Nach
dem Veto
des polnischen Präsidenten Andrzej Duda (PiS/AKRE) gegen einen Teil
der vom Parlament beschlossenen Justizreform ist die Versuchung
groß, erleichtert aufzuatmen. Wenigstens für den Moment ist der
Vorstoß, der der polnischen Regierung de facto vollen
Zugriff auf die Besetzung des nationalen Obersten Gerichts gegeben
hätte, vom Tisch. Für allzu viel Optimismus besteht dennoch kein
Anlass: Denn erstens hat Duda
nur die Reform
des Obersten Gerichts
gestoppt. Einen anderen Teil der Reform, der es dem Justizminister
erlaubt, die Vorsitzenden aller lokalen Gerichte neu zu besetzen, hat
der Präsident hingegen bestätigt. Zweitens
hat Regierungschefin Beata
Szydło (PiS/AKRE)
bereits angekündigt, dass sie an
ihren Plänen festhalten wird. Grundsätzlich kann
das Parlament das
Präsidenten-Veto mit
Dreifünftelmehrheit überstimmen;
die
PiS benötigt dafür nur die Unterstützung der rechtspopulistischen
Bewegung Kukizʼ15.
Und
drittens hatte
Duda bereits letzte
Woche einige spezifische
Änderungsvorschläge zu den
nun blockierten Gesetzen
gemacht, hinter denen sich bei näherem Hinsehen
ein sehr
fauler Kompromiss verbarg,
der der Opposition nur
scheinbar ein Mitspracherecht
bei der Neubesetzung von Richterstellen gegeben hätte. Dass
Duda nun angesichts der massiven
öffentlichen Proteste die Bremse zog, könnte deshalb auch eine
rein taktische Maßnahme sein. Sein Wunsch, dass das Parlament in den
nächsten zwei Monaten einen neuen Reformentwurf ausarbeitet, lässt
sich auch als Aufforderung verstehen, mit kosmetischen
Überarbeitungen einen neuen Anlauf zu versuchen, wenn die derzeitige
Aufregung nach der Sommerpause abgeklungen ist.
Nur
Zeit gewonnen
Die Verteidiger des polnischen
Rechtsstaats haben also erst einmal nur Zeit gewonnen. Das Problem
selbst bleibt erhalten und wird wahrscheinlich schon im Herbst wieder
auf die Tagesordnung geraten. Auch die Europäische Union sollte die
Dramatik der letzten Woche deshalb vor allem als Warnung verstehen,
wie weit die polnische Regierung unter Szydło und
dem PiS-Parteivorsitzenden Jarosław
Kaczyński zu gehen bereit ist.
Gleichzeitig
sollte niemand in der EU meinen, dass die Konflikte um das polnische
Gerichtssystem doch eine nationale Angelegenheit wären, die nur die
Menschen in Polen betrifft. Wie Max Steinbeis jüngst sehr
anschaulich in seiner Verfassungskolumne dargestellt hat,
ist Polens Justiz auch unsere Justiz: Wenn
sich etwa ein polnischer Politiker von einem deutschen Journalisten
angegriffen fühlt und diesen vor einem polnischen Gericht verklagt,
so wird
das dort gefällte Urteil grundsätzlich auch in Deutschland
anerkannt und vollstreckt. Die EU kann als Rechtsgemeinschaft also
nur funktionieren, wenn wir auf eine faire und unabhängige Justiz in
allen Mitgliedstaaten
vertrauen können.
Wie
kann die EU den polnischen Rechtsstaat schützen?
Es
ist also nur richtig, dass die geplante polnische Justizreform in der
vergangenen Woche auch bei der Europäischen Kommission alle
Alarmglocken klingeln ließ. In einer harschen
Presseerklärung warnte
Vizepräsident Frans Timmermans (PvdA/SPE) vor dem Ende der
justiziellen Unabhängigkeit und kündigte drastische Gegenmaßnahmen
an, die bis hin zu einem Artikel-7-Verfahren
reichen
könnten.
Mit
Dudas Veto dürfte sich das zwar fürs Erste erledigt haben. Aber
welche Optionen hat die EU in der Hand, um den polnischen Rechtsstaat
gegen Übergriffe der Regierungspartei zu schützen, wenn es doch
wieder hart auf hart kommt? Ich habe über diese Frage hier bereits
einige Wochen nach der Machtübernahme der PiS geschrieben,
möchte die jüngste Krise aber zu einem aktualisierten Überblick
nutzen. Dabei gehen die
folgenden Überlegungen davon aus, dass Dudas Veto
letztlich wirkungslos bleibt und die umstrittene Justizreform in
Polen doch noch in einer ähnlichen Form in Kraft tritt, wie sie
letzte Woche vom Parlament beschlossen wurde.
1.
Eine neue Runde des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens
Worum es geht: Der
„Rechtsstaatlichkeitsmechanismus“ ist ein Verfahren,
das die Kommission 2014 entwickelt hat,
um problematische Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zu evaluieren.
Es besteht im Wesentlichen aus einem strukturierten Briefwechsel mit
der betreffenden Regierung, in dem die Kommission erst Erklärungen
einfordert und dann gegebenenfalls Maßnahmen empfiehlt. Gegenüber
Polen hat die Kommission ein solches Verfahren bereits Anfang 2016
wegen einer umstrittenen
Verfassungsgerichtsreform
eingeleitet. Inzwischen ist dieses Verfahren jedoch
ergebnislos
im Sand verlaufen.
Was dafür spricht:
Für
den Rechtsstaatlichkeitsmechanismus spricht vor allem seine
Niedrigschwelligkeit. Ob die Kommission ein neues Verfahren einleitet
oder nicht, liegt allein bei ihr. Niemand kann sie hindern, auf diese
Weise ihre Bedenken sichtbar zu machen und dadurch im besten Fall
auch die öffentliche Debatte voranzutreiben.
Was dagegen spricht: Wie
das schon beendete Verfahren gegen Polen gezeigt hat, ist der
Rechtsstaatlichkeitsmechanismus für sich allein letztlich zahnlos.
Die
polnische Regierung kann die Forderungen der Kommission einfach
ignorieren und
in
der Öffentlichkeit als
Brüsseler
Einmischung in
nationale Angelegenheiten diskreditieren.
Erfolgsaussichten:
sehr
groß.
Wirkung: sehr
gering.
2.
Artikel-7-Verfahren
Worum
es geht: Wie
mit Regierungen umzugehen ist, die sich nicht an die gemeinsamen
Werte
der EU halten, ist eigentlich in Artikel
7 des EU-Vertrags
beschrieben. Umgangssprachlich
oft als „Suspendierung der EU-Mitgliedschaft“ beschrieben,
erlaubt dieser Artikel, „bestimmte
Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den
betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte
[…] im Rat“. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass der
Europäische Rat mit den Stimmen aller übrigen Regierungschefs eine
„schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ der EU-Grundwerte
feststellen.
Was
dafür spricht: Artikel
7 wird zuweilen auch als die „nukleare Option“ bezeichnet: die
schärfste Waffe der
EU
gegen autoritäre Anwandlungen
ihrer
Mitgliedstaaten. Die
EU kann damit zwar nicht verhindern, dass eine nationale Regierung im
eigenen Land Demokratie
und Rechtsstaatlichkeit zerstört.
Sie kann aber sich
selbst schützen, indem sie dafür
sorgt,
dass eine solche Regierung keinen Einfluss mehr auf europäische
Entscheidungen nehmen kann. Und
sie kann ihr die Geldhähne aus den EU-Strukturfonds abdrehen,
was den Preis
für Verletzungen der Grundwerte enorm in die Höhe treibt.
Was
dagegen spricht: Die
nötige Einstimmigkeit im Europäischen Rat ist so gut wie unmöglich
zu erreichen –
vor allem wegen des ungarischen Regierungschefs Viktor Orbán
(Fidesz/EVP),
der
selbst auf nationaler Ebene die Demokratie erodieren lässt. Erst
vergangenen Samstag sicherte Orbán der polnischen Regierung noch
einmal seine
unverbrüchliche
Unterstützung gegen die „Inquisition“ der Kommissionzu. Solange
die ungarische und polnische Regierung sich gegenseitig decken, hat
ein Artikel-7-Verfahren keine Chance
Erfolgsaussichten:
sehr
gering.
Wirkung: groß.
3.
Artikel-7-Doppelverfahren gegen Polen und Ungarn
Worum
es geht: Als Reaktion auf die wechselseitige Deckung, die sich Polen und Ungarn geben, kursiert seit einer Weile die Idee,
gegen beide
Regierungen gleichzeitig
ein Verfahren einzuleiten – und auf dieser Grundlage beiden das Vetorecht zu verweigern. Ein solches Doppelverfahren ist im EU-Vertrag zwar nicht vorgesehen, wird aber von einigen Juristen unter bestimmten Umständen für möglich gehalten.
Was
dafür spricht: Wenn der wichtigste Verbündete der polnischen Regierung im Europäischen Rat kein Vetorecht mehr hätte, würden die Erfolgsaussichten eines Artikel-7-Verfahrens etwas steigen.
Was
dagegen spricht: Rechtlich ist das Doppelverfahren fragwürdig; Polen und Ungarn könnten gegen Sanktionen, die auf dieser Grundlage verhängt wurden, vor dem Europäischen Gerichtshof klagen. Auch andere Regierungen könnten eine solche Lockerung des Einstimmigkeitsgebots in Artikel 7 ablehnen und ihrerseits ein Veto gegen den Beschluss einlegen. Außerdem lehnt die Europäische Volkspartei, der außer Viktor Orbán noch sechs weitere nationale Regierungschefs im Europäischen Rat angehören, ein Verfahren gegen Ungarn bislang ab.
Erfolgsaussichten: gering.
Wirkung:
groß.
4.
Artikel-7-Absatz-1-Verfahren
Worum
es geht: Die
Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte ist nicht die einzige
mögliche Maßnahme, die in Artikel
7
vorgesehen ist.
In Absatz 1 des Artikels ist noch von einem anderen Verfahren die Rede,
mit dem der Rat mit Vier-Fünftel-Mehrheit feststellen kann, dass
„die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der
EU-Grundwerte besteht.
Was
dafür spricht: Da
der Rat in dieser Frage mit Vier-Fünftel-Mehrheit entscheidet, hätte
Ungarn allein kein Vetorecht. Für
eine Sperrminorität wären mindestens noch
vier
weitere
Staaten notwendig. Ob
die polnische Regierung so viele Verbündete findet, ist unklar.
Was
dagegen spricht: Das
Artikel-7-Absatz-1-Verfahren wäre
ein klares
Zeichen,
dass die große
Mehrheit
der Mitgliedstaaten
der
polnischen Regierung nicht
mehr vertraut,
und
fiele
deshalb
politisch schwerer
ins Gewicht als der Rechtsstaatlichkeitsmechanismus der
Kommission.
Rechtlich
aber wäre
es genauso folgenlos. Die
PiS-Regierung könnte die Vorwürfe weiterhin
einfach
ignorieren.
Erfolgsaussichten:
mittel.
Wirkung:
gering.
5.
Vertragsverletzungsverfahren
Worum
es geht: Wenn
ein Mitgliedstaat gegen europäische Rechtsakte verstößt, kann die
Europäische Kommission ihn nach Art.
258 AEUV
vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen. Und
da Europarecht sich heutzutage auf etliche Lebensbereiche erstreckt,
ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass
drastische Maßnahmen wie die polnische Justizreform in der ein oder
anderen Weise mit europäischen Rechtsakten in Konflikt geraten. In
seiner Presseerklärung kündigte Timmermans letzte Woche deshalb an,
die Kommission prüfe in diesem Zusammenhang bereits die Möglichkeit
eines Vertragsverletzungsverfahrens.
Was
dafür spricht: Mit
einem Vertragsverletzungsverfahren läge
die
Entscheidung beim
unabhängigen EuGH,
was den Konflikt entpolitisieren würde.
Zudem hat der EuGH ernstzunehmende Durchgriffsrechte: Sollte die
polnische Regierung seinem Urteil nicht folgen, könnte er gegen sie
nach Art.
260 AEUV
schmerzhafte Zwangsgelder verhängen.
Was
dagegen spricht: Vertragsverletzungsverfahren
beziehen sich stets nur auf die Verletzung spezifischer EU-Rechtsakte
– und da es keinen EU-Rechtsakt gibt, der spezifisch die Besetzung nationaler Gerichte regelt, müsste die Kommission kreativ
werden und bei
der Klage einen anderen Angriffspunkt gegen die Reform finden.
Vorbilder
dafür gibt es: Als
2012 die Orbán-Regierung in Ungarn massenweise Richter vorzeitig in
den Ruhestand schicken wollte, um die frei werdenden Stellen neu
besetzen zu können, verurteilte
der
EuGH das als
„nicht
gerechtfertigte Altersdiskriminierung“.
Doch zum Kern des Problems gelangt man auf diese Weise nicht.
Orbán
kam seinerzeit damit davon, die zwangspensionierten Richter zu
entschädigen. Wieder einsetzen musste er sie nicht.
Erfolgsaussichten:
groß.
Wirkung:
punktuell
groß, insgesamt eher
gering.
6. „Systemisches“ Vertragsverletzungsverfahren
Worum es geht: Um
dem Problem abzuhelfen, dass sich Vertragsverletzungsverfahren
jeweils nur auf spezifische EU-Rechtsakte beziehen können, kursiert
bereits seit einigen Jahren der
Vorschlag eines „systemischen“ Vertragsverletzungsverfahrens, mit dem die
Kommission und der EuGH unmittelbar auf eine Verletzung der
EU-Grundwerte in Art.
2 EUV reagieren könnten. Diese Idee, über die ich hier
schon vor einigen Jahren geschrieben habe, wird in der rechtswissenschaftlichen Debatte vor
allem von Kim Lane Scheppele vertreten.
Was
dafür spricht: Ein
systemisches Vertragsverletzungsverfahren würde dem EuGH eine
zentrale Rolle bei
der Verteidigung der EU-Grundwerte geben. Er
könnte sich so zu einem gesamteuropäischen
Verfassungsgericht weiterentwickeln
–
ein Modell, das in nationalen Föderalstaaten gut funktioniert.
Was
dagegen
spricht:
Juristisch wäre ein
systemisches Vertragsverletzungsverfahren Neuland.
Im EU-Vertrag ist es weder ausdrücklich vorgesehen noch ausdrücklich
ausgeschlossen, sodass offen wäre, ob sich der EuGH tatsächlich
darauf einließe, eine entsprechende Klage der Kommission zuzulassen.
Und auch die Kommission selbst scheint bislang vor einem solchen Schritt zurückzuschrecken.
Erfolgsaussichten:
unklar.
Wirkung:
groß.
7.
Politische Bedingungen für Strukturfonds
Worum
es geht: Die
Regierungen in Ungarn und Polen gehören zu den größten
Nettoempfängern aus dem EU-Haushalt. Über zwei Prozent des
polnischen, über vier Prozent des ungarischen Bruttoinlandsprodukts
werden durch die EU finanziert – vor allem über die Strukturfonds,
die zum
Beispiel Infrastrukturprojekte in
ärmeren Regionen finanzieren. Seit einiger Zeit kursiert deshalb die
Idee, diese Fonds an
politische Bedingungen wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu
knüpfen. Nach Haushaltskommissar Günther Oettinger (CDU/EVP)
hat sich zuletzt auch Justizkommissarin Věra Jourová (ANO/ALDE) zu
diesem Vorschlag bekannt. Der Vorschlag könnte frühestens mit
dem nächsten mehrjährigen Finanzrahmen ab 2021 umgesetzt werden.
Was
dafür spricht: Kürzungen
der Strukturfonds würden die polnische Regierung hart treffen und
womöglich zu einem Einlenken bringen.
Was
dagegen spricht:
Der
mehrjährige Finanzrahmen wird im Rat einstimmig beschlossen. Die
polnische Regierung müsste den politischen Bedingungen für die
Strukturfonds also erst selbst zustimmen. Unklar ist in den
bisherigen Vorschlägen außerdem, wer die Einhaltung dieser
Bedingungen nach welchem Verfahren überprüfen würde. Und
schließlich würden Kürzungen der Strukturfonds vor allem den
polnischen Bürgern schaden und diese
möglicherweise gegen die EU aufbringen.
Erfolgsaussichten:
eher
gering.
Wirkung:
groß,
mit
Nebenwirkungen.
8.
Verweigerung der Zusammenarbeit
Worum es geht: Wenn
die EU sich nicht zu einem koordinierten Vorgehen gegen Polen
aufraffen kann, gibt es immer noch die Möglichkeit, dass sich
einzelne
Mitgliedstaaten schlicht der Zusammenarbeit verweigern.
In diesem Sinn erklärte
zuletzt zum Beispiel der Vorsitzende des Deutschen Richterbunds,
wenn es in Polen keine unabhängigen Gerichte mehr gäbe, könnte die
deutsche Justiz aufhören,
mit dem europäischen Haftbefehl gesuchte Gefangene nach Polen auszuliefern. Die polnische Regierung könnte
gegen eine solche Entscheidung zwar vor dem EuGH klagen. Aber die europäischen Richter haben schon in der Vergangenheit
wiederholt deutlich gemacht, dass das „Prinzip gegenseitigen Vertrauens“ zwischen den Mitgliedstaaten
nicht zu Blindheit vor den realen Verhältnissen zwingt.
Was
dafür spricht: Die
Verweigerung der Zusammenarbeit kann
von den nationalen Regierungen und Gerichten der übrigen
Mitgliedstaaten auch ohne gemeinsamen Beschluss umgesetzt werden. Sie
hätte zwar keine direkten Auswirkungen auf die Lage in Polen selbst, wäre
aber ein
Selbstschutz, um
Bewohner
des jeweils eigenen Landes
vor Übergriffen zu bewahren.
Im
besten Fall würde die polnische Regierung nach und nach isoliert und dadurch zum
Einlenken gebracht.
Was
dagegen spricht:
Durch
einseitige Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten würde (mindestens
bis es zu einem EuGH-Urteil kommt)
die
Rechtssicherheit in der EU untergraben.
Es
wäre unklar, welche Staaten im Umgang mit Polen welche europäischen
Regeln
noch anwenden und
welche nicht.
Im schlimmsten Fall könnte es darüber zu
Konflikten zwischen
Gerichten kommen,
die die europäische Rechtsgemeinschaft noch stärker erodieren
lassen
als die Causa Polen allein.
Erfolgsaussichten:
groß.
Wirkung: mittel, mit
großen
Nebenwirkungen.
Hinweis, 26.7.: Dieser Artikel wurde ergänzt, um die Möglichkeit eines Doppelverfahrens gegen Polen und Ungarn ausführlicher zu behandeln.
Bild: Mariusz Szczepanik [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.
Bild: Mariusz Szczepanik [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.