Immer Ärger mit der Geschlechterparität: Der Streit um die neue Kommission zeigt auch die Schwächen des Wahlverfahrens

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Von Manuel Müller

Ursula von der Leyen hätte gern mehr weibliche Kommissionsmitglieder. Aber sie hängt dabei von den nationalen Regierungen ab.

Die Ernennung der Europäischen Kommission ist ein aufwendiges Verfahren. Nach Art. 17 EUV werden die Kommissionsmitglieder „aufgrund ihrer allgemeinen Befähigung und ihres Einsatzes für Europa unter Persönlichkeiten ausgewählt, die volle Gewähr für ihre Unabhängigkeit bieten“. Ausgewählt werden diese vom Rat, und zwar mit qualifizierter Mehrheit, „auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten“ und „im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten“ (derzeit Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, CDU/EVP). Anschließend müssen sich alle Kommissionsmitglieder „einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments“ stellen und werden schließlich „vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt“.

Der Rat nickt die Kandidat:innen nur ab

In der Praxis sieht das Verfahren indessen etwas anders aus. Da es (nach einem Beschluss des Europäischen Rates) aus jedem Land genau ein Kommissionsmitglied gibt, ist es üblich, dass jede Regierung ihr „eigenes“ Mitglied vorschlägt – in mehr oder weniger enger Absprache mit der Kommissionspräsident:in. Im Rat werden diese Vorschläge dann traditionell nicht weiter diskutiert, sondern lediglich abgenickt. Anschließend verkündet die Kommissionspräsident:in die Ressortverteilung und Binnenstruktur der Kommission, insbesondere die begehrten Vizepräsidentschaften.

Eine echte Prüfung der „allgemeinen Befähigung“ findet erst danach im Europäischen Parlament statt, wo die zuständigen Fachausschüsse die Nominierten intensiven Anhörungen unterziehen. Nach diesen Anhörungen stimmen die Ausschüsse für oder gegen die Nominierten – seit 2004 gab es immer mindestens eine Ablehnung. Die zurückgewiesenen Kandidat:innen werden dann von der nationalen Regierung ihres jeweiligen Landes ersetzt, bis das Parlament mit allen Nominierten zufrieden ist. Die abschließende Ernennung durch den Europäischen Rat ist dann nur noch eine Formalität.

Dieses Modell der Kommissionsnominierung ist weltweit einmalig. Im Vergleich mit einem rein parlamentarischen Ernennungsverfahren, wie man es von den meisten nationalen Exekutiven der EU-Mitgliedstaaten kennt, hat es einige offensichtliche und einige weniger offensichtliche Schwächen.

Das Verfahren wird zum Einfallstor nationaler Interessen

Erstens: Dass jede Regierung ein Kommissionsmitglied vorschlägt, soll sicherstellen, dass sich alle Mitgliedstaaten mit der Arbeit der Kommission identifizieren, niemand übergangen und das Gefühl von „Fremdherrschaft“ vermieden wird. In der Praxis führt es jedoch oft dazu, dass Regierungen und nationale Öffentlichkeiten das „eigene“ Kommissionsmitglied als Repräsentant:in der nationalen Interessen in Brüssel wahrnehmen.

Selbst Manfred Weber (CSU/EVP), der Chef der Europäischen Volkspartei, lobte jüngst den Kommissionskandidaten Raffaele Fitto (FdI/EKR) öffentlich als einen „starken Verfechter der italienischen Interessen“. Das konterkariert die Idee, dass die Kommissionsmitglieder ein gemeinsames europäisches Interesse vertreten und deshalb gerade von nationaler Einflussnahme unabhängig sein sollen.

Entwertung der Europawahl

Zweitens: Das nationale Vorschlagsrecht führt zudem dazu, dass die Kommission parteipolitisch stets bunt gemischt ist. In der Regel repräsentieren ihre Mitglieder die bunte Vielfalt der mitgliedstaatlichen Regierungsparteien zum Zeitpunkt der Ernennung der Kommission. Das begünstigt eine Kultur des Konsenses, macht es für die Kommission aber auch schwieriger, einen kohärenten politischen Kurs zu verfolgen. Insbesondere verhindert es demokratische Alternanz und eine Regierung-Oppositions-Dynamik auf europäischer Ebene und schwächt so die politische Bedeutung der Europawahl.

Während nationale Minister:innen mit ihren Parteien bei Wahlen erfolgreich sein müssen, um im Amt zu bleiben, müssen sich Kommissionsmitglieder nur mit ihren jeweiligen Regierungen arrangieren. Und wenn sie bereits wissen, dass sie nicht wieder nominiert werden (etwa weil ihre Partei auf nationaler Ebene inzwischen in der Opposition ist), dann verlassen sie gern auch mal schon mehrere Monate vor Ende ihrer Amtszeit das Kommissionsteam.

Weniger Vertrauen innerhalb der Kommission

Drittens: Die Abhängigkeit der Kommissionsmitglieder von den nationalen Regierungen schwächt auch das Vertrauensverhältnis zwischen ihnen und der Kommissionspräsident:in. Im Laufe der Zeit wurde die Rolle der Präsident:in in der Kommission aufgewertet: Sie hat eine Leitlinienkompetenz und kann einzelne Kommissar:innen zum Rücktritt zwingen (Art. 17 (6) EUV). Auf die Auswahl ihres Teams kann sie aber weiterhin nur sehr begrenzt Einfluss nehmen.

Zusammen mit der parteipolitischen Heterogenität und der Präsenz nationaler Interessen in der Kommission führt das leicht zu Reibereien. Von der Leyen etwa trug sowohl mit Binnenmarktkommissar Thierry Breton (RE/ALDE-nah) als auch mit Außenvertreter Josep Borrell (PSC/SPE) regelmäßige Animositäten aus.

Weniger Diversität und Geschlechterbalance

Und viertens hat das Wahlverfahren der Kommission auch problematische Auswirkungen auf die Diversität und Geschlechterbalance in der Kommission. Dass demokratische Gremien nicht nur aus weißen Männern bestehen sollten, ist inzwischen weitreichender politischer Konsens.

Oft löst man dieses Problem durch formelle oder informelle Quoten: So achten Parteien etwa darauf, bei der Aufstellung von Wahllisten eine gewisse Durchmischung der Geschlechter zu gewährleisten. Das funktioniert recht gut, wenn mehrere ähnliche Ämter zugleich zu vergeben sind, etwa Parlamentsmandate oder Kabinettssitze. Schwieriger ist es hingegen, wenn es ein Amt nur einmal gibt – etwa Regierungschef:in oder Zentralbankgouverneur:in.

In der EU ist die Geschlechterbalance in intergouvernemental zusammengesetzten Gremien wie dem Europäischen Rat (derzeit 89% Männer) oder dem EZB-Rat (derzeit 92% Männer) deshalb sehr viel schlechter als im Europäischen Parlament (derzeit 62% Männer). In einer Kommission, in der jeder Mitgliedstaat genau ein Mitglied vorschlägt, ist Geschlechtergleichheit also schwieriger zu erreichen, als wenn, wie ist den meisten nationalen Kabinetten, alle Minister:innen von derselben Instanz ausgewählt werden.

Sanfter Druck

In den letzten Jahren ist diese Frage der Geschlechterbalance in EU-Institutionen immer wieder zu einem politischen Streitthema zwischen nationalen Regierungen und Europäischem Parlament geworden – etwa 2012, als die Männerquote im EZB-Rat 100 Prozent erreichte. Und auch bei der Kommission ist das Parlament bereits seit längerem nicht mehr bereit, das traditionelle Männer-Übergewicht einfach hinzunehmen, zumal auf nationaler Ebene das Ziel der Geschlechterparität bei der Ernennung von Regierungskabinetten längst üblich geworden ist.

Aber wie soll man die nationalen Regierungen dazu bringen, mehr Frauen vorzuschlagen? Die Kommissionspräsident:innen Jean-Claude Juncker (CSV/EVP, 2014) und Ursula von der Leyen (CDU/EVP, 2019 und 2024) setzten auf sanften Druck: Zum einen forderten sie die Regierungen auf, bei ihren „Vorschlägen“ nach Art. 17 EUV künftig nicht nur einen, sondern jeweils zwei Namen anzugeben, und zwar je einen Mann und eine Frau. Zwischen diesen könnte die Kommissionspräsident:in dann selbst eine Entscheidung treffen und so über die Mitgliedstaaten hinweg eine nach Geschlechtern ausgewogene Kommission präsentieren.

Zum anderen kündigten Juncker und von der Leyen jeweils mehr oder weniger offen an, bei der Vergabe der Ressorts und der Vizepräsidentschaften (über die die Kommissionspräsident:in allein entscheiden kann) auch Geschlechterkriterien einzubeziehen. Regierungen, die sich der Bitte um ein geschlechtergemischtes Duo verweigern und nur einen einzelnen männlichen Kandidaten nominieren, müssen deshalb damit rechnen, dass „ihr“ Kommissionsmitglied nur ein weniger attraktives Ressort erhält.

Dreizehn Länder ignorieren von der Leyen

So ganz ging diese Strategie allerdings nicht auf. Während 2014 und 2019 wenigstens ein paar Regierungen der Bitte nach einem gemischtgeschlechtlichen Doppelvorschlag nachkamen, war es 2024 nur eine einzige, nämlich Bulgarien (die belgische Nominierung ist noch offen). Sechs weitere Regierungen schlugen nur eine weibliche Kandidatin vor; fünf stellten einen Mann auf, der allerdings bereits der vorherigen Kommission angehört hatte – eine von von der Leyen selbst akzeptierte Ausnahme.

Dreizehn Regierungen aber (Italien, Polen, Rumänien, Griechenland, Tschechien, Österreich, Dänemark, Irland, Litauen, Slowenien, Zypern, Luxemburg, Malta) ignorierten die Bitte der Kommissionspräsidentin und nominierten ausschließlich einen männlichen Kandidaten.

Selbstverstärkende Dynamik

Dafür ließen sie sich etliche Rechtfertigungen einfallen, die teils so bizarr waren, dass sie schon wieder unterhaltsam sind. So nominierte der maltesische Regierungschef anstelle einer weiblichen Ministerin einen weniger profilierten Mann, um die „Arbeit des Ministeriums nicht zu stören“. Der irische Regierungschef argumentierte, dass der von ihm vorgeschlagene Kandidat bereits seinen Posten als nationaler Finanzminister aufgegeben habe, um sich besser auf den Kommissionsjob zu konzentrieren, und es deshalb „unfair“ wäre, zusätzlich noch eine Frau zu nominieren. Mehrere Regierungen führten an, dass es aus ihrem Land bereits in der Vergangenheit weibliche Kommissionsmitglieder gegeben habe, sodass sie also schon genug für die Geschlechterparität getan hätten.

Vor allem aber entwickelte sich die alleinige Nominierung von Männern zu einer selbstverstärkenden Dynamik. Bereits nach den ersten Vorschlägen im Frühling zeichnete sich für die neue Kommission ein deutliches Männerübergewicht ab. Die später nominierenden Regierungen wussten deshalb, dass von der Leyen, wenn sie die Möglichkeit einer Auswahl bekäme, vor allem weibliche Kandidatinnen aussuchen würde. Männliche Bewerber wie der Grieche Apóstolos Tzitzikóstas (ND/EVP) weigerten sich deshalb teils ausdrücklich, als Teil eines geschlechtergemischten Duos vorgeschlagen zu werden.

Es geht auch um die Autorität der Kommissionspräsidentin

Und nun? Von der Leyen weiß, dass eine Kommission, die zu zwei Dritteln aus Männern besteht, vom Europäischen Parlament kaum akzeptiert werden wird. Zugleich geht es auch um ihre eigene Autorität; immerhin setzten sich die Mitgliedstaaten über eine ausdrückliche Bitte von ihr hinweg.

Andererseits gibt es in der Kommission nicht genügend uninteressante Ressorts, um alle dreizehn neu vorgeschlagenen männlichen Kommissare mit Bedeutungsverlust abzustrafen. Zudem gehört mehr als die Hälfte davon zu von der Leyens eigener Partei, der EVP, und wurde von Regierungen nominiert, deren Unterstützung sie bei der Umsetzung ihrer politischen Agenda im Rat benötigt.

Statt die Sache dem Rat vorzulegen …

Von der Leyen blieben deshalb im Wesentlichen zwei Möglichkeiten. Die eine wäre, die Sache dem Rat vorzulegen, der nach Art. 17 (7) EUV immerhin das formale Nominierungsrecht besitzt. Statt sich mit jedem Mitgliedstaat einzeln herumzuschlagen, hätte von der Leyen also den Rat als Ganzes auffordern können, eine geschlechterparitätische Kommission zu präsentieren – und es den Regierungen überlassen, sich (mit qualifizierter Mehrheit) darüber zu einigen, welche männlichen Kandidaten zurückgezogen und durch Frauen ersetzt werden.

Dieser Ansatz hätte unterstrichen, dass die einzelnen Regierungen dem Vertrag nach eben kein Recht darauf haben, „ihr“ Kommissionsmitglied auszuwählen, sondern nur, dem Rat „Vorschläge“ dafür zu machen. Allerdings hätte sich von der Leyen mit einer solchen Vorgehensweise auch mit einflussreichen Regierungen angelegt, die unter Druck gekommen wären, die von ihnen vorgeschlagenen Männer gegenüber ihren Amtskolleg:innen im Rat zu verteidigen.

… setzt von der Leyen auf bilaterale Nachverhandlungen

Stattdessen setzte von der Leyen zuletzt auf eine andere Strategie und konfrontierte nicht den Rat als Ganzes, sondern nur einzelne Regierungen, deren Vorschläge – aufgrund der Person des Kandidaten oder der Größe oder des Status des Landes – als besonders schwach wahrgenommen wurden.

So forderte von der Leyen die maltesische Regierung auf, den von ihr vorgeschlagenen Kandidaten durch eine Frau zu ersetzen. Auch die rumänische Regierung zog ihren bereits öffentlich angekündigten Kandidaten zurück und erklärte, stattdessen gegebenenfalls eine weibliche Kandidatin zu nominieren, falls diese für das von Rumänien angestrebte Ressort in der Kommission „besser geeignet“ sei. Weitere, ähnliche Ankündigungen könnten folgen.

Durch diese bilateralen Nachverhandlungen könnte sich die Geschlechterbalance der neuen Kommission doch noch etwas verbessern. Doch der Ansatz hat auch gravierende Nachteile: Zum einen lädt von der Leyen damit die Verantwortung für eine gesamteuropäische Herausforderung – Geschlechterparität in einem supranationalen Gremium zu erzielen – bei einzelnen, als schwach wahrgenommenen Regierungen ab, während große, einflussreiche Länder wie Italien und Polen bei der Auswahl „ihrer“ Kommissare keine Rücksicht zu nehmen brauchen. Zum anderen setzt von der Leyen damit auch Fehlanreize, wenn sich etwa Rumänien nun Zugeständnisse bei der Ressortverteilung herausverhandeln kann und damit Vorteile gegenüber Regierungen erhält, die sich von Anfang kooperativ verhielten und weibliche Kandidatinnen bzw. gemischtgeschlechtliche Duos vorschlugen.

Und das Europäische Parlament?

Das Europäische Parlament wiederum wartet bislang noch ab – doch spätestens bei den Anhörungen dürfte es auch dort kräftig knallen. Denn zum einen wäre die Frauenquote der neuen Kommission, selbst wenn von der Leyen mit ihrem Druck auf Malta und Rumänien erfolgreich ist und auch Belgien noch eine Frau nominiert, mit rund 40 Prozent bestenfalls mittelmäßig. Und zum anderen werden dann auch noch parteipolitische Argumente eine Rolle spielen.

Denn im Vergleich zur letzten wird in der nächsten Kommission die Europäische Volkspartei stark an Gewicht gewinnen und rund die Hälfte aller Kommissar:innen stellen, während vor allem die europäischen Sozialdemokrat:innen verlieren und nur noch auf vier Kommissionsmitglieder kommen. Zudem sind die Sozialdemokrat:innen besonders ärgerlich über die luxemburgische Regierung, die statt des bisherigen Arbeitskommissars und Europawahl-Spitzenkandidaten der SPE, Nicolas Schmit (LSAP/SPE), lieber den weniger prominenten Ex-Europaabgeordneten Christophe Hansen (CSV/EVP) nominiert hat.

Ein heißer Herbst

Die Stimmung ist also ohnehin etwas aufgeheizt. Wenn nun auch noch die beiden sozialdemokratischen Regierungen in Rumänien und Malta eine Frau nachnominieren, wäre unter den vier SPE-Kandidat:innen nur noch ein Mann (Dan Jørgensen aus Dänemark, die dritte Frau ist Teresa Ribera aus Spanien). Die Sozialdemokrat:innen werden deshalb erwartbarerweise fordern, dass auch die anderen Parteien noch mehr tun, um die Geschlechterbalance aufzubessern. Von denen kommen die EVP derzeit auf acht Männer und sechs Frauen, die Liberalen auf zwei Männer und eine Frau, plus die offene belgische Nominierung. Die verbleibenden fünf Nominierten (einer der „Patrioten“ aus Ungarn, einer der EKR aus Italien sowie drei Parteilose aus der Slowakei, Slowenien und Zypern) sind alle männlich.

Gerade der Ungar Olivér Várhelyi (Fidesz/P) dürfte die Anhörung im Parlament kaum überstehen, aber auch für einige EVP-Kandidaten könnte es eng werden. Nur: Wenn die Sozialdemokrat:innen einen oder gar mehrere Bewerber der EVP blockieren, wird das diese kaum auf sich sitzen lassen. Im Ergebnis könnte dieser Herbst für die angehenden Kommissionsmitglieder deshalb noch heißer werden als jener von 2019, als das Parlament drei der Nominierten durchfallen ließ.

Es ginge auch anders

Unter dem Strich gibt das Nominierungsverfahren der Europäischen Kommission also kein gutes Bild ab. Es ist langwierig und umständlich, bringt Regierungen dazu, in nationalen Partikularinteressen zu denken, entwertet die Europawahl, schwächt die Kommissionspräsident:in, schadet der Diversität, lädt zu Postengeschacher und Erpressungsversuchen ein und führt zuletzt auch im Parlament zu Konflikten statt koalitionärer Zusammenarbeit.

Muss das alles so sein? Das Europäische Parlament selbst hat im vergangenen Jahr in seinem Artikel-48-Bericht Vorschläge für eine Reform gemacht: Demnach würde künftig allein die designierte Kommissionspräsident:in die Kommissionsmitglieder aussuchen und sich anschließend im Parlament und im Europäischen Rat einem Zustimmungsvotum stellen müssen. Das Verfahren wäre also ähnlich wie im „perfekten Zwei-Kammer-System“ Italiens, wo ebenfalls die Regierungschef:in die Minister:innen auswählt und anschließend von beiden Kammern das Parlaments bestätigt werden muss. Auch dieses System ist nicht optimal. Aber ein Fortschritt gegenüber dem europäischen Status quo wäre es allemal.

Bild: Von der Leyen: Steffen Prößdorf [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons.