Dienstag, 25. Juli 2017

Rechtsstaat in Polen: Welche Optionen hat die EU?

Noch ist Polen nicht verloren.
Nach dem Veto des polnischen Präsidenten Andrzej Duda (PiS/AKRE) gegen einen Teil der vom Parlament beschlossenen Justizreform ist die Versuchung groß, erleichtert aufzuatmen. Wenigstens für den Moment ist der Vorstoß, der der polnischen Regierung de facto vollen Zugriff auf die Besetzung des nationalen Obersten Gerichts gegeben hätte, vom Tisch. Für allzu viel Optimismus besteht dennoch kein Anlass: Denn erstens hat Duda nur die Reform des Obersten Gerichts gestoppt. Einen anderen Teil der Reform, der es dem Justizminister erlaubt, die Vorsitzenden aller lokalen Gerichte neu zu besetzen, hat der Präsident hingegen bestätigt. Zweitens hat Regierungschefin Beata Szydło (PiS/AKRE) bereits angekündigt, dass sie an ihren Plänen festhalten wird. Grundsätzlich kann das Parlament das Präsidenten-Veto mit Dreifünftelmehrheit überstimmen; die PiS benötigt dafür nur die Unterstützung der rechtspopulistischen Bewegung Kukizʼ15.

Und drittens hatte Duda bereits letzte Woche einige spezifische Änderungsvorschläge zu den nun blockierten Gesetzen gemacht, hinter denen sich bei näherem Hinsehen ein sehr fauler Kompromiss verbarg, der der Opposition nur scheinbar ein Mitspracherecht bei der Neubesetzung von Richterstellen gegeben hätte. Dass Duda nun angesichts der massiven öffentlichen Proteste die Bremse zog, könnte deshalb auch eine rein taktische Maßnahme sein. Sein Wunsch, dass das Parlament in den nächsten zwei Monaten einen neuen Reformentwurf ausarbeitet, lässt sich auch als Aufforderung verstehen, mit kosmetischen Überarbeitungen einen neuen Anlauf zu versuchen, wenn die derzeitige Aufregung nach der Sommerpause abgeklungen ist.

Nur Zeit gewonnen

Die Verteidiger des polnischen Rechtsstaats haben also erst einmal nur Zeit gewonnen. Das Problem selbst bleibt erhalten und wird wahrscheinlich schon im Herbst wieder auf die Tagesordnung geraten. Auch die Europäische Union sollte die Dramatik der letzten Woche deshalb vor allem als Warnung verstehen, wie weit die polnische Regierung unter Szydło und dem PiS-Parteivorsitzenden Jarosław Kaczyński zu gehen bereit ist.

Gleichzeitig sollte niemand in der EU meinen, dass die Konflikte um das polnische Gerichtssystem doch eine nationale Angelegenheit wären, die nur die Menschen in Polen betrifft. Wie Max Steinbeis jüngst sehr anschaulich in seiner Verfassungskolumne dargestellt hat, ist Polens Justiz auch unsere Justiz: Wenn sich etwa ein polnischer Politiker von einem deutschen Journalisten angegriffen fühlt und diesen vor einem polnischen Gericht verklagt, so wird das dort gefällte Urteil grundsätzlich auch in Deutschland anerkannt und vollstreckt. Die EU kann als Rechtsgemeinschaft also nur funktionieren, wenn wir auf eine faire und unabhängige Justiz in allen Mitgliedstaaten vertrauen können.

Wie kann die EU den polnischen Rechtsstaat schützen?

Es ist also nur richtig, dass die geplante polnische Justizreform in der vergangenen Woche auch bei der Europäischen Kommission alle Alarmglocken klingeln ließ. In einer harschen Presseerklärung warnte Vizepräsident Frans Timmermans (PvdA/SPE) vor dem Ende der justiziellen Unabhängigkeit und kündigte drastische Gegenmaßnahmen an, die bis hin zu einem Artikel-7-Verfahren reichen könnten.

Mit Dudas Veto dürfte sich das zwar fürs Erste erledigt haben. Aber welche Optionen hat die EU in der Hand, um den polnischen Rechtsstaat gegen Übergriffe der Regierungspartei zu schützen, wenn es doch wieder hart auf hart kommt? Ich habe über diese Frage hier bereits einige Wochen nach der Machtübernahme der PiS geschrieben, möchte die jüngste Krise aber zu einem aktualisierten Überblick nutzen. Dabei gehen die folgenden Überlegungen davon aus, dass Dudas Veto letztlich wirkungslos bleibt und die umstrittene Justizreform in Polen doch noch in einer ähnlichen Form in Kraft tritt, wie sie letzte Woche vom Parlament beschlossen wurde.

1. Eine neue Runde des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens

Worum es geht: Der „Rechtsstaatlichkeitsmechanismus“ ist ein Verfahren, das die Kommission 2014 entwickelt hat, um problematische Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zu evaluieren. Es besteht im Wesentlichen aus einem strukturierten Briefwechsel mit der betreffenden Regierung, in dem die Kommission erst Erklärungen einfordert und dann gegebenenfalls Maßnahmen empfiehlt. Gegenüber Polen hat die Kommission ein solches Verfahren bereits Anfang 2016 wegen einer umstrittenen Verfassungsgerichtsreform eingeleitet. Inzwischen ist dieses Verfahren jedoch ergebnislos im Sand verlaufen.

Was dafür spricht: Für den Rechtsstaatlichkeitsmechanismus spricht vor allem seine Niedrigschwelligkeit. Ob die Kommission ein neues Verfahren einleitet oder nicht, liegt allein bei ihr. Niemand kann sie hindern, auf diese Weise ihre Bedenken sichtbar zu machen und dadurch im besten Fall auch die öffentliche Debatte voranzutreiben.

Was dagegen spricht: Wie das schon beendete Verfahren gegen Polen gezeigt hat, ist der Rechtsstaatlichkeitsmechanismus für sich allein letztlich zahnlos. Die polnische Regierung kann die Forderungen der Kommission einfach ignorieren und in der Öffentlichkeit als Brüsseler Einmischung in nationale Angelegenheiten diskreditieren.

Erfolgsaussichten: sehr groß.
Wirkung: sehr gering.

2. Artikel-7-Verfahren

Worum es geht: Wie mit Regierungen umzugehen ist, die sich nicht an die gemeinsamen Werte der EU halten, ist eigentlich in Artikel 7 des EU-Vertrags beschrieben. Umgangssprachlich oft als „Suspendierung der EU-Mitgliedschaft“ beschrieben, erlaubt dieser Artikel, „bestimmte Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte […] im Rat“. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass der Europäische Rat mit den Stimmen aller übrigen Regierungschefs eine „schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ der EU-Grundwerte feststellen.

Was dafür spricht: Artikel 7 wird zuweilen auch als die „nukleare Option“ bezeichnet: die schärfste Waffe der EU gegen autoritäre Anwandlungen ihrer Mitgliedstaaten. Die EU kann damit zwar nicht verhindern, dass eine nationale Regierung im eigenen Land Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zerstört. Sie kann aber sich selbst schützen, indem sie dafür sorgt, dass eine solche Regierung keinen Einfluss mehr auf europäische Entscheidungen nehmen kann. Und sie kann ihr die Geldhähne aus den EU-Strukturfonds abdrehen, was den Preis für Verletzungen der Grundwerte enorm in die Höhe treibt.

Was dagegen spricht: Die nötige Einstimmigkeit im Europäischen Rat ist so gut wie unmöglich zu erreichen – vor allem wegen des ungarischen Regierungschefs Viktor Orbán (Fidesz/EVP), der selbst auf nationaler Ebene die Demokratie erodieren lässt. Erst vergangenen Samstag sicherte Orbán der polnischen Regierung noch einmal seine unverbrüchliche Unterstützung gegen die „Inquisition“ der Kommissionzu. Solange die ungarische und polnische Regierung sich gegenseitig decken, hat ein Artikel-7-Verfahren keine Chance

Erfolgsaussichten: sehr gering.
Wirkung: groß.

3. Artikel-7-Doppelverfahren gegen Polen und Ungarn

Worum es geht: Als Reaktion auf die wechselseitige Deckung, die sich Polen und Ungarn geben, kursiert seit einer Weile die Idee, gegen beide Regierungen gleichzeitig ein Verfahren einzuleiten – und auf dieser Grundlage beiden das Vetorecht zu verweigern. Ein solches Doppelverfahren ist im EU-Vertrag zwar nicht vorgesehen, wird aber von einigen Juristen unter bestimmten Umständen für möglich gehalten.

Was dafür spricht: Wenn der wichtigste Verbündete der polnischen Regierung im Europäischen Rat kein Vetorecht mehr hätte, würden die Erfolgsaussichten eines Artikel-7-Verfahrens etwas steigen.

Was dagegen spricht: Rechtlich ist das Doppelverfahren fragwürdig; Polen und Ungarn könnten gegen Sanktionen, die auf dieser Grundlage verhängt wurden, vor dem Europäischen Gerichtshof klagen. Auch andere Regierungen könnten eine solche Lockerung des Einstimmigkeitsgebots in Artikel 7 ablehnen und ihrerseits ein Veto gegen den Beschluss einlegen. Außerdem lehnt die Europäische Volkspartei, der außer Viktor Orbán noch sechs weitere nationale Regierungschefs im Europäischen Rat angehören, ein Verfahren gegen Ungarn bislang ab.

Erfolgsaussichten: gering.
Wirkung: groß.

4. Artikel-7-Absatz-1-Verfahren

Worum es geht: Die Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte ist nicht die einzige mögliche Maßnahme, die in Artikel 7 vorgesehen ist. In Absatz 1 des Artikels ist noch von einem anderen Verfahren die Rede, mit dem der Rat mit Vier-Fünftel-Mehrheit feststellen kann, dass „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der EU-Grundwerte besteht.

Was dafür spricht: Da der Rat in dieser Frage mit Vier-Fünftel-Mehrheit entscheidet, hätte Ungarn allein kein Vetorecht. Für eine Sperrminorität wären mindestens noch vier weitere Staaten notwendig. Ob die polnische Regierung so viele Verbündete findet, ist unklar.

Was dagegen spricht: Das Artikel-7-Absatz-1-Verfahren wäre ein klares Zeichen, dass die große Mehrheit der Mitgliedstaaten der polnischen Regierung nicht mehr vertraut, und fiele deshalb politisch schwerer ins Gewicht als der Rechtsstaatlichkeitsmechanismus der Kommission. Rechtlich aber wäre es genauso folgenlos. Die PiS-Regierung könnte die Vorwürfe weiterhin einfach ignorieren.

Erfolgsaussichten: mittel.
Wirkung: gering.

5. Vertragsverletzungsverfahren

Worum es geht: Wenn ein Mitgliedstaat gegen europäische Rechtsakte verstößt, kann die Europäische Kommission ihn nach Art. 258 AEUV vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen. Und da Europarecht sich heutzutage auf etliche Lebensbereiche erstreckt, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass drastische Maßnahmen wie die polnische Justizreform in der ein oder anderen Weise mit europäischen Rechtsakten in Konflikt geraten. In seiner Presseerklärung kündigte Timmermans letzte Woche deshalb an, die Kommission prüfe in diesem Zusammenhang bereits die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens.

Was dafür spricht: Mit einem Vertragsverletzungsverfahren läge die Entscheidung beim unabhängigen EuGH, was den Konflikt entpolitisieren würde. Zudem hat der EuGH ernstzunehmende Durchgriffsrechte: Sollte die polnische Regierung seinem Urteil nicht folgen, könnte er gegen sie nach Art. 260 AEUV schmerzhafte Zwangsgelder verhängen.

Was dagegen spricht: Vertragsverletzungsverfahren beziehen sich stets nur auf die Verletzung spezifischer EU-Rechtsakte – und da es keinen EU-Rechtsakt gibt, der spezifisch die Besetzung nationaler Gerichte regelt, müsste die Kommission kreativ werden und bei der Klage einen anderen Angriffspunkt gegen die Reform finden. Vorbilder dafür gibt es: Als 2012 die Orbán-Regierung in Ungarn massenweise Richter vorzeitig in den Ruhestand schicken wollte, um die frei werdenden Stellen neu besetzen zu können, verurteilte der EuGH das als „nicht gerechtfertigte Altersdiskriminierung“. Doch zum Kern des Problems gelangt man auf diese Weise nicht. Orbán kam seinerzeit damit davon, die zwangspensionierten Richter zu entschädigen. Wieder einsetzen musste er sie nicht.

Erfolgsaussichten: groß.
Wirkung: punktuell groß, insgesamt eher gering.

6. „Systemisches“ Vertragsverletzungsverfahren

Worum es geht: Um dem Problem abzuhelfen, dass sich Vertragsverletzungsverfahren jeweils nur auf spezifische EU-Rechtsakte beziehen können, kursiert bereits seit einigen Jahren der Vorschlag eines „systemischen“ Vertragsverletzungsverfahrens, mit dem die Kommission und der EuGH unmittelbar auf eine Verletzung der EU-Grundwerte in Art. 2 EUV reagieren könnten. Diese Idee, über die ich hier schon vor einigen Jahren geschrieben habe, wird in der rechtswissenschaftlichen Debatte vor allem von Kim Lane Scheppele vertreten.

Was dafür spricht: Ein systemisches Vertragsverletzungsverfahren würde dem EuGH eine zentrale Rolle bei der Verteidigung der EU-Grundwerte geben. Er könnte sich so zu einem gesamteuropäischen Verfassungsgericht weiterentwickeln – ein Modell, das in nationalen Föderalstaaten gut funktioniert.

Was dagegen spricht: Juristisch wäre ein systemisches Vertragsverletzungsverfahren Neuland. Im EU-Vertrag ist es weder ausdrücklich vorgesehen noch ausdrücklich ausgeschlossen, sodass offen wäre, ob sich der EuGH tatsächlich darauf einließe, eine entsprechende Klage der Kommission zuzulassen. Und auch die Kommission selbst scheint bislang vor einem solchen Schritt zurückzuschrecken.

Erfolgsaussichten: unklar.
Wirkung: groß.

7. Politische Bedingungen für Strukturfonds

Worum es geht: Die Regierungen in Ungarn und Polen gehören zu den größten Nettoempfängern aus dem EU-Haushalt. Über zwei Prozent des polnischen, über vier Prozent des ungarischen Bruttoinlandsprodukts werden durch die EU finanziert – vor allem über die Strukturfonds, die zum Beispiel Infrastrukturprojekte in ärmeren Regionen finanzieren. Seit einiger Zeit kursiert deshalb die Idee, diese Fonds an politische Bedingungen wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu knüpfen. Nach Haushaltskommissar Günther Oettinger (CDU/EVP) hat sich zuletzt auch Justizkommissarin Věra Jourová (ANO/ALDE) zu diesem Vorschlag bekannt. Der Vorschlag könnte frühestens mit dem nächsten mehrjährigen Finanzrahmen ab 2021 umgesetzt werden.

Was dafür spricht: Kürzungen der Strukturfonds würden die polnische Regierung hart treffen und womöglich zu einem Einlenken bringen.

Was dagegen spricht: Der mehrjährige Finanzrahmen wird im Rat einstimmig beschlossen. Die polnische Regierung müsste den politischen Bedingungen für die Strukturfonds also erst selbst zustimmen. Unklar ist in den bisherigen Vorschlägen außerdem, wer die Einhaltung dieser Bedingungen nach welchem Verfahren überprüfen würde. Und schließlich würden Kürzungen der Strukturfonds vor allem den polnischen Bürgern schaden und diese möglicherweise gegen die EU aufbringen.

Erfolgsaussichten: eher gering.
Wirkung: groß, mit Nebenwirkungen.

8. Verweigerung der Zusammenarbeit

Worum es geht: Wenn die EU sich nicht zu einem koordinierten Vorgehen gegen Polen aufraffen kann, gibt es immer noch die Möglichkeit, dass sich einzelne Mitgliedstaaten schlicht der Zusammenarbeit verweigern. In diesem Sinn erklärte zuletzt zum Beispiel der Vorsitzende des Deutschen Richterbunds, wenn es in Polen keine unabhängigen Gerichte mehr gäbe, könnte die deutsche Justiz aufhören, mit dem europäischen Haftbefehl gesuchte Gefangene nach Polen auszuliefern. Die polnische Regierung könnte gegen eine solche Entscheidung zwar vor dem EuGH klagen. Aber die europäischen Richter haben schon in der Vergangenheit wiederholt deutlich gemacht, dass das „Prinzip gegenseitigen Vertrauens“ zwischen den Mitgliedstaaten nicht zu Blindheit vor den realen Verhältnissen zwingt.

Was dafür spricht: Die Verweigerung der Zusammenarbeit kann von den nationalen Regierungen und Gerichten der übrigen Mitgliedstaaten auch ohne gemeinsamen Beschluss umgesetzt werden. Sie hätte zwar keine direkten Auswirkungen auf die Lage in Polen selbst, wäre aber ein Selbstschutz, um Bewohner des jeweils eigenen Landes vor Übergriffen zu bewahren. Im besten Fall würde die polnische Regierung nach und nach isoliert und dadurch zum Einlenken gebracht.

Was dagegen spricht: Durch einseitige Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten würde (mindestens bis es zu einem EuGH-Urteil kommt) die Rechtssicherheit in der EU untergraben. Es wäre unklar, welche Staaten im Umgang mit Polen welche europäischen Regeln noch anwenden und welche nicht. Im schlimmsten Fall könnte es darüber zu Konflikten zwischen Gerichten kommen, die die europäische Rechtsgemeinschaft noch stärker erodieren lassen als die Causa Polen allein.

Erfolgsaussichten: groß.
Wirkung: mittel, mit großen Nebenwirkungen.

Hinweis, 26.7.: Dieser Artikel wurde ergänzt, um die Möglichkeit eines Doppelverfahrens gegen Polen und Ungarn ausführlicher zu behandeln.
Bild: Mariusz Szczepanik [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Dienstag, 18. Juli 2017

Warum nicht nur einige, sondern alle 73 frei werdenden Sitze im Europäischen Parlament für gesamteuropäische Listen genutzt werden sollten

Viele Vorteile gesamteuropäischer Listen zeigen sich nur, wenn eine bedeutende Anzahl Abgeordneter so gewählt wird.
Mit dem EU-Austritt des Vereinigten Königreichs werden – voraussichtlich noch vor der nächsten Europawahl im Jahr 2019 – im Europäischen Parlament jene 73 Sitze frei, die bislang von britischen Abgeordneten eingenommen wurden. Damit bietet sich eine außergewöhnliche Gelegenheit, die Zusammensetzung und das Wahlsystem des Parlaments zu reformieren. Hierfür kursieren derzeit verschiedene Vorschläge. Der interessanteste von ihnen sieht vor, die 73 Abgeordneten künftig über gesamteuropäische Listen wählen zu lassen, die von den europäischen Parteien aufgestellt würden.

Gesamteuropäische Listen

Warum ich selbst diese Idee für richtig halte, habe ich hier vor einigen Wochen beschrieben. Kurz zusammengefasst: Die gesamteuropäischen Listen würden den europäischen Parteien durch das Recht zur Listenaufstellung größeren politischen Einfluss verleihen, was den Zusammenhalt der Fraktionen im Europäischen Parlament verbessern würde. Außerdem würden die Parteien mehr Sichtbarkeit im Wahlkampf gewinnen, wodurch die Europawahl zu einer echten gesamteuropäischen Richtungsentscheidung werden könnte.

Und schließlich würde für die europäischen Listen europaweit jede Stimme gleich viel zählen, was auch die formale Legitimität des Parlaments erhöhen würde. Im besten Fall ließen sich die gesamteuropäischen Listen für einen europaweiten Verhältnisausgleich nutzen, sodass das Kräfteverhältnis der Parlamentsfraktionen (trotz der degressiven Proportionalität in den nationalen Sitzkontingenten) genau ihrem europaweiten Stimmenverhältnis bei der Europawahl entspräche. Alles in allem könnten die gesamteuropäischen Listen der größte Durchbruch zu mehr europäischer Demokratie seit langem sein.

Korrektur der nationalen Sitzkontingente

Dennoch stößt die Idee sogar im Europäischen Parlament auf einigen Widerstand. Daneben gibt es noch zwei weitere Vorschläge, was sich mit den 73 frei werdenden Sitzen anfangen ließe.

Der erste dieser Alternativvorschläge besteht in einer Korrektur der nationalen Sitzkontingente. Für diese gilt derzeit grundsätzlich das Prinzip der „degressiven Proportionalität“: Größere Staaten haben mehr Sitze als kleinere Staaten, doch kleinere Staaten haben mehr Sitze pro Einwohner. Allerdings wird dieses Prinzip bislang nicht nach einer festen Formel angewandt. Stattdessen wurde die genaue Größe der Sitzkontingente politisch zwischen den nationalen Regierungen ausgehandelt – sodass es darin teilweise zu unlogischen Sprüngen kommt. So haben beispielsweise Litauen (2,9 Mio. Einwohner) und Irland (4,6 Mio.) je 11 Sitze, die Slowakei (5,4 Mio.) aber 13. Schweden (9,7 Mio. Einwohner) kommt auf 20 Sitze, Ungarn (9,8 Mio.) und Belgien (11,3 Mio.) auf je 21.

Eine Formel für die degressive Proportionalität

Schon seit längerem gibt es deshalb Vorschläge zu einer Wahlrechtsreform, die die degressive Proportionalität in eine feste Formel gießen würde. In kleinen Mitgliedstaaten abgegebene Stimmen hätten dann immer noch ein größeres Gewicht als in großen. Aber immerhin gäbe es nachvollziehbare Kriterien, wie sich Unterschiede in der Bevölkerung auf die Zahl der Sitze im Parlament auswirken. Den bekanntesten dieser Formel-Vorschläge, den sogenannten „Cambridge Compromise“, hat Andrew Duff (LibDem/ALDE) vor einiger Zeit auf diesem Blog beschrieben.

Allerdings scheiterte das Bestreben nach einer festen Formel für die degressive Proportionalität bislang daran, dass bei einer Neuverteilung der Kontingente bestimmte Mitgliedstaaten Sitze verloren hätten. Die 73 frei werdenden Sitze bieten nun die Chance, die Formel so einzuführen, dass kein Land etwas abgeben muss, sondern nur die Kontingente der bislang benachteiligten Länder aufgestockt werden.

Ob die feste Formel wirklich ein so wichtiges Ziel ist, darf man indessen getrost bezweifeln. Die Kritik an der fehlenden Wahlgleichheit bei der Europawahl entzündet sich in der Regel schon am Prinzip der degressiven Proportionalität selbst – nicht erst daran, dass dieses inkonsequent umgesetzt wird. Ob Irland, Schweden oder Ungarn nun einen Sitz mehr oder weniger haben, ist für die formale Legitimität des Parlaments insgesamt kaum von Bedeutung, solange europaweit das Problem erhalten bleibt, dass die Stimmen in manchen Ländern deutlich mehr zählen als in anderen.

Verkleinerung des Parlaments

Der zweite Alternativvorschlag für die 73 ehemals britischen Sitze ist noch schlichter: Man könnte sie nach dem Brexit auch einfach unbesetzt lassen. Dieses Ergebnis ist die Rückfalllösung für den Fall, dass keine andere Einigung erzielt wird. Ihre Befürworter sehen darin vor allem zwei Vorteile. Zum einen bedeuten weniger Abgeordnete weniger Kosten; ein kleineres Parlament würde dem Steuerzahler Geld sparen. Und zum anderen würde es auch auf symbolischer Ebene verdeutlichen, dass die EU mit dem britischen Austritt kleiner wird. Niemand, so die Überlegung, soll dem Parlament vorwerfen können, es betreibe nach dem Brexit business as usual.

Bei näherem Hinsehen wirken diese Argumente für eine Verkleinerung des Parlaments nicht besonders überzeugend. Das finanzielle Einsparpotenzial dürfte sich in Grenzen halten, da ein großer Teil der Kosten für die Parlamentsverwaltung ohnehin fix sind (etwa für die Unterhaltung des Plenargebäudes oder für die aufwendige Verdolmetschung der Parlamentsdebatten in alle 24 Amtssprachen). Und die symbolische Ebene dürfte den meisten Europäern ohnehin gleichgültig sein. Um die Legitimität des Parlaments zu steigern, ist die Verkleinerung jedenfalls ein ungleich schwächerer Hebel als die Einführung gesamteuropäischer Listen.

Kompromiss: Gesamteuropäische Listen in ganz kleinem Rahmen?

Dennoch hat die Idee einer Verkleinerung im Parlament einige bedeutende Unterstützer. Beispielsweise sprach sich Jo Leinen (SPD/SPE), Mit-Berichterstatter für den letzten Wahlrechtsentwurf des Parlaments von 2015 und eigentlich ein Befürworter von gesamteuropäischen Listen, zuletzt dafür aus, dass das Parlament nach dem Brexit nicht mehr als 700 Sitze haben sollte. Von den 73 britischen Sitzen würden nach diesem Vorschlag also mindestens 51 eingespart. Für gesamteuropäische Listen blieben gerade einmal 22 Sitze übrig – selbst wenn man auf die Korrektur der nationalen Sitzkontingente nach einer festen Formel völlig verzichten würde.

Kann das die Lösung sein? Immerhin kam der demokratische Fortschritt in der Europäischen Union auch in der Vergangenheit meist in Form von Trippelschritt-Reformen. Gesamteuropäische Listen erst einmal nur in ganz kleinem Rahmen einzuführen, könnte den Einwänden der gemäßigten Skeptiker (die vor allem in der christdemokratischen EVP-Fraktion vertreten sind) entgegenkommen und zugleich doch einen Präzedenzfall schaffen. Auf den ließe sich dann in Zukunft aufbauen, wenn sich das neue System erst einmal in der Praxis bewährt hat. Oder?

Der Unterschied zwischen 22 und 73 gesamteuropäischen Sitzen

Offen gesagt: Ich habe da Zweifel. Denn viele von den demokratischen Vorteilen, die gesamteuropäische Listen bieten, könnten sich deutlich schlechter entfalten, wenn nur 22 Sitze auf diese Weise besetzt werden und nicht alle 73. Um diesen Effekt zu verstehen, lohnt es sich zu vergegenwärtigen, wie viele Abgeordnete jeder europäischen Partei jeweils über die gesamteuropäischen Listen ins Parlament einziehen würden.

Zu diesem Zweck habe ich auf Grundlage der Ergebnisse der Europawahl 2014 berechnet, wie damals die Sitzverteilung zwischen den gesamteuropäischen Listen hätte aussehen können. Bei 73 Sitzen wäre die christdemokratische EVP auf 22 gesamteuropäische Mandate gekommen, die sozialdemokratische S&D auf 20, die liberale ALDE und die linke GUE/NGL jeweils auf 7, die Grünen auf 5, die rechtskonservative EKR, die nationalpopulistische EFDD und die Rechtsaußen-Gruppierung ENF jeweils auf 4. Bei 22 Sitzen hätte die EVP hingegen 7 Sitze erreicht, die S&D 6, Liberale, Linke und Grüne je 2, EKR, EFDD und ENF je einen.


GUE/
NGL
Grüne/
EFA
S&D ALDE EVP EKR EFDD ENF
Stimmen 2014
12.330.878 9.835.021 36.401.623 12.265.316 40.317.624 8.057.618 6.642.189 8.184.696
73 europ. Sitze 7 5 20 7 22 4 4 4
22 europ. Sitze 2 2 6 2 7 1 1 1
Quelle für die Stimmenzahl: Ergebnisse der Europawahl 2014, ohne das Vereinigte Königreich. Das Modell geht davon aus, dass jeder Wähler die europäische Liste gewählt hätte, der auch die von ihm gewählte nationale Partei angehört. Außerdem wurden der Einfachheit halber statt der europäischen Parteien die Fraktionen im Europäischen Parlament herangezogen. Fraktionslose Parteien wurden nicht berücksichtigt. Sitzzuordnung nach Sainte-Laguë.

Sichtbarkeit und Einfluss der europäischen Parteien

Vor allem für die kleineren Parteien ist der Unterschied beträchtlich: Wenn Liberale, Grüne oder Linke über die gesamteuropäischen Listen ohnehin nur einen oder zwei Abgeordnete ins Parlament entsenden würden, wäre das kaum eine Veränderung gegenüber dem schon heute existierenden Spitzenkandidaten-Verfahren. Ihre Listenaufstellung bestünde im Wesentlichen in der Auswahl von ein oder zwei Gesichtern, die die Partei europaweit repräsentieren sollen.

Aber auch für die größeren Parteien wären 6-7 aussichtsreiche Plätze auf der gesamteuropäischen Liste sehr wenig. Sie würde damit lediglich ein paar Schwergewichte wie den Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten oder den Fraktionsvorsitzenden versammeln. Alle anderen Kandidaten hätten ohnehin keine Chance, auf diesem Weg ins Parlament einzuziehen, und müssten über nationale Listen abgesichert werden.

Bei insgesamt 73 Sitzen hätten die gesamteuropäischen Listen hingegen ein echtes Gewicht. Mit 20 bis 25 aussichtsreichen Plätzen könnten die großen europäischen Parteien sie nutzen, um nicht nur ihr engstes Spitzenpersonal, sondern auch ihre wichtigsten Köpfe zu einzelnen Themenbereichen zu präsentieren und zudem eine ausgewogene Regionalverteilung sicherzustellen. Sowohl was den politischen Einfluss der europäischen Parteien als auch was ihre Sichtbarkeit im Wahlkampf betrifft, wären 73 gesamteuropäische Sitze also eine deutlich bessere Lösung als 22.

Ein europäischer Verhältnisausgleich ist mit 22 Sitzen unmöglich

Noch deutlicher würde der Unterschied, wenn man die gesamteuropäischen Listen tatsächlich für einen europaweiten Verhältnisausgleich heranziehen wollte. Die folgende Tabelle zeigt, wie viele Stimmen die europäischen Parteien (bzw. die Fraktionen des Europäischen Parlaments) bei der letzten Europawahl jeweils erhalten haben und wie viele Sitze ihnen deshalb bei einem rein proportionalen System zugestanden hätten. Die dritte Zeile zeigt die Sitze, die die Fraktionen jeweils schon über die nationalen Sitzkontingente erreicht haben. Die vierte Zeile gibt an, wie viele Sitze sie deshalb über die gesamteuropäischen Listen erhalten hätten, um einen möglichst weitgehenden Verhältnisausgleich zu erzielen. Die fünfte Zeile zeigt, wie sich das Europäische Parlament in diesem Fall zusammengesetzt hätte.


GUE/
NGL
Grüne/
EFA
S&D ALDE EVP EKR EFDD ENF fʼlos Summe
Stimmen 2014
12.330.878 9.835.021 36.401.623 12.265.316 40.317.624 8.057.618 6.642.189 8.184.696

proportional
(751 Sitze)
68 54 201 68 223 45 37 45 10 751
aus nationalen
Kontingenten
51 44 171 66 221 50 24 41 10 678
Verhältnisausgleich
(73 europ. Sitze)
16 10 29 1 0 0 13 4 0 73
Ergebnis 67 54 200 67 221 50 37 45 10 751
Quelle für die Stimmenzahl und für die Sitzzahl aus nationalen Kontingenten: Ergebnisse der Europawahl 2014, ohne das Vereinigte Königreich. Fraktionslose Parteien wurden für den Verhältnisausgleich nicht berücksichtigt. Sitzzuordnung nach Sainte-Laguë.

Wie zu erkennen ist, wäre es mit 73 gesamteuropäischen Sitzen möglich gewesen, die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen nah an das gesamteuropäische Stimmenverhältnis heranzuführen. Ein vollständiger Verhältnisausgleich wäre zwar nicht ganz gelungen: Der EKR-Fraktion hätten nach ihrem gesamteuropäischen Stimmenanteil 2014 nur 45 Sitze zugestanden; sie erreichte jedoch schon über die nationalen Kontingente 50 Mandate. Dadurch wären Überhangmandate entstanden, die einen vollständigen Verhältnisausgleich verhindert hätten. Dennoch hätte das Gesamtergebnis sehr nahe an einer idealen, direkt-proportionalen Verteilung gelegen.


GUE/
NGL
Grüne/
EFA
S&D ALDE EVP EKR EFDD ENF fʼlos Summe
Stimmen 2014
12.330.878 9.835.021 36.401.623 12.265.316 40.317.624 8.057.618 6.642.189 8.184.696

proportional
(700 Sitze)
64 51 187 63 208 41 34 42 10 700
aus nationalen
Kontingenten
51 44 171 66 221 50 24 41 10 678
Verhältnisausgleich
(22 europ. Sitze)
9 3 3 0 0 0 7 0 0 22
Ergebnis 60 47 174 66 221 50 31 41 10 700
Quelle für die Stimmenzahl und für die Sitzzahl aus nationalen Kontingenten: Ergebnisse der Europawahl 2014, ohne das Vereinigte Königreich. Fraktionslose Parteien wurden für den Verhältnisausgleich nicht berücksichtigt. Sitzzuordnung nach Sainte-Laguë.

Anders sieht es aus, wenn für den Verhältnisausgleich nur 22 Sitze zur Verfügung stehen. Bei einem Parlament mit nur 700 Sitzen hätten 2014 gleich drei Fraktionen (EVP, EKR und ALDE) allein über die nationalen Kontingente bereits mehr Mandate erreicht, als ihnen nach dem gesamteuropäischen Stimmenverhältnis zugestanden hätten. Dadurch wird ein echter europäischer Verhältnisausgleich unmöglich. Selbst bei der bestmöglichen Annäherung würde das Sitzverhältnis zwischen den Fraktionen weiterhin stark von ihrem europaweiten Stimmverhältnis abweichen.

Nicht zu früh mit zu wenig zufriedengeben

Gewiss: Auch 22 gesamteuropäische Sitze wären besser als überhaupt keine. Selbst wenn es sich nur um Miniatur-Listen handeln würde, müssten die europäischen Parteien anfangen, eine gewisse Übung bei der transnationalen Kandidatenauswahl zu entwickeln. Das wiederum könnte neue Kommunikationsprozesse in Gang setzen, die im besten Fall zu einer stärker transnationalen innerparteilichen Meinungsbildung führen.

In vieler anderer Hinsicht aber zeigen sich die vollen Vorteile gesamteuropäischer Listen nur, wenn über sie auch tatsächlich eine bedeutende Anzahl von Abgeordneten gewählt wird. Dann aber überwiegen diese Vorteile den Nutzen anderer möglicher Verwendungen der frei werdenden Sitze bei weitem. Wem die europäische Demokratie am Herzen liegt, der sollte sich deshalb nicht zu früh mit zu wenig zufriedengeben: Alle 73 britischen Sitze im Europäischen Parlament sollten künftig über gesamteuropäische Listen besetzt werden. Eine bessere Gelegenheit wird so schnell nicht kommen.

Bild: © European Union 2017 - European Parliament [CC BY-NC-ND 4.0], via Flickr.

Dienstag, 4. Juli 2017

Single Seat: Lasst das Europäische Parlament seinen Straßburger Sitz aufgeben!

Zugegeben: Architektonisch hat das Parlamentsgebäude in Straßburg seine Vorzüge.
Es hat schon fast etwas Routiniertes an sich: Am morgigen Mittwoch werden die Europaabgeordneten wieder einmal darüber debattieren, ob es nicht besser wäre, das ständige Pendeln zwischen Straßburg und Brüssel aufzugeben. Wieder einmal wird viel von jährlich 180 Millionen Euro unnötiger Kosten für die europäischen Steuerzahler, von 19.000 Tonnen unnützer CO2-Ausstöße, von zwei Dutzend sinnlosen Reisetagen für die Abgeordneten und ihre Mitarbeiter die Rede sein. Wieder einmal wird sich eine große Mehrheit dafür aussprechen, nur noch einen einzelnen Parlamentssitz zu unterhalten – wie zum Beispiel schon in einer Resolution von 2013, in Absatz 52-53 der Verhofstadt-Resolution vom 16. Februar 2017 oder in Absatz 31 einer Resolution vom 27. April 2017.

Und wieder einmal wird zuletzt nicht viel passieren: Denn die multiplen Sitze des Parlaments sind in den EU-Verträgen festgeschrieben, für deren Reform die französische Regierung ein Vetorecht besitzt. Die aber verteidigt Straßburg nun schon seit Jahrzehnten mit Händen und Füßen. Schließlich bringen die regelmäßigen Besuche des Europäischen Parlaments der Stadt nicht nur Sichtbarkeit, sondern auch Einnahmen für ihre Hoteliers und Restaurantbetreiber.

Oder besteht doch Hoffnung, dass sich diesmal etwas ändert? Wenigstens zwei Aspekte, an die vor kurzem noch niemand denken konnte, dürften der ewigen Debatte diese Woche einen neuen Dreh geben. Doch dazu gleich mehr.

Symbolische Wahl Straßburg

Die Hintergründe des Sitze-Streits sind schnell erklärt. Als 1952 die ersten Vorläufer der heutigen EU-Institutionen eingerichtet wurden, wollte man diese aus machtpolitischen Gründen bewusst nicht in einem der großen Mitgliedstaaten platzieren, sondern im kleinen, unprätentiösen Luxemburg. Allerdings fand sich dort kein freies Gebäude, das groß genug war, um als Plenarsaal für das Europäische Parlament in Frage zu kommen. Die Wahl fiel deshalb auf das nahegelegene Straßburg, wo sich schon der Sitzungssaal des kurz zuvor gegründeten Europarats befand.

Für Straßburg sprach außerdem auch die symbolische Dimension dieses Ortes: Unmittelbar an der deutsch-französischen Grenze gelegen, gehörte die Stadt zu den Hauptleidtragenden der früheren Kriege zwischen den beiden Ländern. Und schließlich besaß auch das Europäische Parlament in den Anfangsjahren noch so gut wie keine politischen Kompetenzen; seine wichtigste Funktion bestand darin, eine Bühne für feierliche Reden zu Frieden und Eintracht zu sein. Warum also nicht auch mit der Wahl des Sitzes ein Zeichen für die deutsch-französische Aussöhnung setzen?

Das Parlament will nach Brüssel

Als das Parlament dann wirklich seine Arbeit aufnahm, waren die Abgeordneten jedoch nicht bereit, sich mit dieser rein zeremoniellen Rolle zu begnügen. Sie wollten vor Ort sein, wo die Entscheidungen fielen – und das war am Sitz der Europäischen Kommission, die sich ab 1957 in Brüssel befand. Die Mitgliedstaaten kamen diesem Umzugswunsch des Parlaments jedoch nicht nach, sondern blieben bei Straßburg als dem offiziellen Arbeitsort, womit eine jahrzehntelange Auseinandersetzung begann.

1981 beschloss das Parlament schließlich, in Straßburg künftig nur noch Plenarsitzungen abzuhalten, Ausschuss- und Fraktionssitzungen hingegen in Brüssel. Diese unpraktische Maßnahme war in erster Linie dazu gedacht, den Europäischen Rat unter Druck zu setzen. Doch zur Verblüffung und Frustration des Parlaments machten die nationalen Regierungen daraus 1992 (nach langen Auseinandersetzungen zwischen Belgien und Frankreich) eine Dauerlösung, die 1997 auch noch in einem Protokoll zum EU-Vertrag verankert wurde.

Single-Seat-Kampagne

Damit war der viel kritisierte „Wanderzirkus“ in der Welt, und es begannen die bis heute andauernden Bemühungen des Parlaments, Brüssel als alleinigen Sitz zu etablieren. Nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon rief eine parteiübergreifende Parlamentariergruppe die Single-Seat-Kampagne ins Leben, die heute von rund drei Vierteln der Abgeordneten sowie von allen Parlamentsfraktionen mit Ausnahme der rechtspopulistischen ENF und EFDD unterstützt wird.

Zentrale Forderung der Kampagne ist, dass das Parlament selbst das Recht erhalten soll, über seinen Tagungsort zu entscheiden. Nach der derzeitigen Stimmung unter den Abgeordneten würde das auf einen Komplettumzug nach Brüssel hinauslaufen. Dieser Lösung aber hat sich vor allem Frankreich (unter wechselnden Regierungen) immer verweigert.

Dass einige im Europäischen Parlament jetzt dennoch die Chance auf einen Durchbruch sehen, liegt zum einen daran, dass in Frankreich gerade ein offen europafreundlicher Präsident gewählt wurde. Emmanuel Macron (LREM/–) hat sich bislang zwar nicht öffentlich zur Straßburg-Frage geäußert, ihm wird jedoch nachgesagt, für Kompromisse offener zu sein als seine Vorgänger – auch wenn die bekannteste Single-Seat-Befürworterin in seiner Regierung, die langjährige Europaabgeordnete Sylvie Goulard (MoDem/ALDE), inzwischen zurückgetreten ist.

Der Brexit als Chance

Der Hauptgrund für den neuen vorsichtigen Optimismus im Parlament ist jedoch ein anderer. Jenseits des Nationalstolzes auf Straßburg als „europäische Hauptstadt“ ist ein wesentlicher Grund für Frankreichs Blockadehaltung nämlich wirtschaftlicher Art: Was sollte die Stadt nach einem Wegzug des Europäischen Parlaments mit dem dann leerstehenden Plenargebäude anfangen? Wie könnten die wegfallenden Einnahmen ausgeglichen werden, die ihr durch die prominenten Pendler entstehen?

Seit kurzem aber gäbe es die Chance, Straßburg in diesen Fragen ein Angebot zu machen. Auslöser dafür ist, wie so oft in letzter Zeit, der Brexit. Mit dem Austritt Großbritanniens aus der EU müssen nämlich auch die beiden in London angesiedelten EU-Behörden einen neuen Sitz bekommen: die Europäische Bankenaufsicht (EBA) und die Europäische Arzneimittelagentur (EMA). Vor allem Letztere ist eine große Behörde mit hunderten Mitarbeitern, an deren Konferenzen jährlich tausende Experten teilnehmen. Sie in Straßburg anzusiedeln würde deshalb die wirtschaftlichen Verluste eines Wegzugs des Europäischen Parlaments weitgehend kompensieren – und hätte zudem noch eine gewisse sachliche Logik: Immerhin ist Straßburg schon heute auch Sitz der europäischen Arzneibuch-Kommission (EDQM) des Europarats.

Ein Deal im gesamteuropäischen Interesse

Ein Deal, bei dem Straßburg die Europäische Arzneimittelagentur zugesprochen bekommt und Frankreich dafür eine Vertragsreform im Sinne der Single-Seat-Kampagne akzeptiert, würde also dem gesamteuropäischen Interesse entsprechen, ohne irgendeinen Beteiligten deutlich schlechter zu stellen als bisher – nicht verwunderlich also, dass die Europaabgeordneten gerade jetzt einen neuen Vorstoß versuchen.

Dass es dazu kommt, ist nach Stand der Dinge dennoch eher unwahrscheinlich. Denn zum einen dürfte es Macron auf einer symbolischen Ebene trotz allem schwerfallen, der französischen Öffentlichkeit eine bloße Agentur als angemessenen Ersatz für den Straßburger Parlamentssitz zu präsentieren.

Und zum anderen weckt die Arzneimittel-Agentur auch in anderen Mitgliedstaaten Begehrlichkeiten: Nicht weniger als 21 Länder würden sie gerne in einer ihrer Städte beherbergen. Für die Ansiedlungsentscheidung hat sich der Europäische Rat deshalb jüngst ein etwas skurriles mehrstufiges Verfahren ausgedacht, mit dem bis November ein neuer Sitz gefunden werden soll. Ein Deal mit dem Europäischen Parlament ist bei diesem Gerangel der nationalen Partikularinteressen nicht vorgesehen. Auch die deutsche Bundesregierung setzt sich lieber dafür ein, die EMA in Bonn anzusiedeln, als die europäische Pendelei zwischen Brüssel und Straßburg zu beenden.

Die Straßburg-Lobby

Und noch ein Faktor schwächt die Befürworter eines Komplettumzugs des Europäischen Parlaments nach Brüssel: Das dortige Plenargebäude ist nämlich seit längerem sanierungsbedürftig, und wie vor einigen Wochen bekannt wurde, ist die Parlamentsverwaltung der Ansicht, dass es am besten komplett neu gebaut werden sollte. Das wäre nicht nur teuer, sondern würde auch eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen. Sollte das Parlament seinen Zweitsitz in Straßburg also gerade dann aufgeben, wenn der Erstsitz in Brüssel unbenutzbar ist?

Tatsächlich könnte die Baufälligkeit des Brüsseler Parlamentsgebäudes einer anderen Gruppierung in die Hände spielen, die bislang nur ein Schattendasein führt: Der Kampagne Strasbourg The Seat, die sich dafür einsetzt, Straßburg als Sitz zu erhalten – und, wenn man das ständige Pendeln des Europäischen Parlaments unbedingt beenden will, lieber auf den Standort Brüssel zu verzichten. Dieser Vorschlag findet wenig überraschend vor allem in Frankreich viele Freunde, wird aber auch von einzelnen Politikern aus anderen Ländern unterstützt.

Entscheidend bleibt die räumliche Nähe zur Kommission

Was ist nun von all dem zu halten? Die Faktoren, die im Einzelnen für Brüssel und für Straßburg sprechen, sind vielfältig und mit wenig Aufwand auf den Webseiten der jeweiligen Kampagnen zu finden. Entscheidend bleibt in meinen Augen jedoch jenes Argument, das die Europaabgeordneten schon seit den 1950er Jahren nach Brüssel gedrängt hat: die räumliche Nähe zur Europäischen Kommission.

Es gibt weltweit einige Beispiele für starke Verfassungsgerichte, die nicht in der jeweiligen Hauptstadt ihres Landes angesiedelt sind: das deutsche Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe etwa, oder das tschechische Verfassungsgericht in Brünn. Die räumliche Trennung unterstreicht hier die Gewaltenteilung: Die Judikative soll einer anderen Logik folgen als die legislative und die exekutive Gewalt; und wenn ein Gericht ein Gesetz auf seine Verfassungskonformität überprüft, ist es wünschenswert, dass es sich nicht zu sehr in die politischen Diskurse hineinziehen lässt, die zum Entstehen dieses Gesetzes geführt haben.

Zwischen Legislative und Exekutive aber soll es in einem parlamentarischen Regierungssystem gerade keine strikte Trennung geben. Vielmehr soll das von den Bürgern gewählte Parlament die Regierung wählen und kontrollieren, sodass die politische Ausrichtung der Parlamentsmehrheit und der Regierung möglichst eng übereinstimmen. Für diese Kontrolle des Parlaments über die Exekutive aber ist eine gewisse räumliche Nähe unabdingbar. Nicht zufällig gibt es deshalb mit Südafrika und Chile weltweit nur zwei Staaten, in denen das Parlament seinen Sitz nicht in derselben Stadt hat wie die Regierung. Und im Fall Chiles fiel die Entscheidung für den externen Parlamentssitz im Jahr 1987, unter der Diktatur von Augusto Pinochet.

Verantwortlich sind die nationalen Regierungen

Wenn wir die Europäische Union zu einem starken parlamentarischen System weiterentwickeln wollen – und es spricht vieles dafür, dass das der beste Weg zu mehr europäischer Demokratie ist –, dann sollten wir dem mehrheitlichen Wunsch der Europaabgeordneten folgen und das Europäische Parlament dauerhaft und ausschließlich in Brüssel ansiedeln. Straßburg war ein schönes deutsch-französisches Symbol in den Anfangsjahren der europäischen Integration, aber in der heutigen Zeit hat es seine Bedeutung verloren. Worum es heute gehen muss, ist die demokratische Kontrolle der Europäischen Kommission durch das gewählte Parlament, und dafür ist ein gemeinsamer Sitz der Institutionen in der EU-Hauptstadt Brüssel ohne Zweifel die beste Lösung.

Nur: Herbeigeführt werden kann diese Lösung allein durch die nationalen Regierungen, ohne die eine Reform der EU-Verträge nicht möglich ist. Sie sind es, die wir Bürger zur Verantwortung ziehen müssen, wenn sie nicht bereit sind, ihre nationalen Partikularinteressen beiseite zu legen, um den unwürdigen Wanderzirkus um das Europäische Parlament zu beenden.

Bild: Andrew and Annemarie [CC BY-SA 2.0], via Flickr.