ist deren Europabeauftragter Martin Schulz auch noch der nahezu unangefochtene Favorit für die Spitzenkandidatur der europäischen Sozialdemokraten bei der Europawahl. Man sollte also hoffen, dass wenigstens die SPD hier entschlossen Stellung bezieht – auch wenn das Thema in den bisherigen Koalitionsgesprächen offenbar noch keine zentrale Rolle eingenommen hat.

Und wenn es hart auf hart kommt?

Richtig spannend aber dürfte es werden, wenn es am Ende hart auf hart kommt und der Europäische Rat tatsächlich einen Kandidaten als Kommissionspräsidenten vorschlägt, der keine Mehrheit im Europäischen Parlament hat. Im deutschen Grundgesetz ist für die analoge Situation eine Art Notfallmechanismus eingebaut: Wenn der Bundestag den Vorschlag des Bundespräsidenten ablehnt, kann er nach Art. 63 Abs. 3 GG auch einen beliebigen anderen Kandidaten zum Bundeskanzler wählen. In Art. 17 EUV fehlt eine solche Regel jedoch. Wenn das Parlament den Vorschlag des Europäischen Rats ablehnt, so wird das Verfahren einfach wiederholt. Theoretisch könnten die Staats- und Regierungschefs also beliebig lang immer wieder neue Kandidaten vorschlagen, die das Parlament dann beliebig lang immer wieder ablehnen würde. Am Ende käme es nur darauf an, wer das politisch länger durchhält.

Eine solche institutionelle Krise ist der Europäischen Union natürlich nicht zu wünschen. Aber falls es dazu kommt, sollten die Europaabgeordneten nicht vorschnell klein beigeben. Es ist an der Zeit, die parlamentarische Demokratie, die sich im Lauf des 19. und 20. Jahrhunderts in den europäischen Nationalstaaten durchgesetzt hat, auch auf die EU-Ebene zu übertragen. Die Besetzung der europäischen Spitzenämter wollen wir Bürger bei der Europawahl selbst in die Hand nehmen und nicht mehr allein dem 28-köpfigen Kollektivmonarchen Europäischer Rat überlassen.


Weitere Artikel zur Europawahl in diesem Blog:

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● Parlamentarismus wagen: Die Spitzenkandidaten zur Europawahl schwächen den Europäischen Rat und stärken die Demokratie
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Grüne Enttäuschungen, liberale Kompromisse – und immer noch kein Christdemokrat: Neues aus dem Europawahlkampf
Krisenstaaten wählen links, kleine Länder liberal, und die Christdemokraten sind vor allem in der Eurozone stark: Zur Wahlgeografie der Europäischen Union
Die AfD und ihre Partner: Wie sich die europäische Rechte nach der Europawahl verändern wird
Juncker, Schulz – oder doch ein ganz anderer? Die Chancen im Wettstreit um die Kommissionspräsidentschaft
Nach der Europawahl


Bild: By Christliches Medienmagazin pro [CC BY 2.0], via Flickr.

Mittwoch, 23. Oktober 2013

Sollen die Medien mehr über die EU berichten? Dann ändert nicht die Medien, ändert die EU!

Die EU stünde gern öfter in der Zeitung. Und in gewisser Weise hat sie das auch selbst in der Hand.
Kein Zweifel: Die Europäische Union hat ein Öffentlichkeitsproblem. Trotz aller Fortschritte der europäischen Integration in den letzten Jahrzehnten kommen die Politiker in Brüssel und Straßburg in der Berichterstattung bis heute weit seltener vor als ihre Kollegen in den nationalen Hauptstädten. Und auch wenn das Europäische Parlament inzwischen in den meisten Politikbereichen als Gesetzgeber mit dem Ministerrat gleichberechtigt ist, finden in den Medien statt der Europaabgeordneten meist nur die nationalen Regierungen Aufmerksamkeit. Europapolitik wird deshalb meist durch die Brille nationaler Interessen wahrgenommen. Über die europäischen Parteien wissen die meisten Bürger hingegen nur wenig – und bei der Europawahl, die doch eigentlich der zentrale demokratische Legitimationsmechanismus der EU sein sollte, bleiben immer mehr von ihnen zu Hause.

Woran aber liegt dieses öffentliche Desinteresse an der EU und ihrem politischen System? Stellt man diese Frage Europapolitikern, so sind sie oft geneigt, auf die Journalisten zu schimpfen, die einfach die Bedeutung der EU nicht erkennen würden. Kaum eine Podiumsdiskussion zur europäischen Öffentlichkeit kommt heutzutage ohne eine solche Medienschelte aus, hinter der sich freilich in den meisten Fällen nur Frustration und Ratlosigkeit verbirgt. Konkrete Verbesserungsvorschläge hingegen sind selten und wirken oft recht unbeholfen.

Der deutsche Bundespräsident Joachim Gauck etwa forderte in seiner Europa-Rede letzten Februar „so etwas wie Arte für alle“, mit „Diskussionsrunden […], die uns die Befindlichkeiten der Nachbarn vor Augen führten“. Außerdem solle es auf diesem Sender Nachrichten geben, die „nach einem Krisengipfel […] nicht nur ein Gesicht suchen, sondern die gesamte Runde am Verhandlungstisch einblenden“. Was Gauck dabei übersah, war der Umstand, dass ein solcher Kanal schon längst existiert: Sein Name ist Euronews, er sendet seit 1993, und seine Zuschauerzahlen sind, nun ja, bescheiden.

Die Politik muss Deutungsrahmen bieten

Bei ihren Forderungen nach mehr Europa-Berichterstattung ignorieren Politiker gern, dass Medien sich bei der Nachrichtenauswahl in erster Linie an der Nachfrage ihres Publikums orientieren müssen. Zwar ist der Preis für das Verbreiten von Informationen durch das Internet so niedrig geworden, dass auch kleine, auf Europathemen spezialisierte Nachrichtenportale wie EurActiv und EUobserver inzwischen überlebensfähig sind. Doch wenn es darum geht, ein Massenpublikum zu erreichen, genügt es eben nicht, über die „objektiv wichtigen“ Themen zu berichten. Was man für eine große Auflage braucht, ist vielmehr Dramatisierung und Personalisierung, klare Konfliktlinien, spektakuläre Abstimmungen und der ein oder andere machtpolitische Showdown.

Diese Dramatik zu erzeugen, ist zum Teil journalistisches Handwerk, doch nicht weniger wichtig sind die Ereignisse, die das politische System selbst mit seinen Verfahren generiert. Damit ein Reporter einen schwierigen Sachverhalt auf eine verständliche Nachricht herunterbrechen kann, muss das politische System ihm bestimmte Deutungsmuster anbieten. Auf einzelstaatlicher Ebene etwa ist das vor allem die Konkurrenz zwischen den verschiedenen Parteien, zwischen Regierung und Opposition im Parlament. Indem sie den Interpretationsrahmen für fast alle Bereiche der öffentlichen Debatte setzt, reduziert sie die enorme Komplexität der Politik auf ein paar einfache, für die Medien leicht zu vermittelnde Gegensätze.

Hemmnisse für die europapolitische Debatte

In der EU hingegen wird die Auseinandersetzung zwischen den Parteien bis heute durch eine Reihe von Faktoren gehemmt, die im politischen System selbst angelegt sind. Einer von ihnen ist etwa die starke Zersplitterung des Europäischen Parlaments, das aus nicht weniger als sieben Fraktionen und 28 fraktionslosen Abgeordneten besteht. Dies trägt dazu bei, dass die Mehrheiten im Europäischen Parlament viel flüchtiger sind als auf nationaler Ebene: Anstelle eines festen Gegensatzes zwischen Majorität und Opposition gibt es wechselnde Allianzen, die sich für jede Abstimmung neu zusammenfinden. Ein zweiter Faktor ist die Zusammensetzung der Europäischen Kommission: Auf nationaler Ebene gehören Regierungsmitglieder in der Regel den Mehrheitsparteien an, von denen sie gewählt werden. In der EU hingegen hat es sich eingebürgert, dass jeder Mitgliedstaat einen Kommissar vorschlägt. Dies führt dazu, dass die Kommission parteipolitisch regelmäßig bunt gemischt ist; derzeit sind in ihr Mitglieder der drei größten europäischen Parteien (EVP, SPE, ALDE) vertreten. Wer aber sollte unter solchen Umständen glaubhaft die europäische Opposition verkörpern?

Und noch auf eine dritte Weise hemmen die europäischen Verfahren die parteipolitische Auseinandersetzung in der EU: Das Europäische Parlament ist bei der Gesetzgebung bis heute auf die Zustimmung des Ministerrates angewiesen. Selbst wenn es in Straßburg eine klare Opposition gäbe, könnte sie deshalb kaum versprechen, nach einem Sieg bei den nächsten Europawahlen ein völlig neues politisches Programm durchzusetzen – denn zuletzt müsste sie sich doch immer mit den nationalen Regierungen im Rat arrangieren.

Wie EU-Institutionen interessanter werden können

Wenn man will, dass die Medien mehr über die supranationalen Institutionen der Europäischen Union berichten statt immer nur über die nationalen Regierungen, so sollte man also nicht in erster Linie die Medien ändern wollen. Vielmehr sind es die Institutionen selbst, die für die Medien interessanter werden müssen. Ein erster Schritt dazu dürften die Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten sein, mit denen die europäischen Parteien bei der Europawahl 2014 antreten werden. Um einen echten Gegensatz zwischen Regierung und Opposition zu erreichen, braucht es aber mehr: etwa transnationale Wahllisten, eine Wahl der Kommission allein durch das Parlament oder die Einführung exklusiver Gesetzgebungsbereiche, in denen das Parlament auch ohne Einmischung des Ministerrats tätig werden kann.

Natürlich ist es einfacher, über die Medien zu schimpfen als das politische System der EU zu reformieren, aber dadurch wird man die Regeln der Nachrichtenauswahl nicht verändern. Wirksamer wäre es, die parteipolitische Auseinandersetzung auf europäischer Ebene selbst endlich so spannend zu machen, dass die Medien von allein ein Interesse daran haben, darüber zu berichten.

Eine gekürzte Version dieses Artikels ist im September im Treffpunkt Europa, dem Magazin der Jungen Europäischen Föderalisten Deutschlands, erschienen.

Bild: By Luctor IV (Own work) [GFDL, CC-BY-SA-3.0 or CC-BY-SA-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.

Sonntag, 13. Oktober 2013

Lampedusa, die EU-Außengrenzen und das globale Recht auf Freizügigkeit

Festung oder Hecke? In der Europawahl-Infokampagne von 2009 spielten die europäischen Grenzen eine prominente Rolle. Geändert hat sich seitdem wenig.
Wenn das Unglück, das in den vergangenen zwei Wochen hunderte Menschen im Mittelmeer vor Lampedusa das Leben kostete, irgendetwas Gutes hatte, dann wohl dies: dass die europäische Flüchtlingspolitik wenigstens für eine Weile in den Mittelpunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit gerückt ist. Während das Thema sonst kaum auf Interesse stößt (wie viele Wähler werden vor der Bundestagswahl die Positionen der deutschen Parteien zu dieser Frage zur Kenntnis genommen haben?), war es in den letzten Tagen plötzlich in allen Schlagzeilen. Leider enden solche Aufmerksamkeitsschübe jedoch meist ziemlich ergebnislos – dieses Zeit-Interview von 2009 zum Beispiel könnte man heute nahezu wortgleich wieder abdrucken. Hinzu kommt, dass nun sämtliche Probleme, die irgendwie mit Flüchtlingen zu tun haben, gleichzeitig verhandelt werden, was zu einer teils sehr disparaten Debatte führt. Im Folgenden will ich deshalb versuchen, einige der zentralen Argumente zu sortieren und eine längerfristige Perspektive zu entwickeln.

Reform der Dublin-Verordnung

Zu den ersten Forderungen, die nach dem Unglück laut wurden, zählte die Reform der europäischen Asylrechts. In dessen Mittelpunkt steht bislang die sogenannte Dublin-II-Verordnung; am 1. Januar 2014 wird sie durch die neue Dublin-III-Verordnung abgelöst, deren Bestimmungen sich jedoch in den wesentlichen Punkten nicht unterscheiden. Kern der Dublin-Regelung ist, dass Flüchtlinge einen Asylantrag stets in dem Mitgliedstaat stellen müssen, in dem sie zuerst das Gebiet der Europäischen Union betreten haben. Wenn die Bootsflüchtlinge auf dem Mittelmeer also politischen Schutz beantragen, so tragen die Last dafür regelmäßig Spanien, Malta, Italien, Zypern oder Griechenland – während die europäischen Binnenstaaten wie Deutschland oder Österreich nicht davon betroffen sind.

Eine der perversen Folgen dieser Regelung ist, dass die südeuropäischen Länder einen Anreiz haben, Migrationsströme möglichst frühzeitig in die jeweils anderen Staaten umzuleiten: Ob ein Flüchtlingsboot Malta oder Lampedusa ansteuert, entscheidet darüber, ob die maltesische oder italienische Regierung sich um seine Insassen kümmern muss. Grausamer Höhepunkt dieser Konkurrenz um die härtesten Bedingungen ist das italienische „Bossi-Fini-Gesetz“, das seit 2008 die Unterstützung der illegalen Einreise mit harten Strafen belegt – wobei der Tatbestand so formuliert ist, dass damit auch Fischer angeklagt werden könnten, die schiffbrüchige Bootsflüchtlinge retten und in einen italienischen Hafen bringen. Immerhin fordert die derzeitige italienische Integrationsministerin Cécile Kyenge (PD/SPE-nah) eine Reform dieses Gesetzes; doch ob sie dafür im Parlament eine Mehrheit findet, ist auch nach der jüngsten Katastrophe zweifelhaft.

Ein „Königsteiner Schlüssel“ für die EU?

Ein immer wieder diskutierter Reformvorschlag für das Dublin-System ist daher die Einführung einer solidarischen Quotenregelung: Flüchtlinge würden ihre Asylanträge dann nicht mehr in dem Land stellen müssen, in dem sie zuerst eingereist sind, sondern würden nach einem bestimmten Schlüssel zwischen den EU-Staaten aufgeteilt. Ein entsprechendes Verfahren existiert schon heute innerhalb Deutschlands zwischen den einzelnen Bundesländern: Nach dem sogenannten „Königsteiner Schlüssel“ wird jeder Asylbewerber einem Bundesland zugewiesen, wobei sich die Quote erstens an den Steuereinnahmen und zweitens an der Bevölkerungszahl des Landes bemisst.

Im Verfassungsblog haben nun der Konstanzer Völkerrechtler Daniel Thym, Carolin Beverungen und Sigrid Gies ausgerechnet, wie die Verteilung aussähe, wenn man dieses Verfahren auf die europäische Ebene übertragen würde. Das Ergebnis ist bemerkenswert: Während Malta und Zypern dadurch deutlich entlastet würden, würde sich etwa für Deutschland wenig ändern. Und Italien und Spanien müssten mit einer solchen Quotenregelung sogar deutlich mehr Asylbewerber betreuen als jetzt. Ist das Dubliner System also besser als sein Ruf und die Klagen der Südeuropäer völlig unberechtigt?

Nicht unbedingt. Wie Thym, Beverungen und Gies selbst ansprechen, spiegelt die Zahl der offiziellen Asylbewerber die tatsächliche Realität nämlich nur sehr verzerrt wider. Denn die Bootsflüchtlinge in Südeuropa stellen oft erst gar keinen Antrag, da sie angesichts der sehr restriktiven Asylpolitik in Europa ohnehin davon ausgehen, dass dieser abgelehnt würde. Stattdessen versuchen sie unter Gefährdung ihres Lebens unbemerkt über die Grenze zu gelangen (was in Deutschland, das aus Nicht-EU-Ländern fast nur mit dem Flugzeug erreicht werden kann, naturgemäß eher schwierig ist) und dann im Land unterzutauchen. Das Problem, das die spanische und italienische Regierung hauptsächlich belastet, ist also nicht die Verteilung der Asylbewerber, sondern die irreguläre Einwanderung. Eine Reform des Dublin-Systems wird dadurch zwar nicht unnötig – aber den Kern der Flüchtlingsnot von Lampedusa trifft sie auch nicht.

Frontex und Eurosur: die Überwachung der EU-Außengrenzen

Die zweite große Debatte in diesen Tagen betrifft deshalb den Schutz der europäischen Außengrenzen. Dieser wird operativ zwar hauptsächlich von den einzelnen Mitgliedstaaten durchgeführt; sie müssen dabei aber die europaweit einheitlichen Standards des Schengener Grenzkodex befolgen und werden von der EU-Agentur Frontex koordiniert und technisch unterstützt. Die Frage, wie die Bewachung der Grenze im Mittelmeer aussehen sollte, um Katastrophen wie die von Lampedusa künftig zu verhindern, geht deshalb nicht nur die Südeuropäer, sondern alle Unionsbürger an.

Dabei gibt es vor allem zwei Denkschulen, die zu diametral entgegengesetzten Antworten kommen. Die erste von ihnen zielt darauf ab, die Kontrolle der Grenzen immer engmaschiger zu gestalten, um irreguläre Migration schlicht unmöglich zu machen. Die Flüchtlinge sollen erleben, dass sie ohnehin keine Chance haben, unentdeckt nach Europa zu gelangen, und so von der gefährlichen Mittelmeer-Überquerung abgehalten werden. In diese Richtung etwa geht ein lange diskutierter Beschluss, den das Europäische Parlament ausgerechnet in dieser Woche verabschiedet hat: die Einführung von Eurosur, einem von Frontex betriebenen Informationssystem, das ab Dezember eine möglichst lückenlose Kontrolle der Schiffsbewegungen auf dem Mittelmeer durch Satelliten und Drohnen ermöglichen soll.

Mehrheitlich gegen Eurosur stimmten allerdings die Fraktionen der Grünen (G-EFA) und der Linken (GUE-NGL); und auch der Migrationsforscher Hein de Haas übte diese Woche in seinem Blog scharfe Kritik an der Abschreckungslogik immer schärferer Grenzkontrollen. Der Versuch, die gesamte Mittelmeerküste zu überwachen, sei zum Scheitern verurteilt. Die Überwachung weiter zu verstärken werde deshalb nicht zu weniger Migration führen, sondern die Flüchtlinge nur immer mehr von organisierten Schlepperbanden abhängig machen und diese zu immer riskanteren Touren verleiten. Statt irreguläre Grenzüberschritte zu bekämpfen, sollte die EU deshalb besser die legale Einwanderung erleichtern – umso mehr, als die Zahl der Flüchtlinge auf dem Mittelmeer ohnehin nur einige zehntausend im Jahr betrage.

Das Elend der anderen

Doch unabhängig davon, ob man einen lückenlosen Grenzschutz nun für möglich hält oder nicht: Letztlich scheint mir auch diese Debatte noch nicht den Kern des Problems zu treffen. Denn selbst wenn es tatsächlich gelingen sollte, die potenziellen Bootsflüchtlinge davon zu überzeugen, dass sie ihr Ziel ohnehin nicht erreichen können, würde dies ja nichts an den Ursachen ändern, wegen denen sie bereit sind, ein derartiges Wagnis einzugehen. Die Tatsache, dass Menschen überhaupt eine solch lebensgefährliche Überfahrt riskieren, ist ein klarer Hinweis darauf, aus welcher Notsituation heraus sie handeln – selbst wenn es sich dabei nicht immer um Krieg und Gewalt handelt (was nach der EU-Qualifikationsrichtlinie zu einer Anerkennung als schutzbedürftige Person berechtigt), sondern oft auch um soziales und wirtschaftliches Elend. Im Gegensatz zu politisch Verfolgten genießen Armutsflüchtlinge keinerlei Anspruch auf Asyl und werden noch heute allzu oft als „freiwillige“ Migranten bezeichnet. Doch betrachtet man ihre realen Lebensumstände, dann klingt dieses Wort schnell nach blankem Zynismus.

Wir können nun also entweder den Standpunkt beziehen, dass uns die Not unserer Mitmenschen nichts angeht, solange sie nicht unsere Staatsbürgerschaft besitzen oder auf unserem Staatsgebiet leben. Oder wir müssen uns eingestehen, dass auch die beste Sicherung der europäischen Außengrenzen nicht genügen kann. Denn selbst wenn wir entlang der gesamten Mittelmeerküste eine unüberwindliche Mauer errichten würden, könnte dies nichts daran ändern, dass jenseits dieser Mauer Menschen leben, die bereit sind, ihr Leben aufs Spiel zu setzen, um auf unsere Seite zu gelangen.

Gewiss: An dieser Stelle erheben sich aus einer bestimmten Ecke des Meinungsspektrums sofort Stimmen, die darauf verweisen, dass die Hauptschuld für das wirtschaftliche Elend in Afrika doch bei den dortigen Eliten liegt, und kritisieren, dass die europäische „Entwicklungshilfe-Industrie […] oft genug auch noch despotische Potentaten stützt, indem sie ihnen die sozialen Nöte abnimmt“ (so jüngst der Cicero-Kolumnist Wolfgang Bok zum Lampedusa-Unglück). Aber einmal ganz davon abgesehen, dass es für diese etwas krude Verelendungstheorie keine allzu überzeugenden empirischen Belege gibt: Wäre das wirklich ein Grund, die einzelnen Menschen für die verfehlte Wirtschaftspolitik ihrer Regierung leiden zu lassen, die sie oft genug noch nicht einmal selbst wählen durften? Dass man ein Individuum nicht für das Regime haftbar machen kann, in das es zufällig hineingeboren wurde, haben wir im Fall des politischen Asyls längst als Teil der Menschenwürde anerkannt. Und wenn es um ökonomische und soziale Belange geht, soll dies auf einmal nicht mehr gelten?

Freizügigkeit als Menschenrecht

Ich selbst jedenfalls kann auf lange Frist keine guten Gründe erkennen, um Menschen dauerhaft die freie Wahl ihres Wohnorts zu verbieten. Auf nationaler Ebene ist diese Freizügigkeit schon längst ein selbstverständliches Individualgrundrecht – in Deutschland etwa wurde es erstmals in §133 der Paulskirchenverfassung von 1849 verankert und findet sich heute in Art. 11 GG sowie in Art. 2 Abs. 1 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK. Und auch in der EU hat inzwischen nach Art. 21 AEUV jeder Unionsbürger „das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten […] frei zu bewegen und aufzuhalten“. Es will mir nicht einleuchten, weshalb diese Freiheit nicht eines Tages auch weltweite Geltungskraft haben sollte.

In all den genannten Beispielen ist die Freizügigkeit allerdings an bestimmte Bedingungen gekoppelt; selbst das Grundgesetz erlaubt es, sie durch Gesetz einzuschränken, wenn „eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden“. Aus derselben Logik heraus mag es auch angehen, auf kurze und mittlere Frist die europäischen Grenzen nicht vollständig zu öffnen: Es wäre sonst zu befürchten, dass das enorme Wohlstandsgefälle zwischen der EU und dem größten Teil der restlichen Welt zu einer so starken Zuwanderung führt, dass die europäischen Sozialsysteme tatsächlich kollabieren würden.

Trotzdem sollten wir schon jetzt beginnen, die derzeitigen Behinderungen der weltweiten Freizügigkeit nicht als einen Normalzustand zu betrachten, sondern als Einschränkung eines menschlichen Grundrechts. Nicht das Öffnen der Grenzen muss mit spezifischen Gründen gerechtfertigt werden, sondern sie weiter geschlossen zu halten. Und unsere Aufgabe als Weltbürger sollte es sein, im globalen Rahmen an den institutionellen Bedingungen zu arbeiten, damit diese rechtfertigenden Gründe so bald wie möglich entfallen. Auch wenn der Weg dorthin noch weit ist: Es wäre in diesen traurigen Tagen von Lampedusa schon tröstlich, wenn wir uns wenigstens in die richtige Richtung bewegen würden.

Bild: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Samstag, 5. Oktober 2013

Wovon Enrico Letta träumt: Wird Italien 2014 einen Konvent zur EU-Vertragsreform vorschlagen?

Enrico Letta nimmt sich das Recht zu träumen, aber für 2014 hat er auch ein paar ganz handfeste Pläne. Das italienische Parlament hat ihm dafür gerade das Vertrauen ausgesprochen.
Über das politische Ende von Silvio Berlusconi (PdL/EVP) war in den letzten Tagen viel in den europäischen Medien zu lesen. Nachdem der ehemalige italienische Premierminister Anfang August letztinstanzlich wegen Steuerbetrug verurteilt worden war, wird er gemäß einem Antikorruptionsgesetz seinen Sitz im italienischen Senat verlieren. Berlusconi versuchte dies zu verhindern, indem er im Immunitätsausschuss des Senats einen Antrag einbringen ließ, der die Anwendung des Gesetzes verhindern sollte. Allerdings war innerhalb der PdL umstritten, was zu tun sei, wenn dieser Antrag abgelehnt würde: Während die „Falken“ in der Partei in diesem Fall auch die Große Koalition aufkündigen wollten, die sie seit dem Frühling zusammen mit der sozialdemokratischen PD und der zentristischen SC bilden, setzten sich die „Tauben“ für eine weitere Unterstützung der Regierung ein.

Berlusconis politisches Ende

Berlusconi selbst gab lange Zeit widersprüchliche Signale, doch als sich zuletzt deutlich abzeichnete, dass die PD im Immunitätsausschuss gegen seinen Antrag stimmen würde, beschloss er, den Vorschlägen der Falken zu folgen. Als Premierminister Enrico Letta (PD), entnervt von dem mehrwöchigen Hin und Her, vergangene Woche eine Vertrauensfrage im Parlament ankündigte, reagierte Berlusconi, indem er die PdL-Minister in der Regierung zum Rücktritt aufforderte. Doch dann geschah etwas Unerwartetes: Zwar reichten die Minister gehorsam ihren Rücktritt ein (der von Letta umgehend abgelehnt wurde), zugleich aber unterstützten sie öffentlich die Abgeordneten, die entgegen der Vorgabe der Parteispitze bei der Vertrauensfrage für die Regierung stimmen wollten.

Besonders schwer wog dabei, dass auch Vizepremier Angelino Alfano (PdL/EVP), der von Berlusconi lange Jahre als Kronprinz aufgebaut worden war, eine Fortsetzung der Koalition forderte. Als es schon schien, als ob sich die PdL spalten und die „Tauben“ allein in der Regierung verbleiben würden, lenkte Berlusconi schließlich im letzten Moment ein, sodass Letta bei der Vertrauensfrage am vergangenen Mittwoch eine breite Mehrheit aus PD, SC und PdL gewann. Zwei Tage später lehnte der Immunitätsausschuss des Senats wie erwartet den Antrag zur Rettung Berlusconis ab. Wenn das Senatsplenum dieser Entscheidung in den nächsten Tagen folgt, dürfte der Mann, der die italienische Politik in den letzten zwanzig Jahren dominiert hat, wohl am Ende seiner Karriere angekommen sein.

Die Pläne des Enrico Letta

Worüber in den europäischen Medien wenig zu lesen war, waren hingegen die Absichten seines Nachfolgers Enrico Letta. Das ist aus zwei Gründen etwas erstaunlich: Zum einen wird Berlusconi ja nun bald politische Geschichte sein, während Letta erstmals einer einigermaßen stabilen Regierung vorsitzt. In den letzten Monaten hatte die PdL wiederholt mit einem Bruch der Koalition gedroht, um damit dieser oder jener Parteiposition Nachdruck zu verleihen. Nach der gewonnenen Vertrauensabstimmung von dieser Woche hingegen ist deutlich geworden, dass eine ausreichende Zahl an PdL-Senatoren selbst lieber eine Spaltung ihrer Fraktion als Neuwahlen in Kauf nehmen würde. Damit verringert sich das Drohpotenzial der „Falken“, was Lettas Handlungsspielraum deutlich erhöht.

Zum zweiten sind Lettas Pläne auch deshalb von Interesse, weil sich die italienische Regierung unter seiner Leitung in den nächsten Jahren keineswegs nur auf innenpolitische Fragen konzentrieren will. Im Gegenteil: In der zweiten Hälfte des Jahres 2014 (also unmittelbar nach der nächsten Europawahl und der Ernennung einer neuen Europäischen Kommission) wird Italien die rotierende EU-Ratspräsidentschaft übernehmen – und Letta lässt kaum eine Gelegenheit aus, um zu betonen, dass er dieses Halbjahr zum Kern seiner Regierungstätigkeit machen will.

Änderung der EU-Verträge

Wie ich hier bereits im Juli geschrieben habe, halte ich den italienischen Ratsvorsitz deshalb für das wahrscheinlichste Zeitfenster für einen neuen Anlauf zu einer Reform der EU-Verträge. Formell spielt die Ratspräsidentschaft dabei zwar inzwischen eine deutlich geringere Rolle als in der Vergangenheit: Nach Art. 48 EU-Vertrag können jeder Mitgliedstaat, die Kommission und das Europäische Parlament jederzeit Änderungsvorschläge zu den Verträgen vorlegen. Daraufhin kann der Europäische Rat einen Konvent einberufen, der sich aus Vertretern der nationalen Parlamente und Regierungen sowie des Europäischen Parlaments und der Kommission zusammensetzt. Dieser Konvent arbeitet dann einen Entwurf für die Vertragsreform aus, der anschließend von einer Regierungskonferenz verabschiedet und von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss.

In der Praxis allerdings ist die rotierende Ratspräsidentschaft nach wie vor von großer Bedeutung, wenn es darum geht, die Agenda der Europäischen Union festzulegen. Und anders als Litauen und Griechenland, die diese Funktion im zweiten Halbjahr 2013 und im ersten Halbjahr 2014 ausüben, hat Italien auch die wirtschaftliche Größe und das politische Gewicht, um seiner Stimme auf europäischer Ebene Gehör zu verschaffen.

Das Recht, von den Vereinigten Staaten von Europa zu träumen“

Und wie diese Stimme klingen wird, hat Enrico Letta in den letzten Monaten wiederholt gezeigt. Schon in seiner Antrittsrede erklärte er die „Vereinigten Staaten von Europa“ zu seinem Ziel; im Sommer forderte dann seine Außenministerin Emma Bonino (RI/ALDE) in einem Interview ein „großes Projekt zur Wiederbelebung [der europäischen Integration] auf allen Ebenen“ und schlug unter anderem vor, den EU-Haushalt auf 5 Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts zu erhöhen, die Außen-, Sicherheits-, Steuer-, Forschungs-, Infrastruktur- und Einwanderungspolitik zu vergemeinschaften und die Kommission dem Europäischen Parlament verantwortlich zu machen.

In den letzten Tagen bekräftigte Letta diesen Kurs noch einmal eindrucksvoll. So war die zentrale Passage der Rede, mit der er am Mittwoch vor der Vertrauensfrage um die Zustimmung des Parlaments warb (Wortlaut), der Europapolitik gewidmet:
Ehrenwerte Senatoren, wir haben das Recht, von den Vereinigten Staaten von Europa zu träumen, für uns und besonders für unsere Kinder. Aber es ist nicht mehr nur die Zeit zum Träumen. Der echte Kampf um Europa, der das Europa der nächsten 15 Jahre prägen wird, beginnt jetzt, im Jahr 2014. […] Wir haben eine ehrgeizige Agenda für 2014, […] wenn wir Europa anführen werden, um seinen Aufbau (und seine Darstellung) einiger, solidarischer und bürgernäher zu machen. […] Wir können auswählen: Entweder schließen wir uns in unseren Hinterhof innenpolitischer Streitigkeiten ein oder wir spielen auf Angriff, indem wir alles auf jene immer engere Union zwischen den europäischen Völkern setzen, der ich mich in den nächsten Monaten zuwenden möchte. Unsere Bewährungsprobe ist jetzt: Zeigen wir mit unserem ehrgeizigen Halbjahr ganz Europa, dass es kein Zufall ist, dass der Vertrag [von 1957], aus dem sich später die Europäische Union entwickelt hat, […] in Rom unterzeichnet wurde […].
Und am Donnerstag veröffentlichte Letta bei Project Syndicate einen Artikel mit verschiedenen Vorschlägen zur Eurokrise, der ebenfalls auf eine recht klare Forderung hinausläuft:
Die alte Architektur und die politische Grundlage der Europäischen Währungsunion sind erschüttert worden. Wir müssen ein neues ökonomisches Gebäude auf neuen politischen Grundlagen errichten. Ein rein intergouvernementaler Ansatz wird nicht funktionieren. Gemeinsame EU-weite Lösungen sind nötig, auch wenn sie die Bereitschaft der Mitgliedstaaten erfordern, einen größeren Anteil ihrer Souveränität zu vereinen.
Obwohl Letta das Wort „Konvent“ bislang vermeidet, kann es kaum noch Zweifel geben, in welche Richtung seine Pläne gehen. Auf jeden Fall ist er dabei, den Boden zu bereiten, auf dem er 2014 eine Initiative zur Vertragsreform in Gang setzen könnte – wenn die italienischen und die europäischen Rahmenbedingungen es dann zulassen.

Italienische Unwägbarkeiten

Zu diesen Rahmenbedingungen gehört zunächst einmal die simple Frage, ob die Regierung Letta in einem Jahr überhaupt noch im Amt sein wird. Die Aussichten dafür sind, wie schon gesagt, mit der Vertrauensfrage diese Woche deutlich gestiegen; und es wäre wohl ein Fehler, die traditionelle Kurzlebigkeit italienischer Kabinette (seit 1946 hatte das Land 26 verschiedene Regierungschefs, von denen nur neun länger als zwei Jahre amtierten) einfach zu extrapolieren. Mit der Entmachtung Silvio Berlusconis scheinen Letta und Alfano jedenfalls die schwierigste Klippe erfolgreich umschifft zu haben: Auch wenn in den nächsten Wochen noch einige Störfeuer des ehemaligen Premierministers zu erwarten sind, dürfte die parlamentarische Mehrheit der Regierung fürs Erste gesichert sein.

Die größte Gefahr für Letta könnte deshalb von ganz anderer Seite drohen: nämlich von der PD, seiner eigenen Partei. Falls die PdL, was derzeit durchaus möglich scheint, in nächster Zeit doch noch auseinanderbricht (etwa indem die Berlusconi-treuen „Falken“ die Partei verlassen und eine eigene Organisation gründen), dann könnte die PD selbst versucht sein, die Koalition aufzukündigen, um bei einer Neuwahl des Parlaments die absolute Mehrheit zu erreichen. In diesem Fall aber dürfte Letta, der im Frühling eher als Verlegenheitslösung zum Premierminister der Großen Koalition gewählt wurde, eher nicht der Spitzenkandidat der Partei sein. Stattdessen läuft sich schon seit längerem Matteo Renzi warm, der derzeit Bürgermeister von Florenz ist und in einigen Wochen wohl zum neuen PD-Generalsekretär gewählt wird. Nach der Vertrauensfrage am Mittwoch erklärte Renzi jedenfalls, er habe nichts dagegen, dass die derzeitige Regierung bis 2015 im Amt bleibt, „wenn sie ihre Sache bis dahin gut macht“ – eine klares Solidaritätsbekenntnis klingt anders. Und obwohl auch Renzi schon einmal die Europapolitik als eine seiner Prioritäten genannt hat, scheint es bislang nicht so, als ob er ihr denselben Stellenwert beimäße wie Enrico Letta.

Europäische Unterstützung

Vor allem aber wird es für den Erfolg einer EU-Vertragsreform natürlich darauf ankommen, wie der Rest der Europäischen Union auf die Pläne der italienischen Regierung reagiert. Unterstützung dürfte dabei von Seiten der Europäischen Kommission kommen: Deren Präsident José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) bekräftigte jedenfalls unlängst in seiner Rede zur Lage der Union (Wortlaut) seine Absicht, „noch vor den Europa-Wahlen weitere Vorschläge zu unterbreiten, wie die Zukunft der Union gestaltet und wie der gemeinsame Ansatz und das gemeinsame Vorgehen am besten konsolidiert und langfristig vertieft werden könnten“. Auch die übrigen südeuropäischen Staaten würden einen neuen Europäischen Konvent wohl begrüßen. Und in Deutschland sprachen sich ebenfalls sämtliche großen Parteien in ihren Bundestagswahlprogrammen für eine Vertragsreform aus (bis auf die CDU/EVP, aber auch die war immerhin nicht dagegen). Einwände könnten hingegen aus den nordeuropäischen Ländern kommen, in denen sich die Eurokrise weniger bemerkbar machte, oder aus Irland und den Niederlanden, wo vergangene EU-Vertragsreformen in Referenden abgelehnt wurden.

Insgesamt aber scheint mir, dass sich die Aussichten, dass wir im zweiten Halbjahr 2014 einen Europäischen Konvent bekommen werden, an diesem Mittwoch deutlich gebessert haben. Die italienische Regierung, die unter Silvio Berlusconi zur politischen Clownsbühne zu verkommen drohte, hat nun die Chance, wieder eine zentrale Rolle bei der Fortentwicklung der europäischen Integration zu übernehmen. Enrico Letta jedenfalls ist zu wünschen, dass seine „ehrgeizige Agenda“ für die nächsten Jahre von Erfolg gekrönt sein wird.

Bild: Palazzo Chigi [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.