European Parliament seat projection (September 2023): Socialists are catching up

Deutsch

By Manuel Müller

	Left	G/EFA	S&D	RE	EPP	ECR	ID	NI	other
EP today	37	72	143	101	176	66	61	49	–
July 23	41	48	136	94	160	79	70	36	41
Sept. 23	42+1	46	144+3	90+1	157+5	77	72+2	35+1	41+2
dynamic	44+1	50	144+3	95+1	165+6	89+1	87+2	31+1	–

Baseline scenario,
as of 19/09/2023.
(Bar and pie charts correspond to the 720-seat projection.)

Dynamic scenario,
as of 19/09/2023.
(Bar and pie charts correspond to the 720-seat projection.)

Will she run or will she not? On Wednesday, Commission President Ursula von der Leyen (CDU/EPP) gave her fourth and final State of the European Union address of this parliamentary term. She even briefly touched the European elections at the beginning of her speech. But as had been expected, she didn’t answer the question on the minds of most European political observers. Whether or not von der Leyen intends to be the European People’s Party’s lead candidate for a second term in the Berlaymont is something we will not know until later this year.

But even if von der Leyen does run, it is looking less and less certain whether the EPP will actually win the election so that she can keep her job. According to the latest polls, the EPP is still the strongest force in the EU, but its lead in the seat projection over the social-democratic S&D group has shrunk to one of the lowest levels of the entire legislature. The only time it was closer was in the winter of 2021/22.

On the other hand, it is also uncertain who the European Socialists will put forward. Some of the most plausible potential lead candidates have signalled in recent weeks that they have other plans: Pedro Sánchez (PSOE/PES) is fighting to remain prime minister of Spain, Frans Timmermans (PvdA/PES) has left Brussels to become his party’s national leader in the Dutch general election in November, and Sanna Marin (SDP/PES) has retired from active politics for the time being. So there should be plenty to talk about at the European Socialists’ congress in Málaga in November.

Fifteen additional seats

But back to the seat projection, where there has also been a technical change: This week, the European Parliament approved a Council proposal to redistribute the national seat quotas in the European elections. Art. 14 (2) TEU prescribes a “degressive proportionality” for these seat quotas: Large states have more seats than small states, but small states have more seats per inhabitant than large states. As the population of some countries has changed, the quotas have to be adjusted.

However, as no member state wants to give up some of its own seats, the Council agreed to increase the total number of spots in the Parliament. From 2024 on, there will therefore be 720 MEPs instead of 705, with France, Spain and the Netherlands gaining two seats each and nine other countries gaining one seat each. A decision by the European Council is still needed for these changes to come into force, but this is considered a mere formality.

Consequently, the seat projection will also be based on a 720-seats Parliament from now on. To make the changes easier to follow, both figures are given in today’s edition. Among the parties, it’s the EPP who benefits most from the new seats in the projection: It gains five MEPs, the S&D three, the right-wing ID and the “other” parties two each, and the liberal RE, the Left group, and the non-attached parties one each. However, this effect is not systematic – with only slightly different poll results, the distribution could look quite different.

EPP in decline

In detail, the EPP now stands at 157 seats in the baseline projection (–⁠3 compared to the last projection of mid-July / new composition with 720 seats: 162), its worst figure in over a year. The centre-right is slightly down in the polls in France, Sweden, Finland and Austria, among others, and the venerable Dutch CDA would no longer be represented in the European Parliament at all. In other countries, however, such as Portugal and Lithuania, the EPP’s member parties are showing a slight upward trend.

Still, most of these recent developments are only due to minor fluctuations in national polls. Perhaps more problematic for the EPP than its losses in recent weeks is the fact that it has not been able to reverse the slow decline it has been experiencing since the beginning of the year.

S&D with significant gains

The social-democratic S&D group, on the other hand, has recently made significant gains and would now win 144 seats (+8 / new: 147). While the German SPD remains weak, the Spanish PSOE, the Portuguese PS, the Finnish SDP and the Lithuanian LSDP, among others, could all make improve their standing. In the Czech Republic, SOCDEM (formerly known as ČSSD) could narrowly cross the national five per cent threshold for the first time in a long while.

All in all, this is one of the best seat projections for the European Socialists in this parliamentary term. If they achieve the same result in the 2024 election, they would slightly increase their number of seats compared to the current Parliament – not a matter of course for a party that has lost ground in almost every European election since 1994.

Liberals divided in Italy

Meanwhile, the liberal RE group suffers significant losses, dropping to 90 seats (–⁠4 / new: 91) – its worst result in over three years. While both Finland’s Keskusta and French President Emmanuel Macron’s Ensemble have made slight gains, the German FDP and the Czech ANO, among others, are performing slightly worse now than in July. But again, these are only minor fluctuations in the polls.

More relevant are the developments in Italy, where two small centre parties, Matteo Renzi’s Italia Viva and Carlo Calenda’s Azione, had a rapprochement in the spring but have now fallen out again. Although the RE leadership is apparently trying to bring the parties back together, it now seems likely that they will contest the European elections on separate lists – and that both may then fail to clear the national four per cent threshold. Only an electoral alliance between Azione and Più Europa, a third small centrist party, is still on the cards. This alliance would probably be strong enough to enter the Parliament and win at least a handful of seats.

Greens somewhat weaker

The Greens/EFA group also suffered some setbacks, particularly in Germany and France. In addition, the Dutch Volt, the Portuguese PAN and the Luxembourg Piratepartei now all fall just short of the threshold needed to enter the Parliament. Conversely, the Swedish MP would again pass the national four per cent threshold, the Lithuanian LVŽS has stabilised and the Latvian Progresīvie are now the second largest force in their country. All in all, the Greens/EFA stand at 46 seats (–⁠2 / new: 46).

After significant losses in the July projection, the Left group is now recovering some support in Germany and France, but declining further in Portugal. In total, it would now win 42 seats (+⁠1 / new: 43).

ECR and ID almost neck-and-neck

On the right of the political spectrum, the ECR group takes a hit and goes down to 77 seats (–⁠2 / future: 77). While Poland’s PiS is gaining in the polls and Italy’s FdI is benefiting from the Liberals’ disunity, several other member parties are struggling: Spain’s Vox is riven by internal conflicts after its poor showing in July’s national election, the Finnish PS’s racism scandals are dragging them down in the polls, and the Dutch JA21 has lost its voters to other, more dynamic right-wing parties and wouldn’t enter the European Parliament any more.

Even further to the right, however, the ID group is able to continue its upward trend, especially due to the continued strong performance of the German AfD, and now stands at 72 seats (+2 / new: 74). The race for fourth place in the Parliament – and for dominance of the spectrum to the right of the EPP – is thus becoming even tighter.

Newcomer from the Netherlands

There is little news for the non-attached MEPs, who remain unchanged at 36 seats (±⁠0 / new: 37). While the Lithuanian DP falls below the national five per cent threshold, Hungary’s Jobbik would now have a chance of winning a seat again. The expansion of the Spanish seat quota could also bring the Catalan separatist party Junts back into the Parliament.

The “other” parties, which are currently not represented in Parliament and cannot be clearly assigned to a parliamentary group, see some more movement (41 seats / ±⁠0 / new: 43). Among them, the far-right parties Konfederacja from Poland and Vazrashdane from Bulgaria are performing somewhat weaker than in July, while populist ITN from Bulgaria is back on track to win a seat in the Parliament.

The biggest change, however, has been taking place in the Netherlands, where the agrarian populist BBB has plummeted in the polls. At the same time, the centre-right NSC party led by Pieter Omtzigt has entered the scene – a spin-off from the Christian Democratic CDA that was only founded this August and could emerge as the strongest force in the national parliamentary elections in November.

In the dynamic scenario, the EPP is slightly stronger

These changes also affect the dynamic scenario, in which the “other” parties are each assigned to one of the existing parliamentary groups, and possible group changes of other national parties are also taken into account. Since Pieter Omtzigt’s NSC effectively takes the CDA’s place in the Dutch party system, it seems very plausible that it would join the EPP. The BBB, on the other hand, has recently toughened its Euroscepticism, moving closer to the ECR group.

As a result, the EPP’s lead over the S&D is somewhat more comfortable in the dynamic scenario (21 seats / new: 24) than in the baseline scenario (13 seats / new: 15). However, when it comes to the question of which lead candidate will be considered legitimate for the first chance at the Commission presidency, the impression on election night plays an important role. If the EPP were to become the largest group in the Parliament only a few days or weeks after the election as a result of the accession of new member parties, this would hardly help its claim to leadership.

The group should therefore take care that the gap between the baseline and the dynamic scenario doesn’t become too large. Also for the sake of transparency, it would be preferable to announce the accession of new parties before, not after the European elections.

The overview

The following table breaks down the distribution of seats in the projection by individual national parties. The table follows the baseline scenario, in which each national party is attributed to its current parliamentary group (or to the parliamentary group of their European political party) and parties without a clear attribution are labelled as “other”.

In contrast, the dynamic scenario of the seat projection assigns each “other” party to the parliamentary group to which it is politically closest, and also takes into account other possible future group changes of individual national parties. In the table, the changes in the dynamic scenario compared to the baseline scenario are indicated by a coloured font and a mouseover text.

The fifteen additional seats are indicated by superscript numbers. For example, the figure 20⁺¹ for the Spanish PSOE means that in the projection the party wins 20 out of 705 seats, and 21 out of 720.

In the absence of pan-European election polls, the projection is based on an aggregation of national polls and election results from all member states. The specific data basis for each country is explained in the small print below the table. For more information on European parties and political groups in the European Parliament, click here.

	Left	G/EFA	S&D	RE	EPP	ECR	ID	NI	other
EP today	37	72	143	101	176	66	61	49	–
July 23	41	48	136	94	160	79	70	36	41
Sept. 23	42+1	46	144+3	90+1	157+5	77	72+2	35+1	41+2
dynamic	44+1	50	144+3	95+1	165+6	89+1	87+2	31+1	–
	Left	G/EFA	S&D	RE	EPP	ECR	ID	NI	other
DE	5 Linke	13 Grüne 1 Piraten 1 ÖDP 1 Volt	16 SPD	6 FDP 2 FW	26 Union 1 Familie		21 AfD	2 Partei	1 Tier
FR	8 LFI	7 EELV	8 PS	20+1 Ens	7 LR		23+1 RN	6 Rec
IT			17 PD	5 Az-+EU	7 FI 1 SVP	25 FdI	8 Lega	14 M5S
ES	5 Sumar 1 Bildu	3 Sumar 1 ERC	20+1 PSOE		22 PP	7 Vox		0+1 Junts
PL			5 Lewica	2 PL2050	16+1 KO 2 KP	21 PiS			6 Konf
RO			13 PSD	4 USR	7 PNL 2 UDMR	7 AUR
NL	2 PvdD	3 GL	3 PvdA	6 VVD 2 D66			3 PVV		7+1 NSC 3+1 BBB
BE	3 PTB	1 Groen 1 Ecolo	2 Vooruit 2 PS	1 O-VLD 2 MR	1 CD&V 1 LE 1 CSP	3 N-VA	3+1 VB
CZ		3 Piráti	1 SOCDEM	9 ANO	1 STAN 1 TOP09	4 ODS	2 SPD
EL	4 Syriza		2 PASOK		9 ND	1 EL		2 KKE	1 PE 1 NIKI 1 Spart
HU			4 DK	2 MM	1 KDNP			10 Fidesz 1 Jobbik	2 MHM 1 MKKP
PT	2 BE		7 PS	2 IL	7 PSD		3 CH
SE	2 V	1 MP	9 S	1 C	4 M	4 SD
AT		2 Grüne	5 SPÖ	2 Neos	4+1 ÖVP		6 FPÖ
BG			2 BSP	3 DPS	5 GERB				4 PP-DB 2 V 1 ITN
DK	1 Enhl.	2 SF	4+1 S	2 V 2 LA 1 M	1 K				1 DD
SK			3+1 Smer-SSD 2 Hlas-SD	2 PS	1 D 1 KDH 1 OĽANO	1 SASKA	1 SR	1 REP	1 SNS
FI	1 Vas	1 Vihreät	4 SDP	2 Kesk	3+1 Kok	3 PS
IE	6+1 SF			3 FF	4 FG
HR			2 SDP		6 HDZ				2 Možemo 1 Most 1 DP
LT		2 LVŽS	4 LSDP	1 LRLS	2 TS-LKD				2 DSVL
LV		2 Prog			2+1 JV	1 NA			1 ZZS 1 LRA 1 S!
SI			1 SD	4 GS	3+1 SDS
EE			1 SDE	2 RE 1 KE	1 Isamaa		2 EKRE
CY	2 AKEL		1 EDEK 1 DIKO		2 DISY
LU		1 Gréng	2 LSAP	1 DP	2 CSV
MT			3 PL		3 PN

Development (baseline scenario)

	Left	G/EFA	S&D	RE	EPP	ECR	ID	NI	other
11/09/2023	42+1	46	144+3	90+1	157+5	77	72+2	36+1	41+2
17/07/2023	41	48	136	94	160	79	70	36	41
22/05/2023	49	50	137	92	162	79	67	33	36
27/03/2023	44	42	137	94	162	78	68	38	42
01/02/2023	50	42	135	96	168	78	65	37	34
06/12/2022	51	44	136	93	166	79	64	37	35
12/10/2022	52	42	127	100	169	79	63	35	38
20/08/2022	52	47	134	98	170	75	63	27	39
22/06/2022	54	44	133	101	165	77	64	31	36
25/04/2022	59	39	139	97	157	78	64	38	34
01/03/2022	53	36	139	98	158	78	62	45	36
04/01/2022	51	39	142	99	165	73	62	34	40
08/11/2021	50	42	144	96	155	75	72	36	35
13/09/2021	54	42	141	98	160	70	75	33	32
21/07/2021	52	45	133	97	167	71	74	31	35
24/05/2021	50	50	125	95	167	74	73	33	38
29/03/2021	52	46	136	96	164	71	73	34	33
02/02/2021	52	45	135	94	184	70	71	21	33
09/12/2020	52	47	136	93	188	67	73	20	29
12/10/2020	51	49	127	96	193	67	71	21	30
14/08/2020	50	53	145	88	196	65	64	20	24
25/06/2020	48	55	143	91	203	64	63	20	18
26/04/2020	47	53	151	88	202	66	66	19	13
10/03/2020	51	58	138	88	188	67	82	21	12
09/01/2020	49	58	135	93	186	65	82	24	13
23/11/2019	48	57	138	99	181	62	82	22	16
23/09/2019	49	61	139	108	175	56	82	24	11
30/07/2019	47	64	138	108	180	57	82	22	7
EP 2019	40	68	148	97	187	62	76	27	–

The “EP 2019” line indicates the distribution of seats as of July 2, 2019, when the European Parliament was constituted following the election in May 2019.
The table shows the values of the baseline scenario without the United Kingdom. Until September 2023, the seat projection is based on 705 seats, thereafter on 720 seats. In the figures for September 2023, the transition is marked by superscript numbers.

An overview of the values including the United Kingdom for the period up to January 2020 can be found here. An overview of older projections from the 2014-2019 electoral period is here.

 

The full names of the parliamentary groups and of the national parties appear as mouseover text when the mouse pointer is held motionless on the designation in the table for a short time. If a party is attributed to a different parliamentary group in the dynamic scenario than in the baseline scenario, this is also indicated in the mouseover text.

Attribution of national parties to parliamentary groups

Baseline scenario: For the projection, parties that are already represented in the European Parliament are assigned to their current parliamentary group, unless they have explicitly declared that they will change group after the next European election. National parties that are not currently represented in the European Parliament, but belong to a European political party, are attributed to the parliamentary group of that party. In cases where the members of a national electoral list are expected to split up and join different political groups after the election, the projection uses the allocation that seems most plausible in each case (see below). Parties for which the allocation to a specific parliamentary group is unclear are classified as “other” in the baseline scenario.

 

According to the Rules of Procedure of the European Parliament, at least 23 MEPs from at least a quarter of the member states are required to form a parliamentary group. Groupings marked with an asterisk (*) would not currently meet these conditions according to the projection. After the European election, they would therefore have to win over additional MEPs in order to be able to constitute themselves as a parliamentary group.

 

Dynamic scenario: In the dynamic scenario, all “other” parties are assigned to an already existing parliamentary group (or to the group of non-attached members). In addition, the dynamic scenario also takes into account other group changes that appear politically plausible, even if the respective parties have not yet been publicly announced them. To highlight these changes from the baseline scenario, parties that are assigned to a different parliamentary group in the dynamic scenario are marked in the table with the colour of that group; moreover, the name of the group appears in the mouseover text. The attributions in the dynamic scenario are based on a subjective assessment of the political orientation and strategy of the parties and can therefore be quite uncertain in detail. From an overall perspective, however, the dynamic scenario may be closer to the real distribution of seats after the next European election than the baseline scenario.

Data source

If available, the most recent poll of voting intentions for the European Parliament is used to calculate the seat distribution for each country. In case that more than one poll has been published, the average of all polls from the two weeks preceding the most recent poll is calculated, taking into account only the most recent poll from each polling institute. The cut-off date for taking a survey into account is the last day of its fieldwork, if known, otherwise the day of its publication.
For countries where there are no specific European election polls or where the last such poll was taken more than a fortnight ago, the most recent poll available for the national parliamentary election or the average of all polls for the national or European Parliament from the two weeks preceding the most recent poll available is used instead. For countries where there are no recent polls for parliamentary elections, polls for presidential elections may be used instead, with the presidential candidates’ polling figures assigned to their respective parties (this concerns France and Cyprus in particular). For member states for which no recent polls can be found at all, the results of the last national or European elections are used.
As a rule, the national poll results of the parties are directly converted to the total number of seats in the country. For countries where the election is held in regional constituencies without proportional representation (currently Belgium and Ireland), regional polling data is used where available. Where this is not the case, the number of seats is still calculated for each constituency individually, but using the overall national polling data in each case. National electoral thresholds are taken into account in the projection where they exist.
In Belgium, constituencies in the European election correspond to language communities, while polls are usually conducted at the regional level. The projection uses polling data from Wallonia for the French-speaking community and polling data from Flanders for the Dutch-speaking community. For the German-speaking community, it uses the result of the last European election (1 seat for CSP).
In countries where it is common for several parties to run as an electoral alliance on a common list, the projection makes a plausibility assumption about the composition of these lists. In the table, such multi-party lists are usually grouped under the name of the electoral alliance or of its best-known member party. Sometimes, however, the parties of an electoral alliance split up after the election and join different political groups in the European Parliament. In this case, the parties are listed individually and a plausibility assumption is made about the distribution of seats on the joint list. This concerns the following parties: Italy: SI (place 1 and 3 on the list) and EV (2, 4); Spain: ERC (1, 3-4), Bildu (2) and BNG (5); PNV (1) and CC (2); Poland: PL2050 (1, 3, 5 etc.) and KP (2, 4, 6 etc.); Netherlands: GL (1, 3, 5 etc.) and PvdA (2, 4, 6 etc.); Hungary: Fidesz (1-6, from 8) and KDNP (7); Slovakia: PS (1) and D (2). Moreover, it is assumed that among the members of the Spanish political alliance Sumar, two thirds will join the Left and one third will join the Greens/EFA group.
In France, several centre-left parties (LFI, PS, EELV, PCF) have joined forces to form the electoral alliance NUPES for the 2022 national parliamentary election. However, it is unlikely that this alliance will last in the next European election. In the projection, therefore, the poll ratings or electoral results of the alliance are divided among the individual parties according to the ratio of the average poll ratings of the parties in the most recent polls that showed them individually.
Since there is no electoral threshold for European elections in Germany, parties can win a seat in the European Parliament with less than 1 per cent of the vote. Since German polling institutes do not usually report values for very small parties, the projection includes them based on their results at the last European election (2 seats each for PARTEI and FW, 1 seat each for Tierschutzpartei, ödp, Piraten, Volt and Familienpartei). Only if a small party achieves a better value in current polls than in the last European election, the poll rating is used instead.
In Italy, a special rule makes it easier for minority parties to enter the European Parliament. In the projection, the Südtiroler Volkspartei is therefore always listed with its result at the last European election (1 seat).

 

The following overview lists the data source for each member state. The dates refer to the last day of the fieldwork; if this is not known, to the day of publication of the polls:

Germany: national polls, 31/8-11/9/2023, source: Wikipedia.
France: European election polls, 19-31/8/2023, source: Wikipedia.
Italy: national polls, 24/8-4/9/2023, source: Wikipedia.
Spain: national polls, 28/8-9/9/2023, source: Wikipedia.
Poland: national polls, 23/8-5/9/2023, source: Wikipedia.
Romania: national polls, 31/8/2023, source: Wikipedia.
Netherlands: national polls, 24/8-9/9/2023, source: Wikipedia.
Greece: results of the national parliamentary election, 25/6/2023, source: Wikipedia.
Belgium, Dutch-speaking community: regional polls (Flanders) for the national parliamentary election, 6/6/2023, source: Wikipedia.
Belgium, French-speaking community: regional polls (Wallonia) for the national parliamentary election, 6/6/2023, source: Wikipedia.
Belgium, German-speaking community: results of the European election, 26/5/2019.
Portugal: national polls, 11/8/2023, source: Wikipedia.
Czech Republic: national polls, 8/8/2023, source: Wikipedia.
Hungary: national polls, 29/8/2023, source: Wikipedia.
Sweden: national polls, 20/8-3/9/2023, source: Wikipedia.
Austria: national polls, 31/8/2023, source: Wikipedia.
Bulgaria: national polls, 18/8/2023, source: Wikipedia.
Denmark: national polls, 23/8-3/9/2023, source: Wikipedia.
Finland: national polls, 5/9/2023, source: Wikipedia.
Slovakia: national polls, 31/8-6/9/2023, source: Wikipedia.
Ireland: national polls, 1/9/2023, source: Wikipedia.
Croatia: national polls, 25/8/2023, source: Wikipedia.
Lithuania: national polls, 19-29/7/2023, source: Wikipedia.
Latvia: national polls, July 2023, source: Wikipedia.
Slovenia: national polls, 17-24/8/2023, source: Wikipedia.
Estonia: national polls, 4/9/2023, source: Wikipedia.
Cyprus: first round results of the national presidential election, 5/2/2023, source: Wikipedia.
Luxembourg: national polls, 16/8/2023, source: Wikipedia.
Malta: national polls, 20/7/2023, source: Wikipedia.

 

Pictures: All graphs: Manuel Müller.

Der „Artikel-48-Bericht“: Wie das Europäische Parlament die EU-Verträge reformieren will

English

Von Manuel Müller

Wie kann die EU demokratischer, handlungsfähiger und fit für die Erweiterung werden? Das Europäische Parlament hätte da ein paar Vorschläge.

Am 18. März 2021 veröffentlichten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission eine Gemeinsame Erklärung, in der sie sich auf die Struktur der Konferenz zur Zukunft Europas einigten und sich „gemeinsam [verpflichteten], den Europäerinnen und Europäern zuzuhören und den Empfehlungen der Konferenz […] Folge zu leisten“. Im Mai 2022 verabschiedete die Konferenz ihren „Bericht über das endgültige Ergebnis“, in dem sie einige weitreichende Vertragsreformen empfahl – unter anderem zur Einführung europäischer Volksentscheide (Vorschlag 38.2) und zur fast vollständigen Abschaffung nationaler Vetorechte (Vorschlag 39.1). Im Juni 2022 forderte das Europäische Parlament in einer Resolution, ein entsprechendes Vertragsreformverfahren nach Art. 48 (2) EUV in Gang zu setzen.

So weit, so geradlinig. Im nächsten Schritt hätte nun nach Art. 48 (3) EUV der Europäische Rat einen Konvent einberufen müssen. Doch das Follow-up der Mitgliedstaaten blieb aus, auch weil 13 nationale Regierungen unmittelbar nach der Konferenz ein Non-Paper veröffentlicht hatten, in dem sie „unbedachte und verfrühte Versuche, einen Vertragsänderungsprozess einzuleiten“, zurückwiesen. Also legte das Europäische Parlament noch einmal nach und leitete ein Initiativverfahren ein, um selbst einen umfassenden Entwurf zur Änderung der Verträge vorlegen zu können.

Ein Jahr wurde um Kompromisse gerungen

Dieser Entwurf, umgangssprachlich als „Artikel-48-Bericht“ bekannt, wird heute im Verfassungsausschuss des Parlaments offiziell vorgestellt. Dass die Ausarbeitung insgesamt mehr als ein Jahr dauerte, zeigt, wie intensiv dabei um Kompromisse gerungen wurde. Gleich fünf Abgeordnete unterschiedlicher Fraktionen waren gemeinsam dafür zuständig: Sven Simon (CDU/EVP), Gabriele Bischoff (SPD/SPE), Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), Daniel Freund (Grüne/EGP) und Helmut Scholz (Linke/EL). Ein sechster Co-Berichterstatter, Jacek Saryusz-Wolski (PiS/EKR) zog sich in der Schlussphase von der Aufgabe zurück, da er mit den Ergebnissen nicht einverstanden war. Elf weitere Ausschüsse legten Stellungnahmen vor.

Im nächsten Schritt wird nun der Verfassungsausschuss den Bericht offiziell annehmen, und voraussichtlich am 8. November wird das Parlamentsplenum darüber abstimmen. Änderungen am Text sind dabei noch möglich. Dass er vollständig scheitert, ist aber angesichts der intensiven Vorverhandlungen und der grundsätzlichen Unterstützung aller pro-europäischen Fraktionen sehr unwahrscheinlich.

267 ausformulierte Änderungsvorschläge

Außer auf die Ergebnisse der Zukunftskonferenz konnten die Co-Berichterstatter:innen noch auf andere Vorarbeiten zurückgreifen – etwa den Verhofstadt-Bericht von 2017, in dem das Parlament schon einmal eine Liste von „möglichen Entwicklungen und Anpassungen der institutionellen Struktur der EU“ verabschiedet hatte. Der Artikel-48-Bericht verfolgt diese Linien weiter und geht zum Teil darüber hinaus. Vor allem aber ist er sehr viel detaillierter, da er eben nicht nur allgemeine Forderungen aufstellt, sondern einen komplett ausformulierten neuen Vertragsentwurf präsentiert.

Dabei lässt der Bericht kaum einen Bereich unberührt: Insgesamt enthält er Änderungsvorschläge für nicht weniger als 267 Stellen in den EU-Verträgen. Manche davon betreffen nur kleine Korrekturen, andere gravierende Reformen des politischen Systems. Hauptsächlich geht es dabei um eine Parlamentarisierung von Wahl- und Entscheidungsverfahren sowie um neue Kompetenzen der EU, vor allem in Politikfeldern wie Gesundheit und Verteidigung, die in den letzten Jahren besonders im Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit standen. Hier ein kleiner Überblick.

Eine parlamentarische(re) Kommission

Ein wesentlicher Reformvorschlag betrifft die Wahl der Europäischen Kommission. Für die Ernennung der Präsident:in will der Artikel-48-Bericht nur eine kleine Änderung in den Vertrag einführen: Während bisher nach Art. 17 (7) EUV der Europäische Rat die Präsident:in „vorschlägt“ und das Parlament sie anschließend „wählt“, soll künftig das Parlament die Präsident:in „nominieren“ und anschließend der Europäische Rat seine „Zustimmung“ geben. Weiterhin müssten sich also beide Institutionen einig werden – aber das Parlament würde künftig als Erstes zum Zug kommen und hätte damit größere Kontrolle über das Verfahren.

Für den Rest der Kommission schlägt das Parlament einen stärkeren Eingriff vor. Zum einen soll es künftig nicht mehr eine Kommissar:in pro Land, sondern nur noch höchstens 15 Kommissionsmitglieder geben. Zum anderen sollen diese künftig nicht mehr von den nationalen Regierungen vorgeschlagen, sondern allein von der designierten Kommissionspräsident:in nominiert werden. Anschließend müssten sie sich sowohl im Rat als auch im Parlament einem Bestätigungsvotum unterziehen. Eine solche Reform würde die Präsident:in stärken und die Kommission politisch homogener machen. Gleichzeitig bräuchte die Kommission weiterhin eine Mehrheit in beiden Legislativorganen, es bliebe also beim Modell des „perfekten Bikameralismus“.

Mehr Mitentscheidung des Parlaments bei der Gesetzgebung

Auch im Gesetzgebungsverfahren schlägt der Artikel-48-Bericht eine stärkere Rolle für das Europäische Parlament vor. Zum einen soll das Initiativrecht des Parlaments nach Art. 225 AEUV gestärkt werden – eine seit Langem diskutierte, allerdings eher symbolische Reform.

Zum anderen soll das Parlament künftig in zahlreichen Fragen mitentscheiden dürfen, bei denen es bisher nur konsultiert werden musste oder ganz außen vor blieb – etwa beim Europäischen Semester (Art. 121 AEUV), in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Art. 42 EUV) oder bei Notfallmaßnahmen im Fall von Katastrophen (Art. 222 AEUV) oder wirtschaftlichen Krisen (Art. 122 AEUV). Auch über die Verteilung der nationalen Sitzkontingente bei der Europawahl (Art. 14 (2) EUV) soll künftig nicht mehr der Europäische Rat, sondern das Parlament entscheiden.

Absenkung der Mehrheitserfordernisse im Rat

Die Stärkung des Europäischen Parlaments ist aber nur ein Teil der institutionellen Agenda der Europaabgeordneten. Komplementär dazu geht es ihnen auch darum, Einstimmigkeits- und Mehrheitserfordernisse im Rat abzusenken – was nicht nur die Handlungsfähigkeit der EU verbessern würde, sondern auch die europäische Demokratie.

So ist bisher für die meisten sachpolitischen Entscheidungen im Rat eine qualifizierte Mehrheit (55% der Regierungen, die 65% der Bevölkerung repräsentieren) notwendig. Der Artikel-48-Bericht schlägt vor, dieses Verfahren in den meisten Fällen durch eine „einfache Mehrheit“ (50% der Regierungen, die 50% der Bevölkerung repräsentieren) zu ersetzen. Auch einige inhaltliche Entscheidungen, die bis jetzt noch einstimmig getroffen werden müssen – etwa in der Steuerpolitik (Art. 113, 115 AEUV) oder der Sozialpolitik (Art. 153 AEUV) –, wären künftig mit einfacher Mehrheit möglich.

Abgestuftes System qualifizierter Mehrheiten

Nur für einige Bereiche von besonderer Tragweite soll künftig eine qualifizierte Mehrheit notwendig sein (neu definiert als 67% der Regierungen, die 50% der Bevölkerung repräsentieren). Dazu gehören etwa die Außenpolitik (Art. 24, 31 EUV) sowie quasi-verfassungspolitische Fragen wie die Änderung des Europawahlrechts (Art. 223 AEUV), die bislang jeweils Einstimmigkeit voraussetzen. Auch die Passerelle-Klausel (Art. 48 (7) EUV) soll künftig mit qualifizierter Mehrheit statt Einstimmigkeit aktiviert werden können.

Für einige besonders sensible Fragen, speziell die Einführung neuer europäischer Straftatbestände (Art. 83 (1) AEUV), soll es außerdem noch eine weitere Stufe einer superqualifizierten Mehrheit geben (80% der Regierungen, die 50% der Bevölkerung repräsentieren).

Echte nationale Vetorechte gäbe es hingegen nur noch in sehr wenigen Bereichen. In diese besonders geschützte Kategorie fallen etwa die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV) sowie, etwas kurios, die Festlegung der Amtssprachen der EU (Art. 342 AEUV).

Vertragsreformen ohne Veto

Kein nationales Vetorecht sieht der Artikel-48-Bericht hingegen für künftige EU-Vertragsreformen vor. Änderungen an den EU-Verträgen (Art. 48 EUV) sollen künftig in Kraft treten, wenn sie von 80% der Regierungen sowie einer Mehrheit im Europäischen Parlament unterstützt und anschließend von 80% der Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Falls zwei Jahre nach dem Beschluss der Vertragsreform weniger als 80% der Mitgliedstaaten ratifiziert haben, soll über das Inkrafttreten durch ein europaweites Referendum entschieden werden.

Eine solche Reform des Vertragsänderungsverfahrens dürfte einige Mitgliedstaaten (einschließlich Deutschland) vor große verfassungsrechtliche Herausforderungen stellen, doch sie wäre ein erheblicher Durchbruch für die europäische Integration. Tatsächlich läuft die Diskussion über Vertragsreformen ohne Veto schon lang, und in den letzten Jahren ist die „Petrifizierung“ ihrer kaum noch reformierbaren Vertragsgrundlagen zu einem immer deutlicheren Problem der EU geworden. Dass das Parlament das Thema nun wieder auf die politische Agenda setzt, verdient deshalb volle Unterstützung.

Beteiligung des EuGH im Artikel-7-Verfahren

Ein anderer Reformvorschlag betrifft den Umgang mit Verstößen von Mitgliedstaaten gegen die gemeinsamen Werte von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Bislang sieht Art. 7 (2) EUV vor, dass der Europäische Rat solche Verstöße feststellen und Sanktionen autorisieren kann – allerdings nur einstimmig, wodurch der Artikel in der Praxis unbenutzbar blieb.

Der Artikel-48-Bericht schlägt nun vor, statt des Europäischen Rats den Europäischen Gerichtshof in Stellung zu bringen: Dieser soll künftig auf Antrag des Rats, des Parlaments oder der Kommission feststellen können, dass ein Mitgliedstaat gegen die EU-Werte verstößt. Nach dieser Feststellung könnte der Rat dann mit qualifizierter Mehrheit Sanktionen verhängen. Diese (Teil-)Verrechtlichung des Verfahrens würde nicht nur helfen, die derzeitigen Blockaden zu lösen, sondern könnte im besten Fall auch die Legitimität der EU-Maßnahmen gegen autoritäre Mitgliedsregierungen erhöhen.

Neue EU-Kompetenzen

Während das Parlament manche dieser institutionellen Reformziele zum Teil schon seit langem verfolgt – viele von ihnen sind auch im Verhofstadt-Bericht enthalten, manche gehen sogar auf den Verfassungskonvent von 2002/03 zurück –, zeigt sich bei anderen der Einfluss der Krisen der letzten Jahre.

So schlägt der Artikel-48-Bericht zum Beispiel vor, der EU zusätzliche Gesetzgebungskompetenzen im Bereich Pandemie-Management sowie beim Schutz der Außengrenzen zu geben. Und auch der Klimaschutz soll in den EU-Verträgen künftig eine prominentere Rolle spielen, etwa als Ziel in der Außenhandelspolitik (Art. 207 (1) AEUV) oder als Rechtfertigung für eine energiepolitische Harmonisierung (Art. 194 (1) AEUV). All diese Reformen zielen offenbar darauf ab, dass die EU in Bereichen, die zuletzt an politischer Bedeutung gewonnen haben, eine sicherere Rechtsgrundlage für wirksame Maßnahmen haben soll.

Europäische Verteidigungsunion

Besonders weitgehende neue EU-Kompetenzen schlägt der Artikel-48-Bericht schließlich für die Außen- und Verteidigungspolitik vor – auch dies offenkundig eine Lehre der jüngsten Erfahrungen.

So sollen viele außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Entscheidungen, die bisher im Rat einstimmig getroffen wurden, künftig nur noch eine qualifizierte Mehrheit (sowie teilweise die Zustimmung des Europäischen Parlaments) voraussetzen. Gleichzeitig soll der Europäische Gerichtshof eine Jurisdiktion über die europäische Außenpolitik erhalten.

Vor allem aber sieht der Bericht die Errichtung einer „Europäischen Verteidigungsunion“ vor, für die es künftig sogar permanent stationierte Truppen unter einem einheitlichen europäischen Oberbefehl geben soll. Einsätze dieser EU-Armee sowie das dafür notwendige Budget würden vom Rat und Parlament gemeinsam beschlossen. Außerdem würde die Beistandsklausel (Art. 42 (7) EUV) verschärft, sodass „ein bewaffneter Angriff auf einen Mitgliedstaat als ein Angriff auf alle Mitgliedstaaten angesehen“ würde.

Was fehlt?

Natürlich gibt es auch im Artikel-48-Bericht einige Elemente, die nicht so ganz überzeugend wirken. Offenbar um der Zukunftskonferenz-Empfehlung 39.3, „eine Namensänderung der EU-Organe in Erwägung“ zu ziehen, Genüge zu tun, schlägt der Bericht zum Beispiel eine Umbenennung der Europäischen Kommission in „Europäische Exekutive“ vor. Ob das besonders zielführend wäre oder für noch mehr Verwirrung sorgen würde, darf bezweifelt werden.

Über das Ziel hinaus schießt auch der Vorschlag, der EU eine ausschließliche Zuständigkeit über Umwelt und Biodiversität zu geben (Art. 3 AEUV). Maßnahmen in diesen Bereichen wären dann nur noch auf europäischer Ebene, nicht mehr national möglich. Mitgliedstaaten eine eigene Umweltpolitik zu verbieten, lässt sich jedoch weder unter Subsidiaritätsgesichtspunkten begründen (nicht alle Probleme sind grenzüberschreitend!), noch hilft es der Umwelt selbst.

In Sachen Unionsbürger-Wahlrecht bleibt der Artikel-48-Bericht hingegen hinter der Linie des Verhofstadt-Berichts von 2017 zurück. Damals hatte das Parlament noch gefordert, „die Wahlrechte von Bürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, im Sinne von Art. 22 AEUV auf alle übrigen Wahlen ausgeweitet werden“. Nun ist davon keine Rede mehr, obwohl die demokratischen Argumente für eine solche Reform nichts von ihrer Gültigkeit verloren haben.

Der Ball liegt beim Europäischen Rat

Im Ganzen aber ist der Entwurf für den Artikel-48-Bericht zweifellos ein beeindruckender Aufschlag für die Verhandlungen über eine institutionelle Reform der EU. Nach dem Spinelli-Entwurf von 1984 und dem Herman-Bericht von 1994 ist es der dritte voll ausformulierte Vertragsentwurf, den das Europäische Parlament im Lauf seiner Geschichte vorlegt. Die Berichterstatter:innen greifen darin viele wichtige Fragen der jüngsten Reformdebatten auf und geben darauf Antworten, die gleichermaßen mutig und klug, ambitioniert und praktikabel sind. Für die europäische Integration könnte das ein dringend benötigter Schritt nach vorn sein – wenn denn die Regierungen der Mitgliedstaaten sich darauf einlassen.

Das ist natürlich ein sehr großes Wenn. Es wäre naiv zu erwarten, dass der Europäische Rat, der den wachsenden Reformdruck bis jetzt beharrlich ignoriert hat, die Vorschläge aus dem Parlament diesmal mit Begeisterung annimmt. Andererseits zeigt ein Blick zurück, dass die nationalen Regierungen auch in der Vergangenheit dazu neigten, institutionelle Reformvorschläge der Europaabgeordneten erst einmal zu ignorieren, um sie dann irgendwann, von äußeren Ereignissen getrieben, doch noch umzusetzen.

Für eine EU, in der die Krise zum Dauerzustand geworden ist und die sich obendrein auf eine neue Erweiterungsrunde vorbereitet, wäre es allerdings wünschenswert, wenn sie diesmal nicht allzu lang auf sich warten lassen würden. Nach der Europawahl 2024 ist die Zeit reif für einen neuen Europäischen Konvent!

Bild: © European Union 2013 – European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

The “Article 48 Report”: How the European Parliament wants to reform the EU treaties

Deutsch

By Manuel Müller

How can the EU become more democratic, more capable, and fit for enlargement? The European Parliament has a few suggestions.

On 18 March 2021, the European Parliament, the Council and the Commission published a Joint Declaration in which they agreed on the structure of the Conference on the Future of Europe and “jointly commit[ted] to listen to Europeans and to follow up on the recommendations made by Conference”. In May 2022, the Conference adopted its “Report on the Final Outcome”, recommending some far-reaching treaty reforms – including the introduction of European referendums (proposal 38.2) and the almost complete abolition of national vetoes (proposal 39.1). In June 2002, the European Parliament consequently adopted a resolution calling for the start of a treaty reform procedure under Art. 48 (2) TEU.

So far, so straightforward. The next step, according to Art. 48 (3) TEU, would then have been for the European Council to launch a convention. But the member states’ follow-up failed to materialise, partly because 13 national governments had published a non-paper rejecting “unconsidered and premature attempts to launch process towards Treaty change”. As a result, the European Parliament went back to the drawing board and launched an own-initiative procedure in order to draft its own comprehensive treaty reform proposal.

Struggling for compromise for more than a year

This draft, colloquially known as the “Article 48 Report”, is officially presented in the Parliament’s Committee on Constitutional Affairs (AFCO) today. The fact that it took more than a year to write shows how hard its authors fought for compromises. Five MEPs from different political groups were jointly responsible for the draft: Sven Simon (CDU/EPP), Gabriele Bischoff (SPD/PES), Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), Daniel Freund (Grüne/EGP) and Helmut Scholz (Linke/EL). A sixth co-rapporteur, Jacek Saryusz-Wolski (PiS/ECR), withdrew from the task at the final stage because he did not agree with the results. Eleven other parliamentary committees delivered opinions.

The next step will now be the formal adoption of the report in the AFCO Committee, followed by a plenary vote expected on 8 November. Changes to the text are still possible. However, given the intensive preliminary negotiations and the basic support of all pro-European parliamentary groups, it is very improbable for it to fail completely.

267 proposed amendments

Apart from the results of the Conference on the Future of Europe, the co-rapporteurs were able to draw on other preparatory work – such as the 2017 Verhofstadt Report, in which the Parliament had already adopted a list of “possible evolutions of and adjustments to the current institutional set-up of the EU”. The Article 48 Report continues along these lines, and in some cases goes beyond them. But above all, it is much more detailed, since it doesn’t just make general demands, but presents a completely spelled out new treaty.

The report leaves hardly any area untouched: In total, it proposes to amend no less than 267 passages in the EU treaties. Some of these changes are minor corrections, others would have a profound impact on the political system. The main issues are the parliamentarisation of electoral and decision-making procedures as well as the transfer of new legislative powers to the EU, especially in policy areas such as health and defence, which have been at the centre of public attention in recent years. Here is a brief overview.

A (more) parliamentary Commission

One important reform proposal concerns the election of the European Commission. For the appointment of the President, the Article 48 Report proposes only a minor change to the Treaty: Whereas at present, according to Art. 17 (7) TEU, the President is first “proposed” by the European Council and then “elected” by the Parliament, in future the Parliament would first “nominate” the President and then the European Council would “give its consent”. Both institutions would still have to agree – but the Parliament would be the first to act and thus have more control over the process.

For the appointment of the rest of the Commission, the Parliament proposes more far-reaching changes. First, there should no longer be one Commissioner per country, but only a maximum of 15. Secondly, they should no longer be proposed by the national governments, but nominated by the Commission President-designate and then approved by both the Council and the Parliament. Such a reform would strengthen the President and make the Commission more politically homogeneous. At the same time, preserving the EU’s model of “perfect bicameralism”, the Commission would still need a majority in both legislative bodies.

More legislative co-decision power of the Parliament

Beyond the election of the Commission, the Article 48 Report also proposes a stronger role for the European Parliament in the legislative process. On the one hand, the Parliament’s right of initiative under Art. 225 TFEU would be strengthened – a long-discussed but rather symbolic reform.

On the other hand, the Parliament would get a say in many areas where it was previously only consulted or excluded altogether, such as the European semester (Art. 121 TFEU), security and defence policy (Art. 42 TEU) or emergency measures in the event of disasters (Art. 222 TFEU) and economic crises (Art. 122 TFEU). Also the national seat quotas in the European elections (Art. 14 (2) TEU) would no longer be decided by the European Council but by the Parliament alone.

Lowering the majority requirements in the Council

But strengthening the European Parliament is only one part of the MEPs’ institutional agenda. They also want to abolish national vetoes and lower the majority requirements in the Council – a reform that would not only improve the EU’s ability to act, but also European democracy.

At present, most substantive decisions in the Council require a qualified majority (55% of governments representing 65% of the population). The Article 48 Report proposes to replace this by a “simple majority” (50% of governments representing 50% of the population) in most cases. Even some substantive decisions that currently require unanimity – for example regarding tax harmonisation (Art. 113, 115 TFEU) or social policy (Art. 153 TFEU) – would be taken by a simple majority.

A graduated system of qualified majorities

Only a few areas of particular importance would still require a qualified majority (redefined as 67% of governments representing 50% of the population). These include foreign policy (Art. 24, 31 TEU) and quasi-constitutional issues such as changes to the European electoral law (Art. 223 TFEU), which currently require unanimity. Also the passerelle clause (Art. 48 (7) TEU) could be activated by qualified majority instead of unanimity.

For some particularly sensitive issues, in particular the introduction of new European criminal offences (Art. 83 (1) TFEU), there would be a further level of super-qualified majority (80% of governments representing 50% of the population).

Real national veto rights, by contrast, would only exist in very few areas. This specially protected category includes, for example, the admission of new member states (Art. 49 TEU) and, somewhat curiously, the determination of the official languages of the EU (Art. 342 TFEU).

Treaty reforms without vetoes

Most interestingly, the Article 48 Report does not envisage any national veto rights for future EU treaty reforms. Amendments to the EU Treaties (Art. 48 TEU) would enter into force if they are supported by both 80% of governments and a majority in the European Parliament, and subsequently ratified by 80% of member states. If two years after the agreement on a treaty reform less than 80% of the member states have ratified it, the fate of the new treaty is to be decided by a Europe-wide referendum.

Such a reform of the treaty change procedure is likely to pose constitutional challenges for several member states, but it would be a major breakthrough for European integration. In fact, the debate on treaty reforms without vetoes has been going on for a long time, and in recent years the “petrification” of its barely reformable treaty bases has become an increasingly obvious problem for the EU. Therefore, the fact that the Parliament is now putting the issue back on the political agenda deserves full support.

Involving the ECJ in the Article 7 procedure

Another reform proposal concerns how the EU can react when member states don’t respect the common EU values, such as democracy and the rule of law. So far, Art. 7 (2) TEU provides that the European Council can determine that a breach of the values is taking place and authorise sanctions – but only by unanimous decision, which has made the article unworkable in practice.

In future, the European Court of Justice, acting at the request of the Council, the Parliament or the Commission, would be tasked with determining if a member state is in breach of EU values. Following the ECJ’s decision, the Council could then impose sanctions by qualified majority. This (partial) judicialisation of the procedure would not only help to overcome current deadlocks, but in the best case could also increase the legitimacy of EU measures against authoritarian member state governments.

New EU competences

While some of these institutional reforms have been pursued by the Parliament for a long time – many of them are also included in the Verhofstadt Report, and some ideas even date back to the Constitutional Convention of 2002/03 –, in others the influence of the crises of recent years is evident.

For example, the Article 48 Report also proposes giving the EU additional legislative powers in the area of pandemic management as well as the protection of external borders. Climate protection would also play a more prominent role in the EU treaties, for example as an objective of foreign trade policy (Art. 207 (1) TFEU) or as a justification for energy policy harmonisation (Art. 194 (1) TFEU). All these reforms are obviously aimed at providing the EU with a more secure legal basis for effective action in areas that have recently gained political importance.

European Defence Union

Finally, the Article 48 Report proposes particularly far-reaching new EU competences for the area of foreign and defence policy – clearly another lesson learned from recent experience.

For example, many foreign, security and defence policy decisions previously taken unanimously by the Council would now only require a qualified majority (and in some cases the consent of the European Parliament). At the same time, the European Court of Justice would be given new jurisdiction over foreign policy matters.

Even more importantly, the report also envisages the creation of a “European Defence Union”, which would even include permanently stationed joint military units under a European operational command. The missions of this EU army, as well as its budget, would be decided jointly by the Council and the Parliament. In addition, the mutual assistance clause (Art. 42 (7) TEU) would be strengthened so that an “armed attack on one Member State shall be considered an attack on all Member States”.

What’s lacking?

Of course, there are also some elements in the Article 48 Report that seem less than convincing. For example, apparently in order to comply with the Conference on the Future of Europe’s recommendation 39.3 to “consider changing the names of EU institutions to clarify their functions”, the report suggests that the European Commission should be renamed the “European Executive”. It is doubtful whether this would be particularly effective or rather create even more confusion.

Another proposal that overshoots its mark is the idea of giving the EU exclusive competence over the environment and biodiversity (Art. 3 TFEU). Measures in these areas would then only be possible at the European, not the national level. But prohibiting member states from pursuing their own environmental policies is neither justifiable in terms of subsidiarity (not all problems are cross-border!), nor does it help the environment itself.

When it comes to the voting rights of EU citizens, by contrast, the Article 48 Report falls short of the line taken in the 2017 Verhofstadt Report. At that time, the Parliament called for “the electoral rights of citizens residing in a Member State of which they are not nationals, as set out in Art. 22 TFEU, to be extended to include all remaining elections”. This proposal has now been dropped, although the democratic arguments for such a reform remain as valid as ever.

The ball is in the European Council’s court

All in all, however, there can be no doubt that the draft Article 48 Report is an impressive start to the negotiations on institutional reform of the EU. After the Spinelli Draft of 1984 and the Herman Report of 1994, it is the third fully formulated draft treaty that the European Parliament has presented in its history. The co-rapporteurs have taken up many of the key issues of the recent reform debates and have provided answers that are both bold and smart, ambitious and practicable. This could be a much-needed step forward for European integration – if only the member state governments are ready to go along with it.

That, of course, is a very big if. It would be naïve to expect that the European Council, which has so far stubbornly ignored the growing pressure for reform, will now welcome the Parliament’s proposals with enthusiasm. On the other hand, history shows that national governments have also tended in the past to ignore MEPs’ institutional reform proposals for a long time, only to eventually implement them, driven by external events, at some later point.

With the EU in permanent crisis and a new enlargement round on the horizon, it would be desirable if this time they didn’t take too long. After the 2024 elections, the time has come for a new European Convention!

Picture: © European Union 2013 – European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Von Spanien lernen: Was die aktuelle spanische Regierungsbildungskrise mit dem EU-Spitzenkandidatenverfahren zu tun hat

English

Von Manuel Müller

Selbst von einem Erbmonarchen könnte der Europäische Rat noch etwas über parlamentarische Demokratie lernen.

Die spanische Regierung hat derzeit die EU-Ratspräsidentschaft inne, war in den letzten Wochen aber wegen eines ganz anderen Themas europaweit in den Schlagzeilen: Seit der nationalen Parlamentswahl am 23. Juli hat weder die amtierende Regierungskoalition aus dem sozialdemokratischen PSOE (SPE) und dem links-grünen Bündnis Sumar (EGP, EL) noch die konservativ-rechte Opposition aus PP (EVP) und Vox (EKR) eine Mehrheit im Parlament. Angesichts der starken Polarisierung zwischen den beiden größten Parteien PP und PSOE hat auch eine Große Koalition keine Chance. Stattdessen ringen beide Seiten um die Unterstützung kleiner regionalistischer Parteien – wobei ausgerechnet die katalanisch-separatistische Partei Junts das Zünglein an der Waage darstellt.

Am 22. August beauftragte das spanische Staatsoberhaupt, König Felipe VI., den PP-Vorsitzenden Alberto Feijóo als Spitzenkandidaten der stärksten Fraktion mit der Regierungsbildung. Am 27. September wird dieser sich nun einer Abstimmung im spanischen Parlament stellen. Scheitert er, kann der König eine andere Kandidat:in vorschlagen – aller Voraussicht nach wird dann der PSOE-Chef und bisherige Premierminister Pedro Sánchez zum Zug kommen. Wenn es zwei Monate nach der ersten Abstimmung keine neue Regierungschef:in gibt, wird das Parlament aufgelöst und neu gewählt.

Parallelen zum Spitzenkandidaten-Streit 2019

Wer die spanische Politik mitverfolgt, dem wird diese Situation nicht ganz unbekannt vorkommen: Schon nach der Wahl im April 2019 gab es eine ähnliche Blockade, die sich letztlich erst nach einer Neuwahl im November 2019 auflöste. Aber auch auf EU-Ebene gab es vor nicht allzu langer Zeit einen vergleichbaren Fall mit anderer Auflösung – und aus diesem Vergleich lässt sich einiges für die europäische Demokratie lernen.

Gemeint ist, natürlich, die Situation nach der Europawahl 2019. Auch damals kam es im Europäischen Parlament zu einer starken Polarisierung zwischen den beiden stärksten Fraktionen EVP und S&D, die die Suche nach einer neuen Kommissionspräsident:in blockierte. Mit Manfred Weber (CSU/EVP) hatte die EVP einen Spitzenkandidaten nominiert, der für die Sozialdemokrat:innen, aber auch die Liberalen nicht akzeptabel war. Umgekehrt war die EVP als stärkste Fraktion aber auch nicht bereit, die Kandidat:in einer anderen Partei als Kommissionschef:in zu wählen.

Das Parlament war blockiert – und wie in Spanien dem König fiel es in der EU dem Europäischen Rat als „kollektives Staatsoberhaupt“ zu, in dieser Situation einen Vorschlag für die Kommissionspräsidentschaft zu machen.

Ähnliche verfassungsrechtliche Ausgangslage

Interessanterweise war die verfassungsrechtliche Ausgangslage dabei sehr ähnlich. Laut Art. 17 (7) EUV schlägt der Europäische Rat

dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Erhält dieser Kandidat nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit einen neuen Kandidaten vor, für dessen Wahl das Europäische Parlament dasselbe Verfahren anwendet.

Ganz ähnlich heißt es in Art. 99 der spanischen Verfassung:

(1) Nach jeder Neuwahl des [Parlaments] […] schlägt der König nach Rücksprache mit den Repräsentanten, die von den im Parlament vertretenen politischen Fraktionen ernannt sind, über den Präsidenten des Kongresses einen Kandidaten für das Amt des Regierungspräsidenten vor. […]
(3) Wenn [das Parlament] diesem Kandidaten mit der absoluten Mehrheit der Mitglieder das Vertrauen ausspricht, ernennt der König ihn zum Regierungspräsidenten. […]
(4) Wenn nach Durchführung der erwähnten Abstimmungen das Vertrauen für die Investitur nicht ausgesprochen ist, so werden weitere Vorschläge in der in den vorhergehenden Absätzen vorgesehenen Form behandelt.

Der spanische König hat also wie der Europäische Rat ein unumgängliches Vorschlagsrecht: Er muss das Ergebnis der Wahl berücksichtigen und sich mit den Parteien absprechen – aber nur wer von ihm nominiert wird, kann hinterher vom Parlament zur Regierungschef:in gewählt werden. Der einzige Unterschied ist, dass es bei einer vollständigen Blockade in Spanien Neuwahlen gibt, während das Europäische Parlament nicht aufgelöst werden kann (sodass im Extremfall die alte Kommissionspräsident:in bis zur nächsten Europawahl geschäftsführend im Amt bliebe).

Während der Europäische Rat Druck machte …

Doch obwohl der spanische König und der Europäische Rat bei der Ernennung ihrer jeweiligen Exekutive dieselbe verfassungsmäßige Rolle haben, gingen sie damit in ganz unterschiedlicher Weise um.

Nach der Europawahl 2019 versuchten die vier großen pro-europäischen Fraktionen (EVP, S&D, Liberale und Grüne) zunächst, über sachpolitische Verhandlungen an einem „Koalitionsvertrag“ doch noch zu einer Annäherung zu gelangen. Dabei standen sie jedoch von Anfang an unter einem großen Zeitdruck, da der Europäische Rat die Gespräche zwischen den Parteien nicht abwartete, sondern selbst bei der Kandidatensuche in die Offensive ging. Am 2. Juli 2019 schlugen die Staats- und Regierungschef:innen Ursula von der Leyen (CDU/EVP) als neue Kommissionspräsidentin vor – eine Überraschungskandidatin, die in der Debatte über die EU-Spitzenposten zuvor so gut wie überhaupt nicht vorgekommen war.

Die Parlamentsfraktionen, noch immer gespalten und in Sorge vor einer langen institutionellen Krise, akzeptierten von der Leyen mit knapper Mehrheit und gaben nebenbei auch den Versuch eines Koalitionsvertrags auf. Was blieb, war eine Menge Frust über das gescheiterte Spitzenkandidatenverfahren, Ärger und Misstrauen sowohl zwischen den Institutionen als auch zwischen den Parteien, und ein bitterer Beigeschmack in Sachen Demokratie.

… bleibt der spanische König politisch neutral

Und in Spanien? Auch hier laufen derzeit viele Gespräche: einerseits zwischen PP und PSOE über eine mögliche, aber unwahrscheinliche Große Koalition, andererseits sowohl von PP als auch PSOE mit den kleinen Parteien, die ihnen eine Mehrheit beschaffen könnten. Auch hier geht es also darum, durch inhaltliche Zugeständnisse eine Annäherung zu erzielen, damit einer der Kandidaten eine Mehrheit im Parlament gewinnt. Auch hier ist offen, ob und wie diese Mehrheitssuche am Ende erfolgreich sein wird.

In dieser unklaren Situation ergab sich für den spanischen König ein Dilemma. Einerseits ist klar, dass er als Erbmonarch nicht demokratisch legitimiert ist und deshalb möglichst wenig Einfluss auf die Politik nehmen sollte. Andererseits ist er nach der Verfassung verpflichtet, eine Kandidat:in vorzuschlagen, und kann sich deshalb nicht ganz heraushalten. Auch in Spanien gab es deshalb einige öffentliche Spekulationen, für wen er sich entscheiden würde. Für Feijóo, dessen PP bei der Wahl die meisten Sitze gewonnen hatte? Oder für Sánchez, dessen PSOE mit den Regionalparteien auf besserem Fuß steht und der daher etwas bessere Aussichten hat, letztlich eine Mehrheit im Parlament zu bilden.

Eine objektivierbare Praxis

Am Ende fand Felipe VI. eine bemerkenswerte Lösung: In einem Kommuniqué, in dem er seine Entscheidung zugunsten von Feijóo begründete, wies er ausdrücklich auf die unklare Situation im Parlament hin und hob den „Brauch“ hervor, in diesem Fall zunächst die Kandidat:in der stärksten Fraktion zur Wahl vorzuschlagen und nach dessen möglichem Scheitern gegebenenfalls weitere Vorschläge zu machen.

Wie der Verfassungsrechtler Ángel Rodríguez auf seinem Blog kommentierte, gab es bei den meisten früheren Wahlen in Spanien ohnehin einen eindeutigen Sieger, sodass dieser „Brauch“ bis zu einem gewissen Grad eine Erfindung des Königs ist. Mit seinem Bezug auf eine angeblich gängige Verfassungspraxis bindet er sich allerdings selbst für künftige, ähnliche Entscheidungen. Der Zweck dieses Manövers ist klar: Der König, der politisch eine neutrale Instanz sein soll, versucht sich selbst aus der Gleichung zu nehmen, indem er seine Entscheidung an einer objektivierbaren Praxis ausrichtet. Egal, zu welchem Ergebnis die spanischen Parteien in der Regierungsbildungskrise schließlich kommen werden – immerhin eine Parteipolitisierung der Monarchie oder ein Konflikt zwischen König und Parlament bleibt dem Land dadurch erspart.

Weitet man den Blick auf andere europäische Länder, findet man sogar einige, in denen der „Brauch“ des spanischen Königs tatsächlich in der Verfassung verankert ist. So sind sowohl der bulgarische (Art. 99 bulgarische Verfassung) als auch der griechische Präsident (Art. 37 griechische Verfassung) verpflichtet, nach einer Wahl erst die Kandidat:in der stärksten, dann der zweit- und der drittstärksten Fraktion als Regierungschef:in vorzuschlagen.

Schwierige Koalitionsverhandlungen sind normal

Was lässt sich daraus für Europa lernen? Zunächst einmal, dass das, was man in der EU als „Spitzenkandidatenverfahren“ kennt, in vielen Ländern verbreitet ist – und auch dort nicht immer ganz harmonisch verläuft. Wie die EVP im Europäischen Parlament, so beharrt auch der PP in Spanien darauf, dass die stärkste Fraktion automatisch die Regierungschef:in stellen sollte (ohne sich allerdings selbst immer an dieses Prinzip zu halten).

Doch in parlamentarischen Mehrparteiensystemen ist es vollkommen üblich, dass Parteien nach der Wahl Koalitionen bilden müssen, um eine Mehrheit im Parlament zu erreichen. Und wenn die Kandidat:in der größten Partei nicht bei genügend Koalitionspartnern anschlussfähig ist, kann sich dabei natürlich auch einmal jemand anderes als Regierungschef:in durchsetzen. Am Ende geht es darum, zu verhandeln und Kompromisse zu finden – auch wenn es den Parteien schwer fällt und sie manchmal Zeit dafür brauchen, in Spanien ebenso wie im Europäischen Parlament.

Zurückhaltung lernen

Und zum anderen kann der Europäische Rat als „kollektives Staatsoberhaupt der EU“ vom spanischen König lernen, wie man ein verfassungsmäßiges Vorschlagsrecht zurückhaltend ausübt, ohne den parlamentarischen Prozess zu beschädigen. Die unklaren Mehrheitsverhältnisse im Parlament auszunutzen, um selbst aktiv in die Politik einzugreifen, wäre für ein nicht gewähltes Staatsoberhaupt inakzeptabel. Der Europäische Rat ist zwar vergleichsweise besser legitimiert als ein Erbmonarch. Doch auch er hat – als intergouvernementales, nicht direkt gewähltes Organ – ein demokratisches Defizit.

Schon aus Respekt vor den europäischen Bürger:innen sollte der Europäische Rat es deshalb bei der Ernennung der Kommissionspräsident:in nicht alle fünf Jahre wieder auf eine institutionelle Kraftprobe mit dem Parlament ankommen lassen. Vielmehr muss es darum gehen, Möglichkeiten zu finden, wie sich sein vertragsmäßiges Vorschlagsrecht auch bei unklaren Mehrheitsverhältnissen mit dem demokratischen Spitzenkandidatenverfahren in Einklang bringen lässt.

Weniger Spannungen bei der Kommissionswahl

Der „Brauch“ des spanischen Königs bietet dafür eine Lösung: Wenn sich im Parlament nicht schnell eine eindeutige Mehrheit abzeichnet, sollte der Europäische Rat erst die Spitzenkandidat:in der stärksten Fraktion vorschlagen, nach deren Scheitern gegebenenfalls die Spitzenkandidat:in der zweitstärksten Fraktion und so weiter. Damit würden die Parteien Zeit gewinnen, um miteinander zu verhandeln und doch noch eine Koalition zu bilden.

Und falls zuletzt wirklich niemand unter den Spitzenkandidat:innen im Parlament mehrheitsfähig ist und eine Alternativkandidat:in zum Zug kommen muss, würde das auf diese Weise wenigstens offensichtlich. Niemand könnte dem Europäischen Rat dann vorwerfen, das Parlament überrumpelt zu haben – und die Spannungen zwischen den beiden Institutionen, die die EU 2019 erleben musste, blieben ihr beim nächsten Mal erspart.

Bild: Charles Michel und Felipe VI.: EU2023ES [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Learning from Spain: What the current Spanish government formation crisis has to do with the EU lead candidate process

Deutsch

By Manuel Müller

Even a hereditary monarch can teach the European Council a thing or two about parliamentary democracy.

The Spanish government currently holds the presidency of the EU Council, but in recent weeks it has been in the headlines across Europe for a very different reason: Since the national parliamentary elections on 23 July, neither the incumbent governing coalition between the socialist PSOE (PES) and the left-green alliance Sumar (EGP, EL) nor the right-wing conservative opposition of PP (EPP) and Vox (ECR) have a majority in the Spanish parliament. Given the strong polarisation between the two largest parties, PP and PSOE, a grand coalition has virtually no chance either. Instead, both sides are vying for the support of small regionalist parties – with the Catalan separatist party Junts tipping the scales.

On 22 August, the Spanish head of state, King Felipe VI, entrusted the leader of the PP, Alberto Feijóo, with the task of forming a government. Feijóo will now face a vote in the Spanish parliament on 27 September. If he fails, the king can propose another candidate – most likely PSOE leader and current Prime Minister Pedro Sánchez. If no new prime minister is elected within two months of the first vote, the parliament will be dissolved and new elections held.

Parallels to the EU lead candidates dispute in 2019

For those who follow Spanish politics, this situation will not be entirely unfamiliar: There was already a similar stalemate after the April 2019 elections, which was only resolved after new elections in November 2019. But there was also a similar case at the EU level not so long ago – and there are many lessons to be learned for European democracy from that comparison.

I am referring, of course, to the situation after the European elections in 2019. At that time, the European Parliament also experienced a strong polarisation between its two largest groups, the EPP and the S&D, which blocked the search for a new Commission President. With Manfred Weber (CSU/EPP), the EPP had nominated a lead candidate who was unacceptable to both the Socialists and the Liberals. Conversely, the EPP, as the strongest parliamentary group, was not prepared to elect a candidate of any other party as Commission President.

The Parliament was blocked – and just like the Spanish king, the European Council, as “collective head of state”, had to make a proposal for the Commission Presidency.

Similar constitutional procedures

Interestingly, the constitutional starting point in both cases was very similar. According to Art. 17 (7) TEU,

[t]aking into account the elections to the European Parliament and after having held the appropriate consultations, the European Council, acting by a qualified majority, shall propose to the European Parliament a candidate for President of the Commission. This candidate shall be elected by the European Parliament by a majority of its component members. If he does not obtain the required majority, the European Council, acting by a qualified majority, shall within one month propose a new candidate who shall be elected by the European Parliament following the same procedure.

Similarly, Art. 99 of the Spanish Constitution states:

(1) After renewal of the Congress of Deputies […], the King, after consultation with the representatives appointed by the political groups with Parliamentary representation, and through the Speaker of Congress, shall nominate a candidate for President of the Government. […]
(3) If the Congress of Deputies, by vote of the absolute majority of its members, invests said candidate with its confidence, the King shall appoint him President. […]
(4) If, after this vote, confidence for the investiture has not been obtained, successive proposals shall be voted upon in the manner provided in the foregoing paragraphs. […]

The Spanish king, like the European Council, has thus an inescapable right of nomination. He must take account of the election result and consult with the parties – but only those nominated by him can then be elected head of government by the Parliament. The only difference is that, in the event of a total blockade, new elections will be held in Spain, whereas the European Parliament cannot be dissolved (so that, in an extreme case, the old Commission president would remain in office as acting President until the next European elections).

While the European Council put pressure on the Parliament …

But although the Spanish king and the European Council have the same constitutional role in appointing their respective executives, they have handled it in very different ways.

After the 2019 European elections, the four main pro-European groups (EPP, S&D, Liberals and Greens) initially tried to come together through policy-oriented negotiations on a “coalition agreement”. However, they were under great time pressure from the very outset, as the European Council didn’t wait for the conclusion of the talks between the parties, but went on the offensive in search of its own candidate. On 2 July 2019, the heads of state and government proposed Ursula von der Leyen (CDU/EPP) as the new Commission president – a surprise candidate who had previously been virtually absent from the debate on the EU top jobs.

The parliamentary parties, still divided and concerned about a prolonged institutional crisis, narrowly approved von der Leyen and, along the way, abandoned their efforts to reach a coalition agreement. What remained was a lot of frustration about the failed lead candidate process, anger and mistrust both between the institutions and between the parties, and a bitter aftertaste in terms of the functioning of European democracy.

… the Spanish king remains politically neutral

And in Spain? Here too, many talks are underway: between the PP and the PSOE about a possible but unlikely grand coalition, and between each of PP and PSOE and the small parties that could give them a majority. Here too, the aim is to achieve some convergence through policy concessions, to make sure that in the end one of the candidates wins a majority in parliament. Here too, it’s unclear if and how exactly these negotiations will be successful.

In this ambiguous situation, the Spanish king faced a dilemma. On the one hand, it is clear that, as a hereditary monarch, he has no democratic legitimacy and should therefore exert as little influence as possible on politics. On the other hand, he is obliged by the constitution to propose a candidate for the presidency, so he cannot stay out of it altogether. In Spain, too, there has therefore been some public speculation as to which candidate he would choose. Feijóo, whose PP won the most seats in the elections? Or Sánchez, whose PSOE is on better terms with the regional parties and therefore has a somewhat better chance of ultimately forming a majority in parliament?

An objectivizable practice

In the end, Felipe VI found a remarkable solution: In a communiqué justifying his decision in favour of Feijóo, he explicitly referred to the unclear situation in the parliament and stressed that in such cases it was “customary” to nominate the candidate of the largest group first and, if necessary, to make further proposals after his possible failure.

As constitutional lawyer Ángel Rodríguez points out in his blog, this “custom” is to some extent an invention of the king, as in most previous elections in Spain there has been a clear winner anyway. However, with his reference to a constitutional custom the king binds himself for similar decisions in the future. The purpose of this manoeuvre is clear: Supposed to be a neutral authority, the king is trying to take himself out of the political equation by basing his decision on a practice that can be objectivized. Whatever the outcome of the current Spanish government formation crisis, at least the country will not suffer a partisan politicisation of the monarchy or a conflict between King and Parliament.

Looking at other European countries, one can even find some where the “custom” of the Spanish king is actually enshrined in the constitution. For example, both the Bulgarian president (Article 99 of the Bulgarian Constitution) and the Greek president (Article 37 of the Greek Constitution) are obliged, after an election, to propose first the candidate of the strongest parliamentary group as head of government, then the second, the third and so on.

It’s normal for coalition negotiations to be difficult

What can we learn from this for Europe? First, that what is known in the EU as the Spitzenkandidaten procedure is common in many countries – and it’s not always harmonious at the national level either. Like the EPP in the European Parliament, also the Spanish PP insists that the strongest group should automatically lead the government (though it doesn’t always adhere to this principle itself).

But in multi-party parliamentary systems, it is quite common that parties have to form coalitions after an election in order to get a majority in parliament. And if the candidate of the largest party doesn’t have the support of enough coalition partners, someone else can obviously become head of government, too. In the end, it’s all about negotiation and compromise – even if that is difficult for the parties and sometimes takes time, both in Spain and in the European Parliament.

Exercising self-restraint

And second, the European Council, as the EU’s “collective head of state”, can learn from the Spanish king how to exercise a constitutional right of nomination with self-restraint to avoid damaging the parliamentary process. For an unelected head of state, it would be unacceptable to take advantage of the unclear majority situation in the parliament in order to intervene actively in politics. And while the European Council is comparatively better legitimised than a hereditary monarch, as an intergovernmental, non-directly elected body it too has a democratic deficit.

Out of respect for Europe’s citizens, the European Council should therefore not engage in an institutional showdown with the Parliament every five years when it comes to appointing the President of the Commission. Instead, it must find ways to reconcile its treaty-based right of nomination with the democratic lead-candidates process, even if the parliamentary majorities are unclear.

Less tension over the Commission election

The “custom” of the Spanish king offers a solution for this: If no obvious majority emerges quickly in the European Parliament, the European Council should first propose the lead candidate of the strongest parliamentary group, and if this person fails to be elected, the lead candidate of the second strongest group, and so on. This would give the parties time to negotiate and try to form a successful coalition.

And if, at the end of the day, there really is no one among the lead candidates who can win a majority in Parliament, and an alternative candidate is needed, the procedure would at least make this situation obvious. No one could then accuse the European Council of blindsiding of the Parliament – and the EU would be spared the inter-institutional tensions that it had to experience in 2019.

Picture: Charles Michel and Felipe VI: EU2023ES [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.