Freitag, 4. April 2014

Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation

Die Idee einer EU-Vertragsreform ist in der Welt – es wird Zeit, über unsere Prioritäten zu sprechen. In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Europa-Blogger hier auf die Frage: „Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?“ Heute: Protesilaos Stavrou. (Zum Anfang der Serie.)


Der souveräne Staat trug einst Schwert und Zepter, jetzt unterzeichnet er Verträge. Aber ist es nicht Zeit, dass die Bürger für sich selbst sprechen?
In diesem Artikel möchte ich ein Argument für eine Reform von Artikel 1 des Vertrags über die Europäische Union vortragen. Meine Analyse wird sich auf die Merkmale von Staatlichkeit beziehen, die in dem Konzept der Souveränität angelegt sind. Meine Hauptthese ist, dass eine Veränderung in den EU-Verträgen der politischen Organisation eine neue Richtung geben kann: eine Richtung, die nicht länger auf der Vorrangstellung eines quasi-personifizierten Staates und dem angeblich „transzendentalen“ Wesen der Nation beruht, sondern auf dem einzelnen Menschen als unteilbarer Einheit des politischen Ganzen.

Die westfälische Staatlichkeitslehre

Im Westfälischen Friedensvertrag von 1648, der den Dreißigjährigen Krieg beendete, wurden erstmals auch einige Schlüsselkonzepte dessen eingeführt, was später zu der nationalistischen Konzeption von Staatlichkeit wurde – „nationalistisch“ in dem Sinn, dass sie die „Nation“ mit dem „Staat“ identifizierte. Auch wenn der Verweis auf den Vertrag wohl weder seinem Wortlaut noch seinem Geist oder dem historischen Kontext gerecht wird, aus dem er entstand, möchte ich den Begriff „westfälisch“ als Kurzbezeichnung für all die Bedeutungen verwenden, die in späteren Interpretationen des Vertrags und vor allem durch bestimmte Schlussfolgerungen, die daraus gezogen wurden, mit dem Konzept des „Staates“ verbunden wurden.

Diese westfälische Lehre von der Staatlichkeit kann folgendermaßen zusammengefasst werden:

1. die Verdinglichung des Staates, als die Einheit, die die höchste Macht über ein klar abgegrenztes Territorium ausübt,
2. das Prinzip der Selbstbestimmung der Staaten, das auch die Nicht-Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates impliziert,
3. das Prinzip der Gleichheit aller Staaten als Staaten.

Diese Liste von Grundprinzipien wird von dem Konzept der „Souveränität“ der Staaten abgeleitet. Ob ihre Umsetzung nun im Einzelnen gewinnbringend oder schädlich gewesen sein mag, liegt hier das Erbe des Westfälischen Friedens: bei jener primordialen Idee der Staatssouveränität, die seither den größten Teil der Formen politischer Organisation durchdrungen hat.

Wenn wir jedoch um der Klarheit willen die hermeneutische Patina der westfälischen Schlagworte abkratzen, erkennen wir, dass sie auf einer recht geisterhaften Vorstellung vom Staat als einem überhöhten unpersönlichen Wesen beruhen, das seine eigenen „Rechte“ und „Befugnisse“ hat, die alle von seiner angenommenen Vormacht über ein gegebenes Territorium abgeleitet sind. Doch abgesehen von solchen ontologischen Überlegungen, standen diese Prinzipien, so anachronistisch sie den EU-Enthusiasten und „Supranationalisten“ auch erscheinen mögen, bis jetzt im Herzen des europäischen Integrationsprozesses, wie ich im Folgenden zeigen möchte.

Artikel 1 EU-Vertrag

Bevor wir zum Argument für die Änderung von Art. 1 EU-Vertrag kommen, werfen wir einen Blick auf seinen derzeitigen Text:
Durch diesen Vertrag gründen die HOHEN VERTRAGSPARTEIEN untereinander eine EUROPÄISCHE UNION (im Folgenden „Union“), der die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten zur Verwirklichung ihrer gemeinsamen Ziele übertragen.
Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden.
Grundlage der Union sind dieser Vertrag und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „Verträge“). Beide Verträge sind rechtlich gleichrangig. Die Union tritt an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft, deren Rechtsnachfolgerin sie ist.
Die Gründungsverträge der EU sind Rechtsakte unter Staaten, denen die Prinzipien der Staatlichkeit zugrunde liegen, wie sie in den vorigen Absätzen dargestellt wurden. Souveräne Staaten einigen sich auf eine Art Kontrakt, der sie an ein bestimmtes Ziel oder Ziele bindet und der bestimmte Regeln, Verpflichtungen und Verhaltensnormen zur Folge hat. Der Vertrag über die Europäische Union ist keine Ausnahme. Seine Unterzeichner – die Hohen Vertragsparteien – sind niemand anderes als die Mitgliedstaaten der Union.

Die EU als eine Gemeinschaft von Staaten

Abgesehen von dem Ausmaß an Mystizismus, der notwendig ist, um zu akzeptieren, dass eine rein nominale Einheit – ein Staat – tatsächlich eine Pflicht übernehmen oder eine Handlungsweise einschlagen kann, gibt es noch ein praktisches Problem mit dem Wortlaut von Artikel 1 EUV: Er etabliert die Europäische Union eindeutig als eine Gemeinschaft von Staaten, deren Interessen zufällig in gewissen Themenbereichen zusammenfallen, sodass sie einen Teil ihrer Souveränitätsrechte abgeben, um ihre Ziele zu umzusetzen. Die Europäische Union ist also, letzten Endes, nichts als die fleischgewordene Verwirklichung einer gemeinsamen Agenda einiger Staaten.

Dies soll nicht heißen, dass ihre Existenz nicht wünschenswert wäre oder dass einzelne Bürger nichts von ihr zu gewinnen hätten. Es ist nur die Beobachtung eines fundamentalen Ausgangspunkts in der EU-Politik, die sich auch in Form der intergouvernementalen Politikgestaltung in einer Reihe von Themenfeldern niederschlägt. Die Staaten haben sich tatsächlich darauf geeinigt, Entscheidungen „möglichst bürgernah“ zu treffen, obgleich dieses Gelöbnis noch immer zu erkennen gibt, dass die Entscheidungsmacht eigentlich bei ihnen liegt, und nicht etwa bei der Bevölkerung oder deren gewählten Vertretern im Europäischen Parlament.

Eine Summe von Demokratien macht keine größere Demokratie

Tatsächlich ist es so, dass alle Mitgliedstaaten der EU auf mehr oder weniger auf demokratische Weise regiert werden. Zugleich trifft es aber auch zu, dass ihre Interaktion keine wahrhaft demokratische Ordnung hervorruft – eine, die womöglich größer wäre als die ihrer einzelnen Teile. Der Grund für dieses Ergebnis ist in den westfälischen Prinzipien zu finden, die der intergouvernementalen, quasi-konföderalen institutionellen Architektur der Europäischen Union zugrunde liegen.

Betrachten wir beispielsweise die Institutionen, die am Gesetzgebungsprozess teilnehmen. Derzeit wird die Europäische Kommission nicht von den Bürgern gewählt (unabhängig davon, ob man sich diese Wahl im Rahmen eines parlamentarischen oder eines präsidentiellen Systems vorstellt). Der Rat der Europäischen Union setzt sich aus den Ministern oder den „Ständigen Vertretern“ (d.h. Botschaftern) der Mitgliedstaaten zusammen, die zu ihren Ämtern ernannt wurden. Das Europäische Parlament ist damit die einzige Institution, die demokratische Legitimität genießt.

Außerdem gibt es dann natürlich noch den Europäischen Rat, das formelle Gremium der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, das nicht am Gesetzgebungsverfahren teilnimmt, aber dessen Entscheidungen dennoch von zentraler Bedeutung für die Ausgestaltung der europäischen politischen Wirklichkeit sind (ganz zu schweigen von den anderen Schlüsselinstitutionen, der Europäischen Zentralbank und dem Gerichtshof der Europäischen Union).

Vor diesem Hintergrund kann die EU keine echte Demokratie werden, da ihre Gewalt nicht in den Händen des demos liegt. Eine Anzahl von institutionellen Akteuren, die auf einer höheren Machtebene tätig sind, wo ein gewaltiger Schleier der Komplexität die genauen Abläufe des Verfahrens verhüllt, trifft Entscheidungen auf eine Weise, mit der die Bürger möglicherweise nicht einverstanden oder deren sie sich gar nicht recht bewusst sind. Daher die „Ferne“ der europäischen Politik – nicht in räumlicher Hinsicht, sondern in Bezug auf die Wahrnehmung. Sie besteht darin, dass einzelne Bürger sich durch strukturelle Faktoren daran gehindert fühlen, tatsächlich zu der Politik beizutragen, die letztlich ihre Leben beeinflusst und bedingt.

Souveränität geht von den Menschen aus

Im Licht all dessen denke ich, dass Art. 1 EU-Vertrag wie folgt reformiert werden sollte (neuer Text fett und kursiv):
Wir, die Menschen von Europa, gründen unter uns eine EUROPÄISCHE UNION (im Folgenden „Union“), der wir Zuständigkeiten zur Verwirklichung unserer gemeinsamen Ziele übertragen.
Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer umfassenden europäischen Demokratie dar, in der die Entscheidungen mit unserer Teilhabe und Zustimmung getroffen werden.
Grundlage der Union ist diese Verfassung.
Zugegebenermaßen würde diese bescheidene Umformulierung nicht ausreichen, um all die Unzulänglichkeiten der EU zu bewältigen. Vielmehr würde sie einen Anstoß darstellen, um schrittweise das westfälische Staatsverständnis zu überwinden, indem sie zuerst und zuvorderst die Unterstellung, dass Staaten wie Personen behandelt werden könnten, der Mülltone der Geschichte überantwortet.

Es müsste anerkannt werden, dass die politische Macht letztlich vom Individuum ausgeht, da „Souveränität“ – die Macht, über sich selbst zu bestimmen – wesensgleich mit den unveräußerlichen und unteilbaren Rechten ist, die sich aus der Menschlichkeit des Einzelnen selbst ergeben. Würde man akzeptieren, dass es die Bürger/Menschen sind, die die oberste Gewalt – Souveränität – innehaben, und nicht eine unpersönliche Einheit, der Staat, der vorgeblich in ihrem Namen handelt, so würde daraus folgen, dass sie selbst die Schaffung einer umfassenden europäischen Demokratie beschließen können.

Polyzentrische Demokratie

Solch eine Umkehrung im „Fluss“ der Souveränität, wie sie implizit aus dem obigen Reformvorschlag hervorgeht, ist nicht nur zentral für eine echte Demokratisierung der EU, sondern kann auch den Beginn einer neuen Ära der politischen Organisation bedeuten, die den Status quo transzendiert. Eine solche Möglichkeit ist die Entwicklung von der derzeitigen Ausgestaltung der Demokratie als ein im Wesentlichen monozentrisches Gebilde zu einem vorherrschend polyzentrischen.

In dieser neuen Art politischer Organisation könnte es Mikro-Zentren geben, etwa in Form von unabhängigen Städten oder Autonomieregionen, deren Bewohner jeweils selbst ihre gemeinsamen Angelegenheiten regeln, aber ohne dabei die übergeordneten Prinzipien zu verletzen, die alle Mikro-Zentren miteinander teilen. Mit anderen Worten, das Handeln der Mikro-Zentren würde innerhalb eines bestimmten Rahmens von fundamentalen Werten erfolgen, die allen Bürgern gemeinsamen wären, unabhängig davon, in welchen Mikro-Zentrum sie zufällig leben. Diesen allgemeinen Rahmen wiederum würde die umfassende europäische Demokratie bereitstellen.

Fazit

Um mit einer etwas allgemeiner Bemerkung zu schließen: Der Zweck und Nutzen von Theorie liegt unter anderem darin, mögliche Zustände zu beschrieben und Fälle zu enthüllen, die sich noch nicht zugetragen haben. Die Demokratie selbst begann nicht als ein definitiver Fahrplan zur politischen Reform. Sie war nur eine Idee, die unterstellte, dass Menschen ihre eigenen Angelegenheiten regeln können, ohne jenen vertrauen zu müssen, die behaupten, im Namen irgendeiner nebulösen Autorität zu handeln.

Einfache Ideen wie diese können uns noch immer vorantreiben, nicht nur um aktuelle Probleme wie die demokratischen Unzulänglichkeiten der Europäischen Union zu lösen, sondern vor allem auch, um die Einschränkungen zu überwinden, denen wir durch veraltete Vorstellungen der politischen Realität unterworfen sind. Die Änderung eines einzelnen Artikels im EU-Vertrag kann keinen Paradigmenwechsel erzwingen. Sie ist jedoch von Bedeutung, da sie die Möglichkeit aufzeigt, auch anders zu denken und zu handeln. Ist dies erst verstanden und verinnerlicht, kann kein atavistisches Konzept den unaufhaltsamen Impuls des Wandels bremsen.

Protesilaos Stavrou, kurz „Prot“, ist Ökonom und Politikwissenschaftler und arbeitet am Europäischen Parlament als Assistent eines Europaabgeordneten. Nachdem er längere Zeit ein Blog über Europapolitik und die Eurokrise geschrieben hat, richtet er sein Interesse jetzt auf die Philosophie und strebt eine akademische Karriere in diesem Feld an. Auf seiner Website protesilaos.com schreibt er nun über philosophische Fragen.
 
Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es? – Übersicht

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Für eine wirklich demokratische Kommission ● Eurocentric
3: Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof ● Martin Holterman
4: Politische Union: Der Schmetterlingseffekt eines einzelnen Wortes ● Horațiu Ferchiu
5: Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Bilder: Titelblatt zu Thomas Hobbes, Leviathan [Public domain]; privates Foto [alle Rechte vorbehalten].

Kommentare:

  1. "Das Europäische Parlament ist damit die einzige Institution, die demokratische Legitimität genießt."

    Das heißt die anderen Institutionen genießen keine demokratische Legitimität. Das unterstellt aber, dass nur vom Bürger direkt gewählte Personen demokratisch legitimiert sind. Eine Ansicht die nicht nur für falsch halte, sondern vor Allem im Kontext der unterschiedlichen Staatssysteme in den EU-Mitgliedsstaaten, als vornehmlich "deutsche" Sichtweise die nicht hilfreich ist.

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    1. Hm, eine "deutsche" Sichtweise wäre bei einem Autor, der ausweislich seiner Homepage in Griechenland geboren ist, die zyprische Staatsangehörigkeit hat, in Brüssel lebt und sich als Kosmopolit versteht, immerhin überraschend ;-)

      Es mag sein, dass es in Europa unterschiedliche Demokratiekonzeptionen gibt, aber diese verlaufen nicht unbedingt entlang von nationalen Grenzen.

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    2. Na dann sagen Sie mal einem Franzosen, dass der Staatspräsident dort nicht richtig demokratisch legitimiert sei!
      Sie und ich wissen doch, dass der französische Staatspräsident direkt von seinem Volk gewählt wird. Direkter politisch legitimiert geht nicht!
      P.S. Ich finde es ziemlich unerheblich wo jemand herkommt, ich konzentriere mich auf den Inhalt. "Vornehmlich deutsch" bedeutet, dass dies vor Allem in Deutschland eine weitverbreitete Sichtweise ist.

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    3. Erstens: Prots These ist, dass auf europäischer Ebene nur solche Akteure demokratisch legitimiert sind, die auch von allen Europäern (einem europäischen demos) in einem gemeinsamen Wahlakt gewählt wurden. Das kann man anders sehen, aber es erscheint mir ein legitimer Standpunkt - und sagt nichts über die demokratische Legitimität beispielsweise des französischen Staatspräsidenten innerhalb der nationalen französischen Politik aus.

      Zweitens: Es gibt, wie gesagt, in Europa viele unterschiedliche Demokratiekonzeptionen. Es gibt Befürworter eines parlamentarischen oder eines präsidentiellen Systems, Befürworter eines repräsentativen oder eines direktdemokratischen Modells, Befürworter eines Verhältnis- oder eines Mehrheitswahlrechts und so weiter. Ich halte es aber für wenig zielführend, in einer Diskussion über das Modell einer gesamteuropäischen Demokratie (auf EU-Ebene) diese verschiedenen Konzeptionen jeweils mit einzelnen Nationalstaaten zu identifizieren. Denn es stimmt zwar, dass vielen Bürgern das System ihres jeweils eigenen Landes am vertrautesten ist und sie deshalb dazu neigen, es für das beste zu halten. Aber zum einen besitzt diese Regel keine Allgemeingültigkeit: Es gibt Franzosen, die für die parlamentarische Demokratie sind, Deutsche, die sich ein Mehrheitswahlrecht wünschen, Briten, die eine Republik mit einem gewählten Staatsoberhaupt herbeisehnen. Und zum anderen lässt eine EU-weite Demokratie ziemlich sicher ohnehin nicht nach dem Vorbild eines einzelnen ihrer Mitgliedstaaten gestalten. Wenn wir uns auf ein gemeinsames Modell einigen wollen, dann müssen wir dafür etwas abstraktere Bewertungskriterien heranziehen als die Vertrautheit aus unserem jeweiligen nationalen Herkunftsstaat.

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  2. Hallo Herr Müller,

    zu zweitens: Mit unterschiedlichen Demokratiekonzeptionen, meinen Sie unterschiedliche Vorstellungen eines demokratischen Aufbaues der EU. Wenn ich das jetzt dann so richtig verstehe, dann stimmt das natürlich, das geht über Ländergrenzen hinweg.
    Ich bin von „Demokratiekonzeptionen“ ausgegangen, die in den Mitgliedsstaaten schon durch eine Verfassung umgesetzt sind, das war dann ein Missverständnis.

    Zu erstens: Dieser These kann ich mich nicht so leicht anschließen. Für mich ist der Bundesrat, bei dem es ja auch keinen einheitlichen Wahlakt gibt, trotzdem demokratisch legitimiert. Persönlich finde ich, dass eine föderale Struktur eigentlich auch immer eine solche Kammer braucht, um die Interessen der einzelnen Mitglieder entsprechend zu berücksichtigen.

    P.S. Interessant finde ich z.B. im Vergleich Deutschland / EU, die Gleichwertigkeit der Stimme im europäischen Parlament. Ich finde da sieht man ganz hervorragend, das bisweilen paradoxe Ergebnis aus dem Zusammenspiel von deutschem Grundgesetz und Europarecht.

    http://www.mister-ede.de/politik/bverfg-urteil-zur-sperrklausel/2386

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  3. Vielleicht wird mein abweichender Ansatz mit dem Artikel deutlich:

    http://www.mister-ede.de/politik/machtverschiebung-in-der-eu/2913

    Für mich verschieben sich die Kompetenzen deutlich von den direkt-gewählten Parlamenten zu den Regierungen der EU-Staaten. Insofern stimme ich dem Autor zu. Allerdings sehe ich nicht so sehr das Problem in der demokratischen Legitimation der verschiedenen Räte, sondern in deren weitreichenden Kompetenzen. In einer föderalen Demokratie müssen auch die einzelnen Teile eines Ganzen vertreten sein, daher brauchen wir auch Räte für die Vertretung der Staaten, so wie den Bundesrat hier in Deutschland, die Frage ist allerdings in wie weit die Kompetenzen reichen sollten.

    Anders ausgedrückt. Anstelle die Räte direkt zu wählen, was durchaus wie beim franz. Präsidenten möglich wäre, oder sie anderweitig irgendwie direkter demokratisch zu legitimieren, würde ich wesentlich eher darauf abstellen, dass bei der Wahl der Kommission das Parlament mehr Einfluss hat bzw. das Parlament auch größere Gesetzgebungskompetenzen erhält

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