Dienstag, 24. November 2015

Italien und der Brexit

Bis Ende 2017 will Großbritannien ein Referendum über den Austritt aus der EU durchführen; zuvor aber fordert Premierminister David Cameron eine Reform der Union, über die der Europäische Rat im kommenden Dezember beraten wird. Wo liegen in der „British Question“ die Interessen der EU selbst und wie sollte sie auf Camerons Wünsche reagieren? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf diese Frage. Heute: Eleonora Poli. (Zum Anfang der Serie.)

„Italien wird wohl keine Reformen unterstützen, die zum Hindernis für eine größere Einheit unter den dazu entschlossenen Ländern werden könnten.“
In dem Brief, den Premierminister David Cameron (Cons./AEKR) am 16. November 2015 an Ratspräsident Donald Tusk (PO/EVP) schickte, hat das Vereinigte Königreich eine Liste von Reformen unterbreitet, die die EU durchführen sollte, um die Briten von dem Nutzen einer weiteren EU-Mitgliedschaft zu überzeugen. Unter anderem strebt das Vereinigte Königreich an, dass die EU als eine Union mit mehreren Währungen anerkannt wird, dass es keine Diskriminierung auf Grundlage der Währung gibt und dass die Entscheidungen auf EU-Ebene für die Mitgliedstaaten freiwillig und nicht verpflichtend sein sollten.

Premierminister Cameron beschreibt nicht, mit welchen rechtlichen Mitteln genau diese Reformen umgesetzt werden sollen; diese sollen vielmehr „ein Thema für die Verhandlungen“ sein. Doch diese Verhandlungen werden jedenfalls schwierig werden. Unter den europäischen Staaten gibt es immer weniger Toleranz für die britische Forderung nach weniger engen europäischen Verknüpfungen, und mit seinen Opt-outs unter anderem aus dem Euro und aus dem Schengener Raum der Reisefreiheit erscheint das Vereinigte Königreich in der Union schon jetzt in einer privilegierten Position.

Italien will eine Vertiefung der Integration

In einem Artikel, den der Telegraph im Oktober 2015 veröffentlichte, wurde allerdings Italien als ein Land beschrieben, das einige der britischen Forderungen unterstützen könnte. Dies scheint etwas paradox, da sich die italienische Regierung traditionell dafür einsetzt, den EU-Integrationsprozess zu vertiefen. Tatsächlich hat sich Italien in einem Papier über Vervollständigung und Stärkung der Europäischen Währungsunion, das es im Mai 2015 dem Rat vorlegte, für eine größere Integration der Fiskal-, Struktur-, Sozial- und Währungspolitik ausgesprochen.

Zudem sind 72% der italienischen Bevölkerung der Ansicht, dass die EU gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitsstrategien erarbeiten sollte, sodass die italienische Regierung auch die Entwicklung einer einheitlichen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik unterstützt, die die europäischen Grenzen stabilisiert und sich den heutigen geopolitischen Herausforderungen stellt. In dieser Hinsicht unterstützt der derzeitige Premierminister Matteo Renzi (PD/SPE) auch ein gemeinsames europäisches Asylsystem und die Entwicklung koordinierter Strategien im Umgang mit der Einwanderungskrise. Angesichts dessen ist es offensichtlich, dass die italienische Regierung allgemein gegen die Möglichkeit einzelner Opt-outs aus der Union sein sollte, wie sie vom Vereinigten Königreich angestrebt werden.

Sorge vor einem Präzedenzfall

Dennoch könnte Italien aus zwei Gründen bereit sein, einigen von Camerons Forderungen nachzugeben. Zum einen hat ein vollständiger Brexit das Potenzial, einen politischen Präzedenzfall zu schaffen, der in Italien zu politischer Instabilität führt, indem er die europaskeptischen Parteien und Bewegungen legitimiert. Bis jetzt haben bereits das Movimento Cinque Stelle (M5S/EFDD) und die Lega Nord (LN/BENF) Kampagnen für ein Referendum über den Euro in Italien durchgeführt.

Zum anderen könnte das Zugeständnis von einigen der britischen Reformforderungen auch nützlich für eine stärkere Integration sein. Tatsächlich sollte sich die Union aus italienischer Sicht in Richtung eines Modells „konzentrischer Kreise“ bewegen, das den Ländern, die das wünschen, ein größere politische und wirtschaftliche Integration erlauben würde, ohne von den eher skeptischen Mitgliedstaaten blockiert zu werden. Letztere würden über den Binnenmarkt und den existierenden acquis communautaire mit der EU verbunden bleiben, aber keine weitere institutionelle Angleichung akzeptieren müssen.

Konzentrische Integration

Unter diesem Gesichtspunkt wird Italien wohl keine Reformen unterstützen, die zum Hindernis für eine größere Einheit unter den dazu entschlossenen Ländern werden könnten. Die von Cameron geforderte Errichtung neuer Garantien für Nicht-Euro-Länder beispielsweise könnte von Italien akzeptiert werden, solange sie nicht die Währungsunion unterminiert und zu Vetos gegen Politikentscheidungen der Eurozone führt. In ähnlicher Weise wird Italien nicht dafür sein, Verfahren einzuführen, die den europäischen Entscheidungsfindungsprozess, die innereuropäische Migration oder die Handlungsfähigkeit der EU-Institutionen einschränken. Hingegen könnte es einer wie auch immer gearteten Ausnahme für das Vereinigte Königreich von der Vertragsklausel einer „immer engeren Union“ zustimmen, solange die Klausel selbst erhalten bleibt.

Darüber hinaus wird die italienische Regierung die Forderung des Vereinigten Königreichs nach einer wettbewerbsfähigeren und weniger bürokratischen europäischen Gesetzgebung unterstützen. Zum Beispiel ist Italien schon jetzt für das Maßnahmenpaket der Europäischen Kommission zur Besseren Rechtssetzung oder für die Kapitalmarktunion. Tatsächlich sind dies Schlüsselreformen, um den gemeinsamen Markt und die wirtschaftliche Entwicklung in allen Mitgliedstaaten anzukurbeln.

Hoffnung auf einen Kompromiss

Zusammengefasst: Auch wenn die Verhandlungen kein einfacher Prozess sein werden, könnte Italien Cameron einige seiner Forderungen zugestehen. Tatsächlich würde ein vollständiger Brexit das europäische Integrationsprojekt stärker beschädigen als ein Europa konzentrischer Kreise, das eine stärkere Integration unter den Staaten erlaubt, die dies wünschen. Es gibt jedoch nicht viele Bereiche, in denen Italien auf der Seite des Vereinigten Königreichs steht. Die Hoffnung ist, dass es den Mitgliedstaaten gelingt, einen Kompromiss zu finden, der letztlich auch von großem Vorteil für die EU sein könnte.
Dr. Eleonora Poli ist Mitarbeiterin am Istituto Affari Internazionali (IAI), wo sie in Forschungsprojekten zu den politischen und institutionellen Implikationen der Eurokrise und zu den politökonomischen EU-Asien-Beziehungen tätig ist. Außerdem ist sie Forschungsmitarbeiterin am City Political Economy Research Centre (CityPerc) und hat als Beraterin für IDS-Thomson Reuters und OSIFE gearbeitet. Eleonora Poli ist Autorin eines jüngst erschienenen Buches, Antitrust Institutions and Policies in the Globalising Economy (Palgrave MacMillan, Oktober 2015).


Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller
Bilder: Number 10 [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

Italy and Brexit

By the end of 2017, the United Kingdom will carry out a referendum on the withdrawal from the EU. Before that, Prime Minister David Cameron calls for a reform of the Union, which the European Council will discuss coming December. But what are the EU’s own interests in the “British Question” and how should it respond to Cameron’s wishes? Representatives from politics, science and civil society answer to this question here in a series of guest articles. Today: Eleonora Poli. (To the start of the series.)

“Italy will unlikely back any reforms which can obstacle greater unity among those countries willing to do so.”
In the letter sent by Prime Minister David Cameron (Cons./AECR) to the President of the European Council Donald Tusk (PO/EPP) on November 16 2015, the UK has underlined a list of reforms that the EU should address in order to reassure Britons about the opportunity to keep the EU membership. Among those, the UK is envisaging the recognition that the EU is a multicurrency Union, that there should not be discrimination based on currency and that decisions taken at the Eurozone level should be voluntary and not compulsory for non-euro member states.

Prime Minister Cameron does not describe the precise legal means for bringing such reforms into effect; these are indeed “a matter for the negotiation”. Yet, such a negotiation is certainly going to be difficult. Among European countries, there is less and less tolerance for British demand for less European ties, and with its opt-outs from the euro and the Schengen free travel area among others, the UK appears to have already acquired a privileged position in the Union.

Italy is for deepening the integration process

Yet, in an article published by the Telegraph in October 2015, Italy was depicted as a country which could back some of the British requests. This seems slightly paradoxical indeed the Italian government has traditionally been engaged in deepening the EU integration process. In a document presented in May 2015 to the Council on Completing and Strengthening the EMU, Italy has in fact called for greater integration of fiscal, structural, social, and monetary policies.

Moreover, with 72% of Italian citizens believing that the EU should work towards common defense and security strategies, the Italian government supports the development of a single foreign, security and defence policy aimed at stabilising European borders and meeting current geopolitical challenges. In this respect, current Prime Minister Matteo Renzi (PD/PES) is also an advocate of a Common European Asylum System and the development of coordinated strategies to face the immigration crisis. Within this premises, it is evident that the Italian government should be against the general possibility of individual opt-outs from the Union such as those envisaged the UK.

Worried about a political precedent

Yet, Italy might grant some of Cameron’s requests for two reasons. On the one hand, a full Brexit has the potential to create a political precedent that could lead to national political instability by legitimising euroskeptic parties or movements. To date, the Five Stars Movement (M5S/EFDD) and the League of North (LN/MENF) have already been campaigning on the need for a referendum on the euro in Italy.

On the other hand, the concession to Britain of some of the reforms requests might be for the advantage of a greater integration. Indeed, from an Italian point of view, the Union should develop towards a model of concentric circles, which would allow the countries wishing to achieve greater political and economic integration to do so, without being blocked by more sceptical member states. The latter would remain bound to the EU by the single market and the existing acquis communautaire, but they would not have to accept further institutional assimilation.

Concentric integration

In this respect, Italy will unlikely back any reforms which can obstacle greater unity among those countries willing to do so. For instance, the creation of new safeguards for non-Eurozone members asked by Cameron might be accepted by Italy as long as the latter do not undermine the EMU and do not result in vetoes toward Eurozone policy choices. Similarly, Italy is not in favour of introducing procedures which might challenge the European decision-making process, the intra-EU mobility or the effectiveness of EU institutions. Yet, it might allow some forms of UK exemption from the “even-closer union” Treaty clause, which, however, should not be removed.

Moreover, the Italian government will support the UK’s demand for a more competitive and less bureaucratic European governance. For instance, Italy is already in favour of the European Commission Better Regulation Package or the Capital Markets Union. Indeed, these are key reforms for boosting the Common Market and economic development throughout all member states.

Hoping for a compromise

To sum up, although the negotiation is not going to be an easy process, Italy might grant Cameron some of his requests. Indeed, a full Brexit might undermine the European integration project more than a concentric-circles Europe, which could allow further integration among countries willing to do so. However, there are not many areas whereby Italy is aligned with the UK. The hope is that member countries will be able to find a compromise, which might well be for the great advantage of the EU.

Dr Eleonora Poli is a researcher at the Istituto Affari Internazionali (IAI), where she is working on research projects dealing with the political and institutional implications of the Eurozone crisis and EU-Asia political economic relations. She is also a research fellow at the City Political Economy Research Centre (CityPerc) and has worked as consultant for IDS-Thomson Reuters and OSIFE. Eleonora Poli has recently published a book, Antitrust Institutions and Policies in the Globalising Economy (Palgrave MacMillan, October 2015).


Pictures: Number 10 [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; private [all rights reserved].

Dienstag, 17. November 2015

Reform des Europawahlrechts: Das Europäische Parlament hat eine Gelegenheit verpasst

Europäische Logos statt europäischer Listen: Bei seinem Entwurf für ein neues Wahlrecht ist das Europäische Parlament nicht allzu ambitioniert.
Zuerst die gute Nachricht: Am vergangenen Mittwoch hat das Europäische Parlament endlich seinen Vorschlag zur Reform des Europawahlrechts verabschiedet. Noch vor drei Jahren war eine ähnliche Initiative – der sogenannte Duff-Bericht, über den auch auf diesem Blog einiges zu lesen war – am fehlenden Rückhalt in der christdemokratischen EVP-Fraktion gescheitert. Nun hingegen wurde der von Jo Leinen (SPD/SPE) und Danuta Hübner (PO/EVP) ausgearbeitete Entwurf von der Großen Koalition aus EVP, Sozialdemokraten und Liberalen gegen die Stimmen aller anderen Fraktionen angenommen.

Die schlechte Nachricht: Während der Duff-Bericht einige wirklich mutige Innovationen enthielt, handelt es sich bei dem neuen Vorschlag bestenfalls um ein Reförmchen. Dies war zum Teil sicher beabsichtigt; nach dem Fehlschlag von 2012 wollten die Initiatoren des Entwurfs sichergehen, dass sie diesmal auch wirklich die notwendige Mehrheit erreichen, und verzichteten deshalb vorerst auf alles, was ihnen zu kontrovers erschien. Allerdings könnte es sein, dass sie damit eine hervorragende Gelegenheit verpasst haben. Denn nach dem Votum im Parlament muss der Vorschlag nun durch den Ministerrat – und dort dürfte die Bereitschaft, auch ambitionierteren Reformen zuzustimmen, selten wieder so groß werden wie jetzt.

Der Direktwahlakt

Aber eins nach dem anderen. Nach Art. 223 AEUV hat das Europäische Parlament das Recht, einen „Entwurf für die erforderlichen Bestimmungen für die allgemeine unmittelbare Wahl seiner Mitglieder nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten oder im Einklang mit den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen“ zu verabschieden. Dieser Entwurf kann dann vom Ministerrat noch verändert werden und braucht schließlich die Zustimmung aller nationalen Regierungen, um in Kraft zu treten.

Bis heute regelt das europäische Wahlgesetz, der sogenannte Direktwahlakt, allerdings nur einige Minimalanforderungen für das Wahlverfahren (hier ein Überblick), die genaue Umsetzung bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. Auch der Entwurf, der nun im Parlament beschlossen wurde, strebt kein einheitliches Verfahren an. Er führt aber einige neue Bestimmungen in den Direktwahlakt ein, durch die die Verfahren in den verschiedenen Mitgliedstaaten zumindest etwas ähnlicher werden sollen.

Reformvorschläge

Im Einzelnen sieht der Entwurf (Wortlaut) unter anderem vor, dass Parteien ihre nationalen Wahllisten künftig mindestens zwölf Wochen vor der Wahl aufstellen und dabei auf parteiinterne Demokratie und Transparenz achten müssen. Die gleiche Frist soll auch für die Nominierung der Spitzenkandidaten der gesamteuropäischen Parteien für das Amt des Kommissionspräsidenten gelten. Außerdem sollen alle Mitgliedstaaten ihren Bürgern auch dann die Möglichkeit zur Wahlteilnahme einräumen, wenn diese außerhalb der EU leben. Ein besserer Informationsaustausch zwischen den nationalen Wahlbehörden soll verhindern, dass Menschen mit doppelter Staatsbürgerschaft unerlaubterweise zweimal abstimmen.

Und obgleich es statt eines einheitlichen Wahltermins weiterhin einen Zeitraum von vier Tagen (Donnerstag bis Sonntag) geben wird, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten selbst die Öffnungszeiten der Wahllokale festlegen, soll wenigstens der Endzeitpunkt der Wahl in allen Mitgliedstaaten identisch sein: nämlich Sonntag um 21 Uhr.

Andere Reformvorschläge fallen etwas schwächer aus: So haben die nationalen Parteien bei der Aufstellung der Wahllisten künftig „für die Gleichstellung von Männern und Frauen zu sorgen“; eine feste Quote, wie sie vor allem die Parteien des linken Spektrums gefordert hatten, findet sich in dem Entwurf jedoch nicht. Die Vereinheitlichung des Mindestwahlalters auf 16 Jahre wiederum erscheint lediglich als Empfehlung an die Mitgliedstaaten, nicht als formeller Vorschlag.

Statt europäischer Listen nur europäische Logos

Vor allem aber verzichtet der Entwurf auf den Kernvorschlag des Duff-Berichts von 2012: die transnationalen Listen, über die ein Teil der Kandidaten in allen Mitgliedstaaten gleichzeitig zur Wahl stehen sollte. Obwohl Jo Leinen, einer der Verfasser des neuen Reformentwurfs, die Schaffung eines „transnationalen Elements“ noch im vergangenen Januar in einem Gastbeitrag auf diesem Blog als „vorrangiges Ziel“ der Wahlrechtsreform bezeichnet hatte, überwog nun offenbar die Angst, dafür erneut keine Mehrheit zu finden. Die gesamteuropäischen Listen finden sich in dem Entwurf deshalb nur noch als Anregung, die der Ministerrat, falls er es möchte, zu einem ungenannten künftigen Zeitpunkt in Kraft setzen könnte:
Der Rat beschließt einstimmig über einen gemeinsamen Wahlkreis, in dem an der Spitze der Listen die Kandidatin bzw. der Kandidat jeder politischen Familie für das Amt des Präsidenten der Kommission steht.
Als konkrete Maßnahme, um den europäischen Parteien bei der Wahl mehr Gewicht zu geben, macht der Entwurf hingegen nur einen ungleich schwächeren Vorschlag: Künftig sollen auf den Wahlzetteln neben den Namen und Logos der nationalen Parteien auch diejenigen ihrer jeweiligen EU-Mutterpartei aufgedruckt werden. Ob das genügt, um dem Europawahlkampf eine wirklich gesamteuropäische Note zu geben, darf freilich bezweifelt werden.

Umstrittene Sperrklausel

Der umstrittenste Vorschlag des Hübner/Leinen-Entwurfs schließlich ist die Pflicht für alle Mitgliedstaaten, eine Sperrklausel zwischen 3 und 5 Prozent der abgegebenen Stimmen einzuführeneine Regelung, die lediglich Deutschland und Spanien betreffen würde, da alle anderen Länder entweder bereits eine Sperrklausel in dieser Höhe haben oder so wenige Abgeordnete stellen, dass für ein Mandat faktisch ohnehin ein höherer Stimmanteil notwendig ist.

Mit den Stimmen der Großen Koalition: Abstimmungsverhalten der Fraktionen zur Wahlrechtsreform.
Wenig überraschend waren es deshalb vor allem die Abgeordneten der deutschen Kleinparteien, von der Familienpartei über die Freien Wähler bis zur ÖDP, die in der Plenardebatte Ende Oktober (Protokoll, Video) am vehementesten gegen die Sperrklausel protestierten. Dass sie überhaupt im Europäischen Parlament vertreten sind, verdanken sie dem Bundesverfassungsgericht, das in zwei Urteilen 2011 und 2014 erst die Fünf- und dann auch eine Drei-Prozent-Hürde im deutschen Europawahlgesetz für verfassungswidrig erklärte. Wenn die Hürde nun über die Reform des europäischen Direktwahlakts neu eingeführt wird, werden die Kleinparteien bei der nächsten Europawahl 2019 wohl wieder daran scheitern.

Gleichzeitig ist die Sperrklausel anscheinend auch der Grund dafür, dass die Fraktion der Grünen/EFA, die noch vor drei Jahren zu den wichtigsten Befürwortern des Duff-Berichts gehört hatte, jetzt im Parlament gegen den neuen Reformentwurf stimmte. Von den sieben deutschen Kleinparteien im Parlament haben sich zwei (ÖDP und Piraten) der Grüne/EFA-Fraktion angeschlossen, und auch ihr spanisches Mitglied Compromís hätte mit einer Drei-Prozent-Hürde kein Mandat erreicht. Unter den Fraktionen im Parlament sind die Grünen/EFA daher diejenige, die am meisten unter der neuen Sperrklausel zu leiden hätte.

Wenig überzeugende Argumentation mit dem Verfassungsgericht

Enttäuschend ist allerdings, wie die Gegner der Sperrklausel ihren Standpunkt argumentierten. In der Plenardebatte nahmen fast alle von ihnen – von den Sprechern der Grünen/EFA und der Linksfraktion GUE/NGL über Ulrike Müller von den Freien Wählern (ALDE) bis zu Beatrix von Storch von der AfD und Arne Gericke von der Familienpartei (beide EKR) – Bezug auf das deutsche Bundesverfassungsgericht, dessen Urteile die großen Fraktionen EVP und S&D durch die Direktwahlakt-Reform „umgehen“ wollten. In einer Pressemitteilung wurde der grüne Abgeordnete Sven Giegold sogar noch drastischer und behauptete, die Große Koalition wolle „über das europäische Wahlrecht das Grundgesetz aushebeln“.

Dieses Argument ist aus zwei Gründen wenig überzeugend. Zum einen ist es rechtlich irreführend: Art. 223 AEUV ermächtigt das Europäische Parlament offensichtlich dazu, die Modalitäten im Direktwahlakt vorzuschlagen, und als Europarecht hat der Direktwahlakt Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht. Das Bundesverfassungsgericht stützte sich in seinen Urteilen von 2011 (Rn. 77) und 2014 (Rn. 40ff.) deshalb explizit auch auf die Tatsache, dass es im Direktwahlakt zu diesem Zeitpunkt eben keine Pflicht zu einer nationalen Sperrklausel gab. Wenn sich nun die Rechtslage ändert und eine solche Pflicht neu eingeführt wird, kann auch das Verfassungsgericht die Hürde nicht mehr ablehnen.

Zum anderen ist das Argument aber auch politisch ausgesprochen fragwürdig. Grundlage des Urteils von 2011 war nämlich auch, dass das Verfassungsgericht die demokratische Relevanz des Europäischen Parlaments in Zweifel zog: Das Gericht akzeptierte zwar, dass die Abschaffung der Sperrklausel die Mehrheitsbildung im Parlament erschwere. Es verwies aber darauf, dass der Ministerrat europäische Rechtsakte nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren notfalls auch alleine erlassen könne. Ob das Europäische Parlament handlungsfähig sei oder nicht, sei deshalb letztlich belanglos. Es verwundert schon, wenn nun offenbar etliche Abgeordnete bereit sind, sich dieser verächtlichen Einschätzung der Richter anzuschließen.

Eine seltene Gelegenheit für eine anspruchsvolle Lösung

Besonders bedauerlich an der neuen Sperrklausel-Regelung ist indessen etwas anderes, nämlich ihre Einfallslosigkeit. So wie die Verfasser des Reformentwurfs beim Thema transnationale Listen auf jede Ambition verzichteten, wählten sie auch hier offenbar den Weg, bei dem sie den geringsten Widerstand erwarteten – und das, obwohl sich dem Europäische Parlament eine seltene Gelegenheit für eine anspruchsvollere Lösung bot.

Das wesentliche Hindernis für weitreichende Reformen des Europawahlrechts sind in der Regel bekanntlich die nationalen Regierungen im Ministerrat, die nicht wollen, dass der Direktwahlakt ihren Spielraum für die nationalen Europawahlgesetze allzu sehr einschränkt. Diesmal aber konnten die Befürworter einer europaweiten Lösung auf einen starken Unterstützer im Rat rechnen: die deutsche Bundesregierung, die gerade zu sehr viel bereit wäre, um eine europäische Sperrklausel durchzusetzen. Tatsächlich war es der deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD/SPE), der den Vorschlag dazu nach der Europawahl 2014 in einem Interview mit der FAZ und einem Gastbeitrag für die Frankfurter Rundschau als Erster lancierte.

Eine transnationale Sperrklausel

Unter diesen Umständen hätte das Europäische Parlament die Chance gehabt, statt einer verpflichtenden nationalen Sperrklausel in jedem Mitgliedstaat eine europaweite, transnationale Sperrklausel durchzusetzen. Wie eine solche transnationale Sperrklausel aussehen könnte, haben Anfang dieses Jahres Frank Decker und ich selbst in Beiträgen auf diesem Blog beschrieben.

Die Idee dabei ist, dass nur noch solche Parteien oder Parteibündnisse ins Parlament einziehen würden, die europaweit mindestens 3 Prozent der Stimmen erhalten. Diese Hürde ist so niedrig, dass sie auch für die kleineren europäischen Parteien durchaus zu nehmen wäre, gleichzeitig aber auch so hoch, dass praktisch keine nationale Partei sie allein überspringen könnte. Die Parteien wären deshalb gezwungen, sich schon vor der Wahl einem der europäischen Bündnisse anzuschließen, was die europäischen Parteien stärken und zugleich die Zersplitterung des Europäischen Parlaments reduzieren würde.

Künftige Reformschritte werden nicht erleichtert

Das Europäische Parlament aber verzichtet in dem neuen Entwurf auf solch innovative Lösungen. Stattdessen bietet es dem Rat eine entkoffeinierte Minimalreform – mit guten Aussichten, dass viele (wenn auch nicht alle) der jetzt vorgelegten Vorschläge am Ende tatsächlich in Kraft treten, aber leider auch mit dem Bewusstsein, dass dadurch weitere Reformschritte eher nicht erleichtert werden. Berichterstatter Jo Leinen sprach zwar am Ende der Plenardebatte von einem „Zwei-Stufen-Konzept“:
Die erste Stufe, die möglich ist, jetzt, und dann kommen wir nochmal mit weiteren Vorschlägen, die sehr wahrscheinlich auch in einem Konvent in einer größeren Beratung mit nationalen Parlamenten und den nationalen Regierungen beschlossen werden müssen.
Es steht aber zu befürchten, dass die deutsche Bundesregierung mit der Wiedereinführung einer nationalen Drei-Prozent-Hürde dann bereits alles erreicht haben wird, was sie sich vom europäischen Direktwahlakt erwünscht. Und dass daher die Stimmung im Ministerrat künftig wieder weniger reformfreudig sein wird als jetzt.

Es wäre ein fatales Zeichen, wenn nach dem Duff-Bericht auch dieser Versuch einer Direktwahlakt-Reform scheitern würde. Dem Hübner/Leinen-Entwurf ist deshalb ohne Zweifel Erfolg zu wünschen. Gleichzeitig aber bleibt auch der schale Nachgeschmack einer verpassten Gelegenheit: Die Wahlrechtsreform, auf die wir gewartet haben, war das noch nicht.

Bilder: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; eigene Grafik (Quelle: VoteWatch.eu).

Dienstag, 10. November 2015

Wo stehen die europäischen Parteien in der Flüchtlingskrise?

Festung oder Hecke, das ist unter den Parteien der EU bis heute umstritten. Die Quote aber wollen fast alle.
Wenn in deutschen Medien in den letzten Wochen von einer parteipolitischen Auseinandersetzung über die Flüchtlingskrise zu lesen war, dann ging es fast immer um die sogenannten „Transitzonen“. Was es damit im Einzelnen auf sich hatte, blieb zwar meistens eher im Vagen. Klar war aber: Der Streit über die Transitzonen spaltete die deutsche Große Koalition aus CDU/CSU (EVP) und SPD (SPE) und schaukelte sich zum großen deutschen Aufregerthema des Monats Oktober hoch. Bis die Parteien dann vor einigen Tagen einen letztlich doch recht unspektakulären Kompromiss erzielten.

Fast überhaupt keine Rede war in der Öffentlichkeit indessen von den Positionen der gesamteuropäischen Parteien in der Flüchtlingsfrage – was umso bemerkenswerter ist, als sich doch eigentlich alle relevanten Akteure darin einig sind, dass eine Lösung der Krise nur im EU-Rahmen möglich sein wird. Ob es nun um einen besseren Schutz der Schengen-Außengrenzen geht, um eine fairere Verteilung der Asylbewerber zwischen den Mitgliedstaaten oder um neue Friedensbemühungen in Syrien: All diese Maßnahmen sind (allenfalls) gesamteuropäisch möglich und damit eher Sache von EVP und SPE als von CDU und SPD.

Interner Streit bei den beiden großen Parteien

Dass die Positionen der europäischen Parteien so wenig präsent sind, hat natürlich mehrere Ursachen. Zum einen berichten die Medien ganz generell nur sehr selten über die europäischen Parteien, aus Gründen, die ich an anderer Stelle näher beschrieben habe. Was den deutschen Koalitionsstreit so schlagzeilenträchtig machte, war ja vor allem, dass sich dabei so schön über die Zukunft der Regierung Merkel spekulieren ließ: Stürzt sie oder stürzt sie nicht? Vergleichbare Dramatik haben die europäischen Parteien nicht zu bieten – sie können nur auf politische Inhalte Einfluss nehmen, aber kaum auf die medienwirksamen Personaldebatten.

Zum zweiten sind allerdings auch die Parteipositionen selbst in einigen Punkten nicht ganz klar. Dies liegt zum Teil am Kalender: Oktober/November ist üblicherweise der Zeitraum, zu dem die europäischen Parteien ihre Parteitage abhalten, die dieses Jahr natürlich stark vom Thema Flüchtlingskrise geprägt sind. Im Fall der EVP fand dieser Parteitag bereits Ende Oktober statt; die liberale ALDE und die grüne EGP hingegen sind erst in den nächsten Wochen dran und befinden sich deshalb derzeit noch im Meinungsbildungsprozess.

Und schließlich kommt noch hinzu, dass gerade die beiden großen europäischen Parteien, EVP und SPE, in der Flüchtlingskrise intern zerstritten sind. Bei den Christdemokraten ist es das ungarische Mitglied Fidesz, bei den Sozialdemokraten die slowakische SMER, die eine deutlich härtere Gangart fordern, als ihre jeweilige europäische Mutterpartei einzuschlagen bereit ist. Im Vergleich etwa mit der Griechenlandkrise vor einigen Monaten, in der die europäischen Parteien recht klar unterscheidbare Linien vertraten, ist das Bild in der Flüchtlingsfrage deshalb verschwommener.

Unterschiede in den Parteipositionen

Trotzdem ist die Debatte auf europäischer Ebene inzwischen weit genug gediehen, um bestimmte Unterschiede in den Parteipositionen erkennen zu können. So hat die EVP auf ihrem Parteitag im Oktober eine recht detaillierte Liste mit Forderungen verabschiedet, und auch die SPE hat ihren Standpunkt in einer Erklärung des Parteipräsidiums deutlich gemacht. Die Grünen wiederum veröffentlichten im Vorfeld ihres Parteitags einen Artikel auf ihrer Homepage, in dem sie teils auf frühere Beschlüsse der Partei verwiesen.

In anderen Fällen waren es die Fraktionen im Europäischen Parlament, die gewissermaßen an Stelle ihrer Partei eine gemeinsame europäische Position formulierten. So verfasste die ALDE-Fraktion schon Ende September einen Maßnahmenkatalog, den sie den nationalen Regierungschefs zu beschließen empfahl. Bereits Anfang September wiederum verabschiedete das Europäische Parlament eine Resolution zur Flüchtlingskrise, in deren Vorfeld fast alle Einzelfraktionen Anträge mit ihren eigenen Vorschlägen formulierten – was einen Einblick in die Positionen auch der nationalkonservativen EKR, der linken GUE/NGL oder der rechtsextremen ENF-Fraktion ermöglicht.

Unterschiedliche Prioritäten

Wo aber stehen nun die Parteien in der Flüchtlingskrise? Liest man die verlinkten Dokumente, so zeigt sich ein erster markanter Unterschied darin, was die Parteien jeweils als „oberste Priorität“ bezeichnen: Für die EVP ist das „die Sicherheit der EU-Bürger und der Kampf gegen den Terrorismus“; für die SPE hingegen handelt es sich bei der Flüchtlingskrise „vor allem um eine humanitäre Notlage“. Die ALDE wiederum sieht die erste Priorität bei „den Flüchtlingen in Lagern in Drittstaaten“.

Mit diesen Schwerpunktsetzungen stecken die drei großen Parteien in gewisser Weise auch das Spektrum der Maßnahmen-Typen ab, über die in der Flüchtlingskrise auf europäischer Ebene diskutiert wird. Erstens handelt es sich dabei um sicherheitspolitische Schritte, um das europäische Grenzschutzregime zu stärken. Zweitens geht es um eine Reform der Dublin-Verordnung und andere Maßnahmen, um die Situation der Flüchtlinge innerhalb von Europa zu entspannen. Und drittens gibt es Vorschläge, mit außenpolitischen Mitteln dafür zu sorgen, dass sich die Flüchtlinge gar nicht erst auf den Weg nach Europa machen.

Rechts-Links-Gegensatz zum Grenzschutz

Insbesondere in der Frage des Grenzregimes zeigt sich dabei ein deutlicher Rechts-Links-Gegensatz auf europäischer Ebene. So sind sich EVP, ALDE und EKR einig, dass die EU-Grenzschutzagentur Frontex gestärkt werden soll. Nach Vorstellung der Christdemokraten soll es unter anderem eine eigenständige europäische Küstenwache geben; außerdem soll Frontex künftig stärker operativ tätig sein und zum Beispiel selbst Abschiebungen durchführen. Gleichzeitig soll die Grenzschutzagentur aber auch „solidaritätsbasierte Initiativen aus der Zivilgesellschaft […] kanalisieren und koordinieren“ – und damit künftig wohl eng mit Organisationen wie Pro Asyl zusammenarbeiten, bei denen sie schon heute kaum Sympathien genießt.

Und auch sonst hat die EVP eine ganze Reihe an Vorschlägen, wie die EU-Außengrenzen besser gegen irreguläre Einwanderung gesichert werden sollen. So wollen die Christdemokraten (wie auch die EKR) verstärkt darauf achten, dass die Eurodac-Verordnung umgesetzt wird, nach der von Asylbewerbern und anderen Migranten die Fingerabdrücke genommen werden. Außerdem will die EVP das von der Kommission vorgeschlagene „Smart Borders Package“ umsetzen, das unter anderem eine Registrierung sämtlicher Menschen, die in die EU ein- oder ausreisen, in einer europäischen Datenbank vorsieht.

EVP: Registrierzentren sollen Flüchtlinge vorsortieren

Des Weiteren will die EVP Mitgliedstaaten, die an Außengrenzen des Schengen-Raums liegen, künftig mehr EU-Finanzhilfen für den Grenzschutz zur Verfügung stellen – aber auch Vertragsverletzungsverfahren gegen sie eröffnen, wenn sie ihren vertraglichen Verpflichtungen beim Schutz der Außengrenzen nicht nachkommen. Explizit kritisiert die EVP dabei die linke griechische sowie die sozialdemokratische italienische Regierung. Das konservativ regierte Spanien hingegen beschreibt die EVP wiederholt als Vorbild für effektiven Grenzschutz.

Als weitere Maßnahme, um Flüchtlinge gar nicht erst nach Europa gelangen zu lassen, schlägt die EVP vor, dass Asylanträge künftig schon „an der EU-Außengrenze, oder noch besser außerhalb der EU“ gestellt und überprüft werden. Dafür sollen zum einen Registrierzentren (sogenannte „Hotspots“) in EU-Nachbarstaaten eingerichtet werden, die möglichst auch schon eine Vorsortierung zwischen politischen Flüchtlingen und Wirtschaftsmigranten vornehmen sollen. Zum anderen will die EVP auch „Sicherheitszonen mit Aufnahme- und Unterbringungszentren sowie Rückansiedlungsprogrammen […] möglichst in den Herkunftsländern“ der Flüchtlinge errichten.

SPE: Sichere und legale Wege zur Einreise in die EU

Demgegenüber wollen die linken Parteien vor allem mehr Möglichkeiten zur legalen Einwanderung schaffen. In deutlichem Gegensatz zur Sicherheitsrhetorik der EVP betont etwa die SPE, Migration sei „eine dringend benötige Chance für Europas Zukunft und keine Bedrohung“. Der Versuch, Menschen auszusperren, fördere letztlich nur die organisierte Schlepperkriminalität. Notwendig seien deshalb „sichere und legale Wege […], um europäischen Boden zu erreichen“ – etwa humanitäre Visa oder erleichterte Regeln zum Familiennachzug.

Ähnliche Forderungen erheben auch Grüne und Linke, wobei die EGP speziell auf die Richtlinie für vorübergehenden Schutz verweist. Diese Richtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bei einem Massenzustrom von Vertriebenen in die EU für einen begrenzten Zeitraum ein vereinfachtes Verfahren zur Erteilung eines Aufenthaltstitels anwenden. Sie wurde 2001 unter dem Eindruck der Jugoslawien-Kriege verabschiedet, seitdem aber noch niemals aktiviert.

Auch die ALDE will, dass Flüchtlinge Asyl oder vorübergehenden Schutz künftig schon in den von der UN-Flüchtlingsbehörde UNHCR betriebenen Lagern in Drittstaaten beantragen können, um so die Gefahren bei der Einreise nach Europa zu vermindern.

Sichere Drittstaaten und Kampf gegen Menschenhandel

Umstritten ist auch die von der Kommission vorgeschlagene Einführung einer europäischen Liste „sicherer Herkunftsstaaten“, durch die insbesondere Asylanträge von Flüchtlingen aus EU-Beitrittskandidaten schneller abgelehnt werden könnten. Während dieser Ansatz von der EVP begrüßt wird, lehnen Linke und Grüne ihn grundsätzlich ab. Die SPE schließlich will, dass auch bei Ländern, die als sichere Herkunftsstaaten gelten, spezifische Verfolgungsgründe (etwa wegen der sexuellen Orientierung) weiterhin individuell überprüft werden.

Deutlich größere Einigkeit besteht hingegen darüber, dass Menschenhandel und Schleusertum bekämpft werden sollten: Von der Linken bis zur EKR gibt es keine Gruppierung, die das nicht zum Ziel erklären würde. Streit gibt es allerdings über die dabei angewandten Methoden: So lehnen Grüne und Linke die Operation EUNAVFOR Med, mit der die EU Schlepperboote im Mittelmeer versenkt, als unangemessene „Militarisierung“ der Migrationspolitik ab. Stattdessen fordern sie eine europäische zivile Operation zur Seenotrettung nach Vorbild der italienischen Operation Mare Nostrum.

Einen völlig eigenen Weg geht schließlich die rechtsextreme ENF. Diese fordert nicht nur, beim Schutz der Außengrenzen dem australischen Vorbild maximaler Härte zu folgen, sondern will die Flüchtlingskrise auch zum Anlass nehmen, um die Schengen-Verordnung abzuschaffen und wieder regelmäßige Kontrollen an den nationalen Grenzen der Mitgliedstaaten einzuführen.

Die Dublin-Reform

Jenseits der Debatte über den Schutz der Grenzen stellt sich aber natürlich auch die Frage, wie man mit den Flüchtlingen umgehen soll, die tatsächlich bis nach Europa gelangen. Das große Diskussionsthema ist dabei die Reform der Dublin-Verordnung, die bisher vorsieht, dass für einen Asylantrag in der Regel jeweils derjenige Mitgliedstaat zuständig ist, in dem der Flüchtling zum ersten Mal den Boden der EU erreicht hat. Diese Regelung bedeutet für die Grenzstaaten wie Italien und Griechenland eine unverhältnismäßig große Last und ist deshalb schon länger in der Kritik.

Ende September beschloss der EU-Ministerrat deshalb, 160.000 Asylbewerber aus diesen meistbetroffenen Staaten nach einem bestimmten Schlüssel auf die übrigen Mitgliedstaaten umzuverteilen – in einer Mehrheitsentscheidung gegen die Stimmen der EVP-Regierung in Ungarn und der SPE-Regierungen in Tschechien, der Slowakei und Rumänien. Allerdings handelte es sich dabei nur um eine einmalige Ad-hoc-Maßnahme. Sobald die aktuelle Flüchtlingskrise überwunden ist, würden wieder die alten Regelungen gelten.

Fast alle Parteien wollen die Quote

Unter den europäischen Parteien allerdings besteht weitgehend Konsens darüber, dass das Prinzip einer Umverteilung von Flüchtlingen zwischen den Mitgliedstaaten auf Dauer gestellt werden sollte. Besonders harsche Kritik an den bisherigen Regelungen übt dabei die SPE, die das existierende Dublin-System als „dysfunktional, unfair und unmenschlich“ bewertet und einen „verpflichtenden dauerhaften Ansiedlungs- und Umverteilungsmechanismus“ fordert.

Wie genau dieser Mechanismus aussehen würde, lassen alle Parteien allerdings weitgehend offen. So soll nach Vorstellung von EVP und SPE die Umverteilung wohl auch künftig nicht die Regel sein, sondern nur in Krisensituationen angewandt werden. Die ALDE spricht von einer „ständigen und gerechten Verteilung von Verantwortlichkeit“ in der Union, ohne explizit eine Umsiedlung von Asylbewerbern zu thematisieren. Die Grünen, die schon im März ein Diskussionspapier über Alternativen zum Dublin-System veröffentlicht haben, fordern nun einen „dauerhaften Umverteilungsmechanismus mit […] verpflichtenden Quoten“, ohne dass deutlich würde, ob dieser nur in Krisensituationen oder auch als Regelfall angewandt würde. Die Linke schließlich verweist auch auf das „Recht von Migranten und Flüchtlingen, selbst zu entscheiden, wo sie leben möchten“, ohne dies allerdings zum alleinigen Maßstab bei der Ansiedlung zu machen.

Die einzige Gruppierung, die sich explizit gegen „verbindliche Quoten“ ausspricht, ist die nationalkonservative EKR. Aus ihrer Sicht soll es allenfalls eine „freiwillige Umsiedlung“ von Asylbewerbern geben (wobei sich die Freiwilligkeit auf den Willen der Aufnahmestaaten, nicht der Flüchtlinge bezieht). Ansonsten setzt sie allein auf die „ordnungsgemäße Umsetzung des geltenden EU-Rechts […], einschließlich der Dublin-Verordnung“.

Mehr Rechte oder mehr Pflichten für Asylbewerber?

Mehr Uneinigkeit zwischen den europäischen Parteien gibt es bei der Frage, welche Rechte und Pflichten Asylbewerber in der EU haben sollten. Nach dem Subsidiaritätsprinzip ist dies zwar weitgehend den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen – abgesehen von gewissen Minimalstandards, die alle Länder bei der Durchführung von Asylverfahren beachten müssen. Dennoch äußern sich die europäischen Parteien auch zu diesem Thema, teils um eine Ausweitung der europäischen Regelungen zu fordern, teils um die nationalen Regierungen zum Handeln aufzurufen.

So fordert die SPE eine weitergehende Harmonisierung und Beschleunigung von Asylverfahren, wobei die EU besser als bisher überwachen soll, ob die Mitgliedstaaten die europäischen Mindeststandards tatsächlich einhalten. Außerdem begrüßen die Sozialdemokraten die Aufstockung des europäischen Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds, aus dem unter anderem Maßnahmen zur sozialen Einbindung von Flüchtlingen finanziert werden können, und verlangen von den Mitgliedstaaten, auch selbst mehr Mittel zur Verfügung zu stellen. Im Rahmen einer „effektiven Integrationspolitik“ sollen die Mitgliedstaaten den Flüchtlingen unter anderem Grundrechte wie Bildung, Gesundheit, Wohnungen oder den Zugang zum Arbeitsmarkt garantieren.

Vor allem letzterer Punkt – der Zugang zum Arbeitsmarkt – liegt auch Grünen und Liberalen am Herzen. Sowohl die EGP als auch die ALDE fordern, dass Asylbewerber künftig in allen Mitgliedstaaten von Anfang an das Recht haben sollen, eine Arbeit aufzunehmen.

EVP: Asylbewerber in „EU-Werten“ unterrichten

Die EVP hingegen sieht keinen Bedarf nach einer Ausweitung der Asyl-Mindeststandards. Im Gegenteil betont sie bei der Integrationspolitik vor allem die Bringschuld der Flüchtlinge selbst: Diese hätten „die Pflicht, europäische Werte zu akzeptieren und zu respektieren“. Im Kampf gegen Islamismus und gegen die Entstehung von Parallelgesellschaften will die EVP Integrationskurse für Asylbewerber mit guten Bleibeaussichten einführen, die unter anderem verpflichtenden Sprachunterricht sowie eine „Unterrichtung in EU-Werten“ beinhalten soll. Außerdem wollen die Christdemokraten sicherstellen, dass die Kinder von Asylbewerbern das Recht auf Schulbesuch ausüben können.

Um Anreize für eine „Sekundärmigration“ von Flüchtlingen innerhalb der EU zu vermindern, fordert die EVP ferner, die Sozialleistungen für Asylbewerber europaweit anzugleichen und die Regelungen zum Familiennachzug zu vereinheitlichen. Darüber hinaus sollen Kriegsflüchtlinge künftig nur noch „temporären Schutz“ erhalten, „bis die Lage in ihren Herkunftsländern sicher ist und sie zurückkehren können“.

Langfristig will die EVP sogar eine „komplette Reform des europäischen Asylsystems“, die auch „eine Aktualisierung der existierenden Genfer [Flüchtlings-]Konvention umfassen“ soll. Worin diese „Aktualisierung“ bestehen soll, bleibt dabei unklar. Angesichts der übrigen Forderungen der Partei scheint es allerdings eher unwahrscheinlich, dass damit eine Ausweitung der Rechte von Flüchtlingen gemeint ist.

Außenpolitische Maßnahmen

Recht große Übereinstimmungen zeigen die Parteien schließlich bei dem dritten wichtigen Handlungsfeld im Umgang mit der Flüchtlingskrise, der gemeinsamen Außenpolitik. Vor allem EVP und ALDE fordern eine diplomatische Initiative zur Lösung des Syrien-Konflikts, wobei beide Parteien die USA, Russland, China, die Türkei, Iran und Saudi-Arabien für einen gemeinsamen Friedensplan gewinnen wollen.

EVP und SPE wollen zudem Ländern wie der Türkei, Libanon und Jordanien, die in der Region eine große Anzahl Vertriebene aufnehmen, finanzielle Unterstützung zukommen lassen – ebenso wie der UN-Flüchtlingsbehörde UNHCR und dem Welternährungsprogramm, die in Flüchtlingslagern humanitäre Hilfe leisten. Die Liberalen nennen sogar eine konkrete Zahl für diese zusätzlichen Finanzmittel: Geht es nach der ALDE, sollen die EU und ihre Mitgliedstaaten ihre Beiträge an den UNHCR jeweils verdoppeln.

EVP und SPE beanspruchen eine Führungsrolle in der Debatte

Zusammengefasst zeigt sich zwischen den europäischen Parteien in der Flüchtlingskrise ein recht deutlicher Rechts-Links-Gegensatz: Während die EVP, teilweise sekundiert von der EKR, vor allem auf einen strafferen Schutz der Außengrenzen drängt, wollen SPE, Grüne und Linke mehr legale Zugangswege in die EU schaffen und die Rechte von Asylbewerbern verbessern; die ALDE nimmt eine Mittelposition ein.

Wie sich das auf die konkrete Politik der EU auswirken wird, bleibt abzuwarten – nicht nur weil letztlich jeder Beschluss von einem Kompromiss zwischen EVP und SPE abhängig ist, sondern auch weil in beiden großen Parteien mehrere Mitglieder einen ganz eigenen nationalen Kurs verfolgen. Immerhin aber erheben sowohl die EVP (in einer Pressemitteilung ihres Präsidenten Joseph Daul) als auch die SPE (in ihrer Präsidiumserklärung) den Anspruch, in der europäischen Debatte über die Flüchtlingskrise eine Führungsrolle einzunehmen. Es könnte sich daher durchaus lohnen, auch über ihre Positionen in der Öffentlichkeit zu diskutieren – und nicht immer nur über den neuesten Krach in der deutschen Großen Koalition.

Bild: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Sonntag, 1. November 2015

Großbritannien will Karten spielen: Stärkere nationale Parlamente in der EU

Bis Ende 2017 will Großbritannien ein Referendum über den Austritt aus der EU durchführen; zuvor aber fordert Premierminister David Cameron eine Reform der Union, über die der Europäische Rat im kommenden Dezember beraten wird. Wo liegen in der „British Question“ die Interessen der EU selbst und wie sollte sie auf Camerons Wünsche reagieren? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf diese Frage. Heute: Valentin Kreilinger. (Zum Anfang der Serie.)

„Mit der Forderung einer ‚roten Karte‘ zur Stärkung der nationalen Parlamente wird Cameron schwer Ergebnisse erreichen. Die EU sollte sich darauf konzentrieren, das heutige System zu verbessern.“
Einer der britischen Reformvorschläge für die Europäische Union ist die Stärkung der nationalen Parlamente. In seiner Bloomberg-Rede vom 23. Januar 2013, sagte Premierminister David Cameron: „Wir brauchen eine größere und bedeutendere Rolle für nationale Parlamente“, und in jüngerer Zeit berichtete der Sunday Telegraph, dass eine der britischen Forderungen ein „Rote-Karte“-System sein würde, das „Gruppen von nationalen Parlamenten die Macht gibt, EU-Gesetze […] zu stoppen“.

Dies deutet an, dass der britische Premierminister, vielleicht in Sorge vor den europaskeptischen Abgeordneten seiner Conservative Party, Forderungen nach einer stärkeren Kontrolle der nationalen Europapolitik durch das britische Parlament widersteht, stattdessen aber alle nationalen Parlamente in der EU stärken und sie zu einem kollektiven Akteur auf EU-Ebene machen möchte. Die Idee der „roten Karte“ baut auf die existierenden „Gelbe-Karte“- und „Orange-Karte“-Verfahren auf, die mit dem Lissabon-Vertrag 2009 in Kraft getreten sind. Was aber denken die EU-Institutionen und die anderen Mitgliedstaaten darüber, wenn das Vereinigte Königreich Karten spielen möchte? Wo sind die möglichen Kompromisslinien?

Der existierende „Frühwarnsystem“

Mit dem sogenannten „Frühwarnsystem“ kann ein nationales Parlament derzeit eine „begründete Stellungnahme“ an die Europäische Kommission schicken, wenn es zu einem Gesetzgebungsvorschlag Subsidiaritätsbedenken hat. Wenn ein Drittel der nationalen Parlamente denkt, dass eine bestimmte Angelegenheit besser auf nationaler (und nicht auf europäischer) Ebene geregelt werden sollte, ist die Schwelle für eine „gelbe Karte“ erreicht. Die Kommission muss dann entscheiden, ob sie den Gesetzgebungsvorschlag ändert, zurückzieht oder beibehält; auf jeden Fall aber muss sie ihre Entscheidung begründen.

Seit der Lissabon-Vertrag diesen Mechanismus der Subsidiaritätskontrolle 2009 einführte, wurde er zweimal ausgelöst. Die erste gelbe Karte richtete sich 2012 gegen den Kommissionsvorschlag für eine Verordnung über die Ausübung des Rechts auf Durchführung kollektiver Maßnahmen (auch bekannt als „Monti II“). Die Kommission zog den Vorschlag zurück, erklärte aber, dass kein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip vorgelegen habe. Die zweite gelbe Karte folgte 2013 gegen den Kommissionsvorschlag für eine Verordnung über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft. In diesem Fall kam die Kommission jedoch zu dem Schluss, dass der Vorschlag dem Subsidiaritätsprinzip entspreche, und beschloss, ihn aufrechtzuerhalten.

Aktive und passive Parlamente

Wenn mehr als die Hälfte der nationalen Parlamente Subsidiaritätsbedenken äußern, erreichen sie die Schwelle für eine „orange Karte“. In diesem Fall genügt eine qualifizierte Mehrheit im Ministerrat oder eine einfache Mehrheit im Europäischen Parlament, um die Kommission zu einer Rücknahme ihres Vorschlags zu zwingen. Dies ist bislang noch nicht vorgekommen.

In Bezug auf ihre Aktivität im Rahmen des Frühwarnmechanismus unterscheiden sich die verschiedenen nationalen Parlamente allerdings sehr. Im Durchschnitt senden sie eine begründete Stellungnahme pro Jahr. Das schwedische Parlament ist dabei sehr aktiv (mehr als 40 begründete Stellungnahmen seit 2009), andere nationale Parlamente hingegen sind eher passiv: Bundestag und Bundesrat reichten von 2009 bis 2013 insgesamt 13 begründete Stellungnahmen ein, und im Jahr 2014 gab es beispielsweise drei begründete Stellungnahmen vom britischen House of Commons, aber keine einzige vom House of Lords.

Wie sind die Aussichten für die „rote Karte“?

Ein starker „Rote-Karte“-Mechanismus würde das Verfassungsgleichgewicht in der EU bedeutend verändern und nationalen Parlamenten eine echte Vetoposition verschaffen, in der sie einen EU-Gesetzgebungsprozess zum Halten bringen können. Für David Cameron mag diese Hoffnung auf eine machtvolles kollektives Auftreten der nationalen Parlamente innenpolitisch günstiger sein als eine Stärkung der europapolitischen Kontrollrechte seiner eigenen Abgeordneten im House of Commons. Doch wie bei seinen anderen Forderungen nach einer EU-Reform wird er feststellen, dass er mit dieser Forderung nur schwer konkrete Ergebnisse erreichen kann.

Jüngere Studien zeigen, dass wohl nur zwei weitere Mitgliedstaaten die „Rote-Karte“-Idee unterstützen werden: die Niederlande und Ungarn. Die meisten anderen Mitgliedstaaten nehmen eine abwartende Haltung ein und wollen erst den Regeln im Lissabon-Vertrag eine Chance geben. Sowohl die Europäische Kommission als auch das Europäische Parlament betrachten die „rote Karte“ als einen Angriff auf ihre Rechte und lehnen die Idee ab. Zudem würde falscher Pragmatismus im Sinne eines „Wenn sie darauf bestehen, sollen sie eben das neue Spielzeug haben“ lediglich den jetzigen „Gelbe-Karte“-Mechanismus mit seinen Unzulänglichkeiten verdoppeln. Für eine Stärkung der nationalen Parlamente in der EU würde das mehr Schaden als Nutzen bringen.

Probleme des derzeitigen Systems

Das Hauptrisiko des derzeitigen Systems ist seine Wirkungslosigkeit, da die erforderliche Schwelle innerhalb des vorgegebenen Zeitrahmens von acht Wochen nur schwer zu erreichen ist und es keine Verpflichtung für die Kommission gibt, die Bedenken zu berücksichtigen (und den Gesetzgebungsvorschlag zurückzuziehen), wenn eine gelbe Karte ausgelöst wird.

Zudem erlaubt das Frühwarnsystem den nationalen Parlamenten nur, die EU-Integration zu bremsen. Einige Unterstützer einer stärkeren Rolle der nationalen Parlamente, darunter das House of Lords, das dänische und das niederländische Parlament, bevorzugen deshalb einen „Grüne-Karte“-Mechanismus, mit dem nationale Parlamente der Europäischen Kommission Vorschläge für neue (Gesetzgebungs-)Initiativen machen könnten.

Ein möglicher Kompromiss: das heutige System verbessern

Entsprechend diesen Überlegungen sollten die EU-Institutionen und die anderen Mitgliedstaaten sich darauf konzentrieren, das heutige System zu verbessern. Die Kommission könnte versprechen, gelbe Karten künftig ernster zu nehmen – oder Rat und Europäisches Parlament könnten sich politisch darauf festlegen, Kommissionsvorschläge fallen zu lassen, wenn die nationalen Parlamente sie ablehnen –, und die Acht-Wochen-Frist könnte ausgeweitet werden.

Zusätzlich könnte die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Parlamenten im Frühwarnmechanismus ausgebaut werden: Wenn jedes nationale Parlament schon im Voraus wüsste, welche Dossiers die anderen Parlamente wegen möglicher Subsidiaritätsbedenken intensiv prüfen, könnte dies wesentlich dazu beitragen, die Schwelle zu erreichen. Die derzeitigen Informationsflüsse sind oft unzureichend: Abgeordnete sollten kooperieren und sich stärker mit ihren Amtskollegen aus anderen Mitgliedstaaten austauschen.

Wie die Verhandlungen zwischen der EU und ihrem Problem-Mitglied Großbritannien wirklich ausgehen, wird vor allem davon abhängen, in welchem Ausmaß die 27 anderen EU-Mitglieder es dem britischen Premierminister erlauben, die Einigung (die sie wahrscheinlich irgendwann im Jahr 2016 erreichen werden) als eine „rote Karte“ für die nationalen Parlamente zu verkaufen. Für den Erfolg des verbesserten Mechanismus kommt es jedoch darauf an, wie die EU-Institutionen und die nationalen Parlamente ihn verwenden und ihm folgen.

Valentin Kreilinger ist wissenschaftlicher Mitarbeiter des Jacques Delors Institut Berlin und Doktorand an der Hertie School of Governance. Er arbeitet zu Themen wie der differenzierten Integration, dem Europäischen und den nationalen Parlamenten und der Reform der Wirtschafts- und Währungsunion. Er twittert als @tineurope und nutzt sein eigenes Blog für alles, was nicht in 140 Zeichen passt.

Serienübersicht

1: Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?
2: Verdient das Vereinigte Königreich eine „besondere Behandlung“? [DE/EN] ● Simon Usherwood
3: Wie die EU auf Camerons „Nachverhandlung“ reagieren sollte [DE/EN] ● Michael Emerson
4: Großbritannien will Karten spielen: Stärkere nationale Parlamente in der EU [DE/EN] ● Valentin Kreilinger
5: Italien und der Brexit [DE/EN] ● Eleonora Poli

Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller
Bilder: vonderauvisuals [CC BY-NC 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].