Die jüngste Erweiterung der Europäischen Union: Reform oder Tempo?

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Von Cordelia Buchanan Ponczek

Zwanzig Jahre nach der „Big-Bang-Erweiterung“ steht die EU wieder vor dem Beitritt neuer Mitglieder. Sie muss dabei eine Balance zwischen geopolitischen Interessen und innerer Stabilität finden.

Die Diskussion darüber, wie die Europäische Union ihre Osterweiterung angehen sollte, ist nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine im Jahr 2022 wieder voll entbrannt. Nach dem EU-Beitritt Kroatiens 2013 war der Erweiterungsprozess ins Stocken geraten. Trotz Integrationsprojekten wie der Östlichen Partnerschaft schien eine kurzfristige Erweiterung der Union unwahrscheinlich. Vor 2022 galten die Länder des Westbalkans, insbesondere Montenegro und Serbien, als diejenigen, die auf dem Weg zur Mitgliedschaft am weitesten vorangeschritten waren.

Nun aber hat der Krieg Russlands in der Ukraine die Union zur Unterstützung Kyjiws mobilisiert und den Fokus der Erweiterungspolitik von Südosten nach Osten verlagert. Der Ukraine, der Republik Moldau und kürzlich auch Georgien wurde der Kandidatenstatus zuerkannt. Vor allem im Falle der Ukraine hat die Erweiterungsfrage eine nie dagewesene Dringlichkeit erhalten, da sie in eine Zeit des Krieges fällt. Montenegro und Serbien begannen ihre Beitrittsverhandlungen vor mehr als zehn Jahren, als das Ziel der Mitgliedschaft noch außer Reichweite war. So viel Zeit bleibt der Ukraine vielleicht nicht – oder sollte ihr nach Meinung vieler Befürworter:innen nicht bleiben.

Doch ein EU-Beitritt ist mit erheblichen Verpflichtungen verbunden und bindet die Länder an einen bestimmten Regulierungs- und Governance-Pfad, so dass er nicht leichtfertig eingegangen werden sollte. Aus Sicht der Europäischen Union geht es in den Erweiterungsgesprächen letztlich um die Fähigkeit der EU, ihre geopolitischen Interessen zu fördern und zugleich ihre innenpolitische Stabilität zu wahren. Aus der Sicht der Beitrittskandidaten geht es um die Fähigkeit, kurzfristig Reformen durchzuführen und langfristig den eingeschlagenen Entwicklungspfad beizubehalten. Aus globaler Sicht stellt die Erweiterung die Glaubwürdigkeit der EU auf die Probe, ihren Worten Taten folgen zu lassen und gleichzeitig die strengen Grundprinzipien zu wahren, die für ihren Zusammenhalt notwendig sind.

Erweiterung vs. Reformen

Im Gleichgewicht zwischen Kohäsion und Glaubwürdigkeit betrifft ein zentrales Dilemma in der Diskussion über die EU-Erweiterung den Zeitpunkt und die Priorität von Reformen gegenüber dem Erweiterungsprozess selbst. Die EU-Kommission selbst erkennt an, dass die Reform der Union ein wichtiger Teil des Erweiterungsprozesses ist. Doch die Suche nach einer angemessenen Balance zwischen internen Reformen, die schleppend verlaufen können, und dem sowohl innerhalb der EU als auch von den Beitrittskandidaten selbst geäußerten Wunsch nach einer zügigen Erweiterung erweist sich als schwierig. Diese Diskussion ist vor allem im Hinblick auf die mögliche Mitgliedschaft der Ukraine relevant.

Innerhalb der EU gibt es zwei Debatten darüber, was vor der Erweiterung getan werden muss: einerseits in Bezug auf Reformen an der Funktionsweise der EU selbst, andererseits mit Hinblick auf Reformen in den Kandidatenländern. Die einen und die anderen Reformen werden dabei nicht unbedingt von denselben Akteur:innen gefordert; es handelt sich um zwei unterschiedliche Argumentationslinien. Doch da sich EU-interne Veränderungen auch auf die laufenden Reformen in den Beitrittsländern auswirken können, sind die Debatten verbunden und interagieren miteinander.

Das Argument für die Priorisierung von Reformen

Befürworter:innen einer Priorisierung interner Reformen argumentieren, dass die bestehenden Strukturen und Politiken der EU grundlegend überarbeitet werden müssen, um angesichts einer wachsenden Zahl von Mitgliedstaaten ihre Effizienz, demokratische Verantwortlichkeit und Fähigkeit zur Konsensfindung zu verbessern. Diese Sichtweise beruht auf der Überzeugung, dass eine Erweiterung vor diesen Reformen die bestehenden Probleme noch verschärfen und künftige Reformen nahezu unmöglich machen würde.

Darüber hinaus vertritt dieses reformorientierte Lager die Ansicht, dass es nur fair ist, wenn potenzielle Mitglieder ein transparentes Verständnis der institutionellen Landschaft bekommen, der sie beitreten wollen. Diese Gruppe legt Wert auf ein leistungsorientiertes und umfassendes Beitrittsverfahren. Zugleich gibt es auch Befürchtungen, dass die Erweiterung rein zahlenmäßig jede künftige Reform im Keim ersticken würde: Es gäbe einfach zu viele Mitglieder, um den notwendigen Konsens zur Verabschiedung bestimmter Reformen zu gewährleisten.

Neben dieser Debatte über die Priorisierung EU-interner Reformen gibt es eine entsprechende Diskussion darüber, dass auch die Beitrittskandidaten ihre internen Reformen vor dem Beitritt unmissverständlich erfüllen müssen. Dabei geht es auch darum, aus den Fehlern der EU-Erweiterung von 2004 zu lernen. Entsprechend warnt diese Gruppe vor den Folgen überstürzter schlampiger Reformen in den Kandidatenländern, die dem europäischen Acquis nur vordergründig gerecht würden. Die politischen Veränderungen, die festgefahrene Politik, der Stillstand und die Obstruktionspolitik einiger der 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten haben zu Frustration geführt. Beim Rückblick auf den damaligen Integrationsprozess sehen viele Beobachter:innen echte Fehler bei den umgesetzten (oder nicht umgesetzten) Politiken und Verfahren, Und die EU ist entschlossen, aus ihren Fehlern zu lernen.

Gleichzeitig ist genau wie 2004 der politische Druck hoch, neue Mitgliedstaaten aufzunehmen, und es ist sehr schwierig, den Bedarf an inneren Reformen nicht zu ignorieren, wenn in der öffentlichen Rhetorik der Eindruck erweckt wird, dass jede Verzögerung bei der Aufnahme der Ukraine gleichbedeutend mit einer Verweigerung von Unterstützung oder gar ein gegen die Ukraine gerichteter Akt sei.

Das Argument für die Priorisierung zügiger Erweiterung

Auf der entgegengesetzten Seite zu den reformorientierten Gruppen gibt es ein nennenswertes Lager, die sich für einen beschleunigten oder sogar sofortigen Beitritt von Ländern wie der Ukraine ausspricht. Dieses Lager betont den intrinsischen Wert und die geopolitische Notwendigkeit der EU-Erweiterung. Der neue EU-Erweiterungsrahmen von 2020 bietet mehr Flexibilität bei der Anpassung des Beitrittsprozesses an jedes einzelne Land. Die Befürworter:innen betonen die strategische Bedeutung der Erweiterung als ein Instrument, um die regionale Stabilität zu stärken, und als Gegengewicht zum Einfluss von Mächten wie Russland und China. Sie argumentieren, dass eine Verschiebung des Beitritts die Glaubwürdigkeit der EU untergraben und die Beitrittskandidaten anfällig für Einflüsse machen könnte, die im Gegensatz zu den Normen der EU stehen, insbesondere mit Hinblick auf Regierungsführung, Umweltstandards und demokratische Werte.

Das „Zügige Erweiterung“-Lager weist auch auf die Gefahr hin, im Lauf des Spiels die Regeln zu ändern: Wenn sich die EU mit ihren Reformen Zeit lässt, könnten die Beitrittskandidaten, die sich bereits auf den Weg zur Erfüllung bestimmter EU-Kriterien gemacht haben, erleben, wie sich diese Kriterien vor ihren Augen verschieben. Politiken und Praktiken, die heute in Übereinstimmung sind, laufen Gefahr, nach der Reform nicht mehr zusammenzupassen, was für die Kandidatenländer gleichermaßen anstrengend und frustrierend würde. Einige argumentieren, dass die vom „Reformen jetzt“-Lager geforderte Transparenz eine Illusion sei: Der Reformprozess selbst sei undurchsichtig, und als Nicht-EU-Mitglieder hätten die Kandidatenländer keinen Sitz am Tisch, um bei politischen Fragen mitzudiskutieren, die ihre Zukunft als potenzielle EU-Mitglieder und souveräne Staaten entscheidend beeinflussen würden.

Die Logik der Expansion

Zusätzlich verkompliziert wird die Diskussion über die EU-Erweiterung durch die „Logik der Expansion“ – eine Logik, die schwer zu ignorieren ist und für einige die Erweiterungsdynamik stärker beeinflusst, als sie sollte. Diese Logik der Expansion besteht im Wesentlichen in dem Druck, Beitrittskandidaten nicht aufgrund von deren Verdiensten bei der Umsetzung der Kopenhagener Kriterien aufzunehmen, sondern aus anderen Gründen – etwa zum Zweck der normativen Angleichung, aus sicherheitspolitischen Erwägungen oder mit dem Ziel, eine Botschaft zu senden (an das Beitrittsland oder an einen Drittstaat außerhalb der EU).

Es ist schwierig, solchen Argumenten entgegenzutreten. Die Europäische Union handelt – heute wie bei früheren Erweiterungen – nicht in einem politikfreien Raum. Was sich dabei wesentlich verändert hat, ist nicht ihre seit langem bestehende Marktmacht. Während die Europäische Union seit langem ihre wirtschaftliche und normative Macht sowie die Attraktivität ihres Marktes nutzt, um die neuen Mitgliedstaaten politisch zu beeinflussen, hat sie in den letzten Jahren ein neues Verhältnis zu ihrer Stellung auf der Weltbühne entwickelt, insbesondere im Verhältnis zu Staaten wie Russland und China.

Die EU ist teilweise gerade deshalb motiviert, den Beitritt von Kandidatenländern zu beschleunigen, um ihren Einfluss in diesen Ländern zu festigen und den Einfluss von Drittstaaten zurückzudrängen, die mit ihr um die Vorherrschaft konkurrieren könnten. Dies gilt insbesondere in Fällen, in denen die normativen Werte des Drittstaates – wie Russland – mit denen der Europäischen Union unvereinbar sind. Die EU muss sich dieser Situation stellen und gleichzeitig ihre Integrität und ihren Zusammenhalt bewahren.

Herausforderungen des Erweiterungsprozesses

Die Zeit während und nach einer Erweiterung ist mit Herausforderungen wie politischer Lähmung und möglichen Integrationsschwierigkeiten verbunden. Das unterstreicht die Notwendigkeit eines ausgewogenen Ansatzes, der aus den Erfahrungen der Vergangenheit lernt und gleichzeitig offen für die Bedürfnisse und Bestrebungen der neuen Mitgliedstaaten bleibt. Ein Rückblick auf die Erweiterung 2004, als die EU mehrere mittel- und osteuropäische Länder aufnahm, bietet wertvolle Lehren über die Fallstricke einer überstürzten Erweiterung und über die Bedeutung einer gründlichen Vorbereitung und Eingliederung.

Ein möglicher Kompromiss zwischen den unterschiedlichen Sichtweisen auf Erweiterung und Reform besteht darin, die Beitrittskandidaten bis zu einem gewissen Grad an den EU-internen Reformdiskussionen teilhaben zu lassen (etwa indem ihnen ein Mitspracherecht in einem Vertragskonvent eingeräumt wird). Auf diese Weise würden die Beitrittskandidaten bereits die Empfehlungen mitgestalten, die sie später umzusetzen haben. Die Einbeziehung der Kandidatenländer könnte auch helfen, Reformen und Veränderungen, die in den Kandidatenländern bereits im Gange sind, bei den EU-internen Reformen besser zu berücksichtigen.

Chancen und Risiken eines stufenweisen Beitritts

Ein weiterer Vorschlag ist die Erkundung schrittweiser Integrationsstrategien, wie der so genannte „stufenweise Beitritt“ (staged accession). Dieses graduelle Vorgehen könnte als Brücke dienen zwischen den politischen Veränderungen, die die Beitrittskandidaten bisher vorgenommen haben, und den potenziellen weiteren Anpassungen, die im Zuge des Reformprozesses erforderlich werden könnten. So steht der Vorschlag im Raum, dass die Neumitglieder zunächst nur in gewissem Umfang an der Integration teilnehmen würden (z. B. Binnenmarktzugang).

Dieser Vorschlag stößt jedoch auf die Skepsis von Kritiker:innen, die befürchten, dass er zu einem Zustand der unbefristeten Kandidatur führen könnte, in dem die Länder in einem Schwebezustand der teilweisen Integration gefangen sind, weder vollständig innerhalb noch außerhalb der EU. In einem solchen Szenario könnten sich Kandidatenländern weiterhin auch auf Projekte einlassen, die im Widerspruch zu den Vorschriften und Anforderungen der EU stehen, was wiederum eine engere Integration verhindern und den Integrationsprozess noch weiter in die Länge ziehen würde. (So haben Serbien und mehrere andere Kandidatenländer auf dem Balkan große chinesische Investitionen für Projekte erhalten, die nicht mit den EU-Vorschriften für öffentliche Aufträge und den Transparenz- oder Umweltanforderungen der EU vereinbar sind). Einige Länder könnten diese Semi-Integration nutzen, um auf mehreren Hochzeiten zugleich zu tanzen.

Auf der Suche nach Balance

Die Erweiterungspolitik der EU wird unweigerlich von einer breiteren geopolitischen Dynamik beeinflusst, zu der auch das Streben nach Sicherheit, normativer Angleichung und der Projektion von Macht gehören. Dennoch sollte sich das Grundprinzip der Erweiterung weiterhin auf die Bereitschaft und Fähigkeit der Kandidatenländer konzentrieren, die Standards und Regulierungen der EU einzuhalten.

Mit Blick auf die Zukunft muss die EU in der Lage sein, geopolitische Interessen zu verfolgen und gleichzeitig ihre interne politische Stabilität zu sichern. Um das zu erreichen, muss die EU-Erweiterungsstrategie mehrere Schlüsselaspekte berücksichtigen:

1. Die EU sollte einen integrativen Dialog fördern, der die derzeitigen Mitgliedstaaten und die Kandidatenländer miteinander verbindet und einen partizipativen Ansatz im Umgang mit EU-internen Reformen, Reformen in den Kandidatenländern und den Auswirkungen beider auf die Beitrittsgespräche sicherstellt.
2. Im weiteren Verlauf der Diskussion über EU-interne Reformen sollte der Rat sich zu mehr Transparenz und Klarheit hinsichtlich der Bedeutung dieser internen Reformen für den Erweiterungsprozess und für die Reformen der Kandidatenländern verpflichten, um den Beitrittsstaaten einen klaren Fahrplan mit Erwartungen und Benchmarks zu bieten.
3. Die EU sollte erste Integrationsbereiche identifizieren und implementieren, die als Zwischenschritte auf dem Weg zur Vollmitgliedschaft dienen können, und so die Unsicherheiten eines langen Kandidatenstatus lindern, ohne die strengen Standards für den Vollbeitritt zu gefährden.

Die neue Erweiterung stellt eine zentrale Herausforderung für die Europäische Union dar und macht ein schwieriges Gleichgewicht zwischen den strategischen Erfordernissen der Erweiterung und der Notwendigkeit von internem Zusammenhalt und Reformen nötig. Die Entscheidungen, die in der nächsten Zeit getroffen werden, werden nicht nur die künftige Entwicklung von Kandidatenländern wie der Ukraine prägen, sondern auch die Rolle der EU als führendes Beispiel regionaler Integration und als ein herausragender Akteur auf der globalen Bühne.

Cordelia Buchanan Ponczek ist Research Fellow am Finnish Institute of International Affairs (FIIA) sowie Clarendon Scholar und Doktorandin an der Universität Oxford.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Flaggen: normxn [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Porträt Cordelia Buchanan Ponczek: Finnish Institute of International Affairs [alle Rechte vorbehalten].