Montag, 10. März 2014

Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof

Die Idee einer EU-Vertragsreform ist in der Welt – es wird Zeit, über unsere Prioritäten zu sprechen. In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Europa-Blogger hier auf die Frage: „Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?“ Heute: Martin Holterman. (Zum Anfang der Serie.)
Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.
Art. 5 Abs. 3 EU-Vertrag
Eigentlich ist der EuGH schon jetzt für die Überwachung des Subsidiaritätsprinzips zuständig. Aber noch füllt er diese Rolle nicht so richtig aus.
Wenn es eines gibt, worin sich die EU-Kommentatoren des gesamten politischen Spektrums in einer Sache anscheinend einig sind, dann dass die Union das Vertrauen der Bevölkerung verloren hat. Nicht nur, dass sich Wähler im Allgemeinen außerstande fühlen, die Dinge in Brüssel und Straßburg zu beeinflussen. Vor allem sehen sie die Union auch als eine unkontrollierbare Bürokratie, die im Lauf der Zeit immer mehr Kompetenzen in sich aufsaugt.

Der Mechanismus, der das verhindern sollte, ist die Subsidiaritätsregel. Dieses Prinzip, das durch den Vertrag von Maastricht eingeführt wurde, besagt, dass die Union sich nicht in Bereiche einmischen soll, in denen die Mitgliedstaaten genauso gut selbst für sich sorgen können. Im Zweifel gewinnen die Mitgliedstaaten. Doch leider war dieses Werkzeug nicht so wirkungsvoll, wie Mrs. Thatcher gehofft hatte.

Gelbe Karten

Der Vertrag von Lissabon versuchte dieses Problem bekanntlich zu lösen, indem er ein System von Gelben Karten einführte, durch das die nationalen Parlamente von einem Drittel oder mehr Mitgliedstaaten die Kommission dazu zwingen können, einen Vorschlag noch einmal zu überdenken, wenn sie darin einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip sehen. Dieses System hat bislang einigermaßen gut funktioniert. Zwei Gelbe Karten wurden gezeigt (eine für einen Vorschlag zur Gewerkschaftsregulierung und eine für einen Vorschlag zur Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft); und vor allem hat das Verfahren geholfen, dass sich nationale Parlamente inzwischen stärker in den EU-Gesetzgebungsprozess einbringen.

Doch da die Wähler auch den nationalen Abgeordneten meist nicht allzu sehr vertrauen, ist dies nicht genug. In einer perfekten Welt würde die vertikale Machtverteilung sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten ihre Vorrechte gegenüber der Union genauso schützen wie die Union ihre Vorrechte gegenüber den Mitgliedstaaten schützt. In Wirklichkeit wissen die Wähler aber, dass es nationale Politiker oft ganz gern haben, wenn Dinge in Brüssel erledigt werden, da sie dann selbst untätig bleiben und zugleich jede Verantwortung von sich weisen können. Die Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips kann deshalb nicht politischen Akteuren überlassen bleiben.

Der Gerichtshof

Natürlich gibt es keinen rechtlichen Grund, weshalb der Europäische Gerichtshof (EuGH) das Subsidiaritätsprinzip nicht durchsetzen sollte. Mit seinem Protokoll über die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit bekräftigte der Vertrag von Lissabon, was schon seit Maastricht galt:
Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für Klagen wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zuständig, die nach Maßgabe des Artikels 230 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union von einem Mitgliedstaat erhoben oder entsprechend der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden.
Doch seit den frühen 1990er Jahren hat der Gerichtshof stets höflich, aber bestimmt abgelehnt, sich auf dieses Gebiet zu begeben. Der Grund dafür ist ein wenig unklar; aber die beste Erklärung ist wohl, dass der Gerichtshof das Subsidiaritätsprinzip für eine politische Frage hält, die er nicht berühren sollte, solange es nicht in allzu grober Weise verletzt wird. Anders als die Gerichte der USA haben die EU-Gerichte leider keine explizite Political-Question-Doktrin, mit der ein Gericht ausdrücklich die Beantwortung einer Frage verweigern kann, die der Legislative oder Exekutive überlassen bleiben soll. Stattdessen ist zu beobachten, dass die Subsidiaritätsprüfung des EuGH so lax ausgestaltet ist, dass letztlich immer der EU-Gesetzgeber gewinnt.

Frühe Fälle

Das erste EuGH-Urteil, das überhaupt das Subsidiaritätsprinzip erwähnte, war der berühmte Bosman-Fall, der im Dezember 1995 das Transfersystem im europäischen Fußball durcheinanderwirbelte. Damals hatte die deutsche Regierung argumentiert, dass jede Einmischung der Europäischen Gemeinschaft in einen nicht-wirtschaftlichen Bereich wie den Sport aus Gründen der Subsidiarität auf das Nötigste begrenzt bleiben müsse. Der Gerichtshof entledigte sich dieses Arguments recht einfach, indem er im Wesentlichen hervorhob, dass die Arbeitnehmer-Freizügigkeit eine ausschließliche Kompetenz der EG sei und daher nicht dem Subsidiaritätsprinzip unterworfen sein könne.

In einem anderen prominenten Urteil ein Jahr später, der im November 1996 ergangenen Entscheidung über die Klage des Vereinigten Königreichs gegen die Arbeitszeitrichtlinie, schlug der Gerichtshof einen wirklich seltsamen Weg ein. Es verknüpfte darin die Frage nach der Subsidiarität mit der Frage, ob es ein identifizierbares Problem gebe, das einer Lösung bedürfe. Das aber ist ein klarer Irrweg; denn selbst wenn in einem Fall bewiesen ist, dass es ein Bedürfnis nach einem Tätigwerden der Gemeinschaft gibt, verlangt das Subsidiaritätsprinzip noch einen zweiten Schritt: Es muss gezeigt werden, dass dieses Tätigwerden der Gemeinschaft auch effektiver ist als das Handeln der einzelnen Mitgliedstaaten.

Hätte das Gericht damals diese Untersuchung durchgeführt, dann hätte es festgestellt, dass die Erwägungsgründe der Richtlinie zwar viel darüber sagen, dass irgendeine staatliche Instanz irgendetwas tun müsse – aber nicht das Geringste darüber, warum das die EU und nicht die Mitgliedstaaten sein sollten. Sie enthalten nicht einmal den Standardsatz, dass die Harmonisierung von allem möglichen nötig ist, um die Handelshemmnisse im europäischen Binnenmarkt zu reduzieren.

Das Problem

Und wie hätte der Unionsgesetzgeber die Richtlinie rechtfertigen können? Es hätte zeigen müssen, dass sich die Mitgliedstaaten gezwungen sahen, in einem wechselseitigen Unterbietungswettlauf ihre Arbeitszeitvorschriften zu lockern. Dass ein solcher Race-to-the-bottom-Effekt existiert, ist plausibel, aber nicht offensichtlich. Leider ist derzeit jedoch niemand verpflichtet, ihn nachzuweisen: Die Kommission und der EU-Gesetzgeber müssen nichts weiter tun, als seine Existenz zu behaupten. Es gibt (derzeit) kein Erfordernis, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips in den Erwägungsgründen eines Rechtsakts darzulegen. Stattdessen schreibt die Europäische Kommission einen Absatz dazu in ihren Gesetzesvorschlag (siehe hier für einige der schönsten Beispiele); und wenn es später eine Klage gibt, kann der Unionsgesetzgeber vor dem EuGH argumentieren, wie er möchte.

Dies kontrastiert besonders mit der Art, wie der Gerichtshof die Regel durchsetzt, dass jeder Rechtsakt auf einer ausdrücklichen Handlungsbefugnis in den EU-Verträgen beruhen muss. Dieses sogenannte „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“ und die Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV wurden vom EuGH so interpretiert, dass jeder Rechtsakt einen Verweis auf seine vertragliche Grundlage beinhalten muss. Wenn, wie im Fall des Tabak-Werbeverbots, diese Vertragsgrundlage vor Gericht in Zweifel gezogen wird, muss der Gesetzgeber seine Entscheidung verteidigen, indem er „objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände“ anführt. Im Tabakwerbungs-Fall etwa wurde der EU-Gesetzgeber heftig dafür gerüffelt, dass er eine gesundheitspolitische Maßnahme als Binnenmarktgesetzgebung durchzubringen versuchte.

In einer idealen Welt würden sowohl das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung als auch das Subsidiaritätsprinzip den EuGH dazu zwingen, die Integrationsbegeisterung der übrigen Institutionen zu bremsen. Die beiden Prinzipien sind im Vertrag sogar gemeinsam aufgelistet, Seite an Seite in Artikel 5 EUV. Der Unterschied, den wir in der realen Welt beobachten, legt nahe, dass das Problem nicht in einer Voreingenommenheit des Gerichtshofs liegt. Vielmehr scheint es, als ob der Unterschied zwischen den beiden Prinzipien darin liegt, dass ein Subsidiaritätstest eine rechtliche Überprüfung von Tatsachenbehauptungen des Gesetzgebers umfasst, während der Test der Rechtsgrundlage nur verlangt, dass der Gerichtshof irgendwie errät, was die Absicht des Gesetzgebers war.

Der Vorschlag

Die Frage ist also, wie man die Verträge so ändern kann, dass man den Gerichtshof zwingt, die Tatsachenbehauptungen des Unionsgesetzgebers zu überprüfen. Solche Tatsachenprüfungen sind schon jetzt ein wesentlicher Bestandteil der täglichen Arbeit des EuGH; er führt sie in jedem anderen Kontext außer diesem durch. Es gibt nichts in den derzeitigen Verträgen, was den Gerichtshof daran hindern würde, auch bei der Subsidiarität die tatsächliche Grundlage der Argumente des Unionsgesetzgebers zu überprüfen.

Ich vermute deshalb, die einzige Option wäre, hinter Art. 263 AEUV einen neuen Artikel einzufügen, der lauten müsste:
Bei der Überwachung der Rechtmäßigkeit der in Art. 263 Abs. 1 genannten Rechtsakte überprüft der Gerichtshof der Europäischen Union auch ihre Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip, wie es in Art. 5 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union und in Protokoll 2 festgelegt ist. Diese Überprüfung beinhaltet auch eine Untersuchung der Nachweise, auf die sich die jeweiligen Organe der Union stützten, als sie die Übereinstimmung des Rechtsakts mit dem Subsidiaritätsprinzips feststellten. Wo die Nachweise nicht genügen, um eine Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzips zu begründen, erklärt der Gerichtshof den Rechtsakt für nichtig.
Martin Holterman hat einen europarechtlichen und wirtschaftswissenschaftlichen Hintergrund und ist als Ökonom für die britische Regierung tätig. Zuvor hat als Wissenschaftler zur Regulierung des Eisenbahnsektors gearbeitet und 2011 an der Universtität Twente promoviert. Er bloggt über europäische Themen auf martinned.ideasoneurope.eu und über alles andere auf martinned.blogspot.com. Alle Positionen in diesem Artikel geben ausschließlich die Meinung des Verfassers wieder und nicht den Standpunkt der Regierung des Vereinigten Königreichs, des britischen Government Economic Service oder irgendeiner anderen Institution.
 
Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es? – Übersicht

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Für eine wirklich demokratische Kommission ● Eurocentric
3: Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof ● Martin Holterman
4: Politische Union: Der Schmetterlingseffekt eines einzelnen Wortes ● Horațiu Ferchiu
5: Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Bilder: By Cédric Puisney [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; privates Foto [alle Rechte vorbehalten].

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