Samstag, 4. Februar 2017

Scheiternder Dialog der Gerichte: Wie die europäische Rechtsgemeinschaft zu erodieren droht

Auch vor Gericht wehen die Winde des Nationalsouveränismus jüngst wieder heftiger.
Spekulationen, wie die Europäische Union zugrunde gehen könnte, haben seit einigen Jahren Konjunktur. Die meisten dieser Szenarien schließen irgendeine Art von großem Knall ein: den Staatsbankrott eines großen Eurolandes zum Beispiel, oder einen Austritt Frankreichs nach einem Wahlsieg von Marine Le Pen (FN/BENF). Die gute Nachricht ist, dass all diese Szenarien derzeit eher unwahrscheinlich sind. Die schlechte: Das Ende der EU könnte auch anders kommen – weniger spektakulär, als langsamer Verfall. Und eine solche schleichende Desintegration ist in den letzten Wochen etwas wahrscheinlicher geworden. Eine Reihe von Urteilen verschiedener nationaler Verfassungsgerichte stellt die Zukunft der EU als Rechtsgemeinschaft in Frage.

Verfassungspluralismus

Die Rechtsordnung der Europäischen Union ist seit vielen Jahren von einem Zustand geprägt, für den sich in der Rechtswissenschaft der Begriff „Verfassungspluralismus“ etabliert hat. Gemeint ist damit (etwas vereinfacht gesagt), dass der EU-Vertrag und die nationalen Verfassungen nebeneinander existieren, ohne dass es zwischen ihnen eine klare Hierarchie gäbe. Auf Ebene der einzelnen Staaten gilt jeweils die nationale Verfassung als das oberste existierende Recht und das nationale Verfassungsgericht, das über seine Einhaltung wacht, als die höchste Rechtsinstanz, deren Urteil nicht weiter angefochten werden kann.

Gleichzeitig kann jedoch die Europäische Union nur funktionieren, wenn das gemeinsam beschlossene Europarecht auch wirklich in jedem Staat auf die gleiche Weise angewandt wird. Schon 1964 erklärte deshalb der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Costa/ENEL-Entscheidung, dass das Europarecht einen Anwendungsvorrang vor nationalen Rechtsnormen haben müsse, „wenn nicht die Rechtsgrundlage der [Europäischen] Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll“. Dieser Vorrang des Europarechts ist heute allgemein anerkannt und betrifft auch die nationalen Verfassungen – sonst müsste ein Mitgliedstaat, der eine bestimmte europarechtliche Regelung unterlaufen will, das nur in seine nationale Verfassung schreiben, um die EU völlig hilflos zu machen.

Die Vorbehalte des Bundesverfassungsgerichts

So ganz wollten sich die nationalen Verfassungsgerichte damit jedoch nicht zufrieden geben. Vor allem das deutsche Bundesverfassungsgericht arbeitete sich deshalb über Jahrzehnte hinweg immer wieder an der Frage ab, ob es nicht doch einen Punkt gibt, an dem das nationale Verfassungsrecht die Oberhand behält. (Prominente Entscheidungen waren dabei Solange 1 von 1974, Solange 2 von 1986, das Maastricht-Urteil von 1993, das Lissabon-Urteil von 2009, Honeywell von 2010 und Solange 3 von 2015.)

Die Karlsruher Richter argumentieren dabei zweigleisig. Zum einen erkennen sie zwar grundsätzlich den Vorrang des Europarechts an, doch dieser Vorrang gilt ihnen zufolge nur, insoweit das deutsche Grundgesetz selbst ihn über Art. 23 GG zulässt. Davon ausgenommen ist demnach jener Kern der deutschen „Verfassungsidentität“, der durch die sogenannte Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 GG geschützt ist. Das sind zum Beispiel die Menschenwürde, das Demokratie- oder das Rechtsstaatsprinzip, also Dinge, die sich eigentlich auch die EU auf die Fahnen geschrieben hat. Der Clou ist jedoch, dass die Auslegung von Art. 23 und 79 GG in die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts selbst fällt – weshalb die Karlsruher Richter sich auf dieser Grundlage herausnehmen, im Rahmen einer „Identitätskontrolle“ selbst zu entscheiden, ob ein europäischer Rechtsakt in Deutschland anwendbar ist oder nicht. (Und wer Karlsruhe kennt, der weiß, dass seine Interpretation von Art. 79 Abs. 3 GG bisweilen durchaus eigenwillig sein kann.)

Das zweite Argument des Bundesverfassungsgerichts ist noch direkter: Die EU darf grundsätzlich nur in Bereichen tätig werden, für die sie eine explizite Ermächtigung im EU-Vertrag hat. Wenn EU-Institutionen ihre Kompetenzen überschreiten, dann handeln sie rechtswidrig. Das festzustellen, ist grundsätzlich Sache des EuGH. Was aber, wenn sich der EuGH selbst nicht an die Vorgaben im EU-Vertrag hält? In diesem Fall, so die Karlsruher, handelt auch der EuGH jenseits seiner Kompetenzen (Juristenlatein: ultra vires), sodass seine Urteile nicht anwendbar sind. Und das Recht zu entscheiden, ob dieser Punkt erreicht ist, sieht das Bundesverfassungsgericht natürlich wiederum bei niemand anderem als sich selbst.

Ein unlösbarer Konflikt über das Letztentscheidungsrecht

Das machtbewusste Bundesverfassungsgericht war der wichtigste Vordenker für diese Einschränkungen des Europarechts-Vorrangs. Andere nationale Verfassungsgerichte griffen die Ideen jedoch gerne auf, um sich in ihrem jeweiligen Land das letzte Wort zu sichern. Aus der Perspektive des Europäischen Gerichtshof gilt hingegen weiterhin, dass das Europarecht nur dann Sinn ergibt, wenn es in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt wird – und dass nach Art. 267 AEUV niemand anderes als der EuGH selbst die Aufgabe hat, letztinstanzlich über dessen richtige Auslegung zu entscheiden.

Sowohl der EuGH als auch die nationalen Verfassungsgerichte erheben also Anspruch auf ein Letztentscheidungsrecht, und da diese Ansprüche logisch jeweils in sich abgeschlossen sind, gibt es keine rechtlich „richtige“ Art, um den latenten Konflikt zwischen ihnen zu entscheiden. In der Praxis versucht man das Problem bislang schlicht dadurch zu lösen, dass die verschiedenen höchsten Gerichte miteinander sprechen und aufeinander Rücksicht nehmen. Der EuGH fällt seine Urteile so, dass möglichst kein Mitgliedstaat sich dadurch in seiner Verfassungsidentität angegriffen fühlt. Und die nationalen Gerichte versuchen ihren eigenen Verfassungstext so auszulegen, dass das Europarecht damit in Einklang steht.

Bellen, aber nicht beißen?

Vor allem das deutsche Bundesverfassungsgericht hat sich mit seiner Europarechtsprechung im Lauf der Zeit den Ruf eines bellenden, aber niemals zubeißenden Hundes erworben. Mit der Identitäts- und der Ultra-vires-Kontrolle entwickelte es zwar die Waffen, um notfalls einen Frontalangriff auf auf den EuGH zu starten. Doch wann immer es diese Waffen in einer konkreten Rechtssache hätte anwenden können, verzichtete es darauf wohlweislich – in dem Bewusstsein, dass ein „Krieg der Richter“, wie er in Medien immer wieder beschworen wurde, die heutige europäische Rechtsordnung zerstören könnte und für alle Beteiligten fatale Folgen hätte.

In der rechtswissenschaftlichen Literatur genießt diese dialogische Art, mit dem Verfassungspluralismus umzugehen, einige Sympathien. Die Rede ist dann beispielsweise von einem hierarchiefreien „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und nationalen Verfassungsgerichten, oder auch von einem „Verfassungsgerichtsverbund“, der gemeinschaftlich für die Pflege der europäischen Rechtsordnung verantwortlich ist.

Das EZB-Verfahren

Doch anders als man hoffen könnte, ist das Verhältnis zwischen den höchsten Gerichten durch den ständigen Dialog in den letzten Jahren nicht unbedingt besser geworden. Im Gegenteil: Die Situationen, in denen es zwischen EuGH und nationalen Verfassungsgerichten knirscht, scheinen eher zuzunehmen.

Ein spektakulärer Fall war etwa das deutsche EZB-Verfahren vor drei Jahren, in dem es um die Ankündigung der Europäischen Zentralbank ging, bei einer Verschärfung der Eurokrise in großem Stil Staatsanleihen der Krisenstaaten anzukaufen. Das Bundesverfassungsgericht legte diesen Fall dem EuGH zur Entscheidung vor. Gleichzeitig versuchte es aber, ihn fernzusteuern, indem es der Vorlage eine sehr detaillierte eigene Interpretation beifügte, warum die Entscheidung der EZB rechtswidrig sei. Und es gab recht unumwunden zu verstehen, dass es eine davon abweichende Auslegung durch den EuGH als ultra vires ansehen könnte.

Der EuGH ließ sich dadurch jedoch nicht beeindrucken: Im Sommer 2015 präsentierte er seine eigene Antwort, die auch im Ergebnis von der des Bundesverfassungsgerichts abwich. Daraufhin knickten die Karlsruher Richter ein, wenn auch mit deutlich hörbarem Grummeln. In ihrer finalen Entscheidung sprachen sie im Juni 2016 zwar noch einmal wortreich von der Bedeutung von Identitäts- und Ultra-vires-Kontrolle. Dann aber erklärten sie (Rn. 176), die „Auffassung“ des EuGH in dem betreffenden Fall bewege sich „noch innerhalb des dem Gerichtshof erteilten Mandates“. Ende gut, alles gut – fürs Erste.

Taricco und Ajos

Dass das Bundesverfassungsgericht im EZB-Verfahren letztlich zurücksteckte, hatte womöglich auch mit der großen öffentlichen Aufmerksamkeit für den Fall zu tun. Hätte das wichtigste nationale Gericht des größten EU-Mitgliedstaats in einem solch wichtigen Fall den offenen Konflikt mit dem EuGH gesucht, wäre ein großer Krach wohl unausweichlich gewesen. Doch ganz folgenlos blieb die scharfe Rhetorik der Karlsruher Richter trotzdem nicht. Denn andere nationale Verfassungsgerichte – aus kleineren Ländern und in kleineren Fällen – hatten in letzter Zeit weniger Beißhemmungen.

Einer dieser Fälle ist die Taricco-Entscheidung des italienischen Verfassungsgerichts (mehr dazu hier und hier). Konkret geht es darin um bestimmte Verjährungsfristen im italienischen Strafrecht, die so kurz sind, dass zahlreiche Strafen ungeahndet blieben. Der EuGH hatte dies unter Bezug auf Art. 325 AEUV für europarechtswidrig erklärt und Italien deshalb gezwungen, einen eigentlich verjährten Fall wieder zu öffnen. Das italienische Verfassungsgericht sah darin jedoch einen Verstoß gegen das Verbot einer rückwirkenden Bestrafung, das zum Rechtsstaatsprinzip und damit zum Identitätskern der italienischen Verfassung gehöre – und legte dem EuGH den Fall deshalb kurzerhand noch einmal vor, mit der impliziten Aufforderung, seine vorherige Entscheidung zu revidieren oder sich auf einen größeren Konflikt einzustellen.

Noch weiter ging der Oberste Gerichtshof von Dänemark vor einigen Wochen im Fall Ajos. Hier hatte der EuGH ein dänisches Gesetz für nicht anwendbar erklärt, da es gegen das europäische Verbot einer Altersdiskriminierung verstoße. Das dänische Gericht hielt dagegen, dass dieses europäische Diskriminierungsverbot lediglich von den EuGH-Richtern erfunden worden sei und keine konkrete Grundlage im EU-Vertrag habe. Die EuGH-Entscheidung sei deshalb nicht vom dänischen Verfassungsrecht gedeckt – und das dänische Gesetz, das der EuGH für europarechtswidrig erklärt hatte, müsse dennoch weiterhin angewendet werden.

Verheerende Präzedenzfälle

Beide Fälle, Taricco und Ajos, sind für sich selbst genommen eher klein: Betroffen ist darin nur ein überschaubarer Personenkreis, nicht gleich (wie im EZB-Verfahren) der Fortbestand der ganzen Eurozone. Der große Knall dürfte deshalb erst einmal ausbleiben. Doch gerade das könnte diese Entwicklung auch gefährlich machen. Denn die nationalen Verfassungsgerichte tragen damit zu einer allmählichen Erosion der europäischen Rechtsgemeinschaft bei – und schaffen Präzedenzfälle, die in künftigen, wichtigeren Verfahren verheerende Folgen haben könnten.

Denn man muss sich nur vor Augen halten, dass es das nächste Mal nicht mehr um Dänemark und Italien gehen könnte, sondern um Polen und Ungarn: um Länder also, in denen die nationalen Regierungen in den letzten Jahren einiges daran gesetzt haben, um sich die nationalen Verfassungsgerichte gefügig zu machen. Die Möglichkeit, sich künftig durch den Verweis auf diesen oder jenen „Kernbestandteil der nationalen Verfassungsidentität“ vor der Einhaltung von Europarecht drücken zu können, dürfte für die Viktor Orbáns und Jarosław Kaczyńskis des Kontinents durchaus eine willkommene Perspektive sein.

Eine Schönwetter-Konstruktion

Was aber lässt sich dagegen tun? Für die Freunde des Verfassungspluralismus gibt es eigentlich nur eine Möglichkeit: noch mehr miteinander zu reden. Der Madrider Europarechtsprofessor Daniel Sarmiento etwa forderte zuletzt auf seinem Blog, der EuGH müsse künftig etwas mehr „Empathie“ zeigen, um durch „bedachte und wohlüberlegte Urteile“ die nationalen Gerichte besser zu „überzeugen“.

Vielleicht aber müssen wir uns auch zugestehen, dass dieses Modell einfach nicht dauerhaft funktionieren kann. Es stimmt schon, die Idee eines offenen Verbunds, in dem eine Gruppe verantwortungsvoller Gerichte partnerschaftlich und ohne Hierarchien einen gemeinsamen europäischen Verfassungsdiskurs entwickelt, hat etwas Sympathisches an sich. Aber letztlich ist sie auch eine Schönwetter-Konstruktion, die wenig Schutz bietet, wenn die Winde des Zeitgeists wieder in Richtung Nationalsouveränismus wehen.

Wir sollten dem EuGH Vertrauen schenken

Die Vorbehalte des deutschen Bundesverfassungsgerichts mögen in den 1970er Jahren sinnvoll gewesen sein, solange es noch keinen wirksamen europäischen Grundrechteschutz gab. Heute dienen sie immer mehr allein dem eigenen institutionellen Machterhalt und bedrohen den Zusammenhalt in der EU.

Sobald wir europäischen Bürger das nächste Mal die Gelegenheit haben, durch einen Konvent die europäische Verfassungsordnung zu gestalten, sollten wir deshalb für Klarheit sorgen: Europarecht bricht nationales Recht, ohne Wenn und Aber. Wenn die europäische Rechtsgemeinschaft eine Zukunft haben soll, dann können wir sie nicht mit 28 nationalen Vorbehalten versehen. Zum Schutz der Werte, die uns wichtig sind – Menschenwürde, Demokratie oder Rechtsstaatlichkeit –, ist der EuGH kein bisschen schlechter geeignet als die nationalen Verfassungsgerichte. Wir sollten ihm deshalb als letztentscheidender Instanz unser Vertrauen schenken.

Bild: Kai Freundlich [CC BY-ND 2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Ich teile zu 100% die Auffassung des BVerfG. Es wäre ja absurd, wenn Bundestag und Bundesrat einem EU-Vertrag zustimmen könnten, der über jenem Teil des GG steht, der selbst von Bundestag und Bundesrat nicht geändert werden darf. Und klar ist auch, dass europäische Institutionen nur die Macht haben, die ihnen der EU-Vertrag zubilligt. Insofern sehe ich es als völlig unzweifelhaft an, dass das GG über dem EU-Recht steht und das BVerfG die letztendliche Instanz in Deutschland ist – nicht der EuGH. Und für Ungarn und Polen gilt natürlich dasselbe.

    Wer das ärgerlich findet, sollte sich meiner Forderung nach einer echten europäischen Verfassung anschließen. Die Europäische Föderation, wie ich sie vorschlage, hätte eine solche Verfassung und im Grundgerüst dieser Verfassung ist extra ein Artikel eingefügt, der die Rangfolge des Rechts klar regelt:
    „Art. 9 der Verfassung der Europäischen Föderation:
    I) Die Verfassungen und Gesetze der Mitglieder gelten.
    II) Regelungen der Mitglieder, die der Verfassung der Europäischen Föderation oder einem auf dieser Verfassung beruhenden Gesetz entgegenstehen, sind unwirksam und dürfen von keinem Organ der Europäischen Föderation oder eines ihrer Mitglieder angewendet werden.“

    Übrigens ist die Europäische Föderation kein Ersatz für die EU, sondern ein Konzept das, ein Nebeneinander unterschiedlicher Integrationsstufen in Europa ermöglicht.

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  2. Mitunter denke ich, wenn wir in einigen Jahrzehnten die Frage stellen werden, wann das BVerfG seinen Einfluss verlor, werden wir uns die Entscheidungsfolge seit Lissabon anschauen. Aus meiner Sicht gelingt es insbesondere dem Zweiten Senat nicht, aus einer kompetenzorientierten Denke herauszukommen, was verhindert in einen inhaltlichen (d.h. grundrechts- statt kompetenzorientierten) Dialog mit Luxemburg einzutreten.

    Und zu allem Überfluss geriert sich mit dem Gutachten zum EMRK-Beitritt der EU der EuGH ähnlich (statt in einen ebensolchen Dialog mit dem EGMR zu treten).

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