Mittwoch, 27. November 2013

Vertragspartnerschaften als „goldene Zwangsjacke“: Wie in der Eurozone die Demokratie erodiert und welche Alternative es gäbe

Nein, ein Pakt mit dem Teufel sollen die Vertragspartnerschaften nicht werden. Aber besonders demokratisch wären sie auch nicht.
Der Umbau der europäischen Währungsunion kommt schleichend, aber er kommt: Wenn alles nach Zeitplan geht, will der Europäische Rat am 14./15. Dezember die sogenannten „Vertragspartnerschaften“ beschließen, und wenn jemand nicht weiß, was es damit auf sich hat, dann dürfte er wohl zur großen Mehrheit der europäischen Bevölkerung zählen. Dabei ist der Vorschlag durchaus nicht neu: Zum ersten Mal fand er sich bereits im Oktober 2012 in einem Bericht des EU-Ratspräsidenten Herman Van Rompuy (CD&V/EVP), als „Instrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit“ (CCI) übernahm ihn später auch die Europäische Kommission. Besonders gefördert wurde er von der deutschen Bundesregierung; als „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ erschien er im Bundestagswahlprogramm der CDU/CSU (EVP); und als „vertragliche Reformvereinbarungen mit der europäischen Ebene“ steht er auch im Koalitionsvertrag mit der SPD (SPE).

Im vergangenen Oktober schließlich sprach sich der Europäische Rat prinzipiell für den Ansatz aus – obwohl das Nachrichtenportal EUobserver danach gewisse Zweifel vermeldete, „weil verschiedene Regierungschefs überhaupt nicht zu verstehen schienen, worum es bei diesen Verträgen eigentlich ging“. Da Angela Merkel (CDU/EVP) die Vertragspartnerschaften allerdings zur politischen Bedingung für Fortschritte bei der Bankenunion gemacht hat, ist eine Einigung im Dezember sehr wahrscheinlich. Und bevor wir dann hinterher alle überrascht sind, lohnt es sich wohl, spätestens jetzt etwas genauer hinzusehen, was da eigentlich auf die Eurozone zukommt.

Ziel: Mehr Biss für die wirtschaftspolitische Koordinierung

Gedanklicher Ausgangspunkt des Vorschlags ist die Erkenntnis, dass sich in einer Währungsunion die Wirtschaftspolitik jedes einzelnen Landes auch auf alle übrigen auswirkt. Das im Vertrag von Maastricht vereinbarte System, bei dem die Mitgliedstaaten zwar bestimmte Verschuldungsgrenzen einhalten müssen, aber in ihrer Wirtschaftspolitik weitgehend frei entscheiden können, kann deshalb auf die Dauer nicht funktionieren. Um die zwischenstaatliche Koordinierung zu verbessern, wurden 2011 die „länderspezifischen Empfehlungen“ eingeführt, mit denen die Europäische Kommission die heterogenen nationalen Wirtschaftspolitiken zu einer gesamteuropäischen Strategie zusammenzufügen versucht. Allerdings bleiben diese Empfehlungen bislang weitgehend wirkungslos, da die Mitgliedstaaten sie oft einfach nicht umsetzen – und sich im Zweifel darauf berufen, dass nach den EU-Verträgen das Letztentscheidungsrecht über die Wirtschaftspolitik ja nach wie vor nicht auf europäischer, sondern auf nationaler Ebene liegt.

Die Vertragspartnerschaften nun sind der Versuch, der europäischen Koordinierung mehr Biss zu verleihen, ohne formal die nationale Hoheit über die Wirtschaftspolitik aufzugeben. Das Mittel dazu sind sogenannte „Reformverträge“, mit denen die einzelnen Mitgliedstaaten sich zu bestimmten wirtschaftspolitischen Maßnahmen (etwa zu Reformen am Arbeitsmarkt oder im Rentensystem) verpflichten sollen. Rechtlich würde es sich dabei um bilaterale völkerrechtliche Abkommen zwischen dem jeweiligen Staat und der EU handeln, möglicherweise gestützt auf einen neuen multilateralen Rahmenvertrag, der wie der ESM-Vertrag und der Fiskalpakt eigenständig neben den existierenden EU-Verträgen existieren würde.

Damit die nationalen Regierungen auch tatsächlich bereit sind, solche bilateralen Reformverträge abzuschließen, könnte als Anreiz ein neuer europäischer Solidaritätsmechanismus eingerichtet werden, der den Mitgliedstaaten bei der Finanzierung der vereinbarten Strukturreformen hilft. Allerdings ist derzeit noch unklar, wo das Geld dafür herkommen soll. Sobald der Reformvertrag erst einmal unterzeichnet ist, könnte seine Einhaltung dann der Jurisdiktion des Europäischen Gerichtshofs unterliegen.

Drohender Demokratieverlust

Der Hauptzweck der Vertragspartnerschaften liegt also in der Garantie, dass die Mitgliedstaaten zugesicherte wirtschaftspolitische Maßnahmen auch tatsächlich verwirklichen. Zugleich würden damit auch Hängepartien wie in Griechenland im Sommer 2012 vermieden, als die Linkspartei Syriza (EL) ankündigte, dass sie im Falle eines Wahlsiegs einen Teil der Sparmaßnahmen, die die Technokraten-Regierung unter Lukas Papadimos zuvor mit dem Europäischen Rat vereinbart hatte, nicht umsetzen würde.

Auf den zweiten Blick erweist sich dieser wichtigste Nutzen der Vertragspartnerschaften allerdings zugleich als ein massiver Verlust an Demokratie: Da die Reformverträge künftige wirtschaftspolitische Kehrtwenden ausschließen sollen, schränken sie auch die Möglichkeit der Bürger ein, über Wahlen Einfluss auszuüben. Zwar müssten die Vereinbarungen als völkerrechtliche Abkommen jeweils von den nationalen Parlamenten der betroffenen Staaten ratifiziert werden. Das allein genügt aber nicht, um tatsächlich eine demokratische Kontrolle zu sichern: Wenn der Wahlakt nicht zu einer hohlen Zeremonie verkommen soll, müssen auch danach noch Kursänderungen möglich bleiben. Mit den Vertragspartnerschaften hingegen bräuchte die Europäische Kommission nur noch abzuwarten, bis in einem Land einmal eine zustimmungswillige Parlamentsmehrheit existiert – und könnte mit dieser dann womöglich für Jahre im Voraus vertraglich einen bestimmten wirtschaftspolitischen Kurs festlegen.

Das Rodrik-Trilemma

Am Ende erscheint mir das Problem der Vertragspartnerschaften geradezu als ein typischer Fall des Rodrik-Trilemmas, von dem ich in diesem Blog schon öfters geschrieben habe. Dessen Kernaussage ist, dass man nicht gleichzeitig Demokratie, nationale Souveränität und starke grenzüberschreitende Wirtschaftsverflechtungen haben kann, sondern immer auf eines der drei verzichten muss.

Anders ausgedrückt: In einer Wirtschafts- und Währungsunion funktioniert eine rein nationale Demokratie nicht mehr, da die starken Abhängigkeiten zwischen den Staaten dazu führen, dass kein Land seine Entscheidungen mehr frei treffen kann. Will man die wirtschaftliche Integration nicht rückabwickeln, bleiben deshalb nur zwei Alternativen: Die eine ist der supranationale Föderalismus, bei dem die wesentlichen wirtschaftspolitischen Kompetenzen von den Nationalstaaten auf die demokratischen Organe der EU übertragen werden. Die andere hingegen besteht in dem, was Dani Rodrik (in Anlehnung an Thomas L. Friedman) als die „goldene Zwangsjacke“ bezeichnet. Dabei liegt die Entscheidungsgewalt formell zwar weiterhin bei den nationalen Regierungen und Parlamenten. Ihre realen politischen Handlungsspielräume jedoch werden immer weiter reduziert, bis von einer echten Demokratie keine Rede mehr sein kann.

Die Vertragspartnerschaften als „goldene Zwangsjacke“

Die Vertragspartnerschaften wären geradezu ein Musterbeispiel für eine solche goldene Zwangsjacke. Sie entstehen aus dem Wunsch heraus, die formale Kompetenzverteilung in der Europäischen Union unangetastet zu lassen, aber dennoch die nationalen Spielräume für eine eigenständige Wirtschaftspolitik so stark einzuschränken, dass für die Währungsunion kein Schaden entsteht. Ihre Folge wird zum einen sein, dass die politische Verantwortung für die Wirtschaftspolitik verschwimmt: Wenn Reformen künftig immer das Resultat einer umständlich ausgehandelten Vereinbarung zwischen Kommission, Rat und nationaler Regierung sind, können alle Beteiligten die Verantwortung für ihre unpopulären Bestandteile auf die jeweils anderen Akteure abwälzen, ohne dass für den Bürger erkenntlich ist, wen er dafür zur Rechenschaft ziehen soll.

Zum anderen können durch die Vertragspartnerschaften bestimmte politische Optionen auch komplett vom Tisch geräumt werden, indem eine langfristige Reformagenda vertraglich festgeschrieben und damit dem demokratischen Wechselspiel entzogen wird. Ein ähnliches Problem kennt man auf einzelstaatlicher Ebene, wenn zu viele konkrete Politikinhalte in die Verfassung eingeschrieben werden. Selbst wenn ein Großteil der Bürger mit dem eingeschlagenen Kurs nicht zufrieden ist, sind die rechtlichen Hürden so hoch, dass er kaum noch korrigiert werden kann.

Die demokratische Alternative

Die Alternative zu diesem Weg habe ich oben bereits angedeutet: Sie besteht darin, nicht auf die Demokratie, sondern auf die nationale Souveränität im wirtschaftspolitischen Bereich zu verzichten. Wenn wir uns darüber einig sind, dass wir eine europäische Währungsunion wollen und dass daher ein gewisses Maß an Zentralisierung wirtschaftspolitischer Entscheidungen notwendig ist, dann sollten wir dazu stehen und der EU die entsprechenden Kompetenzen für die Planung und Umsetzung einer gesamteuropäischen Wirtschaftsstrategie auch formell übertragen. Die nationalen Parlamente wären dann in dieser Frage vollständig aus dem Spiel – dafür aber könnte das Europäische Parlament zum zentralen demokratischen Akteur aufsteigen. Durch den Gegensatz von parlamentarischer Mehrheit und Opposition wären in der öffentlichen Debatte die Verantwortungsstrukturen wieder klarer zu erkennen, und die Bürger hätten die Möglichkeit, bei der Europawahl effektiven Einfluss auf politische Richtungsentscheidungen zu nehmen.

Natürlich erfordert diese föderalistische Lösung eine Änderung der existierenden EU-Verträge, wofür als Erstes ein Europäischer Konvent einberufen werden müsste. Das ist, zugegeben, keine ganz leichte Übung, aber wenn wir die Demokratie in der Währungsunion bewahren wollen, dann werden wir darum nicht herumkommen. Wenn die Regierungschefs im Europäischen Rat politischen Mut haben, sollten sie dieses Ziel besser heute als morgen auf die Agenda bringen. Die „Vertragspartnerschaften“, die sie im Dezember beschließen wollen, sind hingegen ein demokratiepolitischer Irrweg, der kurzfristig zu einer wirtschaftlichen Stabilisierung führen mag, aber langfristig die Legitimität der Europäischen Union untergräbt.

Bild: By Derek Smootz (Scan from Compendium Maleficarum) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Sonntag, 17. November 2013

Ein Grundgesetz für die Europäische Union: Wie sich die Föderalisten im Europäischen Parlament den nächsten EU-Vertrag vorstellen

Altiero Spinelli, Nestor des europäischen Föderalismus und Namensgeber der Spinelli Group, hat 1984 ebenfalls einmal einen EU-Vertragsentwurf geschrieben.
Ungefähr einmal alle zehn Jahre gibt es im Europäischen Parlament einen Anlauf zu einer großen föderalistischen Vertragsreform. Im Jahr 1984 arbeitete der italienische Abgeordnete Altiero Spinelli einen Vertragsentwurf aus, der weit über alles zuvor in der Europapolitik Dagewesene hinausging. Er wurde durch das Parlament verabschiedet, versandete dann aber rasch im Ratifikationsprozess. 1994 folgte ein neuer Anlauf mit dem sogenannten Herman-Bericht, der jedoch ebenfalls in der Schublade landete. Bessere Chancen hatte der Verfassungsvertrag, den der Europäische Konvent 2002/03 unter wesentlicher Beteiligung der Europaabgeordneten ausarbeitete. Auch er wurde von der anschließenden Regierungskonferenz der Mitgliedstaaten allerdings nicht direkt übernommen, sondern noch überarbeitet, ehe er durch Referenden in Frankreich und den Niederlanden scheiterte. Und nun, zehn Jahre später, ist es wieder so weit: Vor einigen Wochen hat eine Gruppe von Europaabgeordneten ihren eigenen Entwurf für den EU-Vertrag der Zukunft vorgelegt.

Zu den Mitgliedern dieser Vereinigung, die sich nach dem 1984er Vorbild als Spinelli Group bezeichnet, zählen unter anderem der Präsident der Union Europäischer Föderalisten Andrew Duff (LibDem/ALDE), der liberale Fraktionsvorsitzende Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), der langjährige Vorsitzende des Parlamentsausschusses für konstitutionelle Fragen Jo Leinen (SPD/SPE) oder das christdemokratische Urgestein Elmar Brok (CDU/EVP). Ihr gemeinsames Anliegen ist es, der einsetzenden Debatte über einen neue EU-Reform einen föderalistischen Impuls zu geben. Hierfür arbeiteten sie einen Vertragsentwurf aus, der nun in englischer Fassung im Verlag der Bertelsmann-Stiftung erschienen ist. Ohne Übertreibung lässt sich sagen, dass es sich dabei nicht nur um den konkretesten, sondern auch um den ambitioniertesten Vorschlag handelt, den die europäische Politik seit langem hervorgebracht hat. Im Folgenden sollen einige seiner wichtigsten Inhalte kurz vorgestellt werden.

Zurückhaltende Symbolik

Der Titel des Entwurfs lautet Ein Grundgesetz für die Europäische Union (GGEU), und natürlich ist der Anklang an die deutsche Verfassung kein Zufall. Ziel der Spinellianer ist es, das gesamte komplexe Vertragssystem der EU (das sich derzeit aus EU-Vertrag, AEU-Vertrag, Euratom-Vertrag, EU-Grundrechtecharta sowie 37 Protokollen zusammensetzt) zu einem einheitlichen Dokument zusammenzufassen. Mit 437 Artikeln sowie weiterhin 18 angehängten Protokollen wäre das zwar immer noch keine leichte Abendlektüre, aber immerhin deutlich übersichtlicher als das bisherige europäische Primärrecht.

Und auch symbolisch setzt sich der Entwurf von den bisherigen Verträgen ab: Wo die Präambel des EU-Vertrags bisher mit einer Aufzählung der nationalen Staatschefs der Mitgliedstaaten begann, soll künftig die Formulierung „Wir die Völker Europas, repräsentiert durch die Institutionen und Mitgliedstaaten der Europäischen Union“ stehen (alle Zitate sind meine Übersetzung des englischen Textes). Art. 1 GGEU definiert das Grundgesetz dann als „Verfassungsvertrag“, durch den die EU „neu begründet“ wird. Ihre Legitimationssubjekte sollen nicht mehr nur die „Mitgliedstaaten“, sondern auch die „Bürger“ der Union sein.

Davon abgesehen hält sich der Entwurf mit föderalistischer Symbolik allerdings zurück. So widerstanden die Spinellianer beispielsweise der Versuchung, sich für die Europäische Kommission einen neuen Namen auszudenken. Art. 8 GGEU erklärt zwar kurz und bündig, die Kommission sei „die Regierung der Union“ – ansonsten aber bleibt der Text bei der bereits etablierten Bezeichnung. In meinen Augen ist das eine kluge Entscheidung: Schließlich soll es bei dem Vertragsentwurf nicht um eine utopische Neuerfindung, sondern nur um eine konkrete, wenn auch umfassende Reform des existierenden politischen Systems der Europäischen Union gehen.

Europäische Demokratie

Blickt man genauer in die Inhalte des Vertragsentwurfs, dann ist als seine hauptsächliche Stoßrichtung die Stärkung der europäischen Demokratie zu erkennen. Dies zeigt sich zunächst in einer Reform des Europawahlrechts: Geht es nach den Spinellianern, so soll ein bestimmter Anteil der Europaabgeordneten künftig auf transnationalen Listen gewählt werden (Art. 12 GGEU).

Zudem soll die Kontrolle des Parlaments über die Europäische Kommission erhöht werden. Das Verfahren zur Wahl des Kommissionspräsidenten selbst bleibt zwar weitgehend unverändert, d. h. der Europäische Rat hätte weiterhin ein Vorschlagsrecht. Neu allerdings ist ein konstruktives Misstrauensvotum (Art. 15 Abs. 12 GGEU), mit dem das Parlament künftig den Kommissionspräsidenten entlassen und einen Nachfolger wählen kann, ohne dass der Europäische Rat sich dabei einmischen könnte. Insgesamt wäre das Verhältnis zwischen Europäischem Parlament, Kommission und Europäischem Rat damit sehr ähnlich wie das zwischen Bundestag, Bundesregierung und Bundespräsident in Deutschland. Und auch bei der Wahl der übrigen Kommission will die Spinelli Group die nationalen Regierungen entmachten. Künftig soll nicht mehr jedes Land ein Mitglied nominieren, sondern der Kommissionspräsident selbst bestimmen, wie viele und welche Kommissare er haben will (Art. 15 Abs. 5, 8 GGEU) – ganz so, wie auch der deutsche Bundeskanzler selbst die Minister seines Kabinetts auswählen kann.

Ein weiteres Novum ist schließlich die Ausweitung der Unionsbürgerrechte: Nach Art. 262 GGEU soll sich künftig jeder Europäer unabhängig von seiner Staatsbürgerschaft nicht nur an kommunalen und europäischen, sondern auch an nationalen Wahlen an seinem Wohnort beteiligen können. Erstaunlicherweise werden in dem Vertragsentwurf allerdings die regionalen Wahlen (etwa zu den deutschen Landtagen) nicht genannt – offenbar ein Lapsus der Spinellianer, da es kaum Sinn machen würde, ausgerechnet auf dieser Zwischenebene das Wohnortswahlrecht weiter einzuschränken.

Abschaffung nationaler Vetorechte

Ein weiterer tiefgreifender Reformvorschlag der Spinelli Group betrifft die Verfahren, mit denen die EU Beschlüsse fassen kann. So gilt derzeit für die meisten EU-Rechtsakte das sogenannte „ordentliche Gesetzgebungsverfahren“, bei dem das Parlament und der Rat gleichberechtigt mitbestimmen können. Dabei ist im Rat eine qualifizierte Mehrheit von mindestens 55% der Mitgliedstaaten erforderlich, die zugleich mindestens 65% der EU-Bevölkerung repräsentieren. Für bestimmte Entscheidungen existieren daneben jedoch noch eine Reihe von „besonderen Gesetzgebungsverfahren“, bei denen das Parlament oft nur reduzierte Mitspracherechte hat und der Rat nur einstimmig beschließen kann.

In dem Vertragsentwurf bleibt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren weitgehend unverändert. Die besonderen Verfahren jedoch sollen vereinheitlicht werden, wobei die nationalen Vetorechte abgeschafft würden: Stattdessen wäre im Rat lediglich eine erhöhte qualifizierte Mehrheit erforderlich (nämlich von 67% der Staaten, die 75% der Bevölkerung repräsentieren). Zudem soll auch in diesem neuen besonderen Verfahren das Parlament immer ein Mitspracherecht haben. Angewandt würde es beispielsweise für Reformen des Europawahlrechts (Art. 23 GGEU), für die Anwendung der Flexibilitätsklausel (Art. 21 GGEU) oder für den mehrjährigen Finanzrahmen des EU-Budgets (Art. 203 GGEU).

Nur für einige wenige Fragen wäre auch in Zukunft eine noch größere Mehrheit im Rat erforderlich. Beispielsweise würden Sanktionen gegen Mitgliedstaaten, die gegen die Grundwerte der EU verstoßen, künftig statt der Einstimmigkeit eine Vier-Fünftel-Mehrheit erfordern (Art. 133 GGEU). Ein nationales Vetorecht hingegen soll es hingegen fast überhaupt nicht mehr geben. Zu den ganz wenigen Ausnahmen zählen die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten (Art. 136 GGEU) sowie die Festlegung der Amtssprachen der EU (Art. 121 GGEU).

EU-Haushalt und Währungsunion

Umfangreiche Reformen sieht das Vertragsentwurf ferner für den Haushalt der EU vor. So soll die EU ein umfassendes Besteuerungsrecht erhalten, wobei Art und Höhe der Steuern nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt würden (Art. 202 GGEU). Nationale Mitgliedsbeiträge zum EU-Etat hingegen soll es spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten der Reform nicht mehr geben (Art. 225 Abs. 15 GGEU). Darüber hinaus würde die EU künftig eigene Anleihen herausgeben können, wobei sie ebenso wie die Mitgliedstaaten ein Defizit von höchstens 3% und einen Schuldenstand von höchstens 60% des Bruttoinlandsprodukts haben dürfte (Art. 200 GGEU).

Auch in der Wirtschaftspolitik würde die EU umfassend gestärkt werden. So soll sie eine Kompetenz für „alle notwendigen Aktionen und Maßnahmen in allen Bereichen, die für das Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion bei der Verfolgung der Ziele einer verstärkten Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit, der Förderung von Beschäftigung und sozialem Zusammenhalt, umweltpolitischer Nachhaltigkeit, verbesserter Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushalte und verstärkter Finanzstabilität wesentlich sind“, erhalten (Art. 219 GGEU). Die wesentlichen Bestimmungen des ESM-Vertrags und des Fiskalpakts sollen in den Vertragstext integriert werden, wobei der ESM künftig dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und damit der Mitbestimmung des Europäischen Parlaments unterläge (Art. 236 GGEU). Und natürlich sieht der Vertragsentwurf auch eine Bankenunion vor, die explizit eine gemeinsame Aufsicht, einen gemeinsamen Abwicklungsmechanismus und eine gemeinsame Einlagensicherung umfassen soll (Art. 227 GGEU).

Abschaffen wollen die Spinellianer die Nichtbeistandsklausel, die bislang einer der Kernbestandteile der Währungsunion war. An ihre Stelle soll ein „System für das gemeinsame Management von Staatsschulden“ treten, das allerdings an eine „strikte Konditionalität“ gebunden wäre (Art. 224 GGEU). Im Gegenzug sollen Verstöße gegen die EU-Defizitregeln künftig mit drastischen Mitteln geahndet werden: Nach Art. 236 Abs. 4 GGEU müssten sich Euro-Staaten mit einem übermäßigen Defizit künftig einem „budgetären und wirtschaftlichen Partnerschaftsprogramm“ unterwerfen – welches faktisch darin bestünde, dass die EU eine nahezu vollständige Kontrolle über Haushalts- und Wirtschaftspolitik des betreffenden Landes übernimmt.

Vertragsreformen ohne Veto

Der vielleicht spektakulärste Reformvorschlag aber betrifft das Reformverfahren selbst: Wenn es nach der Spinelli Group geht, sollen die einzelnen Mitgliedstaaten bei künftigen Änderungen des EU-Grundgesetzes kein Vetorecht mehr besitzen. Während heute jede Vertragsreform einstimmig in einer Regierungskonferenz beschlossen werden muss, wäre künftig nach Art. 135 GGEU nur noch eine Mehrheit von drei Vierteln der Regierungen nötig. Zusätzlich würde allerdings das Europäische Parlament ein Mitspracherecht erhalten, das jeder Vertragsänderung mit Zwei-Drittel-Mehrheit zustimmen müsste.

Und auch im Ratifikationsverfahren gäbe es künftig kein nationales Vetorecht mehr: Damit die Reform in Kraft tritt, müssten künftig nur noch vier Fünftel der Mitgliedstaaten sie nach ihren jeweiligen nationalen Verfahren (d. h. in der Regel durch die nationalen Parlamente) bestätigen. Alternativ soll die Ratifikation auch durch ein europaweites Referendum erfolgen können, wobei im Entwurf der Spinellianer allerdings leider unklar bleibt, wer über die Einberufung eines solchen Referendums entscheiden würde. Staaten, die eine Vertragsreform nicht mittragen wollen, hätten damit künftig nur noch die Möglichkeit, die Europäische Union zu verlassen (Art. 138 GGEU) – oder sich ihr als „assoziierter Staat“ anzuschließen, eine neue Form der Mitgliedschaft light, deren Bedingungen jeweils individuell ausgehandelt würden (Art. 137 GGEU). Es braucht nicht viel Phantasie, um zu erkennen, dass die Spinelli Group dabei nicht zuletzt Großbritannien im Blick hatte.

Und wie realistisch ist das alles?

Würde die Europäische Union durch das „Grundgesetz“ zu einem Bundesstaat? Die Frage ist müßig, sind doch die Grenzen zwischen Bundesstaat und Staatenbund schon längst durchlässig geworden. Ohne Zweifel aber wären die Reformen, die die Spinelli Group vorschlägt, ein gewaltiger Schritt in Richtung einer demokratischeren und handlungsfähigeren Union. Von dem europapolitischen Wunschzettel, den ich selbst vor einem Jahr in diesem Blog veröffentlicht habe, sind jedenfalls fast alle Punkte darin enthalten.

Und wie realistisch ist das alles? Ein Pessimist mag nun spöttisch den Mund verziehen: Natürlich werden sich die nationalen Regierungen der EU niemals an einen solch großen Wurf wagen. Noch niemals wurde ein Vertragsentwurf aus dem Europäischen Parlament hinterher von den Mitgliedstaaten einfach übernommen. Ist das „Grundgesetz“ also nichts als ein leerer föderalistischer Blütentraum?

Ich denke, nein. Denn es stimmt zwar, dass bislang alle Vertragsentwürfe aus dem Europäischen Parlament gescheitert sind – doch wirkungslos blieb keiner von ihnen. Der Spinelli-Entwurf von 1984 wurde zu einem großen Teil 1992 im Vertrag von Maastricht verwirklicht. Wichtige Elemente des Herman-Berichts von 1994 fanden sich in den Verträgen von Amsterdam 1997 und Nizza 2001 wieder. Der gescheiterte Verfassungsvertrag von 2003 erlebte sein Comeback 2007 als Vertrag von Lissabon. Und auch wenn es diesmal womöglich einige Jahre länger dauern wird: Mit dem „Grundgesetz für die Europäische Union“ liegt nun erstmals wieder ein ausformulierter Text vor, der konkrete föderalistische Vorschläge für zukünftige Vertragsreformen macht. Es würde mich wundern, wenn sich künftige Regierungskonferenzen nicht an der ein oder anderen Passage daraus bedienen würden.

Bild: By Larry Yuma [Public Domain], via it.wikipedia.org.

Mittwoch, 6. November 2013

Martin Schulz, Alexis Tsipras und noch immer kein Christdemokrat: erste Vorentscheidungen im Europawahlkampf

Martin Schulz, Präsident des Europäischen Parlaments, wird in den nächsten Monaten wohl öfters mit dem Logo der SPE zu sehen sein.
Es ist so weit: Mit Martin Schulz (SPD/SPE) steht der erste Spitzenkandidat einer europäischen Partei für die Europawahl 2014 fest. Man darf wohl davon ausgehen, dass er sich damit einen lang gehegten Wunsch erfüllt hat – jedenfalls war diese Vermutung bereits vor fast zwei Jahren in diesem Blog zu lesen, als Schulz vom Vorsitz der sozialdemokratischen Fraktion in das Amt des Parlamentspräsidenten wechselte. Seitdem hat er die Zeit genutzt, um sich in der Öffentlichkeit zu profilieren und seine zentrale Stellung unter den europäischen Sozialdemokraten weiter auszubauen. Zuletzt war seine Favoritenrolle so deutlich, dass sich außer ihm kein einziger Kandidat um die Aufstellung als SPE-Spitzenmann bemühte. Nach dem Ende der Nominierungsphase bestätigte ihn das Parteipräsidium deshalb am heutigen Mittwoch als „designierten Kandidaten“ der SPE für das Amt des Kommissionspräsidenten. Die offizielle Ernennung wird auf einem Parteitag am 1. März 2014 erfolgen; die ursprünglich vorgesehenen parteiinternen Vorwahlen, die bis Ende Januar laufen sollten, sind abgesagt.

Doch nicht nur bei den Sozialdemokraten sind in den letzten Tagen Vorentscheidungen gefallen; auch viele andere europäische Parteien machen Fortschritte bei der Suche nach ihren Spitzenkandidaten für die Europawahl. Hier ein Überblick über die jüngsten Entwicklungen.

Green Primary: Sechs KandidatInnen und ein Verfahrensstreit

Die einzige Gruppierung, die außer der SPE bereits frühzeitig ein konkretes Verfahren für die Ernennung ihrer Spitzenkandidaten entwickelt hat, ist die Europäische Grüne Partei (EGP). Und anders als bei den Sozialdemokraten fanden sich bei den Grünen tatsächlich mehrere Interessierte: Mit Monica Frassoni, Ulrike Lunacek, José Bové, Ska Keller, Rebecca Harms und Jolanda Verburg reichten gleich sechs Parteimitglieder ihre Bewerbung ein und müssen sich nun bis zu einem Parteitag an diesem Wochenende die Unterstützung von mindestens vier EGP-Mitgliedsparteien sichern. Unter den verbleibenden Kandidaten beginnt dann am kommenden Sonntag die letzte und interessanteste Phase des grünen Vorwahlverfahrens: Bis zum 28. Januar 2014 können in einer europaweiten Online-Abstimmung alle europäischen Bürger, die mindestens 16 Jahre alt sind und mit den Zielen der EGP sympathisieren, ihr Votum abgeben, um die beiden grünen Spitzenkandidaten auszuwählen.

Doch obwohl die Grünen mit dieser „Green Primary“ eigentlich ihre Vorreiterrolle in Sachen europäischer Demokratie feiern wollten – das Online-Votum soll die erste gesamteuropäische Abstimmung überhaupt werden, bei der keinerlei nationale Quotierung stattfindet, sondern wirklich jede abgegebene Stimme gleich viel zählt –, geriet das Verfahren auch immer wieder in die Kritik. Zum Problem wurde dabei unter anderem, dass sich die Wähler für die Abstimmung lediglich mit einer E-Mail-Adresse und einer Handynummer registrieren müssen und daher Mehrfachvoten und andere Manipulationen nicht auszuschließen sind. Am gestrigen Dienstag kam es deshalb schließlich zum Eklat, als die österreichischen Grünen aus „technischen und datenschutzrechtlichen“ Gründen ihren Ausstieg aus dem gesamten Verfahren erklärten. Auch die österreichische Kandidatin Ulrike Lunacek zog ihre Bewerbung zurück.

Auf dem EGP-Kongress am kommenden Wochenende dürfte es deshalb einigen Klärungsbedarf geben. Zwar erscheint es derzeit sehr unwahrscheinlich, dass die aufwendig vorbereitete Online-Abstimmung noch abgesagt wird. Jedenfalls aber werden die fünf verbleibenden Kandidaten erst einmal damit zu kämpfen haben, dass die Partei im einsetzenden Vorwahlkampf über Abstimmungstechniken statt über Köpfe und Inhalte diskutiert.

Alexis Tsipras für die Europäische Linke

Alexis Tsipras soll nach dem Plan der Europäischen Linken zur „Stimme des Widerstands und der Hoffnung gegen die ultraliberalen Politiken“ der EU werden.
Weitaus weniger Mühe bei der Personalauswahl macht sich hingegen die Europäische Linke (EL): Ohne große öffentliche Diskussion beschloss deren Präsidium bei einem Treffen vor drei Wochen, dass Alexis Tsipras die Partei in den Europawahlkampf führen soll. Als Chef des Linksbündnisses Syriza hatte Tsipras bei den Wahlen zum griechischen Parlament 2012 deutliche Zugewinne erzielt und sich – nicht zuletzt aufgrund der Befürchtungen, die die Möglichkeit eines Syriza-Wahlsiegs damals bei den übrigen Regierungen der Eurozone auslöste – europaweite Bekanntheit verschafft. Allein dies dürfte ihn bereits als Zugpferd für die Europäische Linke qualifizieren. Mitte Dezember soll seine Kandidatur jedenfalls auf einem EL-Kongress in Madrid bestätigt werden, und es ist nicht zu erwarten, dass sie ihm von irgendeinem anderen Bewerber streitig gemacht wird.

Insgesamt allerdings stößt die Idee, zur Europawahl einen Spitzenkandidaten aufzustellen, in der Europäischen Linken auf deutlich weniger Begeisterung als unter Sozialdemokraten und Grünen. Die Presseerklärung, die das Parteipräsidium zu Tsipras’ Nominierung veröffentlichte, klang jedenfalls eher verdrießlich: Die EL, so ist dort zu lesen, „glaubt nicht, dass diese neue Maßnahme die EU demokratisieren wird“. Dass die Partei trotzdem einen Spitzenkandidaten nominieren werde, liege nur daran, dass sie den übrigen politischen Kräften nicht das „Redemonopol“ überlassen wolle. Immerhin lässt sich jedoch festhalten, dass die Linke sich dem neuen Verfahren nicht verweigert – und dass sie offenbar erkannt hat, wie nützlich die Personalisierung für die öffentliche Wahrnehmung im Europawahlkampf ist.

Nichts Neues von ALDE und EVP

Kaum neue Entwicklungen gibt es hingegen bei der Europäischen Volkspartei (EVP) und der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE). Bei den Liberalen sind nach wie vor Fraktionschef Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE) und Währungskommissar Olli Rehn (Kesk./ALDE) im Rennen um die Spitzenkandidatur. Die wichtigsten Weichen dafür werden vermutlich auf dem Parteikongress vom in drei Wochen gestellt; allerdings könnten sich noch bis Mitte Dezember weitere Interessierte erklären, ehe dann voraussichtlich im Februar die endgültige Entscheidung fallen soll.

Bei den Christdemokraten wiederum haben bislang Justizkommissarin Viviane Reding (CSV/EVP) und Binnenmarktkommissar Michel Barnier (UMP/EVP) am klarsten ihr Interesse an einer Kandidatur zu erkennen gegeben. Allerdings hat die EVP nach wie vor weder ein Verfahren noch einen Zeitplan für die Nominierung beschlossen. Zudem haben in den letzten Wochen mit der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) und dem Ratspräsidenten Herman Van Rompuy (CD&V/EVP) gleich zwei Spitzenpolitiker der Partei deutlich gemacht, dass ihnen eigentlich die ganze Idee, Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten aufzustellen, nicht gefällt. Der Europaabgeordnete Alain Lamassoure (UMP/EVP) hingegen verteidigte diesen Ansatz vor einigen Tagen in einem Artikel. Insgesamt scheint die innerparteiliche Debatte zwischen Befürwortern und Gegnern einer stärkeren Personalisierung bei der Europawahl also gerade erst Fahrt aufzunehmen – und solange sie nicht entschieden ist, wird es wohl auch auf die Frage, wer als Spitzenkandidat der Christdemokraten in den Wahlkampf zieht, keine neuen Antworten geben.

Die meisten Kandidaten entstammen supranationalen Organen

Während die Sozialdemokraten ihre wichtigste Personalentscheidung für die Europawahl bereits getroffen haben, wird die Diskussion in anderen europäischen Parteien voraussichtlich noch längere Zeit andauern. Eine Grundtendenz allerdings ist schon jetzt zu beobachten. Betrachtet man die Herkunft der Politiker, die sich um die Spitzenkandidaturen bewerben, so stellt man fest, dass die meisten von ihnen den supranationalen Institutionen entstammen: Martin Schulz, Guy Verhofstadt, Ska Keller, Rebecca Harms und José Bové sind derzeit Mitglieder des Europäischen Parlaments; Michel Barnier, Viviane Reding und Olli Rehn gehören der Europäischen Kommission an. Nur Alexis Tsipras und Jolanda Verburg waren bislang ausschließlich auf nationaler Ebene aktiv.

Diese deutliche Überzahl von Repräsentanten der supranationalen Institutionen unter den voraussichtlichen Spitzenkandidaten steht in einem klaren Kontrast zu den letzten Jahrzehnten, in denen die wichtigsten europäischen Ämter meist mit nationalen Politikern besetzt wurden. So hatten etwa die bisherigen Präsidenten der Europäischen Kommission seit den 1970er Jahren vor ihrem Amtsantritt stets ein nationales Regierungsamt ausgeübt – sei es als Finanzminister wie François-Xavier Ortoli (UDR, 1973-77), Roy Jenkins (Lab./SPE, 1977-81) und Jacques Delors (PS/SPE, 1985-95) oder als Regierungschef wie Gaston Thorn (DP/ALDE, 1981-85), Jacques Santer (CSV/EVP, 1995-99), Romano Prodi (Dem./ALDE, 1999-2004) und José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP, seit 2004).

Diesmal hingegen haben prominente nationale Regierungspolitiker wie der polnische Ministerpräsident Donald Tusk (PO/EVP) oder der luxemburgische Premier Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) bereits erklärt, für die europäischen Spitzenämter nicht zur Verfügung zu stehen. Oder sie haben sich wie die dänische Ministerpräsidentin Helle Thorning Schmidt (S/SPE), die immer wieder als mögliche SPE-Kandidatin genannt worden war, nie öffentlich zu dem Thema geäußert und die Gelegenheit zur Nominierung verstreichen lassen.

Warum Tusk und Thorning Schmidt nicht kandidieren

Woran liegt diese Veränderung? Mein Eindruck ist, dass es sich dabei im Wesentlichen um eine Folge des neuen Verfahrens handelt, bei dem die Parteien ihre Vorschläge für das Amt des Kommissionspräsidenten bereits vor der Europawahl benennen, statt erst hinterher hinter verschlossenen Türen nach möglichen Kandidaten zu suchen. Für amtierende nationale Politiker ist es stets mit einem großen Risiko verbunden, sich im Voraus zu ihrem Interesse an einem EU-Posten zu bekennen. Zum einen laufen sie Gefahr, dass ihnen der Wunsch, nach Brüssel zu wechseln, in der nationalen Öffentlichkeit als Amtsmüdigkeit ausgelegt wird. Zum anderen droht ihnen ein erheblicher Imageschaden, wenn ihre europäische Kandidatur zuletzt erfolglos bleibt. Selbst wenn Tusk, Juncker oder Thorning Schmidt gern Kommissionspräsident geworden wären, hätten sie dies deshalb nur schwer gegenüber ihrer Wählerschaft zugeben können, ohne zugleich als nationaler Regierungschef zurückzutreten.

Für einen Europaabgeordneten wie Martin Schulz oder ein Kommissionsmitglied wie Michel Barnier ist es hingegen deutlich einfacher, zu ihren Ambitionen zu stehen: Denn aus ihrer Perspektive erscheint der Wechsel an die Spitze der Kommission lediglich als der nächste logische Schritt in ihrem Politikerleben. Von einem parteiinternen Vorwahlkampf haben die Angehörigen supranationaler Institutionen deshalb weitaus weniger zu befürchten. Selbst wenn sie ihn verlieren sollten, müsste das nicht zwingend das Ende ihrer politischen Karriere sein.

Signal für den überstaatlichen Parlamentarismus

Sollte sich diese Überlegung bestätigen, dann könnte die Nominierung von Spitzenkandidaten langfristig noch weitere Folgen für das institutionelle Gleichgewicht haben. Denn wenn die europäischen Spitzenämter künftig öfter mit ehemaligen Europaabgeordneten als mit nationalen Regierungsvertretern besetzt werden, dann ist zu erwarten, dass auch ihre Entscheidungen noch stärker als bisher von einem gesamteuropäischen Politikverständnis geprägt sind. Und zugleich wird es natürlich für aufstrebende Europapolitiker attraktiver, ihr Karriereglück in Brüssel oder Straßburg zu versuchen statt in den nationalen Hauptstädten – was wiederum für die Professionalität und Medienpräsenz der supranationalen Organe von Vorteil sein dürfte.

Wie ich hier vor einer Woche geschrieben habe, nähert sich die EU mit dem neuen Verfahren einem Modell der parlamentarischen Demokratie an, wie man es auch auf nationaler Ebene kennt. Mit Martin Schulz könnte nun zum ersten Mal ein Politiker Kommissionspräsident werden, der (nach einigen Jahren als Bürgermeister einer mittelgroßen Stadt) nahezu seine gesamte politische Laufbahn im Europäischen Parlament verbracht hat. Wenn man in Europa politisch etwas werden will, dann muss man dafür nicht mehr zwingend ein nationales Regierungsamt bekleidet haben: Das ist vielleicht das deutlichste Signal zugunsten einer überstaatlichen Parlamentarismus, welches der Europawahlkampf 2014 bislang zu bieten hatte.

Weitere Artikel zur Europawahl in diesem Blog:

Noch 365 Tage bis zur Europawahl 2014!
Europawahl 2014: Wie die europäischen Parteien ihre Spitzenkandidaten wählen
Nach der Wahl ist vor der Wahl: Zwischenstand auf dem Weg zur Europawahl 2014
Parlamentarismus wagen: Die Spitzenkandidaten zur Europawahl schwächen den Europäischen Rat und stärken die Demokratie
● Martin Schulz, Alexis Tsipras und noch immer kein Christdemokrat: erste Vorentscheidungen im Europawahlkampf
Umfragen zur Europawahl 2014: Eine Prognose für das nächste Europäische Parlament (1)
Umfragen zur Europawahl 2014: Eine Prognose für das nächste Europäische Parlament (2)
„Green Primary Debate“ in Berlin: Eindrücke aus einem transnationalen Wahlkampf
Grüne Enttäuschungen, liberale Kompromisse – und immer noch kein Christdemokrat: Neues aus dem Europawahlkampf
Krisenstaaten wählen links, kleine Länder liberal, und die Christdemokraten sind vor allem in der Eurozone stark: Zur Wahlgeografie der Europäischen Union
Die AfD und ihre Partner: Wie sich die europäische Rechte nach der Europawahl verändern wird
Juncker, Schulz – oder doch ein ganz anderer? Die Chancen im Wettstreit um die Kommissionspräsidentschaft
Nach der Europawahl

Bild: By Party of European Socialists [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; GUE/NGL [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.