Freitag, 12. August 2016

Das Feld sortiert sich: Neues aus dem Wahlkampf um das Amt des UN-Generalsekretärs

Wer von diesem Tellerchen essen will, muss erst ein paar Probeabstimmungen im Sicherheitsrat überstehen.
Einer der wichtigsten Wahlkämpfe, die in diesem Jahr auf die Weltgemeinschaft zukommen, geht in seine entscheidende Phase – und die Rede ist hier natürlich nicht von der US-amerikanischen Präsidentschaftswahl, sondern von der des nächsten Generalsekretärs der Vereinten Nationen. Bis Oktober will sich der UN-Sicherheitsrat auf einen Kandidaten einigen, den er der Generalversammlung zur Ernennung vorschlagen wird. Zuvor soll eine Reihe von Probeabstimmungen das Feld der Bewerber ausdünnen.

Wer am Ende das Rennen macht, ist aber noch kaum abzusehen. Viele Beobachter fürchten, dass es am Ende zu gekreuzten Vetos kommen könnte, bei denen die USA und Russland wechselseitig die Favoriten des jeweils anderen Landes durchfallen lassen. Auf der Strecke bleiben könnte auch die bislang größte Errungenschaft dieser Wahl: das neue transparentere Verfahren, durch das nicht mehr nur die Supermächte-Verträglichkeit der Kandidaten, sondern das Wohlergehen der Weltgemeinschaft insgesamt im Mittelpunkt stehen sollte.

Das neue Verfahren

Zur Erinnerung: Der UN-Generalsekretär wird formal von der Generalversammlung auf Vorschlag des Sicherheitsrats gewählt. In der Praxis schlägt der Sicherheitsrat jedoch immer nur einen einzelnen Kandidaten vor, der dann von der Generalversammlung abgenickt wird. Da zudem bei der Nominierung die ständigen Sicherheitsratsmitglieder USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien jeweils ein Vetorecht haben, beschränkte sich das Auswahlverfahren bislang faktisch auf Verhandlungen zwischen diesen fünf Großmächten. Und häufig einigten sie sich dabei auf weitgehend profillose und uncharismatische Diplomaten, deren wichtigste Stärke darin bestand, nirgendwo anzuecken. Der derzeitige Amtsträger Ban Ki-moon ist wohl das beste Beispiel dafür.

In den letzten Jahren jedoch setzte sich ein Bündnis von Nichtregierungsorganisationen für Reformen im Wahlverfahren ein: Um von den Großmächten unabhängiger zu werden, sollte der Generalsekretär künftig nur noch für eine Amtszeit antreten können. Zudem sollte der Sicherheitsrat nicht mehr nur einen, sondern mindestens zwei Kandidaten vorschlagen, sodass die Generalversammlung ein echtes Mitspracherecht bekäme. Und anstelle von intransparenten Hinterzimmergesprächen sollte es einen klaren Zeitplan geben, bei dem die Bewerber vor der Wahl öffentlich ihre politischen Visionen für die UN darlegen sollten.

Ein eigenartiger Wahlkampf

Diese Forderungen wurden von vielen UN-Mitgliedstaaten aufgegriffen, aber von Russland, China und den USA blockiert. Nur der letzte Vorschlag wurde in die Tat umgesetzt: Im Dezember 2015 forderte der Präsident der Generalversammlung, der Däne Mogens Lykketoft (S/SI-PA), die Mitgliedstaaten auf, möglichst frühzeitig mögliche Bewerber zu benennen. Insgesamt traten zwölf Kandidaten an, die sich im April, Juni und Juli 2016 in der Generalversammlung den Fragen der Mitgliedstaaten stellten. Darüber hinaus fanden zivilgesellschaftlich organisierte Debatten statt, in denen sich die Kandidaten vor einem breiteren Publikum präsentierten.

Das Ergebnis dieses neuen Verfahrens war ein interessanter und etwas eigenartiger Wahlkampf. Wenigstens einige der Kandidaten suchten aktiv die Öffentlichkeit, etwa die Neuseeländerin Helen Clark (NZLP/PA), deren Twitter-Kampagne immerhin auf eine fünfstellige Zahl an Followern kommt. Andere hingegen hielten sich erkennbar zurück – in dem Bewusstsein, dass sie für ihre Wahl am Ende eben nicht die Weltbevölkerung, ja nicht einmal die Generalversammlung überzeugen müssen, sondern in erster Linie die fünfzehn Mitglieder des Sicherheitsrats. (Außer dem fünf Vetomächten sind das derzeit die Regierungen von Ägypten, Angola, Japan, Malaysia, Neuseeland, Senegal, Spanien, der Ukraine, Uruguay und Venezuela.)

Probeabstimmungen im Sicherheitsrat

Wie erfolgreich die einzelnen Kandidaten mit ihrer Strategie jeweils waren, zeigt sich in diesen Wochen: Ende Juli führte der Sicherheitsrat eine erste, am 5. August eine zweite Probeabstimmung (straw poll) durch, bei denen jedes der fünfzehn Ratsmitglieder zu jedem Kandidaten eine Stimme abgeben kann. Unmittelbare Konsequenzen haben diese Abstimmungen allerdings nicht; offiziell geht es lediglich darum, den Bewerbern zur Fortsetzung ihrer Kandidatur „zuzuraten“ (encourage) oder „abzuraten“ (discourage). Auch Enthaltungen sind möglich.

In den ersten Probeabstimmungen werden dabei die Stimmen aller Ratsmitglieder gleich behandelt, um ein allgemeines Stimmungsbild zu erhalten. In späteren Runden hingegen geben die fünf ständigen Mitglieder ihre Stimmen gesondert ab – denn natürlich zählt das discourage einer Vetomacht in der Praxis mehr als das einer Regierung, die gegebenenfalls auch überstimmt werden kann. Erst wenn sich dann nach einer Reihe von Probeabstimmungen ein klarer Favorit abzeichnet, wird der Sicherheitsrat auch formal über diesen Kandidaten abstimmen.

(Wie es im hinterzimmerverliebten Sicherheitsrat so ist, sind die straw polls übrigens alle nicht-öffentlich. Offiziell erfahren außer den Mitgliedern des Sicherheitsrats nur die Kandidaten selbst, wie sie in dem Stimmungsbild abgeschnitten haben. Diese Geheimniskrämerei ist allerdings nicht nur „der Vereinten Nationen unwürdig“, wie Generalversammlungspräsident Lykketoft jüngst formulierte, sondern auch weitgehend nutzlos: In der Praxis dauerte es bei den ersten beiden Probeabstimmungen jeweils nur wenige Stunden, bis die Ergebnisse an die Medien durchgestochen wurden. Eine Übersicht der kolportierten Ergebnisse in Tabellenform findet sich am Ende dieses Artikels.)

Bewegung unter den Favoriten

Nach der ersten Probeabstimmung hat eine erste Bewerberin, die Kroatin Vesna Pusić (HNS/LI), ihre Kandidatur bereits zurückgezogen: Mit nur zwei encourage, elf discourage und zwei Enthaltungen nahm sie nicht nur im Ranking den letzten Platz ein; es stand auch mathematisch fest, dass mindestens eine der fünf Vetomächte gegen sie votiert haben musste.

In Wirklichkeit war Pusić freilich von Anfang an nur als Außenseiterin in das Rennen gegangen. Aber auch unter den Favoriten kam durch die straw polls einige Bewegung. Hier eine Übersicht über die Kandidaten mit den besten Aussichten, die Wahl am Ende tatsächlich zu gewinnen.

Irina Bokova

Irina Bokova.
Noch niemals war eine Frau UN-Generalsekretärin, noch niemals ein Mensch aus Osteuropa – und viele Mitgliedstaaten sind der Meinung, das müsse sich diesmal ändern. Eine der ersten Favoritinnen für die diesjährige Wahl war deshalb die Bulgarin Irina Bokova (BSP/SI-PA), seit 2009 Generalsekretärin der UNESCO, die auch die bevorzugte Kandidatin der Vetomacht Russland sein soll. Zum Problem könnte für sie allerdings werden, dass sie 2011 den UNESCO-Beitritt Palästinas unterstützte – gegen den heftigen Widerstand der USA, die als Reaktion sogar ihre Beitragszahlungen an die UNESCO einstellten.

Zwar ist sie auch mit der Familie der US-Präsidentschaftskandidatin Hillary Clinton (Dem./PA) befreundet; ob das genügen wird, um sie vor einem amerikanischen Veto zu bewahren, ist jedoch zweifelhaft. Im ersten straw poll landete Bokova mit neun encourage und vier discourage noch auf dem dritten Platz, im zweiten rutschte sie mit einem 7:7-Ergebnis auf den fünften Rang ab.

Helen Clark

Helen Clark.
Die größte Verliererin der ersten Probeabstimmungen war jedoch Helen Clark (NZLP/PA). Die frühere neuseeländische Premierministerin, die seit 2009 das UN-Entwicklungsprogramm UNDP leitet, hatte unter den Generalsekretärskandidaten den öffentlichsten Wahlkampf geführt. Mit ihrer starken Persönlichkeit stieß sie unter vielen Beobachtern auf Sympathie, und auch für die Buchmacher galt sie bald als Spitzenreiterin im Rennen um die Wahl.

Unter den Mitgliedern des Sicherheitsrats hingegen kam Clarks Wahlkampf offenbar nicht allzu gut an. Bei den Probeabstimmungen landete sie (mit 8:5 in der ersten und 6:8 in der zweiten Runde) nur im Mittelfeld.

António Guterres

António Guterres.
Der überraschende Gewinner der beiden ersten Probeabstimmungen war hingegen der Portugiese António Guterres (PS/SI-PA), ebenfalls früherer Premierminister sowie bis Ende 2015 UN-Hochkommissar für Flüchtlinge. Obwohl Guterresʼ Eignung für das Amt von Anfang an von kaum jemandem in Zweifel gezogen wurde, galt er als männlicher Westeuropäer zunächst nur als Außenseiterkandidat. Mit einem Ergebnis von 12:0 im ersten straw poll wurde er jedoch über Nacht zum Favoriten.

Auch in der zweiten Runde schnitt er von allen Kandidaten am besten ab, wenn auch etwas schlechter als zuvor (11:2). Allerdings gibt es Gerüchte, nach denen sich unter den zwei discourage-Stimmen auch die Vetomacht Russland befindet, die auf einem osteuropäischen Kandidaten beharrt.

Susana Malcorra

Susana Malcorra.
Susana Malcorra (Cambiemos/–), bis 2015 Büroleiterin von Ban Ki-moon und derzeit argentinische Außenministerin, erklärte erst spät ihre Kandidatur. Nicht zuletzt in Abgrenzung zu Helen Clark machte sie dabei von Anfang an deutlich, dass sie bei den Vereinten Nationen nicht allzu viel verändern will: Der Generalsekretär sei „kein Weltpräsident“ und müsse vor allem gut mit den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats zurechtkommen. Nicht zuletzt deshalb gilt sie auch als Favoritin der US-Regierung.

Aber natürlich ist auch Malcorra keine Osteuropäerin, und so könnte auch sie an einem russischen Veto scheitern. Zudem scheinen einige der nicht-ständigen Ratsmitglieder nicht ganz von ihrer gezielt unambitionierten Haltung überzeugt zu sein: Bei den bisherigen straw polls schnitt sie gut, aber nicht überragend ab (7:4, 8:6).

Danilo Türk und Vuk Jeremić

Danilo Türk.
Sollte das Kriterium der regionalen Herkunft am Ende mehr zählen als die Geschlechterfrage, so stehen noch zwei weitere Osteuropäer bereit: der Slowene Danilo Türk (parteilos) und der Serbe Vuk Jeremić (parteilos, früher DS/SI-PA).

Beide erzielten in den Probeabstimmungen recht gute Ergebnisse (Türk: 11:2, 7:5, Jeremić: 9:5, 8:4), aber auch gegen sie gibt es Vorbehalte: Türks langjähriger Schwerpunkt auf Menschenrechtsfragen ist wohl nicht die beste Ausgangslage, um von Russland oder China gewählt zu werden. Und Jeremić wehrte sich während seiner Zeit als serbischer Außenminister bis 2012 vehement gegen die Unabhängigkeit des Kosovo, was wiederum bei den USA, Frankreich und Großbritannien nicht allzu gut ankam.

Oder jemand ganz anderes?

Die Verhandlungen, die in den nächsten Wochen im Sicherheitsrat anstehen, dürften also nicht einfach werden – und so bleibt die Befürchtung, dass als Kompromiss zwischen den Großmächten am Ende doch noch eine Kandidatin oder ein Kandidat zum Zuge kommen könnte, der bislang überhaupt nicht auf der Bewerberliste steht.

Immer wieder erwähnt wird dabei die Bulgarin Kristalina Georgieva (GERB/IDU), derzeit Vizepräsidentin für Haushalt der Europäischen Kommission. Schon im vergangenen Winter hatte die bulgarische Regierung ihre Nominierung in Erwägung gezogen, letztlich aber der scheinbar aussichtsreicheren Irina Bokova den Vorzug gegeben. Aber immerhin: Auch Georgieva ist eine Frau aus Osteuropa, hat internationale Erfahrung – und würde bei den USA wohl auf weniger Vorbehalte stoßen.

Ein anderer Name, der sich hartnäckig in der Gerüchteküche hält, ist derjenige der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/CDI-IDU). Auch sie wäre eine Frau, die sich den Respekt der Großmächte nicht erst erarbeiten müsste; zudem hat sie in letzter Zeit einiges daran gesetzt, um mögliche Konflikte mit Russland, China und Großbritannien möglichst zu entschärfen. Das Amt als UN-Generalsekretärin wäre für sie die Gelegenheit, um ihre Kanzlerschaft rechtzeitig vor der Bundestagswahl 2017 im Triumph zu beenden – vorausgesetzt natürlich, dass sie daran überhaupt interessiert ist und nicht noch ein weiteres Mal antreten will.

Lässt die Generalversammlung die Muskeln spielen?

Doch ganz egal, wie gut Georgieva oder Merkel für den Posten geeignet sein mögen: Sollte der Sicherheitsrat eine von ihnen nominieren, wäre das für die Vereinten Nationen ein Rückschlag. Denn es wäre ein fatales Zeichen dafür, dass wieder einmal die (schwierig miteinander zu versöhnenden) Partikularinteressen der Vetomächte im Sicherheitsrat wichtiger gewesen wären als die Forderung nach einem fairen und nachvollziehbaren Verfahren. Von der Reform, durch die die Wahl des neuen Generalsekretärs strukturierter, transparenter und letztlich auch ein wenig demokratischer werden sollte, wäre dann überhaupt nichts mehr übrig.

Für die Reformfreunde in der Generalversammlung könnte jetzt deshalb der richtige Zeitpunkt sein, um vorsorglich ein wenig die Muskeln spielen zu lassen. Denn natürlich benötigt der nächste Generalsekretär nach seiner Nominierung durch den Sicherheitsrat auch noch die Wahl durch die Generalversammlung. Wenn eine größere Gruppe von Mitgliedstaaten jetzt ankündigen würde, dass sie nur einen der elf bis jetzt bekannten Kandidaten wählen und jeden anderen durchfallen lassen wird, dann könnte das die Verhandlungen im Sicherheitsrat durchaus beeinflussen.

Eine solche Initiative könnte beispielsweise von der ACT-Gruppe oder den blockfreien Staaten ausgehen, die sich am nachdrücklichsten für die Verfahrensreform eingesetzt haben. Aber warum nicht auch von der deutschen Bundesregierung? Es wäre ohne Zweifel eine Gelegenheit, um der UN-Generalversammlung neue Bedeutung zu verleihen und sich um die Vereinten Nationen verdient zu machen.

Übersicht

Die folgende Tabelle zeigt die Ergebnisse der ersten beiden Probeabstimmungen. (12:0:3 bedeutet dabei: 12 encourage-Stimmen, 0 discourage-Stimmen, 3 Enthaltungen.) Die Kandidaten sind in der Reihenfolge ihres Ergebnisses bei der zweiten Probeabstimmung gelistet.
 
Kandidat Land/
Regionalgruppe
bisherige Tätigkeit straw poll
21.7.2016
straw poll
5.8.2016
António Guterres
PS/SI-PA

Portugal
Westeuropa u.a.
1995-2002 nat. Regierungschef
2005-15 UNHCR

12:0:3 11:2:2
Vuk Jeremić
parteilos
Serbien
Osteuropa

2007-12 nat. Außenminister
2012-13 Präsident der UN-Generalversammlung

9:5:1

8:4:3
Susana Malcorra
Cambiemos/–
Argentinien
Lateinamerika
2012-15 Leiterin UN Executive Office
seit 2015 nat. Außenministerin

7:4:4 8:6:1
Danilo Türk
parteilos
Slowenien
Osteuropa

2007-12 nat. Staatspräsident11:2:2
7:5:3
Irina Bokova
BSP/SI-PA
Bulgarien
Osteuropa

seit 2009 UNESCO-Generaldirektorin

9:4:2 7:7:1
Srgjan Kerim
parteilos
Mazedonien
Osteuropa

2000-01 nat. Außenminister
2007-08 Präsident der UN-Generalversammlung

9:5:1 6:7:2
Helen Clark
NZLP/PA
Neuseeland
Westeuropa u.a.

1999-2008 nat. Regierungschefin
seit 2009 Leiterin des UNDP
 
8:5:2 6:8:1
Christiana Figueres
PLN/SI
Costa Rica
Lateinamerika

2010-16 Generalsekretärin UNFCCC

5:5:5 5:8:2
Igor Lukšić
DPS/SI-PA
Montenegro
Osteuropa

2010-12 nat. Ex-Regierungschef
seit 2012 nat. Außenminister
3:7:5 2:6:7
Miroslav Lajčák
SMER/SI
Slowakei
Osteuropa

seit 2012 nat. Außenminister 7:3:5 2:9:4
Natalia Gherman
PLDM/IDU
Moldawien
Osteuropa

2013-16 nat. Außenministerin 4:4:7 3:10:2
Vesna Pusić
HNS/LI
Kroatien
Osteuropa
 
2011-16 nat. Außenministerin

2:11:2 Kandidatur zurückgezogen
 
Quelle für die Resultate der Probeabstimmungen: 1for7billion, WFUNA.
Bilder: UN Photo/Manuel Elias [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Irina_Bokova.jpg: Irina Bokova, derivative work: TCY (Irina_Bokova.jpg) [CC BY 2.5], via Wikimedia Commons; United Nations Development Programme (helen clark) [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; US Mission/Eric Bridiers [CC BY-ND 2.0], via Flickr; Elza Fiuza/Agência Brasil [CC BY 3.0 br], via Wikimedia Commons; IAEA Imagebank [CC BY-SA 2.0], via Wikimedia Commons.

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