„Chefsache“ war gestern: Wie die Europäische Union ohne den Europäischen Rat aussehen würde

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Von Lucas Schramm

„Die Regierungen zogen offenbar die Lehre, dass die größten – und zunehmend auch die weniger großen – Fragen grundsätzlich an der Spitze entschieden werden sollten.“

Am 19. März 2026 kamen die nationalen Staats- und Regierungschef:innen der EU zum dritten Mal in diesem Jahr als Europäischer Rat zusammen. Ursprünglich sollte es auf dem Gipfel um wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit gehen, doch die Feindseligkeiten im Nahen Osten und ihre Folgen für die europäische Sicherheit und Energieversorgung drängten dieses Thema in den Hintergrund. Intern war der Europäische Rat erneut durch die Drohung des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán (Fidesz/Patrioten) gelähmt, das 90 Milliarden Euro schwere EU-Finanzpaket für die Ukraine zu blockieren, auf das sich die Staats- und Regierungschef:innen bereits im Dezember des vergangenen Jahres eigentlich verständigt hatten.

Angesichts seiner internen Blockadeanfälligkeit und seiner offenkundigen Unfähigkeit, sich auf die langfristigen Prioritäten der EU zu konzentrieren, stellt sich die Frage, ob der Europäische Rat noch immer jene Funktionen erfüllt, die seine Befürworter:innen ihm zuschreiben und die seiner Schaffung in den 1970er Jahren zugrunde lagen. Tatsächlich kritisiert das Europäische Parlament den Europäischen Rat dafür, sein vertragsbasiertes Mandat zu überschreiten, und Wissenschaftler:innen warnen, dass die Institution regelmäßig hinter ihren selbstgesetzten Zielen zurückbleibt.

Wie würde die EU ohne den Europäischen Rat aussehen und funktionieren? Auch wenn diese Frage praktisch wenig relevant erscheinen mag, lohnt es sich zu untersuchen, wie sich die Entwicklung und die gegenwärtige Leistungsfähigkeit des Europäischen Rats auf die Politikgestaltung und die Weiterentwicklung des politischen Systems der EU auswirken.

Wie der Europäische Rat zum politischen Zentrum der EU wurde

Um die Entwicklungslinien und die gegenwärtige Rolle des Europäischen Rats zu verstehen, lohnt es sich, mit dessen rechtlicher und verfassungsrechtlicher Natur zu beginnen. Laut den Verträgen soll er der Union „die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse“ geben und „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür festlegen“ (Art. 15 EUV). Gesetzgeberische Funktionen soll er ausdrücklich nicht ausüben.

Diese Arbeitsteilung ist bedeutsam. Die Europäische Kommission soll das allgemeine Interesse der Union fördern und die Gesetzgebung initiieren. Der Rat der EU und das Europäische Parlament sollen Gesetze beschließen und über den Haushalt entscheiden. Der Gerichtshof soll die Wahrung des Rechts sichern. Der Europäische Rat war daher nie dafür gedacht, als ständiger exekutiver Lenkungsausschuss über dem übrigen System zu stehen. Genau so agiert er in der Praxis jedoch zunehmend. Die Lücke zwischen formaler Rolle und tatsächlichem Einfluss ist das Kernproblem.

Agenda-Kontrolle

Warum ist der Europäische Rat so dominant geworden? Der erste Grund ist die Agenda-Kontrolle. Jeder institutionelle Zyklus beginnt inzwischen damit, dass die nationalen Staats- und Regierungschef:innen eine Strategische Agenda vereinbaren, die die Arbeit der Union für fünf Jahre leitet. Das bringt den Europäischen Rat in die starke Position, die maßgeblichen Entscheidungen der anderen Akteure vorwegzunehmen. Er sagt der Kommission, was die großen Prioritäten sein sollen, signalisiert den Minister:innen, welche Kompromisse politisch möglich sind, und prägt die öffentlichen Erwartungen darüber, wohin sich die Union bewegt.

Theoretisch ist das nur eine grobe Orientierung. In der Praxis wird daraus jedoch häufig die äußere Grenze dessen, was die EU-Institutionen überhaupt tun können. Das ist wichtig, weil Agenda-Setting immer Macht bedeutet. Eine Institution muss nicht selbst unmittelbar Gesetze beschließen, wenn sie den Themenrahmen setzen kann, innerhalb dessen sich die anderen anschließend bewegen müssen.

Kontrolle über Ernennungen

Der zweite Grund ist die Kontrolle über Ernennungen. Der Europäische Rat schlägt die Kandidat:in für das Amt der Kommissionspräsident:in vor und spielt auch bei der Aushandlung der Kompromisse über die anderen Spitzenposten der Union eine zentrale Rolle. Neben den politischen Prioritäten können die nationalen Staats- und Regierungschef:innen so auch die politische Führung prägen, die diese umsetzen wird.

Die Folge ist, dass die Kommission ihr Amt bereits unter dem Eindruck eines zwischen den Staats- und Regierungschef:innen ausgehandelten Deals antritt. Selbst wenn das Parlament formell die Macht behält, die Kommissionspräsident:in zu wählen und das Kollegium zu bestätigen, ist der eigentliche politische Ausgangspunkt oft bereits auf Gipfelebene festgelegt worden. Das schwächt die Verbindung zwischen dem unionsweiten Wahlkampf und der exekutiven Führung. Es verstärkt zudem die Vorstellung, der Europäische Rat stehe über dem institutionellen Gleichgewicht, statt Teil davon zu sein.

Krisenmanagement

Der dritte Grund für die Dominanz des Europäischen Rats ist das Krisenmanagement. Während der Eurokrise, der Migrationskrise, des Brexits, der Pandemie und des russischen Kriegs gegen die Ukraine wurde er zu jener Arena, in der die entscheidenden politischen Weichenstellungen beschlossen wurden. Das geschah aus nachvollziehbaren Gründen. Wenn Regierungen mit existenziellen Verteilungskonflikten konfrontiert sind, wollen Staats- und Regierungschef:innen persönlich handeln. Sie können über Politikfelder hinweg Kompromisse schließen, innenpolitische Kosten übernehmen und Ergebnisse als nationale Erfolge darstellen.

Doch durch die vielen Wiederholungen verwandelte sich die vorübergehende Notfallrolle in ein dauerhaftes Regierungsmodell. Die Regierungen zogen daraus offenbar die Lehre, dass die größten – und zunehmend auch die weniger großen – Fragen grundsätzlich an der Spitze entschieden werden sollten. Diese Lehre ist politisch bequem, aber verfassungsrechtlich fragwürdig. Sie verlagert das politische Zentrum der EU weg von der Gesetzgebung durch die zuständigen Institutionen und hin zu Gipfelverhandlungen unter Exekutiven.

Praktische Autorität

Der vierte Grund ist die praktische Autorität der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats. Diese Schlussfolgerungen sind keine reguläre Gesetzgebung, funktionieren aber oft so, als wären sie es. Sobald die nationalen Staats- und Regierungschef:innen eine Linie gebilligt haben, können Minister:innen, Kommission oder Parlament kaum noch davon abweichen, ohne den Eindruck zu erwecken, als stellten sie den kollektiven Willen der Staats- und Regierungschef:innen infrage.

So übt der Europäische Rat Einfluss über seine formalen Kompetenzen hinaus aus. Er sagt nur selten: „Wir erlassen Gesetze.“ Stattdessen legt er den politischen Weg fest, überlässt anderen die rechtliche Ausformulierung und begrenzt dann deren Spielraum. Die anderen Institutionen bleiben formal wichtig, doch ihre Autonomie wird beschnitten, bevor das ordentliche Verfahren überhaupt beginnt. Deshalb ist der Europäische Rat nicht mehr nur ein Organ, das grobe strategische Leitlinien vorgibt. Er ist zum politischen Kommandostand der Union geworden.

Warum dies EU-Entscheidungen verändert

Diese Dominanz hat reale Folgen für die Art der Entscheidungen, die die EU trifft. Die erste Folge ist, dass Entscheidungen inhaltlich intergouvernementaler werden. Weil der Europäische Rat aus nationalen Staats- und Regierungschef:innen besteht, spiegeln seine Kompromisse wider, was Regierungen zu Hause verkaufen können.

Das begünstigt eher kurzfristigen politischen Aktionismus als langfristige institutionelle Kohärenz. Es fördert außerdem Lösungen, die als Absprachen zwischen Staaten gerahmt werden können, statt genuin supranationale Entscheidungen, also Politik mit „europäischem Mehrwert“. Die Union hört nicht auf, sich zu integrieren, aber sie integriert sich selektiver. Mehr Integration gibt es dann, wenn Sicherheitsinteressen, Krisen oder geopolitische Notwendigkeiten die Staats- und Regierungschefs zum Handeln zwingen, und weniger dann, wenn eine stabile, regelgebundene Politikentwicklung supranationale Initiative erfordern würde. Der Europäische Rat stoppt die Integration nicht, aber er filtert sie durch die Logik nationaler Exekutiven.

Reaktivität und mangelnde Ausdauer

Die zweite Folge ist, dass EU-Entscheidungen reaktiver und weniger programmatisch werden. Der Europäische Rat ist dann am stärksten, wenn eine Krise bereits eingetreten ist und die Staats- und Regierungschef:innen eine Blockade auflösen müssen. Über längere Zeiträume hinweg ist er bei der nachhaltigen Umsetzung deutlich schwächer. Das erklärt, warum er oft kühne Erklärungen, ambitionierte Ziele und medienwirksame Deals hervorbringt, aber dann Schwierigkeiten hat, detaillierte, dauerhafte und in sich kohärente Politik tatsächlich zu liefern.

Die Lissabon-Strategie ist dafür das klassische Beispiel. Im Jahr 2000 erklärten die Staats- und Regierungschef:innen, die EU solle bis 2010 „der wettbewerbsfähigste und dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt“ werden. Später unterstützten sie das Ziel, 3 Prozent des BIP für Forschung und Entwicklung auszugeben. Die Rhetorik war groß, doch die Umsetzung hielt nie Schritt. Mehr als zwei Jahrzehnte später liegt die Forschungs- und Entwicklungsintensität der EU immer noch unter diesem Zielwert.

Dasselbe Muster zeigt sich bei der europäischen Bankenunion. Während der Eurokrise waren die Staats- und Regierungschef:innen zentral für die politische Entscheidung, neue Instrumente des Krisenmanagements aufzubauen und eine Bankenunion auf den Weg zu bringen. Die Gipfelformulierung vom Juni 2012, wonach der verhängnisvolle Kreislauf zwischen Banken und Staaten durchbrochen werden müsse, wurde zu einer der prägenden Formeln dieser Zeit. Das Projekt bleibt jedoch unvollständig. Ein Europäisches Einlagensicherungssystem wurde bereits vor Jahren vorgeschlagen, ist aber bis heute nicht beschlossen worden.

Das ist keine belanglose technische Verzögerung. Es ist ein Beleg für eine strukturelle Schwäche: Der Europäische Rat kann den ersten Schritt eines großen Integrationsprojekts unter maximalem Druck durchsetzen, aber er kann oft nicht vollenden, was er beginnt, sobald die Krisenatmosphäre nachlässt und die Verteilungsdetails politisch unangenehm werden.

Verzögerungen und Erpressung

Eine dritte Folge von EU-Politikgestaltung unter Führung des Europäischen Rats ist Verzögerung. Weil das Organ im Konsens arbeitet, birgt jedes politisch aufgeladene Dossier das Risiko, dass eine Regierung die gesamte Union aufhält. Dadurch entsteht eine Politik des Hebels und mitunter offener Erpressung. Staats- und Regierungschef:innen wissen, dass auf einem Gipfel der politische Druck seinen Höhepunkt erreicht und die Sichtbarkeit am größten ist. Deshalb können Vetodrohungen dann besonders viel erreichen.

Die Auseinandersetzung von 2023/24 über die Revision des EU-Haushalts und die Ukraine-Fazilität verdeutlicht diesen Punkt. Eine einzelne Regierung konnte damals eine dringend benötigte, von allen anderen Mitgliedstaaten im Wesentlichen unterstützte kollektive Entscheidung blockieren und das Thema so auf einen späteren Gipfel verschieben. Zwar kam schließlich eine Einigung zustande, aber erst nach Verzögerungen, zusätzlichem Drama und neuen Nebenabsprachen. Das ist keine isolierte Fehlfunktion. Es ist ein vorhersehbares Merkmal eines Systems, das zu viel politische Autorität in einem auf Einstimmigkeit beruhenden Gremium an der Spitze bündelt.

Schwächung der anderen EU-Institutionen

Die Auswirkungen auf die anderen Institutionen sind erheblich.

Die Kommission verliert ihre Agenda-Autonomie. Formal besitzt sie weiterhin das Initiativrecht und bleibt unverzichtbar, um politische Absprachen in Rechtsakte und Umsetzungspläne zu überführen. In der Praxis arbeitet sie jedoch zunehmend innerhalb eines vom Europäischen Rat vorgegebenen Rahmens. „Aufforderungen“ der Staats- und Regierungschef:innen werden zu Quasi-Mandaten. Die Politiker:innen im Berlaymont können zwar weiterhin gestalten, wie bestimmte Gesetzgebungsvorhaben im Detail ausgestaltet sind, wann genau sie auf den Weg gebracht und in welcher Weise sie präsentiert werden. Doch der Raum für echte eigenständige Initiativen schrumpft, da die zentralen Linien bereits über ihren Köpfen gezogen worden sind. Eine Kommission, die ständig auf Gipfelanweisungen wartet, handelt nicht als Hüterin und Motor der Union. Sie wird eher zu einer technokratischen Exekutive für die Umsetzung anderswo geschlossener Deals.

Auch das Europäische Parlament verliert, obwohl seine formalen Vertragskompetenzen weiterhin umfangreich sind. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist das Parlament dem Rat als Mitgesetzgeber gleichgestellt. Wenn die entscheidenden politischen Abwägungen jedoch bereits von den Staats- und Regierungschef:innen getroffen worden sind, verhandelt das Parlament häufig nur noch innerhalb eines Pakets, das es nicht selbst gestaltet hat. Das ist nicht nur für den institutionellen Stolz relevant, sondern auch für die Demokratie. Das Parlament ist die einzige direkt gewählte unionsweite Institution. Wenn der Europäische Rat die politisch wichtigen Phasen der Entscheidungsfindung dominiert, werden die sichtbarsten Entscheidungen von jener Institution weg verlagert, die die EU-Bürger:innen am unmittelbarsten repräsentiert.

Der Rat der EU ist auf andere Weise betroffen. In der Theorie bleibt er eines der beiden zentralen Gesetzgebungsorgane der Union. In der Praxis wird er jedoch oft dazu aufgefordert, bereits von den nationalen Staats- und Regierungschef:innen ausgehandelte Gipfelentscheidungen umzusetzen. Das verringert seinen Raum für eigenständige Kompromissbildung und lässt ihn weniger als unabhängigen Mitgesetzgeber, denn als Transmissionsriemen des Europäischen Rats erscheinen. Das ist besonders problematisch, weil der Rat im Unterschied zum Europäischen Rat häufig mit qualifizierter Mehrheit entscheiden könnte. Wenn Politik nach oben zu den Staats- und Regierungschef:innen verlagert wird, ersetzt man ein Forum, das Entscheidungen unter Mehrheitsregeln hätte treffen können, durch ein Forum, das Einstimmigkeit benötigt. Das ist kein Effizienzgewinn. Es ist eine politische Entscheidung zugunsten von Vetomacht auf höherer Ebene.

Zusammen genommen haben diese Entwicklungen die EU-Politikgestaltung zentralisierter, intergouvernementaler, krisengetriebener und institutionell weniger ausgewogen gemacht.

Warum der Europäische Rat seinen Ursprungszweck überschreitet

All dies stellt eine deutliche Abweichung vom ursprünglichen Zweck des Europäischen Rats dar. Das Organ wurde 1974 geschaffen, weil die Gemeinschaft in einer Zeit bevorstehender Erweiterung und wirtschaftlicher Turbulenzen ein Forum für übergreifende Richtungsvorgaben benötigte. Es sollte Koordination auf höchster Ebene sicherstellen, wo der bestehende institutionelle Apparat zu fragmentiert oder zu technisch erschien.

Diese ursprüngliche Begründung hat noch immer eine gewisse Relevanz. Die EU braucht wohl tatsächlich einen Ort, an dem Staats- und Regierungschef:innen außergewöhnlich schwierige Konflikte beilegen können. Das entscheidende Wort ist jedoch „außergewöhnlich“. Der Europäische Rat wurde nicht geschaffen, um die Routinepolitik der Union zu dominieren, sondern um Steuerung und allgemeine Kohärenz zu gewährleisten. Je mehr er sich von strategischer Orientierung hin zu detaillierten Eingriffen bewegt, desto weiter entfernt er sich von dem Grund, aus dem er eingerichtet wurde.

Missverhältnis zwischen politischer Zentralität und Regierungskapazität

Diese Aufgabenverschiebung wird durch das institutionelle Design noch verschärft. Der Europäische Rat verfügt über Sichtbarkeit, Autorität und mediale Aufmerksamkeit, aber nicht über den Verwaltungsapparat einer echten Exekutive. Er stützt sich auf ein vergleichsweise kleines Sekretariat sowie auf die Kommission, das Ratssystem und die nationalen Verwaltungen, um die inhaltliche Nacharbeit seiner Entscheidungen zu leisten.

Dadurch entsteht ein Missverhältnis zwischen politischer Zentralität und Regierungskapazität. Staats- und Regierungschefs können Ankündigungen machen, Pakete schnüren und Fristen setzen, aber sie können die dichte alltägliche Arbeit von Gesetzgebung, Durchsetzung und Umsetzung im Politiksystem der Union nicht selbst überwachen. Das ist ein Grund dafür, warum das Gipfelregieren so oft eine Kombination aus Überzentralisierung und Unterlieferung hervorbringt.

Eine Feuerwehr, die das Rathaus übernommen hat

Deshalb verwechseln die Verteidiger:innen des Europäischen Rats häufig zwei unterschiedliche Behauptungen. Die eine lautet, dass das Organ in Momenten akuter Krise nützlich ist. Das stimmt. Die andere lautet, dass es, weil es in Krisen nützlich ist, auch allgemein im Zentrum der EU-Governance sitzen sollte. Diese zweite Behauptung ist deutlich schwerer zu verteidigen.

Krisenbewältigung und allgemeines institutionelles Gleichgewicht sind nicht dasselbe. Eine Feuerwehr ist unverzichtbar, wenn ein Gebäude brennt, aber das bedeutet nicht, dass sie das normale Verwaltungssystem einer Stadt ersetzen sollte. Der Europäische Rat ist am stärksten als politische Feuerwehr der Union. Das Problem ist, dass er sich zunehmend so verhält, als sei permanentes Löschen der Normalfall des Regierens. Diese Entwicklung hat zudem eine Illusion von Kontrolle geschaffen. Staats- und Regierungschef:innen strukturieren die Optionen der anderen Institutionen oft vor, verfügen aber weder über die administrative Kapazität noch über die rechtlichen Instrumente oder die demokratische Legitimation, um die Union aus dem Zentrum heraus zu regieren.

Wie eine Union ohne den Europäischen Rat aussehen würde

Eine Europäische Union ohne den Europäischen Rat sähe daher anders aus als heute, aber nicht bis zur Unkenntlichkeit verändert.

Der größte relative Gewinner in der alltäglichen Politikgestaltung wäre die Kommission. Ohne ein dauerhaftes Gipfelzentrum, das Initiativen vorwegnimmt, hätte die Kommission mehr Raum, als echte Agenda-Setterin und Vermittlerin zu handeln. Sie könnte Koalitionen mit dem Parlament bilden, Optionen mit nationalen Minister:innen testen und gesetzgeberische Kompromisse im ordentlichen Verfahren strukturieren, statt sie durch vorherige Einigungen auf der Ebene der Staats- und Regierungschef:innen vorgeprägt vorzufinden. Das würde die Kommission nicht allmächtig machen. Sie bliebe weiterhin auf gesetzgeberische Zustimmung und die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung angewiesen. Aber sie würde einen Teil jener strategischen Initiative zurückgewinnen, die die Gipfelpolitik ausgehöhlt hat.

Auch das Europäische Parlament würde gewinnen. Ohne den Europäischen Rat würde der zentrale sichtbare Konflikt in der EU-Gesetzgebung deutlicher zwischen einer direkt gewählten Kammer und den im Rat der EU versammelten nationalen Minister:innen verlaufen. Das würde wahrscheinlich die politische Bedeutung parlamentarischer Debatten, der Ausschussarbeit und des parteipolitischen Wettbewerbs auf EU-Ebene erhöhen. Es könnte auch die parteipolitische Logik bei der Wahl der Kommissionspräsident:in stärken, weil das Amt weniger offensichtlich in ein Paketgeschäft auf Gipfelebene eingebettet wäre. Anders gesagt würde eine Union ohne den Europäischen Rat nicht gleich vollständig parlamentarisch, aber sie würde stärker parlamentarisierbar.

Andere Institutionen könnten die Aufgaben des Europäischen Rats übernehmen

Die entscheidende institutionelle Verschiebung beträfe den Rat, der wieder zur zentralen intergouvernementalen Arena würde. Ein großer Teil der Verhandlungen, die heute zwischen Premierminister:innen, Kanzler:innen und Präsident:innen stattfinden, würde zu Minister:innen, Ständigen Vertreter:innen und der rotierenden Ratspräsidentschaft hinabverlagert. In Routineakten könnte das die Entscheidungsfindung sogar verbessern, weil viele Fragen dadurch wieder mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden könnten. Der Preis wäre, dass Minister:innen weniger als Staats- und Regierungschef:innen in der Lage sind, große Deals über nicht wirklich miteinander verbundene Themen hinweg zu schließen oder sehr hohe politische Risiken zu tragen. Eine Union ohne den Europäischen Rat wäre in der alltäglichen Gesetzgebung daher wahrscheinlich ausgewogener und praktikabler. Allenfalls in Momenten sehr großer Konflikte müssten die Staats- und Regierungschef;innen hinzugezogen werden, um dramatische Gesamtpakete zu schnüren.

Der Gerichtshof würde indirekt wichtiger. Manche Streitigkeiten, die derzeit politisch auf Gipfelebene ausgetragen werden, würden stattdessen als rechtliche und institutionelle Konflikte zwischen Kommission, Parlament und Rat sichtbar werden. Das würde den Gerichtshof zu einem sichtbareren Schiedsrichter über Kompetenzen und Verfahren machen. Das wäre jedoch kein vollständiger Ersatz für politische Führung. Gerichte können Recht durchsetzen und institutionelle Grenzen klären, aber sie können weder geopolitische Strategie schaffen noch politische Lasten zwischen Mitgliedstaaten verteilen. Eine EU ohne den Europäischen Rat wäre daher stärker regelgebunden. Dort, wo politische Fragen sich nicht ohne Weiteres verrechtlichen lassen, würden die nationalen Staats- und Regierungschef:innen wieder ins Spiel kommen.

Ohne den Europäischen Rat wäre die Politikgestaltung besser

Wäre eine solche Union besser? Insgesamt wahrscheinlich ja, jedenfalls in der alltäglichen Politikgestaltung. Sie wäre weniger von nationalen Exekutiven dominiert, weniger von Einstimmigkeit an der Spitze abhängig und der Vertragslogik treuer, die strategische Orientierung von Gesetzgebung trennt. Die Kommission würde Initiative zurückgewinnen, das Parlament Sichtbarkeit und der Rat seine Bedeutung als der Ko-Gesetzgeber, der er dem Vertrag nach sein soll.

Das würde nicht alle Probleme der EU lösen. Konflikte, Meinungsverschiedenheiten oder langsame Entscheidungsfindung würden nicht verschwinden. Aber diese Konflikte würden sich stärker in Institutionen abspielen, die für Gesetzgebung und Kontrolle besser geeignet sind als ein Gipfelgremium aus 27 nationalen Staats- und Regierungschef:innen.

Den Europäischen Rat auf seine Vertragsrolle begrenzen

Das wichtigste Gegenargument ist ernst zu nehmen. Ohne den Europäischen Rat wäre die EU in der „großen“ Politik schwächer: bei Vertragsänderungen, fiskalischen Grundsatzentscheidungen, außenpolitischen Krisen, Erweiterungsrunden, militärischer Solidarität und bei Fragen, die viele politische Themen gleichzeitig betreffen. Das stimmt. Aber es rechtfertigt nicht das gegenwärtige Modell. Es zeigt lediglich, dass der Europäische Rat einen spezifischen komparativen Vorteil hat.

Die richtige Schlussfolgerung lautet nicht, dass die EU ihn alles dominieren lassen sollte, sondern dass er sparsam eingesetzt und enger an seine Vertragsrolle gebunden werden sollte. Das Problem heute ist nicht, dass es den Europäischen Rat gibt. Das Problem ist, dass er zunehmend so handelt, als könne die Union ohne ständige Eingriffe von oben nicht regiert werden.

Ein weiterer Punkt ist ebenfalls wichtig: Selbst wenn der Europäische Rat formal verschwände, würde die Politik der Staats- und Regierungschef:innen nicht verschwinden. Sie würden sich weiterhin treffen, so wie sie es schon vor der Schaffung des Europäischen Rats getan haben. Sie würden informelle Gipfel wahrscheinlich immer dann einsetzen, wenn die Herausforderungen hoch genug sind.

Das bedeutet, dass die realistische Lehre aus diesen kontrafaktischen Überlegungen nicht die Abschaffung des Europäischen Rats um ihrer selbst willen ist. Vielmehr zeigen sie, dass die Formalisierung von Gipfeldominanz im institutionellen Kern der EU Kosten verursacht. Sobald Staats- und Regierungschef:innen dauerhaft an der Spitze des Systems installiert sind, wird jede schwierige Frage nach oben gezogen. Ein Forum, das außergewöhnlich sein sollte, wird zur Gewohnheit. Ein Organ, das allgemeine Prioritäten festlegen sollte, beginnt operative Ergebnisse zu formen. Und Institutionen, die eigentlich gesetzgeberisch und kontrollierend tätig sein sollen, werden in Rollen zweiter Ordnung gedrängt.

Fazit

Die EU würde nicht zusammenbrechen, wenn es keinen Europäischen Rat gäbe. Sie hätte weiterhin eine Kommission, die Gesetzesvorschläge machen kann, einen Rat und ein Europäisches Parlament, die sie beschließen können, und einen Gerichtshof, der über die Einhaltung der Regeln wacht. Tatsächlich würde die Union in vielen Bereichen erkennbar parlamentarischer, stärker rechtlich geprägt und der Gemeinschaftsmethode gegenüber treuer werden. Die eigentliche Frage lautet daher nicht, ob die EU ohne den Europäischen Rat funktionieren könnte, sondern welche Art von Union entstünde, wenn Gipfelpolitik nicht länger das Zentrum der EU-Politikgestaltung dominierte.

Die EU braucht weniger Gipfelregierung, nicht mehr. Der Europäische Rat sollte ein Organ für große politische Richtungsentscheidungen, Verfassungsmomente und echte Notlagen sein. Er sollte nicht weiter als faktisches Machtzentrum der Union fungieren. Diese Rolle verzerrt das institutionelle Gleichgewicht, begünstigt Verzögerungen und Vetopolitik, schwächt die parlamentarische Demokratie, verengt die Autonomie der Kommission und schafft eine Lücke zwischen politischen Entscheidungen und tatsächlicher Umsetzung.

Eine Union ohne den Europäischen Rat wäre in Momenten akuter Krise weniger spektakulär und mitunter weniger entscheidungsstark. In ihrer alltäglichen Gesetzgebung wäre sie aber wahrscheinlich gesünder, ausgewogener und der Logik eines gemeinsamen europäischen Regierungssystems treuer. Die eigentliche politische Lehre ist daher diese: Die EU muss den Europäischen Rat nicht morgen abschaffen, aber sie muss ihn aus dem Zentrum rücken. Je stärker die Union von Gipfelpolitik abhängt, desto mehr untergräbt sie jene Institutionen, die dafür geschaffen wurden, Europa zu regieren.

Lucas Schramm ist Akademischer Rat am Geschwister-Scholl-Institut für Politikwissenschaft der Ludwig-Maximilians-Universität München.

Bilder: Reserved for leaders: European Union (European Council) [Lizenz], via European Council Newsroom; Porträt Lucas Schramm: privat [alle Rechte vorbehalten].