Donnerstag, 24. Januar 2019

Warum Mehrheitsentscheide in der EU-Steuerpolitik demokratischer wären

Steuerkommissar Pierre Moscovici (PS/SPE) will nationale Vetorechte in der Steuerpolitik abschaffen. Für die Demokratie wäre das ein Gewinn.
Bei all der Brexit-Aufregung der letzten zwei Wochen blieb eine andere europapolitische Nachricht in der breiten Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet: der Vorschlag der Europäischen Kommission, in der EU-Steuerpolitik schrittweise vom Einstimmigkeitsprinzip zu Mehrheitsentscheidungen überzugehen. Derzeit gehört die Steuerpolitik (v.a. nach Art. 113 und Art. 115 AEUV) neben der Außen- und großen Teilen der Sozialpolitik zu jenen Politikbereichen, in denen jede einzelne nationale Regierung ein Vetorecht besitzt. Das macht die europäische Gesetzgebung nicht nur langsam und behäbig, sondern auch anfällig für politische Machtspiele – etwa wenn ein Mitgliedstaat seine Zustimmung zu einer eigentlich unumstrittenen steuerpolitischen Maßnahme an Zugeständnisse in ganz anderen Bereichen koppelt. Gleichzeitig bedeutet die Einstimmigkeit auch, dass einmal verabschiedete Beschlüsse hinterher kaum noch zu ändern sind, was die Mitgliedstaaten oft von vornherein davon abhält, sich darauf einzulassen.

Die Kommission will das nun ändern, indem sie die Mitgliedstaaten dazu auffordert, von der sogenannten „Brückenklausel“ in Art. 48 Abs. 7 EUV Gebrauch zu machen. Nach dieser Klausel könnten die nationalen Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat (einstimmig) beschließen, in steuerpolitischen Fragen künftig das ordentliche Gesetzgebungsverfahren anzuwenden. Für konkrete Maßnahmen wäre dann im Rat künftig keine Einstimmigkeit mehr erforderlich, sondern eine qualifizierte Mehrheit (mindestens 55% der Mitgliedstaaten, die zusammen mindestens 65% der EU-Bevölkerung ausmachen); außerdem bekäme anders als heute auch das Europäische Parlament ein Mitentscheidungsrecht.

Der Kommissionsvorschlag: Mehrheitsentscheide in vier Schritten

Nach dem Vorschlag der Kommission soll dieser Übergang in mehreren Schritten vollzogen werden: Der erste Schritt würde gar nicht das Steuerrecht selbst betreffen, sondern nur Verwaltungsmaßnahmen zur Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuervermeidung. Im zweiten Schritt ginge es um Steuern, die weniger fiskalischen Zwecken dienen, sondern andere politische Ziele wie den Klima- oder Umweltschutz unterstützen sollen. (Dadurch würde zum Beispiel die paradoxe Situation gelöst, dass es der EU 2009 leichter fiel, umweltschädliche Glühbirnen zu verbieten, als sie zu besteuern.)

Der dritte Schritt würde Bereiche wie die Mehrwertsteuer betreffen, für die es schon jetzt gemeinsame europäische Regeln gibt, die aber zum Teil veraltet sind und wegen des Einstimmigkeitsprinzips nicht reformiert werden können. Mit dem vierten Schritt sollen schließlich auch die übrigen Steuern erfasst werden, die für den Binnenmarkt relevant sind – etwa die Körperschaftssteuer, für die die Kommission seit mehreren Jahren eine einheitliche Bemessungsgrundlage schaffen will, um Steuerschlupflöcher für multinationale Unternehmen zu schließen.

Ablehnung aus Irland, Malta und Zypern

Tatsächlich ist der Wunsch der Kommission, in der Steuerpolitik zum Mehrheitsprinzip überzugehen, nichts Neues: Präsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) erwähnte die Idee schon 2017 und 2018 in seinen Reden zur Lage der Union; und auch das Europäische Parlament unterstützte sie bereits 2017 im Brok/Bresso-Bericht und im Abschlussbericht des „Panama-Papers“-Untersuchungsausschusses. Neu am aktuellen Vorstoß sind vor allem die ausführlichere Begründung und der vorgeschlagene Stufenplan. Geht es nach der Kommission, sollen die ersten beiden Schritte „rasch“ umgesetzt werden, während der dritte und vierte wenigstens „bis 2025 in Erwägung zu ziehen“ wären.

Ob und wann es wirklich zur Anwendung der „Brückenklausel“ kommt, hat die Kommission allerdings nicht in der Hand. Den Anstoß dazu können nur die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat geben, die von der nötigen Einstimmigkeit weit entfernt sind: Die Kommission hatte ihren Vorschlag noch nicht einmal öffentlich vorgestellt, als die Regierungen verschiedener kleinerer Mitgliedstaaten wie Irland, Malta und Zypern (die derzeit oft davon profitieren, dass multinationale Unternehmen sie aus Steuergründen zu ihrem EU-Hauptsitz machen) schon ihre Ablehnung ankündigten. Und selbst wenn sich der Europäische Rat einig wäre, liefe vor dem Inkrafttreten der Brückenklausel zunächst eine sechsmonatige Einspruchsfrist, in der jedes nationale Parlament ein Veto dagegen einlegen könnte. Selbst im besten Falle würde die Kommission Juncker, deren Amtszeit am 1. November 2019 ausläuft, das Ergebnis also nicht mehr selbst erleben.

Nationaler Eigennutz gegen europäisches Gemeininteresse

All das lässt schon erahnen, dass die Kommission mit ihrem jüngsten Vorstoß nicht wirklich auf einen schnellen Erfolg hofft. Der Zeitpunkt wenige Monate vor der Europawahl deutet vielmehr darauf hin, dass sie vor allem eine öffentliche Debatte in Gang setzen will – und damit insbesondere Druck auf die nationalen Regierungen jener Niedrigsteuerländer ausüben, die sich einer gemeinsamen EU-Steuerpolitik nur aus simplem nationalem Eigennutz verweigern.

Denn diese sind natürlich nicht dazu gezwungen, ihr Veto gegen die Brückenklausel mit überzeugenden Gründen zu untermauern. Doch der Anschein, nur aus nationalem Egoismus zu handeln, ist in einem so konsensorientierten System wie der EU mit einem politischen Preis verbunden – und dieser Preis steigt, je größer das öffentliche Interesse ist. Dass beispielsweise der irische Handelskammern-Verband Chambers Ireland jüngst offen „die irische Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den europäischen Partnern“ als Hauptgrund gegen Mehrheitsentscheide in der Steuerpolitik anführte, ist ein Argument, das in einer europaweiten öffentlichen Debatte kaum Bestand haben dürfte.

Sind Mehrheitsentscheide eine unzumutbare Zentralisierung?

Nationale Partikularinteressen von Niedrigsteuerländern gegen das europäische Gemeinwohl zu verteidigen ist allerdings nicht die einzige Begründung, die in den letzten Tagen von Gegnern des Kommissionsvorschlags vorgebracht wurde. Bedenkenswerter ist eine andere Argumentationslinie, die Mehrheitsentscheidungen in der Steuerpolitik auch aus gesamteuropäischer Perspektive als eine unzumutbare Zentralisierung betrachtet.

Um dafür nur zwei deutschsprachige Beispiele anzuführen: Hannelore Crolly, die Brüssel-Korrespondentin der Welt, argumentierte, dass viele Bürger und Staaten „mehr Integration und mehr Delegation nach Brüssel“ ablehnten. Mit ihrem Vorschlag spiele die Kommission deshalb nur jenen in die Hände, „die Brüssel als gefräßiges Monster und Feind der Nationen verteufeln“. Steffen Stierle wiederum erklärte auf EurActiv, für das Einstimmigkeitsprinzip gebe es „gute Gründe“, da die nationalen Regierungen von ihrer jeweiligen Bevölkerung mandatiert seien: „Wenn sie Gefahr laufen, auf EU-Ebene überstimmt zu werden, würden die demokratischen Rechte der Bürger des betroffenen Landes beeinträchtigt.“

So ganz überzeugen kann auch diese Argumentationslinie allerdings nicht – und das nicht nur, weil die Vorstellung, dass die europäische Bevölkerung mehr Integration grundsätzlich ablehnen würde, gerade in der Steuerpolitik durchaus zweifelhaft ist: In einer Eurobarometer-Umfrage von 2016 sprachen sich nicht weniger als drei Viertel der Befragten für ein stärkeres EU-Engagement im Kampf gegen Steuerbetrug aus. Gewiss, das war auf dem Höhepunkt des Panama-Papers-Skandals, und es ist nicht sicher, ob eine ähnliche Umfrage heute dieselben Ergebnisse brächte. Doch wichtiger als die schwankende Stimmungslage sollte ohnehin die Frage sein, welche sachlichen Gründe denn eigentlich für oder gegen eine stärkere Zusammenarbeit in der europäischen Steuerpolitik sprechen.

Subsidiaritätsprinzip und Steuerwettbewerb

Hier sind es typischerweise vor allem zwei Argumente, die für die Unterschiedlichkeit nationaler Steuermodelle vorgebracht werden. Zum einen sind Steuerfragen eng mit Gerechtigkeitsvorstellungen verbunden, die nicht unbedingt in allen EU-Ländern gleich ausfallen. Um den demokratischen Wünschen möglichst vieler Bürgerinnen und Bürger gerecht zu werden, ist es vernünftig, gemeinsame länderübergreifende Regulierungen in einem solchen Politikbereich nur behutsam einzusetzen. Dies ist der Kerngedanke des Subsidiaritätsprinzips, nach dem Entscheidungen immer auf der niedrigsten Ebene getroffen werden sollten, auf der das sinnvollerweise möglich ist.

Zum anderen soll – so wird vor allem von liberaler Seite argumentiert – die Vielzahl nationaler Steuermodelle auch zu einem Wettbewerb zwischen den Staaten führen, bei dem die Länder untereinander um Steuerzahler konkurrieren und sich deshalb um ein möglichst gutes, effizientes Steuersystem bemühen.

Steuerwettbewerb schränkt nationale Handlungsspielräume ein

In der Praxis stößt diese Idee eines effizienzsteigernden Steuerwettbewerbs allerdings schnell an ihre Grenzen. Denn nicht alle Steuerzahler sind gleichermaßen mobil: Während es im europäischen Binnenmarkt zum Beispiel für ein multinationales Unternehmen verhältnismäßig einfach ist, seinen Steuersitz in ein anderes Land zu verlegen, sind Arbeitnehmer, Verbraucher oder Kleinunternehmen sehr viel stärker an einen bestimmten Ort gebunden. In der Folge setzen sich im Steuerwettbewerb zwischen den Staaten nicht unbedingt die effizientesten Steuermodelle durch, sondern diejenigen, die mobilere Produktionsfaktoren (wie Kapital) entlasten und weniger mobile (wie Arbeit) belasten.

Wenig überraschend zahlen (wie grundsätzlich schon länger bekannt und jüngst durch eine von den europäischen Grünen präsentierte Studie bestätigt) große multinationale Unternehmen in der EU deshalb kaum Steuern – jedenfalls deutlich weniger als kleinere, rein nationale Unternehmen. Ein solches Steuermodell aber dürfte weder aus ökonomischer Sicht besonders effizient sein noch den tatsächlichen Gerechtigkeitsvorstellungen der Bevölkerungsmehrheit entsprechen. Vielmehr spricht viel dafür, dass der zwischenstaatliche Steuerwettbewerb effektiv die demokratischen Spielräume der Mitgliedstaaten einschränkt. Oder anders formuliert: dass im europäischen Binnenmarkt eine eigenständige, rein nationale Steuerpolitik nicht sinnvoll möglich ist.

Nationale Vetorechte schwächen die europäische Demokratie

Dieser Verlust an nationalen Handlungsspielräumen spricht dann allerdings auch aus einer Subsidiaritätsperspektive sehr für eine stärkere europäische Harmonisierung. Denn wenn die Mitgliedstaaten bei der Gestaltung ihrer Steuerpolitik so stark durch die „Sachzwänge“ des zwischenstaatlichen Steuerwettbewerbs eingeschränkt sind, kann man nicht davon ausgehen, dass die nationalen Steuersysteme wirklich die jeweiligen demokratischen Präferenzen der Bürger widerspiegeln. Die Verlagerung steuerpolitischer Entscheidungen auf die europäische Ebene wird vielmehr zur Voraussetzung, um sie überhaupt wieder demokratisch verfügbar zu machen.

Das allerdings bedeutet dann auch, dass die nationale Demokratie kein Argument sein kann, um in der EU-Steuerpolitik ein nationales Vetorecht aufrechtzuerhalten. Denn es stimmt zwar natürlich, dass die nationalen Regierungen von der Bevölkerung ihres Landes demokratisch legitimiert sind. Doch diese Legitimation gilt nur für Angelegenheiten, die die jeweils eigene Bevölkerung betreffen. Wenn, wie in der Steuerpolitik, die nationalen Entscheidungen eines Landes die Handlungsspielräume aller anderen Länder einschränken können, so muss eine gemeinsame, staatenübergreifende Regelung gefunden werden.

Die demokratische Legitimation der einen Regierung trifft dann auf die ebenso gute demokratische Legitimation der anderen, und ein nationales Vetorecht führt lediglich dazu, dass ein Konflikt zwischen ihnen gegebenenfalls als Machtkampf im diplomatischen Raum ausgetragen wird. Auf die diplomatischen Machtverhältnisse zwischen den Staaten aber haben die Bürgerinnen und Bürger keinerlei Einfluss. Das Einstimmigkeitsprinzip im Ministerrat führt deshalb nicht zu einer Stärkung, sondern zu einer Schwächung der demokratischen Legitimität einer Entscheidung.

Demokratische Steuerpolitik führt über das Europäische Parlament

Will man überstaatliche Entscheidungen demokratisch legitimieren, so führt der Weg dazu nur über die supranationalen Institutionen, also das gemeinsam gewählte Europäische Parlament. Das besitzt derzeit in der EU-Steuerpolitik nach Art. 113 AEUV nur ein unverbindliches Anhörungsrecht. Würde, wie von der Kommission vorgeschlagen, für diesen Bereich künftig das ordentliche Gesetzgebungsverfahren angewandt, so erhielte das Parlament hingegen ein gleichberechtigtes Mitentscheidungsrecht neben dem Rat. Auch das ist zwar noch keine optimale Lösung, aber doch ein Schritt in die richtige Richtung: dass die Europäerinnen und Europäer künftig die Europawahl nutzen können, um demokratisch über die von ihnen gewünschte Steuerpolitik zu entscheiden.

Und auch wenn der Weg bis zur Anwendung der Brückenklausel noch lang ist und Blockaden der kleinen Niedrigsteuerstaaten zu erwarten sind, ist es überfällig, diese Debatte jetzt in die europäische Öffentlichkeit zu tragen. So wichtig und folgenreich der Brexit auch ist: Es ist zu hoffen, dass der Europawahlkampf in den nächsten Monaten nicht nur vom politischen Chaos in London bestimmt wird, sondern auch ausreichend Gelegenheiten bietet, um Auseinandersetzungen wie diese zu führen.

Bild: European Commission [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons.

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