Montag, 28. April 2014

Europawahlprogramme (1): Warum wir vor der Europawahl eher die europäischen als die nationalen Parteiprogramme lesen sollten

Braucht wirklich jede Landesgruppe ihr eigenes Europawahlprogramm? (Das auf dem Foto ist aus Irland und von 2009.)
In den meisten demokratischen Ländern geht Wahlkampf so: Erst veröffentlichen alle Parteien ein Wahlprogramm, in dem sie ankündigen, was sie im Falle eines Wahlsiegs an Maßnahmen umsetzen wollen. Dann ernennen sie eine Kandidatin oder einen Kandidaten, den sie im Falle eines Wahlsiegs an der Spitze der Regierung sehen wollen. Dann machen sie mit Plakaten und Veranstaltungen Werbung für ihr Programm und ihren Kandidaten. Und am Ende entscheiden sich die Wähler an den Urnen, welcher der Parteien sie ihr Vertrauen aussprechen.

Auf europäischer Ebene hingegen ging Wahlkampf lange Zeit so: Anstelle eines einzigen Wahlprogramms veröffentlichten die europäischen Parteien mehrere Dutzend – für jedes Mitgliedsland ein anderes. Europäische Spitzenkandidaten gab es nicht; die Kommissionspräsidenten wurden erst im Nachhinein im Hinterzimmer ausgekungelt. Die Plakate und Veranstaltungen behandelten oft rein nationale Themen, die mit der europäischen Politik nichts zu tun hatten. Und am Ende entschieden sich die Wähler in immer größerer Zahl, einfach gar nicht zu den Urnen zu gehen.

Europäische Kandidaten, europäische Themen

Wenn es nach dem Europäischen Parlament geht, soll dieses Jahr jedoch alles anders werden. Insbesondere haben die großen europäischen Parteien diesmal schon im Voraus Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten ernannt: Martin Schulz für die Sozialdemokratische Partei Europas (SPE), Jean-Claude Juncker für die Europäische Volkspartei (EVP), Guy Verhofstadt für die Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE), Alexis Tsipras für die Europäische Linke (EL) und Ska Keller und José Bové für die Europäische Grüne Partei (EGP). Nur die Allianz der Europäischen Konservativen und Reformisten (AECR) verweigert sich dieser – in ihren Augen – föderalistischen Geste. Und auch einige der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat hegen noch gewisse Vorbehalte gegen das neue Verfahren.

Dennoch steigt mit den gesamteuropäischen Spitzenkandidaten die Chance, dass auch bei den Themen des diesjährigen Wahlkampfs gesamteuropäische Fragen eine etwas größere Rolle spielen werden als in der Vergangenheit. Ob Finanzkrise, Klimawandel, Außenpolitik, Migration oder die Zukunft der Demokratie: Die Europäische Union ist inzwischen in so vielen wichtigen Bereichen zu einem zentralen Akteur geworden, dass es kaum Gründe gibt, stattdessen auf nationale Nebenschauplätze auszuweichen.

Mehr Fraktionsdisziplin im Europäischen Parlament

Hinzu kommt, dass auch die europäischen Parteien nicht mehr die heterogenen Bündnisse sind, die sie einmal waren. Zwar arbeiteten die Abgeordneten des Europäischen Parlaments bereits seit dessen Gründung nicht in nationalen Delegationen, sondern in länderübergreifend-parteipolitischen Fraktionen zusammen. Doch deren interner Zusammenhalt war anfangs nur mäßig. Da das Europäische Parlament keine Regierung wählte und auch sonst nicht viel zu entscheiden hatte, war die Fraktionsdisziplin gering; dass sich einzelne Abgeordnete Alleingänge erlaubten, war eher die Regel als die Ausnahme. Und wenn es hart auf hart kam, orientierte sich das Abstimmungsverhalten der Parlamentarier zuletzt oft doch an den nationalen Interessen ihres Herkunftsstaats statt an der Linie ihrer europäischen Fraktionsfreunde.

All dies ist heute nicht vollkommen verschwunden, aber doch deutlich seltener geworden. Die Website VoteWatch.eu, die das Abstimmungsverhalten im Europäischen Parlament analysiert, verzeichnet für die abgelaufene Wahlperiode 2009-2014 für fast alle Fraktionen eine Kohäsionsrate von um die 90 Prozent (lediglich die europaskeptische EFD-Fraktion fällt deutlich dahinter zurück). Auch dass die Abgeordneten einer bestimmten nationalen Partei sich gegen die Linie ihrer europäischen Fraktionsfreunde stellen, kommt nur noch selten vor: Von den 185 nationalen Parteidelegationen (oder parteilosen Abgeordneten) im Parlament stimmten mehr als die Hälfte in über 95 Prozent aller Abstimmungen mehrheitlich entlang der Linie ihrer Fraktion.

Dass die Fraktionen zunehmend geschlossen auftreten, dürfte auf den wachsenden Einfluss des Europäischen Parlaments insgesamt zurückzuführen sein. Da das Parlament heute tatsächlich relevante Entscheidungen zu treffen hat, nehmen die Abgeordneten auch die Mehrheitsbildung ernster und bemühen sich stärker als früher um eine einheitliche Fraktionslinie. Zugleich hat dies aber auch einen positiven Effekt für die europäische Demokratie: Je mehr der Zusammenhalt innerhalb der Fraktionen steigt, desto deutlicher werden die Unterschiede zwischen ihnen. Und damit können sich die europäischen Parteien auch immer besser als klare Alternativen darstellen, zwischen denen die Bürger sich bei der Europawahl entscheiden können.

Nationale und europäische Wahlmanifeste

Damit aber gewinnen auch die gesamteuropäischen Wahlprogramme an Bedeutung. Zwar verabschiedeten die europäischen Parteifamilien schon frühzeitig europaweite Wahlmanifeste, in denen sie sich zu bestimmten politischen Zielen und Maßnahmen bekannten. (Wer Spaß daran hat: Hier sind die Wahlaufrufe von EVP, SPE und ALDE für die erste Europawahl 1979.) Doch darüber hinaus veröffentlichten ihre nationalen Mitgliedsparteien immer auch eigene Europawahlprogramme; und es ist wenig überraschend, dass diese nationalen Programme in der Öffentlichkeit stets im Vordergrund standen. Denn erstens wenden sich auch die europäischen Medien in der Regel ja nur an ein nationales Publikum. Und zweitens musste man immer davon ausgehen, dass sich die gewählten europäischen Abgeordneten im Zweifel eher an der Programmatik ihrer nationalen Partei als an der gemeinsamen europäischen Linie orientieren würden.

Diese Grundkonstellation hat sich auch 2014 nicht geändert: Neben den gesamteuropäischen Wahlmanifesten haben alle Parteien auch dieses Jahr wieder eigene nationale Europawahlprogramme verabschiedet. Und auch dieses Jahr konzentrieren sich die Medien, aber auch Stiftungen, Verbände und Behörden vor allem auf einen Vergleich dieser unterschiedlichen Parteipositionen auf nationaler Ebene, während die gesamteuropäischen Programme weitgehend ignoriert werden.

Auf die europaweite Programmatik kommt es an

Ob sie den Bürgern damit einen großen Gefallen tun, ist allerdings fraglich. Denn es ist zwar richtig, dass wir bei der Europawahl zunächst einmal eine nationale Partei wählen. Obwohl sie alle der Europäischen Volkspartei angehören, ist eine Stimme für die deutsche CDU nicht unbedingt gleichbedeutend mit einer für die französische UMP oder die spanische PP – ja sogar innerhalb Deutschlands tun sich zwischen CDU und CSU europapolitische Spalte auf.

Doch angesichts der steigenden Fraktionsdisziplin im Europäischen Parlament kommt es auf diese Unterschiede im Ergebnis immer weniger an. Eine Partei mag in ihrem nationalen Europawahlprogramm noch so große Töne schwingen: Eine Chance, es tatsächlich zu verwirklichen, hat sie nur dann, wenn sie zunächst ihre europäischen Fraktionsfreunde davon überzeugt. Dafür aber muss sie über die nationalen Grenzen hinweg Überzeugungsarbeit leisten und Kompromisse schmieden. Und genau von diesen Kompromissen zeugen die gesamteuropäischen Wahlmanifeste, die deshalb zwar mitunter etwas offener formuliert sind, aber dafür auch weniger reine Luftnummern enthalten dürften als die nationalen Programme.

Die Unterschiede zwischen den europäischen Parteien

Betrachtet man die europäischen Wahlmanifeste genauer, so kann man in Länge und Aufmachung deutliche Unterschiede erkennen. Während die EGP mit 40 Seiten einen recht ausführlichen Text verabschiedet hat, fassen sich ALDE (9 Seiten) und SPE (12 Seiten mit vielen bunten Bildern) eher kurz. Die EL hat statt eines Programms ein „politisches Dokument“ (hier ab Seite 15), das mit 25 Seiten ebenfalls recht umfangreich ist, aber außer Politikvorschlägen auch Überlegungen zur Zukunft der Partei beinhaltet. Die EVP bietet gleich zwei Programme – ein kurzes und eher nichtssagendes „Manifest“ sowie ein detailliertes 47-seitiges „Aktionsprogramm“. Auch mehrere der kleineren europäischen Parteien haben eigene Manifeste verabschiedet, etwa die zentristische EDP, die regionalistische EFA oder die rechte EAF. Kein gemeinsames Programm hat hingegen wiederum die AECR.

Wie aber unterscheiden sich die Programme der Parteien inhaltlich? Welche Alternativen bieten sie dem Wähler? Wie schon vor der Bundestagswahl 2013 sollen während der nächsten Wochen in diesem Blog die Wahlprogramme der fünf großen europäischen Parteien vorgestellt werden, wobei in loser Folge mehreren großen Themenbereichen jeweils ein Artikel gewidmet sein wird.

Europawahlprogramme – Übersicht

1: Warum wir vor der Europawahl eher die europäischen als die nationalen Parteiprogramme lesen sollten
2: Wirtschaft, Steuern und Soziales
3: Umwelt, Klima, Energie
4: Außenpolitik, Erweiterung, TTIP
5: Freizügigkeit, Einwanderung, Grenzschutz
6: Demokratie, Vertragsreform, Europäischer Konvent 

Mehrere der Beiträge in dieser Serie basieren auf meinem Artikel „What difference can it make?“, der am 7. Mai 2014 im Green European Journal erschienen ist.

Bild: By The Irish Labour Party [CC BY-ND 2.0], via Flickr.

Montag, 21. April 2014

Juncker, Schulz – oder doch ein ganz anderer? Die Chancen im Wettstreit um die Kommissionspräsidentschaft

Martin Schulz (SPD/SPE) und Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) stehen bei dieser Europawahl im Vordergrund.
So viel Duell war noch nie in einem Europawahlkampf: Wenn die Bürger der EU am 22.-25. Mai an die Urnen gehen, werden die Spitzenkandidaten der beiden größten europäischen Parteien – Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) für die Christdemokraten, Martin Schulz (SPD/SPE) für die Sozialdemokraten – einander nicht weniger als siebenmal im Fernsehen gegenübergestanden haben, um ihre Positionen einer breiten Öffentlichkeit vorzustellen. Sie werden auf Französisch, Deutsch und Englisch debattiert haben, befragt von Journalisten, Wissenschaftlern oder ausgewählten Bürgern. Manchmal werden auch die Spitzenleute der kleineren Parteien (Ska Keller und José Bové für die Grünen, Guy Verhofstadt für die Liberalen, Alexis Tsipras für die Linke) mit auf dem Podium sitzen.

Im Mittelpunkt aber wird immer der Zweikampf zwischen den beiden Kandidaten stehen, die reelle Chancen haben, bei dieser Wahl das wichtigste Amt der Europäischen Union zu gewinnen: die Präsidentschaft der Europäischen Kommission.

Die europäischen Spitzenkandidaten

Die Aufstellung europäischer Spitzenkandidaten ist bekanntlich das große Novum dieser Europawahl. Bereits seit den 1990er Jahren wird der EU-Kommissionspräsident nicht mehr allein von den nationalen Staats- und Regierungschefs ernannt, sondern benötigt auch die Unterstützung des Europäischen Parlaments. In der Vergangenheit machten die Abgeordneten von diesem Mitspracherecht jedoch kaum Gebrauch, sondern winkten stets nur die Vorschläge des Europäischen Rates durch. Diesmal hingegen erklärten die europäischen Parteien bereits vor der Wahl, wen sie hinterher als Kommissionspräsidenten sehen wollen. Bei der Europawahl stimmen die Bürger daher nicht nur über die Parteien, sondern indirekt auch über deren Spitzenkandidaten ab: Jean-Claude Juncker oder Martin Schulz?

Besonders spannend wird dieser Zweikampf noch dadurch, dass die beiden größten europäischen Parteien in den Umfragen derzeit praktisch gleichauf liegen. Nachdem die christdemokratische Europäische Volkspartei seit 1999 stets die stärkste Fraktion im Parlament gestellt hat, werden die Sozialdemokraten dieses Jahr deutlich aufholen. Beide Parteien können mit etwa 210 bis 220 Mandaten rechnen; über den ersten Platz dürften zuletzt nur einige wenige Sitze entscheiden.

Koalitionserklärung zwischen EVP, SPE und ALDE

Vor diesem Hintergrund haben die Vorsitzenden der drei größten Fraktionen im Parlament, der Christdemokrat Joseph Daul (UMP/EVP), der Sozialdemokrat Hannes Swoboda (SPÖ/SPE) und der Liberale Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), vor einigen Wochen eine gemeinsame Erklärung verabschiedet. Darin kündeten sie an, „so bald wie möglich nach der Europawahl“ in Beratungen einzutreten, um eine gemeinsame Linie für die Wahl des neuen Kommissionspräsidenten zu entwickeln. Dabei soll der Kandidat der größten Fraktion „den ersten Versuch haben, um die nötige Mehrheit zu bilden“. Jedenfalls aber, so die Erklärung, „muss“ der Kommissionspräsident aus den Reihen der nominierten Spitzenkandidaten gewählt werden.

Man geht vermutlich nicht fehl, wenn man diese Erklärung als eine Art wechselseitige Koalitionsaussage versteht. Schon in den letzten Jahren kamen die meisten Beschlüsse des Europäischen Parlaments durch Absprachen zwischen EVP, SPE und ALDE zustande, die gemeinsam über eine mehr als komfortable Mehrheit verfügen. Für die Wahl des Kommissionspräsidenten wollen die Fraktionen diese übergroße Koalition offenbar fortsetzen: Falls die EVP die größte Gruppierung im Parlament bleibt, werden auch die Sozialdemokraten Jean-Claude Juncker unterstützen. Sollte es jedoch der SPE gelingen, stärkste Fraktion zu werden, so kann Martin Schulz auch auf die Stimmen der Christdemokraten zählen.

Die Vorteile der Koalitionsaussage

Für Schulz und Juncker hat diese Erklärung einige offensichtliche Vorteile. Zum einen nimmt sie der Zeit nach der Europawahl ein wenig von ihrer Unsicherheit: Das Europäische Parlament setzt sich derzeit aus nicht weniger als sieben Fraktionen zusammen, und nichts deutet darauf hin, dass dieses Bild nach der Europawahl übersichtlicher würde. Ohne eine Kooperation von EVP und SPE wird eine Mehrheit deshalb allgemein eher schwer zu bilden sein.

Zum anderen könnte die angekündigte Zusammenarbeit EVP und SPE auch im Wettkampf mit den kleineren Parteien ähnlicher politischer Ausrichtung helfen. Dies dürfte insbesondere für Martin Schulz relevant sein, der auch unter Wählern der europäischen Grünen und Linken auf Sympathie stößt. Mancher von ihnen dürfte deshalb gehofft haben, dass Schulz sich nach der Wahl auf ein Bündnis aus Sozialdemokraten, Liberalen, Grünen und Linken stützen wird, das den Umfragen zufolge ebenfalls auf eine knappe Mehrheit der Sitze kommt. Doch indem Schulz nun mehr oder weniger explizit auf diese Option verzichtet, macht er deutlich, dass man Sozialdemokraten – und nicht etwa Grüne oder Linke – wählen muss, wenn man ihn als Kommissionspräsidenten haben will.

Den geringsten Nutzen aus der gemeinsamen Erklärung von EVP, SPE und ALDE haben dementsprechend die Liberalen. Diese kommen in den Umfragen nur auf 70-75 Sitze und werden mit Sicherheit auch in Zukunft nicht die größte Gruppierung im Parlament stellen. Indem Verhofstadt nun seine Unterstützung für den Kandidaten der stärksten Fraktion ausspricht, verzichtet er deshalb faktisch auf seinen Anspruch, Kommissionspräsident zu werden. Dafür werden die Liberalen auch in Zukunft ihre Scharnierfunktion zwischen Christ- und Sozialdemokraten ausüben können und mit dabei sein, wenn EVP und SPE nach einer gemeinsamen Linie suchen.

Unwille der Staats- und Regierungschefs

Ist das also das Szenario, das uns ab Juni sicher erwartet: eine Fortsetzung der informellen großen Koalition im Europäischen Parlament, wobei entweder Martin Schulz oder Jean-Claude Juncker Kommissionspräsident wird, je nachdem, ob die SPE oder die EVP bei der Wahl die Nase vorn hat? Fast will es so scheinen – wäre da nicht noch der Europäische Rat als weiterer Unsicherheitsfaktor. Dieser hat bei der Ernennung des Kommissionspräsidenten weiterhin das alleinige Vorschlagsrecht. Dabei muss er nach Art. 17 Abs. 7 EU-Vertrag zwar das Ergebnis der Europawahl „berücksichtigen“, aber was das genau bedeutet, ist den Staats- und Regierungschefs letztlich selbst überlassen.

Und wenigstens einige von ihnen scheinen nicht allzu begeistert von der Idee zu sein, dass künftig nicht mehr sie, sondern die europäischen Parteien und die Fraktionen im Europäischen Parlament die entscheidende Rolle bei der Vergabe des wichtigsten EU-Jobs spielen sollen. So erklärte etwa die deutsche Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) im letzten Herbst, dass es „keinen Automatismus“ zwischen der Nominierung europäischer Spitzenkandidaten und der Wahl des Kommissionspräsidenten gebe. Und der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) machte deutlich, dass er weder für Schulz noch für Juncker stimmen wird, da sie ihm beide zu sozial und zu pro-europäisch sind.

Ein Überraschungskandidat des Europäischen Rates?

Nun ist Camerons kategorisches Nein kein zwingendes Hindernis: Bei der Nominierung des Kommissionspräsidenten beschließt der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit, sodass einzelne (auch große) Länder ohne Weiteres überstimmt werden können. Doch auch die übrigen Staats- und Regierungschefs haben Schulz und Juncker bislang nur eher lauwarme Unterstützung ausgesprochen. Und so sind bis jetzt die Spekulationen nicht verstummt, dass der Europäische Rat zuletzt einen ganz anderen Kandidaten aus dem Hut zaubern könnte – etwa den finnischen Ministerpräsidenten Jyrki Katainen (Kok./EVP), der kürzlich ankündigte, er wolle im Juni sein Amt niederlegen, um einen EU-Spitzenposten zu übernehmen. Oder den irischen Premier Enda Kenny (FG/EVP), den schon im letzten Herbst einige Beobachter als Merkels Favoriten für die Kommissionspräsidentschaft sahen.

Letztlich geht bei der Benennung des neuen Kommissionspräsidenten auch um die institutionellen Interessen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates: Das Parlament möchte Schulz oder Juncker durchsetzen, da dadurch die europäischen Parteien gegenüber den nationalen Regierungen aufgewertet würden. Der Europäische Rat hingegen hat ein Interesse daran, dass keiner der beiden Kandidaten das Amt bekommt – einfach um zu zeigen, dass die Entscheidung über die wichtigsten EU-Jobs weiterhin von den Staats- und Regierungschefs und nicht vom Europäischen Parlament getroffen wird.

Warum ich selbst einen Überraschungskandidaten des Europäischen Rates für einen demokratischen Rückschritt halten würde, habe ich in diesem Blog an anderer Stelle bereits ausführlicher beschrieben: Nur wenn die Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten schon vor der Wahl bekannt sind, können wir Bürger mit unserer Stimme auch Einfluss auf dessen Besetzung ausüben. Zwischen Juncker und Schulz können wir wählen – mit Katainen oder Kenny müssten wir uns abfinden. Aber wie groß ist die Wahrscheinlichkeit, dass es tatsächlich dazu kommt? Drei Gründe stimmen mich vorsichtig optimistisch, dass das Europäische Parlament sich letztlich durchsetzen wird.

Chicken Game des Europäischen Parlaments

Erstens: Die Staats- und Regierungschefs haben sich (mit Ausnahme von Cameron) bislang niemals explizit gegen die beiden Spitzenkandidaten ausgesprochen. Sie könnten deshalb nachgeben, ohne ihr Gesicht zu verlieren. Das Europäische Parlament hingegen hat sich – nicht zuletzt durch die gemeinsame Erklärung der drei Fraktionsvorsitzenden – bereits sehr viel deutlicher zu seiner Position bekannt. Sollten die Abgeordneten einen Rückzieher machen und zuletzt doch einen anderen Kandidaten als Schulz oder Juncker akzeptieren, würde das als eine klare Niederlage gesehen.

Wenn es hart auf hart kommt, hätte das Europäische Parlament deshalb den größeren Anreiz, seine Position durchzufechten. Und da die Staats- und Regierungschefs das wissen, werden sie vermutlich von Anfang an auf die Machtprobe verzichten. (In der Spieltheorie würde man diese Situation als Chicken Game beschreiben, wobei das Parlament die glaubwürdigere Selbstbindung eingegangen ist.)

Nicht alle Regierungschefs wollen einen Merkel-Kandidaten

Zweitens: Auch wenn der Europäische Rat insgesamt ein institutionelles Interesse hat, bei der Ernennung des Kommissionspräsidenten selbst das entscheidende Wort zu sprechen, gilt das nicht für alle seine Mitglieder. Durch die Eurokrise ist in den letzten Jahren ein starkes Machtgefälle unter den EU-Ländern entstanden, wobei vor allem Deutschland seinen Einfluss immer weiter ausbauen konnte.

Besonders in den südeuropäischen Krisenstaaten dürfte es deshalb einige Regierungschefs geben, die in diesem Amt gerne einen der beiden Spitzenkandidaten sehen wollen: Da Schulz oder Juncker als Kommissionspräsident durch die Europawahl legitimiert wären, könnten sie der Berliner Europapolitik eine eigene Agenda entgegensetzen. Von einem Überraschungskandidaten wie Katainen oder Kenny, der seine Ernennung vor allem Angela Merkel zu verdanken hätte, wäre das hingegen kaum zu erwarten. Durch die Machtverschiebung vom Europäischen Rat zum Europäischen Parlament würde die EU wieder etwas „europäischer“ und etwas weniger „deutsch“ – was auch einige konservative Regierungschefs wie der Spanier Mariano Rajoy (PP/EVP) oder der Grieche Antonis Samaras (ND/EVP) wohl durchaus begrüßen würden.

Und schließlich: die Öffentlichkeit

Den Ausschlag aber könnte ein dritter Grund geben: die Erwartungshaltung der europäischen Öffentlichkeit. Sowohl Martin Schulz als auch Jean-Claude Juncker sind erfahrene Europapolitiker, denen das Amt des Kommissionspräsidenten vollkommen zuzutrauen ist. Zugleich genießen sie die Unterstützung der wichtigsten europäischen Parteien, die bei der Europawahl voraussichtlich eine große Mehrheit der europäischen Bevölkerung hinter sich vereinigen werden. Der Europäische Rat hat deshalb keinen guten Grund, sie beide abzulehnen – sollte er es doch tun, dann geschähe dies ganz eindeutig aus institutionellem Eigennutz und nicht zum Besten der Europäischen Union insgesamt.

Wenn also nach der Wahl ein bedeutender Teil der europäischen Bevölkerung davon ausgeht, dass Juncker oder Schulz das Amt bekommt, dann wird es dem Europäischen Rat sehr schwer fallen, die Ernennung eines anderen Kandidaten in der Öffentlichkeit zu rechtfertigen. Eine echte Chance, mit einer solchen Entscheidung davonzukommen, haben die Staats- und Regierungschefs deshalb nur dann, wenn die beiden Spitzenkandidaten weitgehend unbekannt bleiben.

Insofern ist es kein gutes Zeichen, dass beispielsweise die deutsche CDU (EVP) in ihrer Europawahlkampagne darauf verzichtet, Jean-Claude Juncker zu plakatieren, und stattdessen voll auf das Gesicht von Angela Merkel setzt. Tatsächlich werden bereits die ersten Stimmen ärgerlicher Europafreunde laut, die vom bisherigen Verlauf des Wahlkampfs frustriert sind. Andererseits sind es noch über dreißig Tage bis zur Wahl, die heiße Phase hat gerade erst begonnen – und schon heute dürften Schulz und Juncker einer breiten Öffentlichkeit bekannter sein, als die meisten anderen Europapolitiker je gewesen sind. So viel Duell war noch nie in einem Europawahlkampf, und das ist gut so.

Weitere Artikel zur Europawahl in diesem Blog:

Noch 365 Tage bis zur Europawahl 2014!
Europawahl 2014: Wie die europäischen Parteien ihre Spitzenkandidaten wählen
Nach der Wahl ist vor der Wahl: Zwischenstand auf dem Weg zur Europawahl 2014
Parlamentarismus wagen: Die Spitzenkandidaten zur Europawahl schwächen den Europäischen Rat und stärken die Demokratie
Martin Schulz, Alexis Tsipras und noch immer kein Christdemokrat: erste Vorentscheidungen im Europawahlkampf
Umfragen zur Europawahl 2014: Eine Prognose für das nächste Europäische Parlament (1)
Umfragen zur Europawahl 2014: Eine Prognose für das nächste Europäische Parlament (2)
„Green Primary Debate“ in Berlin: Eindrücke aus einem transnationalen Wahlkampf
Grüne Enttäuschungen, liberale Kompromisse – und immer noch kein Christdemokrat: Neues aus dem Europawahlkampf
Krisenstaaten wählen links, kleine Länder liberal, und die Christdemokraten sind vor allem in der Eurozone stark: Zur Wahlgeografie der Europäischen Union
Die AfD und ihre Partner: Wie sich die europäische Rechte nach der Europawahl verändern wird
● Juncker, Schulz – oder doch ein ganz anderer? Die Chancen im Wettstreit um die Kommissionspräsidentschaft
Nach der Europawahl

Bild: By European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Montag, 14. April 2014

Keine Angst vor der Transferunion! Mehr Solidarität ist ein Gewinn für alle Europäer

Würde Deutschland in einer Transferunion zum Zahlmeister der EU?
Wenn Deutsche in diesen Zeiten das Wort „europäische Solidarität“ hören, dann denken sie meistens als Erstes, dass ihnen jemand ans Geld will. Allzu oft wurden wir vor der „Transferunion“ gewarnt, die scheinbar unvermeidlich dazu führen würde, dass der wirtschaftlich starke Norden des Kontinents die Rechnungen für den ärmeren Süden zahlt. Stattdessen ist in Deutschland die Forderung nach nationaler „Eigenverantwortung“ populär, der zufolge es der Eurozone dann am besten geht, wenn jedes Land um sein eigenes Wohl bedacht ist.

Hierzu eine gute und eine schlechte Nachricht. Die schlechte: Der amerikanische Ökonom Peter Kenen zeigte bereits 1969, dass eine Währungsunion ohne interregionale Transfers sehr viel schlechter funktioniert. Die gute: Das bedeutet nicht, dass bestimmte Länder dauerhaft den Zahlmeister spielen müssen. Vielmehr kann man ein europäisches Transfersystem so ausgestalten, dass jedes Land über die Zeit hinweg ähnlich viel einbezahlt, wie es daraus zurückbekommt – und die Währungsunion trotzdem die notwendige Stabilität erhält.

Gefahr asymmetrischer Schocks

Wie die Wirtschaftswissenschaft seit über fünfzig Jahren weiß, ist die größte Gefahr einer Währungsunion ihre Anfälligkeit für „asymmetrische Schocks“: Situationen, in denen die Konjunktur in einzelnen Regionen in eine Krise gerät, während sie in anderen weiter boomt. Es kommt dann zu einer Kapitalflucht von den Krisen- in die Boomländer, die wegen der gemeinsamen Währung nicht durch Wechselkursanpassungen ausgeglichen werden kann. Dadurch stürzen die Krisenländer noch tiefer in die Rezession, während die Wirtschaft der Boomländer heiß läuft und Blasen bildet. Gleichzeitig versagen die geldpolitischen Instrumente der Zentralbank: Erhöht sie die Zinsen, würgt sie in den Krisenländern vollends die Konjunktur ab. Senkt sie die Zinsen, heizt sie in den Boomregionen die Inflation an. Und tut sie gar nichts, schadet sie womöglich beiden Seiten.

Wie Kenen zeigte, können solche asymmetrischen Schocks durch ein gemeinsames Steuer- und Sozialsystem abgedämpft werden. Wenn nämlich in den Krisenländern die Arbeitslosigkeit steigt, so bezahlen die Menschen dort weniger Einkommensteuern, während sie gleichzeitig mehr Geld aus der Sozialkasse erhalten. Umgekehrt wächst in den Boomregionen das Steueraufkommen, während die Sozialausgaben sinken. Über den gemeinsamen Haushalt kommt es daher zu einem Finanztransfer von den Boom- zu den Krisenländern. Dieser wiederum bewirkt, dass sich die Konjunktur in beiden Regionen angleicht: Die Krisenregionen erholen sich, und in den Boomländern werden Preisblasen verhindert. Ökonomen bezeichnen Steuern und Sozialausgaben deshalb auch als „automatische Stabilisatoren“.

Die Eurozone braucht automatische Stabilisatoren

In der Eurozone fehlen solche automatischen Stabilisatoren bislang jedoch; der gemeinsame Haushalt der EU ist viel zu klein, als dass er eine nennenswerte Konjunkturangleichung bewirken könnte. Nicht zufällig ist die Eurozone deshalb besonders anfällig für asymmetrische Krisen. So steckte Anfang der 2000er Jahre Deutschland in einer Rezession, während in Südeuropa große Immobilienblasen entstanden. Und umgekehrt erschüttert die Eurokrise heute vor allem die Mittelmeerländer, während Nordeuropa kaum betroffen ist.

Die europäische Währungsunion benötigt also Transfermechanismen zwischen ihren Mitgliedstaaten. Diese Transfers müssen allerdings nicht von den reichen zu den armen Ländern fließen, sondern von den konjunkturellen Boom- zu den Krisenstaaten. Sie führen also nicht zu einer dauerhaften, sondern zu einer zyklischen Umverteilung, die sich über den Konjunkturkreislauf hinweg ausgleicht. Auch Deutschland würde so zum Empfängerstaat, wenn wie vor fünfzehn Jahren die deutsche Wirtschaft krankt, während es Portugal und Griechenland gut geht.

Es gibt verschiedene Vorschläge, wie ein solcher zyklischer Transfermechanismus aussehen könnte. Die bekanntesten sind ein Konjunkturausgleichsfonds (siehe hier) oder eine gemeinsame Versicherung für kurzfristige Arbeitslosigkeit (mehr dazu hier). Doch für welches Modell man sich auch immer entscheidet: Wichtig ist vor allem, dass die Eurozone die automatischen Stabilisatoren erhält, die sie so dringend benötigt. Und dass die Deutschen endlich ihre Angst vor der „Transferunion“ ablegen, von der sie ebenso profitieren würden wie alle anderen Europäer auch.

Dieser Artikel erschien ursprünglich auf dem Webportal Europa und Wir und steht unter einer Creative-Commons-Lizenz (CC BY-NC-SA 3.0).
Bild: By John Flinchbaugh [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

Mittwoch, 9. April 2014

Frisch erschienen: Communicating European Integration

Die Generaldirektion Kommunikation wirkt im Brüsseler Europaviertel eher unscheinbar, macht aber schon seit einer ganzen Weile von sich reden.
Wenn man bei Google nach den Stichwörtern Europa Kommunikation“ sucht, erhält man derzeit etwas mehr als 16 Millionen Treffer. Darunter ist, natürlich, die Generaldirektion Kommunikation der Europäischen Kommission, aber auch ein Konzept der deutschen Bundesregierung für die Europakommunikation 2012 und eine scharfe Kritik an dessen Umsetzung, ein Zeitungsartikel aus demselben Jahr, in dem der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) mit den Worten zitiert wird, die Europakommunikation sei ein Desaster, ein Bericht über eine Veranstaltung, bei der ein Vertreter des Spiegel optimistischere Erzählungen fordert, ein Blogeintrag, der Europakommunikation mit einem Bus auf einer Serpentine, vollbesetzt mit Erstklässlern und stetig wechselnden Busfahrern“ vergleicht, und eine Stellenausschreibung Praktikant Europakommunikation (m/w) eines großen deutschen Chemiekonzerns.

Kein Zweifel: Die Frage, wie über Europa gesprochen wird oder werden sollte, bewegt die Gemüter nicht nur, wenn gerade wieder einmal Europawahlkampf ist und auf den Wahlplakaten statt eines europäischen Spitzenkandidaten eine nationale Regierungschefin zu sehen ist. Vielmehr ist die europäische Integration schon seit Jahrzehnten Gegenstand gezielter politischer Kommunikationsversuche, mit denen ganz unterschiedliche Akteure in ganz unterschiedlichen Medien ganz unterschiedliche Strategien verfolgten.

Diese historischen Akteure, Medien und Strategien der Europakommunikation waren Thema einer wissenschaftlichen Tagung, die ich zusammen mit Tobias Reckling und Andreas Weiß vor  zwei Jahren an der Humboldt-Universität zu Berlin organisiert habe. Vor kurzer Zeit ist nun eine Sonderausgabe des Journal of Contemporary European Research mit Beiträgen dieser Konferenz erschienen. Die acht Artikel wurden von Historikern, Politikwissenschaftlern und Juristen geschrieben und decken ein Jahrhundert voller Europareden, Europanachrichten und Europabilder ab: beginnend mit den Zeitungen der Zwischenkriegszeit und den Wochenschauen der fünfziger Jahre über die Kampagnen für eine Direktwahl des Europäischen Parlaments in den Sechzigern bis zu den Jahresberichten des EU-Bürgerbeauftragten in den Neunzigern und dem – bis heute nicht eröffneten – Haus der Europäischen Geschichte in Brüssel.

Da das JCER eine kostenfreie Online-Zeitschrift ist, sind die Texte allen interessierten Lesern ohne Weiteres zugänglich. Wer also bei all dem Gerede über Europa auch die historische Dimension im Auge behalten möchte: Hier ist der Link.

Inhaltsübersicht

Manuel Müller,
Tobias Reckling,
Andreas Weiß


Florian Greiner

Communicating European Integration in the Age of the World Wars: Print Media Discourses on the Unity of Europe, 1914-1945

Anne Bruch,
Eugen Pfister

‘What Europeans Saw of Europe’: Medial Construction of European Identity in Information Films and Newsreels in the 1950s

Alexander Reinfeldt

Communicating European Integration – Information vs. Integration?

Eric O’Connor

A Salutary Shock: The European Suffrage Movement and Democracy in the European Community, 1948-1973

Carlos López Gómez

Europe as a Symbol: The Struggle for Democracy and the Meaning of European Integration in Post-Franco Spain

Annelies Van Brussel  

From Informing to Interacting? Exploring the European Commission’s Communication Strategy ‘to be all ears’

Nikos Vogiatzis

Communicating the European Ombudsman’s Mandate: An Overview of the Annual Reports

Pieter Huistra,
Marijn Molema,
Daniel Wirt
Political Values in a European Museum

Bild: Eigenes Foto.

Freitag, 4. April 2014

Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation

Die Idee einer EU-Vertragsreform ist in der Welt – es wird Zeit, über unsere Prioritäten zu sprechen. In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Europa-Blogger hier auf die Frage: „Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?“ Heute: Protesilaos Stavrou. (Zum Anfang der Serie.)


Der souveräne Staat trug einst Schwert und Zepter, jetzt unterzeichnet er Verträge. Aber ist es nicht Zeit, dass die Bürger für sich selbst sprechen?
In diesem Artikel möchte ich ein Argument für eine Reform von Artikel 1 des Vertrags über die Europäische Union vortragen. Meine Analyse wird sich auf die Merkmale von Staatlichkeit beziehen, die in dem Konzept der Souveränität angelegt sind. Meine Hauptthese ist, dass eine Veränderung in den EU-Verträgen der politischen Organisation eine neue Richtung geben kann: eine Richtung, die nicht länger auf der Vorrangstellung eines quasi-personifizierten Staates und dem angeblich „transzendentalen“ Wesen der Nation beruht, sondern auf dem einzelnen Menschen als unteilbarer Einheit des politischen Ganzen.

Die westfälische Staatlichkeitslehre

Im Westfälischen Friedensvertrag von 1648, der den Dreißigjährigen Krieg beendete, wurden erstmals auch einige Schlüsselkonzepte dessen eingeführt, was später zu der nationalistischen Konzeption von Staatlichkeit wurde – „nationalistisch“ in dem Sinn, dass sie die „Nation“ mit dem „Staat“ identifizierte. Auch wenn der Verweis auf den Vertrag wohl weder seinem Wortlaut noch seinem Geist oder dem historischen Kontext gerecht wird, aus dem er entstand, möchte ich den Begriff „westfälisch“ als Kurzbezeichnung für all die Bedeutungen verwenden, die in späteren Interpretationen des Vertrags und vor allem durch bestimmte Schlussfolgerungen, die daraus gezogen wurden, mit dem Konzept des „Staates“ verbunden wurden.

Diese westfälische Lehre von der Staatlichkeit kann folgendermaßen zusammengefasst werden:

1. die Verdinglichung des Staates, als die Einheit, die die höchste Macht über ein klar abgegrenztes Territorium ausübt,
2. das Prinzip der Selbstbestimmung der Staaten, das auch die Nicht-Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates impliziert,
3. das Prinzip der Gleichheit aller Staaten als Staaten.

Diese Liste von Grundprinzipien wird von dem Konzept der „Souveränität“ der Staaten abgeleitet. Ob ihre Umsetzung nun im Einzelnen gewinnbringend oder schädlich gewesen sein mag, liegt hier das Erbe des Westfälischen Friedens: bei jener primordialen Idee der Staatssouveränität, die seither den größten Teil der Formen politischer Organisation durchdrungen hat.

Wenn wir jedoch um der Klarheit willen die hermeneutische Patina der westfälischen Schlagworte abkratzen, erkennen wir, dass sie auf einer recht geisterhaften Vorstellung vom Staat als einem überhöhten unpersönlichen Wesen beruhen, das seine eigenen „Rechte“ und „Befugnisse“ hat, die alle von seiner angenommenen Vormacht über ein gegebenes Territorium abgeleitet sind. Doch abgesehen von solchen ontologischen Überlegungen, standen diese Prinzipien, so anachronistisch sie den EU-Enthusiasten und „Supranationalisten“ auch erscheinen mögen, bis jetzt im Herzen des europäischen Integrationsprozesses, wie ich im Folgenden zeigen möchte.

Artikel 1 EU-Vertrag

Bevor wir zum Argument für die Änderung von Art. 1 EU-Vertrag kommen, werfen wir einen Blick auf seinen derzeitigen Text:
Durch diesen Vertrag gründen die HOHEN VERTRAGSPARTEIEN untereinander eine EUROPÄISCHE UNION (im Folgenden „Union“), der die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten zur Verwirklichung ihrer gemeinsamen Ziele übertragen.
Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden.
Grundlage der Union sind dieser Vertrag und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „Verträge“). Beide Verträge sind rechtlich gleichrangig. Die Union tritt an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft, deren Rechtsnachfolgerin sie ist.
Die Gründungsverträge der EU sind Rechtsakte unter Staaten, denen die Prinzipien der Staatlichkeit zugrunde liegen, wie sie in den vorigen Absätzen dargestellt wurden. Souveräne Staaten einigen sich auf eine Art Kontrakt, der sie an ein bestimmtes Ziel oder Ziele bindet und der bestimmte Regeln, Verpflichtungen und Verhaltensnormen zur Folge hat. Der Vertrag über die Europäische Union ist keine Ausnahme. Seine Unterzeichner – die Hohen Vertragsparteien – sind niemand anderes als die Mitgliedstaaten der Union.

Die EU als eine Gemeinschaft von Staaten

Abgesehen von dem Ausmaß an Mystizismus, der notwendig ist, um zu akzeptieren, dass eine rein nominale Einheit – ein Staat – tatsächlich eine Pflicht übernehmen oder eine Handlungsweise einschlagen kann, gibt es noch ein praktisches Problem mit dem Wortlaut von Artikel 1 EUV: Er etabliert die Europäische Union eindeutig als eine Gemeinschaft von Staaten, deren Interessen zufällig in gewissen Themenbereichen zusammenfallen, sodass sie einen Teil ihrer Souveränitätsrechte abgeben, um ihre Ziele zu umzusetzen. Die Europäische Union ist also, letzten Endes, nichts als die fleischgewordene Verwirklichung einer gemeinsamen Agenda einiger Staaten.

Dies soll nicht heißen, dass ihre Existenz nicht wünschenswert wäre oder dass einzelne Bürger nichts von ihr zu gewinnen hätten. Es ist nur die Beobachtung eines fundamentalen Ausgangspunkts in der EU-Politik, die sich auch in Form der intergouvernementalen Politikgestaltung in einer Reihe von Themenfeldern niederschlägt. Die Staaten haben sich tatsächlich darauf geeinigt, Entscheidungen „möglichst bürgernah“ zu treffen, obgleich dieses Gelöbnis noch immer zu erkennen gibt, dass die Entscheidungsmacht eigentlich bei ihnen liegt, und nicht etwa bei der Bevölkerung oder deren gewählten Vertretern im Europäischen Parlament.

Eine Summe von Demokratien macht keine größere Demokratie

Tatsächlich ist es so, dass alle Mitgliedstaaten der EU auf mehr oder weniger auf demokratische Weise regiert werden. Zugleich trifft es aber auch zu, dass ihre Interaktion keine wahrhaft demokratische Ordnung hervorruft – eine, die womöglich größer wäre als die ihrer einzelnen Teile. Der Grund für dieses Ergebnis ist in den westfälischen Prinzipien zu finden, die der intergouvernementalen, quasi-konföderalen institutionellen Architektur der Europäischen Union zugrunde liegen.

Betrachten wir beispielsweise die Institutionen, die am Gesetzgebungsprozess teilnehmen. Derzeit wird die Europäische Kommission nicht von den Bürgern gewählt (unabhängig davon, ob man sich diese Wahl im Rahmen eines parlamentarischen oder eines präsidentiellen Systems vorstellt). Der Rat der Europäischen Union setzt sich aus den Ministern oder den „Ständigen Vertretern“ (d.h. Botschaftern) der Mitgliedstaaten zusammen, die zu ihren Ämtern ernannt wurden. Das Europäische Parlament ist damit die einzige Institution, die demokratische Legitimität genießt.

Außerdem gibt es dann natürlich noch den Europäischen Rat, das formelle Gremium der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, das nicht am Gesetzgebungsverfahren teilnimmt, aber dessen Entscheidungen dennoch von zentraler Bedeutung für die Ausgestaltung der europäischen politischen Wirklichkeit sind (ganz zu schweigen von den anderen Schlüsselinstitutionen, der Europäischen Zentralbank und dem Gerichtshof der Europäischen Union).

Vor diesem Hintergrund kann die EU keine echte Demokratie werden, da ihre Gewalt nicht in den Händen des demos liegt. Eine Anzahl von institutionellen Akteuren, die auf einer höheren Machtebene tätig sind, wo ein gewaltiger Schleier der Komplexität die genauen Abläufe des Verfahrens verhüllt, trifft Entscheidungen auf eine Weise, mit der die Bürger möglicherweise nicht einverstanden oder deren sie sich gar nicht recht bewusst sind. Daher die „Ferne“ der europäischen Politik – nicht in räumlicher Hinsicht, sondern in Bezug auf die Wahrnehmung. Sie besteht darin, dass einzelne Bürger sich durch strukturelle Faktoren daran gehindert fühlen, tatsächlich zu der Politik beizutragen, die letztlich ihre Leben beeinflusst und bedingt.

Souveränität geht von den Menschen aus

Im Licht all dessen denke ich, dass Art. 1 EU-Vertrag wie folgt reformiert werden sollte (neuer Text fett und kursiv):
Wir, die Menschen von Europa, gründen unter uns eine EUROPÄISCHE UNION (im Folgenden „Union“), der wir Zuständigkeiten zur Verwirklichung unserer gemeinsamen Ziele übertragen.
Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer umfassenden europäischen Demokratie dar, in der die Entscheidungen mit unserer Teilhabe und Zustimmung getroffen werden.
Grundlage der Union ist diese Verfassung.
Zugegebenermaßen würde diese bescheidene Umformulierung nicht ausreichen, um all die Unzulänglichkeiten der EU zu bewältigen. Vielmehr würde sie einen Anstoß darstellen, um schrittweise das westfälische Staatsverständnis zu überwinden, indem sie zuerst und zuvorderst die Unterstellung, dass Staaten wie Personen behandelt werden könnten, der Mülltone der Geschichte überantwortet.

Es müsste anerkannt werden, dass die politische Macht letztlich vom Individuum ausgeht, da „Souveränität“ – die Macht, über sich selbst zu bestimmen – wesensgleich mit den unveräußerlichen und unteilbaren Rechten ist, die sich aus der Menschlichkeit des Einzelnen selbst ergeben. Würde man akzeptieren, dass es die Bürger/Menschen sind, die die oberste Gewalt – Souveränität – innehaben, und nicht eine unpersönliche Einheit, der Staat, der vorgeblich in ihrem Namen handelt, so würde daraus folgen, dass sie selbst die Schaffung einer umfassenden europäischen Demokratie beschließen können.

Polyzentrische Demokratie

Solch eine Umkehrung im „Fluss“ der Souveränität, wie sie implizit aus dem obigen Reformvorschlag hervorgeht, ist nicht nur zentral für eine echte Demokratisierung der EU, sondern kann auch den Beginn einer neuen Ära der politischen Organisation bedeuten, die den Status quo transzendiert. Eine solche Möglichkeit ist die Entwicklung von der derzeitigen Ausgestaltung der Demokratie als ein im Wesentlichen monozentrisches Gebilde zu einem vorherrschend polyzentrischen.

In dieser neuen Art politischer Organisation könnte es Mikro-Zentren geben, etwa in Form von unabhängigen Städten oder Autonomieregionen, deren Bewohner jeweils selbst ihre gemeinsamen Angelegenheiten regeln, aber ohne dabei die übergeordneten Prinzipien zu verletzen, die alle Mikro-Zentren miteinander teilen. Mit anderen Worten, das Handeln der Mikro-Zentren würde innerhalb eines bestimmten Rahmens von fundamentalen Werten erfolgen, die allen Bürgern gemeinsamen wären, unabhängig davon, in welchen Mikro-Zentrum sie zufällig leben. Diesen allgemeinen Rahmen wiederum würde die umfassende europäische Demokratie bereitstellen.

Fazit

Um mit einer etwas allgemeiner Bemerkung zu schließen: Der Zweck und Nutzen von Theorie liegt unter anderem darin, mögliche Zustände zu beschrieben und Fälle zu enthüllen, die sich noch nicht zugetragen haben. Die Demokratie selbst begann nicht als ein definitiver Fahrplan zur politischen Reform. Sie war nur eine Idee, die unterstellte, dass Menschen ihre eigenen Angelegenheiten regeln können, ohne jenen vertrauen zu müssen, die behaupten, im Namen irgendeiner nebulösen Autorität zu handeln.

Einfache Ideen wie diese können uns noch immer vorantreiben, nicht nur um aktuelle Probleme wie die demokratischen Unzulänglichkeiten der Europäischen Union zu lösen, sondern vor allem auch, um die Einschränkungen zu überwinden, denen wir durch veraltete Vorstellungen der politischen Realität unterworfen sind. Die Änderung eines einzelnen Artikels im EU-Vertrag kann keinen Paradigmenwechsel erzwingen. Sie ist jedoch von Bedeutung, da sie die Möglichkeit aufzeigt, auch anders zu denken und zu handeln. Ist dies erst verstanden und verinnerlicht, kann kein atavistisches Konzept den unaufhaltsamen Impuls des Wandels bremsen.

Protesilaos Stavrou, kurz „Prot“, ist Ökonom und Politikwissenschaftler und arbeitet am Europäischen Parlament als Assistent eines Europaabgeordneten. Nachdem er längere Zeit ein Blog über Europapolitik und die Eurokrise geschrieben hat, richtet er sein Interesse jetzt auf die Philosophie und strebt eine akademische Karriere in diesem Feld an. Auf seiner Website protesilaos.com schreibt er nun über philosophische Fragen.
 
Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es? – Übersicht

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Für eine wirklich demokratische Kommission ● Eurocentric
3: Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof ● Martin Holterman
4: Politische Union: Der Schmetterlingseffekt eines einzelnen Wortes ● Horațiu Ferchiu
5: Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Bilder: Titelblatt zu Thomas Hobbes, Leviathan [Public domain]; privates Foto [alle Rechte vorbehalten].

People, not member states: A treaty change for a new era of political organisation

The idea of a new treaty reform is out there – and it is time to talk about our priorities. In this loose series of guest articles, eurobloggers answer to the question: “If you could change one thing in the EU Treaties, which would it be?” Today: Protesilaos Stavrou. (Back to the start of the series.)


The sovereign state once bore a sword and a sceptre, now it is signing treaties. But isn’t it time for citizens to speak for themselves?
In this blog post I wish to propound an argument for amending Article 1 of the Treaty on European Union. My analysis will reflect on the tenets of statehood, as encapsulated in the fundamental concept of sovereignty. Ultimately, the main claim is that a change to the EU Treaties can set a new direction for political organisation; one that is no longer founded upon the primacy of the quasi-personified state and the alleged “transcendental” presence of the nation, but which rather rests on the person as the indivisible component of the political whole.

The Westphalian Tenets of Statehood

The Peace Treaty of Westphalia of 1648, that ended the Thirty Years’ War, was the first to arguably introduce some key concepts peculiar to what later became the nationalist conception of statehood; “nationalist” in the sense of identifying a “nation” to a “state”. Although alluding to that treaty may not pay justice to either its letter, spirit or the historical milieu that engendered the need for its enactment, I shall use the term “Westphalian” as a shorthand for naming a magma of significations attached to the concept “state” as these were formulated by subsequent interpretations of the original treaty and, most importantly, by the application of the inferences that were drawn from them.

These Westphalian tenets of statehood can be summarised and enumerated thus:
1. The reification of the state as the entity that exercises supreme authority over a clearly delineated territory,
2. The principle of self-determination of states that also entails the principle of non-intervention in the internal affairs of another state,
3. The principle of equality between states qua states.

This list of basic principles is covered by —or derived from— the core concept of “sovereignty”. Benign or pernicious as their meticulous implementation may have been, this is the legacy of the Peace Treaty of Westphalia; that primary idea of state sovereignty which has heretofore permeated and penetrated most of the emanations of political organisation.

If, for the sake of clarity, we were to pierce the hermeneutic patina of the Westphalian shibboleths, we would recognise that they originate in an otherwise phantasmagorised understanding of the state as an exalted impersonal agency that has “rights” and “powers” of its own; all of which are derived from its presumed primacy over a given territory. Such ontological considerations aside, these principles, anachronistic as they might appear to EU enthusiasts and “supra-nationalists”, have hitherto been at the heart of the European integration process, as shall be presented below.

Article 1 TEU

Before providing the argument for amending Article 1 of the Treaty on European Union (TEU), let us proceed with presenting its actual text:
By this Treaty, the HIGH CONTRACTING PARTIES establish among themselves a EUROPEAN UNION, hereinafter called ‘the Union’, on which the Member States confer competences to attain objectives they have in common.
This Treaty marks a new stage in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe, in which decisions are taken as openly as possible and as closely as possible to the citizen.
The Union shall be founded on the present Treaty and on the Treaty on the Functioning of the European Union (hereinafter referred to as ‘the Treaties’). Those two Treaties shall have the same legal value. The Union shall replace and succeed the European Community.
The founding treaties of the EU are legal acts between states, underpinned by the principles of statehood outlined in the previous section. Sovereign states are agreeing to a sort of a contract that binds them to a specified objective or set thereof and which entails certain rules, obligations and modes of conduct. The Treaty on European Union is no exception. Its signatories —the high contracting parties— are none other than the Member States of the Union.

The EU as a society of states

Notwithstanding the degree of mysticism necessary for accepting that a nominal entity —a state— can actually assume any duty or follow any course of action, there is a more practical problem with the wording of Article 1 TEU. Namely, that it unequivocally establishes the European Union as a society of states whose interests happen to converge on certain issues, allowing them to part some of their sovereignty for the sake of meeting their ends. Thus, the European Union is, in essence, the vivid realisation of a common agenda of some states.

This is not to suggest that its presence is not desirable nor to claim that individual citizens have nothing to gain out of it. It is just an observation of a fundamental presumption in EU politics that is made manifest as inter-governmental policy-making over a range of issues. States indeed agree to take decisions “as closely as possible to the citizen”, though that pledge still suggests that the primacy of decision rests with them, not with the people or their elected representatives in the European Parliament.

A sum of democracies does not make a greater democracy

It is indeed the case that all EU Member States are more or less governed along democratic lines. However, it also is a fact that their interoperation does not give rise to a genuinely democratic order; one that could arguably be greater than that of its parts. The reason for this outcome is to be identified in the Westphalian principles that inform and invigorate the inter-governmental, quasi-confederal institutional architecture of the Union.

Take for instance the three institutions involved in the legislative process. For the time being, the European Commission is not elected by the citizens, regardless of whether that would/could occur in the framework of a parliamentary or presidential system. The Council of the European Union is comprised of ministers or even “Permanent Representatives” (i.e. ambassadors) from Member States, who happen to be appointed in office. That leaves only the European Parliament as the institution that enjoys democratic legitimacy.

Then, of course, there also is the European Council, the formal setting for the heads of state and government of Member States, which is not involved in the legislative process, yet whose decisions are of cardinal importance in shaping European political reality (not to mention the other key institutions in that respect, the European Central Bank and the Court of Justice of the European Union).

Against this backdrop, the EU cannot become a genuine democracy, for ultimate authority does not lie in the hands of the demos. A number of institutional actors, operating at higher levels of power, where an immense penumbra of complexity surrounds the exact terms of the process, take decisions in ways that citizens may not agree with or be fully aware of. Hence, the remoteness of European politics, not in the spatial but the perceptual sense, consists in individual citizens being prevented by structural factors from actually contributing to the policies that ultimately influence or condition their lives.

Sovereignty springs from the people

In light of the above, I consider that Article 1 TEU needs to be amended as follows (new text is in bold and italics):
We the people of Europe establish among ourselves a EUROPEAN UNION, hereinafter called ‘the Union’, on which we confer competences to attain objectives we have in common.
This Treaty marks a new stage in the process of creating an overarching European democracy, in which decisions are taken with our participation and consent.
The Union shall be founded on the present constitution.
Admittedly, this modest reformulation would not be sufficient to tackle all of the EU’s shortcomings. It would however provide the impetus for gradually overcoming the Westphalian tenets of statehood, by first and foremost swiping into the dustbin of history the presumption that states can be treated as persons.

Political authority will eventually have to be recognised as ultimately springing from the individual, since “sovereignty” —the power to determine oneself— is connatural with all the inalienable and indivisible rights that partake of the very humanity of the person. If it were to be accepted that citizens/persons are the ones who ultimately hold supreme authority —sovereignty— and not some impersonal entity —the state—, that ostensibly acts in their name, then it would follow that they can by themselves agree to the creation of an overarching European democracy.

Polycentric democracy

Such a reversal to the flow of sovereignty, as tacitly suggested by the above amendment, is not only vital for truly democratising the EU, it can also herald the start of a new era of political organisation that would transcend the status quo. One such possibility is to move from the current setup of democracy as a largely monocentric edifice into a dominantly polycentric one.

In this new type of political organisation there could be micro-centres such as in the form of independent cities or autonomous regions, whose people proceed to regulate the common affairs of their own in whatever manner may suit them best, without violating the overriding principles that are shared between all the micro-centres. In other words, these micro-centres would operate within a given framework of fundamental values that would be common to all citizens regardless of the micro-centre they would happen to reside in. It is such general values, such a framework, that the overarching European democracy can uphold.

Conclusion

To conclude on a more general note, the purpose and usefulness of theory is, among others, to suggest potential states of affairs, to reveal cases yet to be constituted. Democracy itself did not start off as a definitive roadmap for political reform. It was a simple idea suggesting that the people can take care of their own affairs, without having to put their faith in those who would purport to act on behalf of some nebulous authority.

Simple ideas such as that one can still push us forward, not only to address current problems such as the democratic inadequacies of the European Union, but above all, to overcome the constraints imposed on us by outdated conceptions of political reality. An amendment to a single EU Treaty Article cannot force a shift in paradigm, yet its significance consists in revealing the possibility of thinking and acting otherwise. Once that is comprehended and internalised, no atavistic concept can withstand the inexorable impulse for change.

Protesilaos Stavrou, also known as “Prot”, is an economist and political scientist working at the European Parliament as an assistant to an MEP. He used to have a blog on the Eurocrisis and EU politics though he currently is interested in philosophy and aspires to pursue an academic career in that field. His website, where he now writes about his philosophical considerations, is protesilaos.com.
 
If you could change one thing in the EU Treaties, which would it be?

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Making the Commission truly Democratic ● Eurocentric
3: Against the creeping transfer of powers: a subsidiarity test by the European Court of Justice ● Martin Holterman
4: Political union – the butterfly effect of a single word ● Horațiu Ferchiu
5: People, not member states: A treaty change for a new era of political organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Pictures: Frontispiece of Thomas Hobbes, Leviathan [Public domain]; private photograpg [all rights reserved].