Dienstag, 19. Dezember 2017

Was die EU im Jahr 2018 erwartet

„Jetzt ist nicht die Zeit für Vorsicht. Wir haben damit begonnen, das europäische Dach zu reparieren. […] Wir müssen das europäische Haus jetzt fertigstellen, da die Sonne scheint – und solange sie scheint.“
Jean-Claude Juncker, Rede zur Lage der Europäischen Union, 13. September 2017

Gibt es zum neuen Jahr ein europäisches Reformfeuerwerk?
Ende 2016 war die Stimmung in der Europäischen Union auf dem Tiefpunkt angekommen. Zwei Jahre lang war stets ein Problem zum anderen gekommen – die Angriffe auf den Rechtsstaat in Polen, der Streit um die Flüchtlinge, das Brexit-Referendum, die Wahl von Donald Trump in den USA. Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) sprach von einer „Polykrise“, in der es „an allen Ecken und Enden brennt“.

Ein Jahr später sind viele dieser Probleme zwar noch immer nicht gelöst, doch die Stimmung hat sich deutlich gebessert. Das liegt zum einen am wirtschaftlichen Aufschwung, der die Union nach und nach erfasst. Zum anderen erzielten nationalistisch-europaskeptische Parteien 2017 zwar bei mehreren nationalen Parlamentswahlen recht gute Wahlergebnisse, doch der befürchtete große Rechtsrutsch blieb aus. Bei der französischen Präsidentschaftswahl gewann mit Emmanuel Macron (LREM/–) sogar ein Politiker, der im Wahlkampf explizit auf Weltoffenheit gesetzt hatte und nun pro-europäische Reformen fordert.

Dass die EU wieder vom Krisen- in den Gestaltungsmodus umzuschalten versucht, liegt aber nicht nur am Drängen Macrons. Das Jahr 2018 ist auch das letzte volle Amtsjahr von Jean-Claude Juncker, der bereits angekündigt hat, zur nächsten Europawahl nicht noch einmal anzutreten. In den europäischen Institutionen sehen deshalb viele ein Gelegenheitsfenster für zukunftsweisende Reformen. Die Europäische Kommission hat deshalb neben ihrem konkreten Arbeitsprogramm für 2018 auch einen langfristigen „Fahrplan für eine enger vereinte, stärkere und demokratischere Union“ bis zur Europawahl 2019 vorgelegt. Und der Präsident des Europäischen Rates, Donald Tusk (PO/EVP), präsentierte eine „Leadersʼ Agenda“ mit den Vorhaben der Staats- und Regierungschefs für denselben Zeitraum.

Reform der Währungsunion

Die erste große Reform, die die europäischen Institutionen in dieser Zeit anpacken wollen, betrifft die Währungsunion. Die Europäische Kommission hat dazu vor drei Wochen konkrete Vorschläge vorgelegt: Angestrebt wird unter anderem die Umwandlung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) in einen „Europäischen Währungsfonds“ mit zusätzlichen Aufgaben, die Einführung einer speziellen Budgetlinie für die Eurozone im EU-Haushalt sowie eine Zusammenlegung der Ämter des Währungskommissars und des Eurogruppen-Vorsitzenden zu einem „europäischen Wirtschafts- und Finanzminister“.

Auch wenn die Kommission in diesem Vorschlag auf einige ambitioniertere Projekte wie eine europäische Arbeitslosenversicherung verzichtet hat, dürfte das Reformpaket für einige Diskussionen sorgen. Viel hängt dabei von der Position der neuen deutschen Bundesregierung ab: In der Großen Koalition steht die SPD (SPE) den Vorschlägen der Kommission offen gegenüber, während die CDU/CSU (EVP) bremst. Bis März wollen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) und Emmanuel Macron nun einen gemeinsamen deutsch-französischen Vorschlag vorlegen; im Juni steht die Euro-Reform auf der Agenda des Europäischen Rates.

Migrationspolitik

Noch konfliktreicher als die Debatte über die Reform der Währungsunion ist jene über die europäische Migrations- und Asylpolitik. Spätestens in der Flüchtlingskrise wurde deutlich, wie untauglich das derzeitige „Dublin-System“ ist, in dem – wenigstens der Theorie nach – die Grenzstaaten für fast alle Asylanträge zuständig wären. 2015 wurde deshalb eine einmalige Umverteilung von Asylbewerbern zwischen den Mitgliedstaaten beschlossen. Diese Quotenregelung wurde jedoch kaum umgesetzt. Ein wichtiger Grund dafür war die Blockadehaltung der Visegrád-Staaten Ungarn, Polen und Tschechien, gegen die die Kommission deshalb inzwischen ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat.

Im September präsentierte die Kommission nun Vorschläge für eine Reform der EU-Flüchtlingspolitik, die unter anderem auf eine stärker gemeinschaftliche Finanzierung hinauslaufen. Mitten in die Diskussion über diese Vorschläge legte wiederum Ratspräsident Tusk ein Papier vor, in dem er massive Kritik an dem „hochgradig entzweienden“ und „ineffektiven“ Ansatz verbindlicher nationaler Asylbewerberquoten übte. Dieses Papier wiederum wiesen verschiedene west- und südeuropäische Regierungen scharf zurück, Innenkommissar Dimitris Avramopoulos (ND/EVP) bezeichnete Tusks Sichtweise gar als „anti-europäisch“.

In den kommenden Monaten sind hier also noch einige kontroverse Debatten zu erwarten. Besonders pikant dürfte dabei werden, dass der rotierende Vorsitz im EU-Ministerrat im zweiten Halbjahr 2018 ausgerechnet an Österreich geht, das flüchtlingspolitisch schon bisher eine eher harte Linie fuhr und nun mit der neuen Regierung aus ÖVP (EVP) und FPÖ (BENF) noch weiter nach rechts rückt.

Mehrjähriger Finanzrahmen

Außerdem werden 2018 die Verhandlungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen beginnen, in dem das EU-Budget für die Zeit ab 2020 festgelegt wird. Im Mai will die Kommission dazu ihren ersten Vorschlag veröffentlichen, der dann die Grundlage für langwierige Diskussionen zwischen den Regierungen im Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament sein wird.

In diesen Diskussionen wird es vor allem um zwei Hauptfragen gehen: Welchen Umfang soll der EU-Haushalt künftig haben? Und aus welchen Quellen soll er finanziert werden? Eine kurze Kontroverse zwischen dem EU-Parlamentspräsidenten Antonio Tajani (FI/EVP) und dem deutschen Politiker Christian Lindner (FDP/ALDE) machte vor einigen Wochen bereits deutlich, wie umstritten allein diese beiden Fragen sind.

Darüber hinaus werden im mehrjährigen Finanzrahmen aber auch schon die wichtigsten Einzeltöpfe des EU-Haushalts festgelegt, was für weitere Auseinandersetzungen sorgen dürfte: Werden die Mittel für die umstrittene EU-Agrarpolitik reduziert? Und werden die Strukturfonds zur Förderung wirtschaftsschwacher Regionen künftig an politische Bedingungen wie das demokratische Wohlbetragen der nationalen Regierungen geknüpft?

Weitere Reformvorschläge

Und noch in weiteren Bereichen will die Kommission in den nächsten Monaten Reformvorschläge vorlegen. Unter anderem strebt sie eine Einschränkung der nationalen Vetorechte bei der gemeinsamen EU-Außenpolitik, aber auch im steuer- und sozialpolitischen Bereich an. Außerdem soll die europäische Staatsanwaltschaft neue Kompetenzen zur Terrorismusbekämpfung erhalten.

Und auch die Annäherung der Staaten auf dem westlichen Balkan will die Kommission wieder intensivieren. Im Blickpunkt stehen dabei vor allem Serbien und Montenegro, für die Juncker bereits 2025 als mögliches Jahr eines EU-Beitritts genannt hat.

Brexit-Verhandlungen

Aber nicht alles wird Aufbruch und Gestaltung sein in der EU des Jahres 2018. Einige alte Probleme warten noch auf ihre Lösung und könnten zu neuen Krisen führen. Das betrifft zum Beispiel die Verhandlungen über den britischen EU-Austritt, die im nächsten Jahr entweder erfolgreich beendet werden – oder vollständig scheitern könnten.

Als Datum für den Brexit ist derzeit der 29. März 2019 vorgesehen, doch da das Austrittsabkommen zuvor von allen Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament ratifiziert werden muss, muss der Vertrag bereits etwa ein halbes Jahr früher stehen. In zähen Gesprächen wurde bislang eine Einigung über drei prioritäre Themen erzielt. In der nächsten Phase soll es nun um die künftigen Handelsbeziehungen gehen – was angesichts zahlreicher britischer „roter Linien“ mit komplexen Verhandlungen verbunden sein wird.

Es ist deshalb gut möglich, dass im Austrittsvertrag zunächst nur eine Übergangslösung vereinbart wird. Großbritannien könnte dann für einige Jahre im europäischen Binnenmarkt verbleiben (und wäre weiterhin an EU-Recht gebunden), um Zeit für die Verhandlung eines neuen Handelsabkommens zu gewinnen. Angesichts heftiger Streitigkeiten innerhalb der britischen Regierung wird aber auch eine solche Übergangslösung noch schwer genug zu erreichen sein.

Artikel-7-Verfahren gegen Polen

Eine Eskalation steht auch im Streit über die Rechtsstaatlichkeit in Polen bevor, der die EU nun schon seit rund zwei Jahren in Atem hält. Bereits vor einigen Wochen hat das Europäische Parlament beschlossen, ein Verfahren nach Artikel 7 Absatz 1 EU-Vertrag gegen die polnische Regierung vorzubereiten. Am morgigen Mittwoch könnte die Europäische Kommission denselben Schritt ergreifen.

Wenn es dazu kommt, muss der Ministerrat 2018 darüber abstimmen, ob in Polen „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit besteht. Notwendig für diese Feststellung ist eine Vier-Fünftel-Mehrheit der nationalen Regierungen, das heißt 22 der 27 Regierungen (Polen selbst stimmt nicht mit ab). Rechtliche Folgen hat das Votum zwar nicht: Für Sanktionen wie den Stimmrechtsentzug wäre ein Artikel-7-Absatz-2-Verfahren mit Einstimmigkeit im Europäischen Rat erforderlich. Doch jedenfalls wird es jede nationale Regierung zwingen, sich eindeutig zu den Vorgängen in Polen zu positionieren, und den Konflikt damit auf eine neue politische Ebene heben.

Die spannendste Frage wird dabei sein, ob die polnische Regierung eine Chance hat, die Sperrminorität von fünf Staaten zusammenzubringen. Die ungarische Regierung unter Viktor Orbán (Fidesz/EVP) unterstützt Polen ausdrücklich, die in Großbritannien regierende Conservative Party ist mit der polnischen Regierungspartei PiS über die Allianz der Konservativen und Reformer in Europa verbündet. In Rumänien hat die Regierung unter Mihai Tudose (PSD/SPE) jüngst eine Justizreform beschlossen, die mit jener in Polen gewisse Ähnlichkeiten besitzt. Und auch Polens Visegrád-Partnerländer Tschechien und Slowakei sowie das nach rechts gerückte Österreich könnten im Verfahren gegen die polnische Regierung Wackelkandidaten sein.

Wahl in Italien

Neue Unruhe für die EU könnte sich schließlich auch durch die nationale Parlamentswahl in Italien ergeben, die Anfang März 2018 stattfinden wird. Unter Paolo Gentiloni (PD/SPE) zählte die italienische Regierung zuletzt zu den integrationsfreundlichsten in der EU und setzte sich unter anderem nachdrücklich für Spitzenkandidaten und gesamteuropäische Listen bei der Europawahl ein. Allerdings wird die Regierung nun aller Voraussicht nach ihre Mehrheit verlieren.

Bei der Wahl treten drei große Lager an: der bisher regierende Partito Democratico um Matteo Renzi (PD/SPE), das populistische Movimento Cinque Stelle (M5S) sowie ein Mitte-rechts-Bündnis aus der liberalkonservativen Forza Italia (FI/EVP) und der rechtsextremen Lega Nord (LN/BENF). Da voraussichtlich keines dieser Lager eine absolute Mehrheit gewinnt, dürfte es zu einer schwierigen Regierungsbildung kommen. Dabei sind vor allem zwei Szenarien plausibel: Zum einen ist es möglich, dass das Mitte-rechts-Lager nach der Wahl zerbricht und PD und FI eine Koalition bilden, die dann europapolitisch wohl im Wesentlichen den Kurs der alten Regierung fortsetzen würde. Zum anderen könnte es aber auch zu einer Koalition aus M5S und Lega (oder zu einer von der Lega tolerierten M5S-Minderheitsregierung) kommen – mit schwer einzuschätzenden Folgen.

Das ursprünglich europaskeptisch-nationalpopulistische M5S sitzt im Europäischen Parlament mit der britischen UKIP und der deutschen AfD in der EFDD-Fraktion. Angesichts der Chance auf eine baldige Regierungsbeteiligung bewegt es sich nun zu gemäßigteren, vereinzelt auch ausdrücklich europafreundlichen Positionen. Allerdings will die Partei ein Referendum über den Euro-Austritt weiterhin nicht vollständig ausschließen. Und da allein der Gedanke daran Kapitalanleger bereits nervös machen dürfte, besteht angesichts des ohnehin notorisch instabilen italienischen Bankensystems die Gefahr, dass die EU das Gespenst einer neuen Eurokrise auch 2018 nicht ganz loswird.

Nominierung der Europawahl-Spitzenkandidaten

Und schließlich laufen 2018 auch die Vorbereitungen für die nächste Europawahl an, die im Mai 2019 stattfinden wird. In den letzten Tagen fassten beide großen europäischen Parteien – die sozialdemokratische SPE und die christdemokratische EVP – Beschlüsse, wie sie im kommenden Jahr ihre Spitzenkandidaten nominieren wollen. Die SPE plant dazu von Herbst 2018 bis Frühjahr 2019 eine parteiinterne Vorwahl, deren genaues Verfahren noch festgelegt wird. Als mögliche Kandidaten gelten unter anderem die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini (PD/SPE), der Kommissions-Vizepräsident Frans Timmermans (PvdA/SPE) sowie der Währungskommissar Pierre Moscovici (PS/SPE).

Die EVP wiederum will ihren Spitzenkandidaten im November 2018 durch Delegierte auf einem Parteitag in Helsinki ernennen. Favorit ist hier der Brexit-Chefverhandler und frühere Binnenmarktkommissar Michel Barnier (UMP/EVP), aber auch der Kommissar für Wachstum Jyrki Katainen (Kok./EVP), der Kommissar für den Euro Valdis Dombrovskis (V/EVP) und der Fraktionschef im Europäischen Parlament Manfred Weber (CSU/EVP) kommen als Kandidaten in Frage.

Angesichts des hohen Vorsprungs, den die EVP in den Wahlumfragen genießt, dürfte die Entscheidung über den EVP-Spitzenkandidaten zugleich auch schon die Entscheidung über den Nachfolger von Jean-Claude Juncker als Kommissionspräsident vorwegnehmen. Es ist deshalb damit zu rechnen, dass die EVP-Regierungschefs – insbesondere Angela Merkel, die das Spitzenkandidaten-Verfahren bei der letzten Europawahl 2014 nicht unterstützte, aber eben auch nicht verhindern konnte – sich hier besonders einbringen.

Letzte Gelegenheit zur Wahlrechtsreform

Und schließlich ist 2018 wohl auch die letzte Gelegenheit, um vor der Europawahl 2019 noch das europäische Wahlrecht zu reformieren. Ein entsprechender Vorschlag wurde vom Europäischen Parlament bereits vor zwei Jahren verabschiedet und liegt seitdem im Ministerrat auf Eis. In der Zwischenzeit hat zudem die Idee gesamteuropäischer Listen wieder an Fahrt aufgenommen und wird inzwischen unter anderem von Macron, Gentiloni und Juncker offensiv vertreten.

Im Februar will nun der Europäische Rat bei einem informellen Treffen über das Thema diskutieren, im Juni soll gegebenenfalls ein Beschluss gefasst werden. Da dabei jede nationale Regierung ein Vetorecht hat, steht zu erwarten, dass es wieder einmal nur zu einer Minimalreform kommt. Aber vielleicht überraschen uns die Staats- und Regierungschefs ja auch.

Und damit geht dieses Blog in seine alljährliche Winterpause. Allen Leserinnen und Lesern frohe Feiertage und ein gutes neues Jahr!

Bild: Nigel Howe [CC BY 2.0 de], via Flickr.

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