„Mich ärgert diese Veto-Logik“: Ein Interview mit Linn Selle

Linn Selle.

D(e)F: Wenn Du eines an der Funktionsweise der EU ändern könntest, was wäre es?

Linn Selle: Ich gehöre zu den Menschen, die natürlich gerne sofort eine Menge ändern wollen würden. Aber könnte ich wirklich nur ein Element der Funktionsweise der EU ändern, wäre es, glaube ich, die Einführung von Mehrheitsentscheidungen im Rat. Bei Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik kann man heute niemandem mehr erklären, warum die EU nicht mit einer Stimme spricht. Da sind die Bürger/innen in meiner Wahrnehmung weiter als politische Entscheidungsträger/innen.

Besonders ärgert mich diese Veto-Logik aber beim EU-Haushalt. Denn sie führt dazu, dass einfach nicht genug Geld in relevante Zukunftsaufgaben gesteckt wird, sondern der Haushalt immer noch weitestgehend dieselbe Struktur hat wie vor 40 Jahren – obwohl die Bürger/innen ganz klar erwarten, dass die EU Zukunftsaufgaben gestaltet. Diese „Wasch mich, aber mach mich nicht nass“-Mentalität ist nicht nur ärgerlich, sondern führt auch langfristig zu Frust, weil die EU nicht die Aufgaben erfüllen kann, die sie eigentlich erfüllen sollte. Mehrheitsentscheidungen bei den Haushaltsverhandlungen und eine starke Rolle für das Europäische Parlament könnten das durchbrechen, weil sachorientierter diskutiert werden müsste und niemand mehr wie heute seine Pfründe sichern könnte.

Ein EU-Haushalt ohne Vetorechte

Dass das Einstimmigkeitsprinzip gerade beim mehrjährigen Finanzrahmen regelmäßig zu unbefriedigenden Ergebnissen führt, lässt sich schwer bestreiten. Aber wie würde ein EU-Haushalt ohne Vetorechte aussehen? Die beiden traditionell wichtigsten Ausgabenbereiche Agrarpolitik und Regionalförderung werden jeweils von einer Mehrheit der Mitgliedstaaten verteidigt. Mehr Mittel für Zukunftsaufgaben gäbe es deshalb auch ohne Veto wohl nur dann, wenn das Budget insgesamt erhöht wird. Das wurde im Rat bis zur Corona-Krise von einer Minderheit blockiert, zu der neben den „Frugal Four“ – Niederlande, Österreich, Dänemark und Schweden – auch Deutschland zählt. Ist Deutschland hier also besonders gefordert, auf seinen Veto-Hebel zu verzichten?

Ich bin davon überzeugt, dass sich der Haushalt trotzdem verändern würde. Denn am Ende des Tages hat dann nicht mehr jedes Land sein eines Goldenes Kalb, das es zu verteidigen gilt. Klar, eine Reihe von Mitgliedstaaten profitiert stark von den Agrar- oder Kohäsionszahlungen, aber ich denke, die Debatte würde sich trotzdem verändern. Und natürlich sollte hier vor allem Deutschland eine Vorreiterrolle spielen. Nicht nur weil Deutschland so stark von der EU profitiert wie kaum ein anderer Mitgliedstaat, sondern auch weil Deutschland traditionell ein – wenn auch nicht immer sehr lauter – Verfechter der Stärkung der „Zukunftsaufgaben“ im Haushalt war.

Und so schlimm die Corona-Krise für die europäische Gesellschaft und ihre Wirtschaft ist, sie setzt gleichzeitig auch eine neue Dynamik frei, und wir werden in den nächsten Wochen beobachten können, ob die bisherige Logik des mehrjährigen Finanzrahmens vielleicht ein klein wenig aufgebrochen wird, um den europäischen Wiederaufbau jenseits von Kohäsions- und Agrarmitteln zu finanzieren.

Aber klar, am Ende des Tages bräuchte es entweder eine striktere Trennung zwischen Ausgaben und Einnahmen (also endlich eine Diskussion über eine Stärkung der EU-Eigenmittel) oder einen signifikant größeren Haushalt, um die vielfältigen Aufgaben, die in den letzten Jahren der EU-Ebene übertragen wurden, auch wirklich vernünftig auszufinanzieren. Wobei mir da auch immer wichtig ist zu betonen, dass ein größerer EU-Haushalt nicht automatisch eine größere Gesamtbelastung für Steuerzahler/innen bedeutet – denn wenn mehr auf EU-Ebene finanziert wird, etwa in der Sicherheitspolitik, könnte das aus den nationalen Budgets herausfallen. Hier sind dann aber die Nationalstaaten gefragt, das auch wirklich umzusetzen und in ihren nationalen Öffentlichkeiten eine ehrliche Debatte darüber zu führen, was auf welcher Ebene finanziert werden müsste.

Parlamentarisierung der gemeinsamen Außenpolitik

Wie ist es mit Mehrheitsentscheidungen in anderen Bereichen? Wie Du sagst, wünschen sich viele Bürgerinnen und Bürger eine größere außenpolitische Geschlossenheit der EU. Andererseits unterscheiden sich aber die strategischen Kulturen in den Mitgliedstaaten teils enorm: Die französische Öffentlichkeit ist für militärische Interventionen viel leichter zu haben als die deutsche, und in der estnischen Bevölkerung gibt es sehr viel größere Sorgen vor Russland als in der italienischen.

Natürlich sind diese Unterschiede nur graduell, auch innerhalb jedes einzelnen Landes gibt es in diesen Fragen eine Vielzahl verschiedener Positionen. Dennoch: Wie lässt sich der Angst entgegentreten, dass ein Land ohne nationales Vetorecht in außenpolitische Entscheidungen hineingezogen wird, die es mehrheitlich ablehnt – umso mehr, wenn es womöglich um Krieg und Frieden geht?

Die Antwort hierauf wäre aus meiner Sicht eine Stärkung des Parlamentarismus in der EU. Denn letztlich ist das Parlament ja der Raum, in dem solche Aushandlungsprozesse notwendigerweise stattfinden müssen und wo eine kollektive Willensbildung passiert. Nicht zuletzt sitzen dort ja alle der von Dir oben genannten Positionen in einem Plenum zusammen und müssen miteinander in Einklang gebracht werden. Darum muss es gerade in der Außen- und Sicherheitspolitik eine stärkere Parlamentarisierung geben, und wenn wir an eine ferne Zukunft mit einer wie auch immer gearteten europäischen Armee denken, kann das aus meiner Sicht nur eine Parlamentsarmee sein.

Meine Hoffnung ist natürlich auch, dass in dem Moment, in dem mehr solcher Entscheidungen vom Europäischen Parlament debattiert und entschieden werden, es endlich auch eine stärkere mediale Sichtbarkeit der dortigen Debatten und Positionen gibt. Das würde auch ihre Legitimität in den nationalen Öffentlichkeiten stärken. Wir haben bei der Europawahl im vergangenen Jahr gesehen – obwohl bei diesen Wahlen ja wahrlich noch viel Luft nach oben ist –, dass es zwei dominante Themen in allen europäischen Öffentlichkeiten gab: Klimapolitik und die wirtschaftliche Entwicklung. Beides sind Themen, die politisch auf der EU-Ebene vorangetrieben und dort auch finanziert werden. Würde das Europäische Parlament eine ähnliche Medienpräsenz bekommen, wie der Deutsche Bundestag sie heute hat, wäre es nicht mehr so einfach für nationale Regierungen, sich in Initiativen zu sonnen, die eigentlich auf EU-Ebene angestoßen wurden – und ansonsten die Schuld auf „Brüssel“ zu schieben, auch wenn Beschlüsse rein innenpolitisch motiviert sind.

Welche Vetorechte aufheben?

Nationale Vetorechte abschaffen, dafür das Europäische Parlament stärken und die demokratische Auseinandersetzung auf die europäische Ebene heben: Das ist ja ein durchaus bewährtes Rezept. Jedenfalls wurden in der Vergangenheit schon zahlreiche Politikfelder, vom Binnenmarkt bis zur Justizzusammenarbeit, in diesem Sinne vergemeinschaftet.

Wie weit würdest Du dabei gehen? Sollten wir – wie das zum Beispiel die Spinelli-Gruppe im Europäischen Parlament vor einigen Jahren vorgeschlagen hat – das Einstimmigkeitsprinzip nahezu komplett abschaffen und vielleicht durch eine erhöhte qualifizierte Mehrheit ersetzen? Oder gibt es Politikfelder, in denen nationale Vetorechte doch noch ihren Platz haben? Wie sieht es zum Beispiel mit der Steuer- oder Sozialpolitik aus (Art. 113 bzw. 153 AEUV), mit Sanktionen gegen Mitgliedstaaten, die gegen die Grundwerte der EU verstoßen (Art. 7 Abs. 2 EUV), oder mit der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV)?

Erst einmal müssen die zwei von Dir genannten Elemente immer Hand in Hand gehen. Wenn irgendwo ein Vetorecht für Mitgliedstaaten abgeschafft wird, bedeutet das für mich zwingend, dass das Europäische Parlament hier eine co-legislative Rolle spielen muss. Denn wenn nationale Parlamente nicht mehr die Möglichkeit haben, über ihre Regierung „Stopp“ zu sagen, muss das EP diese Rolle einnehmen, um parlamentarische Kontrolle aufrechtzuerhalten. Das finde ich im Übrigen derzeit auch spannend bei der Debatte um Euro- oder Coronabonds. Wie man nun auch immer diese Instrumente sehen mag – klar ist: Sie wären zunächst einmal wieder eine krasse Stärkung der Exekutive, solange sie nicht in den EU-Haushalt überführt würden, wo eine demokratische Kontrolle möglich ist.

Die Frage, in welchen Politikbereichen die Einstimmigkeit aufgegeben werden sollte, ist keine triviale und spiegelt auch immer die jeweiligen nationalen Debatten zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses wider. So gründet das Vetorecht beim Artikel-7-Verfahren ja vor allem in der Annahme, dass es in einer geeinten demokratischen EU maximal einen „Paria-Staat“ geben könne, den man mit den in Artikel 7 genannten Verfahren „in den Griff“ bekommen könnte. Heute sieht man, dass diese Sichtweise überholt ist, dass es durchaus auch mehrere Mitgliedstaaten gibt, die Kandidaten für Rechtsstaatsverfahren sind und die sich bei der Entscheidung für eine Anwendung von Artikel 7 immer gegenseitig mit einem Veto schützen würden. Offensichtlich ist: Nationale Vetos erschüttern im Bereich der Rechtsstaatlichkeit derzeit die Grundfesten der europäischen Einigung. Das darf nicht so bleiben.

Aber klar, Fragen der Sozialpolitik und auch der Steuerpolitik sind natürlich deutlich schwieriger, weil sie viel stärker die Souveränität der einzelnen Länder betreffen. Allerdings könnte ich persönlich mir in einigen Bereichen der Steuerpolitik durchaus vorstellen, dass eine europaweite Angleichung sinnvoll wäre – auch im Hinblick auf faire Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt.

Nötig ist ein Grand Bargain

Wie schätzt Du das politische Momentum für die praktische Umsetzung dieser Ansätze ein? Während der EU-Vertragsreformen der 1980er bis 2000er Jahre wurden Mehrheitsentscheidungen für immer mehr Politikbereiche eingeführt. Seit dem Vertrag von Lissabon gibt es die „Passerelle-Klausel“ in Art. 48 Abs. 7 EUV. Dadurch kann der Europäische Rat einstimmig beschließen, einzelne Politikbereiche von der Einstimmigkeit ins ordentliche Gesetzgebungsverfahren (mit Mehrheitsprinzip und Beteiligung des Europäischen Parlaments) zu überführen, ohne formal die Verträge ändern zu müssen. Allerdings wurde die Passerelle-Klausel bis jetzt noch nie genutzt; ein entsprechender Vorstoß der Kommission für die Steuerpolitik scheiterte Anfang 2019 am Widerstand einiger Mitgliedstaaten.

Mehr noch: In der Asylpolitik, in der Mehrheitsentschlüsse seit langem möglich sind, weigerten sich Ungarn, Polen und Tschechien schlicht, den Ratsbeschluss von 2015 zur Umverteilung von Flüchtlingen umzusetzen. Der Europäische Gerichtshof stellte zwar vor einigen Wochen fest, dass diese Weigerung europarechtswidrig war. Aber politisch war sie offenbar wirksam, denn der Rat hat sich seitdem nicht mehr getraut, ähnliche Maßnahmen mit Mehrheit zu beschließen. Führt die Angst vor Konfrontation in der Krise womöglich zu einem neuen Trend zur Einstimmigkeit?

Tja, das Momentum zur Abschaffung der Vetorechte, das ist natürlich so eine Frage. Am Ende des Tages ist die Europäische Union immer noch vor allem eine „Konsensmaschine“, was ich im Grundsatz sehr positiv meine, denn es bedeutet einen tagtäglichen Austausch und das demokratische Ringen um eine gemeinsame Position. Insofern ist da ja nicht nur Schlechtes dran. Aber Du hast vollkommen recht, beim Erwähnen der Passerelle-Klausel erntet man regelmäßig in Brüssel eher ein mitleidiges Lächeln, weil sich die Mitgliedstaaten natürlich nicht willentlich selber ihr Vetorecht wegnehmen wollen.

Meine Hoffnung ruht insofern nicht auf der Klausel selber, denn da wird aus den oben genannten Gründen nichts passieren. Ich glaube, diese Entscheidungen müssen zu einem gewissen Teil „externalisiert“ werden, um sie aus den teils verfahrenen Diskussionen im Rat herauszulösen. Die Konferenz zur Zukunft Europas wäre eine solche „Externalisierung“. Denn sie würde neben Vertreter/innen der Mitgliedstaaten auch Parlamentarier/innen aus ganz Europa zusammenbringen – idealerweise strukturiert und klug beraten von Bürger/innen und gesellschaftlichen Organisationen.

Das wäre eine andere Debattenkultur und vor allem eine sinnvolle Möglichkeit, einen „grand bargain“ zu finden. Es ginge also nicht nur hier um die Entscheidung, ob Mehrheitsentscheidungen in Steuerfragen eingeführt werden, oder dort um die Frage, wie der EU-Haushalt parlamentarischer ausgestaltet werden kann. Sondern es würden eine Vielzahl von Themen auf den Tisch kommen, bei denen die EU derzeit nicht ausreichend funktionsfähig ist. Darum sollte die Bundesregierung die Vorarbeiten für eine solche Zukunftskonferenz schleunigst im Rahmen ihrer Ratspräsidentschaft beginnen.

Die Konferenz zur Zukunft Europas

Eigentlich hätte die Konferenz zur Zukunft Europas ja schon an diesem 9. Mai beginnen sollen – wäre nicht die Corona-Pandemie dazwischengekommen. Wie wird sich die aktuelle Krise nach Deiner Einschätzung auf die Bereitschaft der Regierungen zu so großen Integrationsschritten auswirken?

Die vergangenen Wochen haben ja deutlich gezeigt, dass die EU nicht krisenfest ist, weil ihre Mitgliedstaaten nationalen Aktionismus über europäische Problemlösungen stellten. Darum ist für mich klar, dass die Aufarbeitung des Solidaritätsversagens und der Dialog über Europas Zukunft in den politischen Fokus rücken müssen. Denn die Zukunftskonferenz bietet ja gerade die Möglichkeit, dass Vertreter/innen von Parlamenten, Regierungen, EU-Institutionen, gesellschaftlichen Organisationen und Bürger/innen gemeinsam einen Blick über den nationalen Tellerrand werfen und Dossiers offen angehen, bei denen es zwischen den Regierungen seit Jahren keine Bewegung gibt.

Bislang steht ja von Seiten des Rates eine Positionierung zur Zukunftskonferenz aus. Nach dem, was wir derzeit hören, hakt es besonders bei der Frage nach Vertragsveränderungen. Natürlich wird es einige Regierungen geben, die per se kein großes Interesse an einer großangelegten Zukunftskonferenz haben, aber ich glaube, dass die Krise bei einigen bislang eher indifferenten Ländern schon einen Denkprozess angeregt hat, dass es sinnvoll sein kann, sich strukturiert Gedanken zu machen, um dann auch gestärkt aus der Krise herauszukommen.

Hier hat meiner Meinung nach die Bundesregierung eine besondere Verantwortung, auch mit Blick auf die deutsche Ratspräsidentschaft: Im ersten Entwurf des Präsidentschaftsprogramms wurde die Konferenz mit keinem Wort erwähnt. Hier muss die Bundesregierung im Lichte der Krisenentwicklung unbedingt nachbessern und den Blick in Europas Zukunft fest im Programm des Vorsitzes verankern.

Linn Selle ist Präsidentin der Europäischen Bewegung Deutschland e.V. (EBD) und wurde 2014 mit dem Preis „Frau Europas“ ausgezeichnet. Sie hat zur parlamentarischen Haushaltshoheit beim EU-Haushalt promoviert und ist hauptberuflich beim Verbraucherzentrale Bundesverband tätig.

Bild: © EBD/K. Neuhauser.