Samstag, 25. Juli 2020

Die richtigen Probleme mit den richtigen Instrumenten zur richtigen Zeit angehen: Gedanken zur Konferenz über die Zukunft Europas

„Neuen Schwung für die Demokratie“ soll die Konferenz über die Zukunft Europas bringen. Aber was bedeutet das genau? In einer Gastbeitragsserie beschreiben hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft ihre Wünsche, Hoffnungen und Erwartungen an die Konferenz. Heute: John Erik Fossum. (Zum Anfang der Serie.)

EU Balloon
„Eine wichtige Lehre aus der Arbeit des Konvents war, dass politische Führung erforderlich ist, um einen Prozess bei einem breiten und unbestimmten Mandat zu seinem gewünschten Ende zu führen.“
Die Europäische Union bereitet sich derzeit auf eine groß angelegte Debatte über ihren künftigen Kurs und Ausrichtung vor. Eine Schlüsselfrage ist, ob dies vor allem eine sichtbarere und hochskalierte Fortsetzung der verschiedenen Formen bürgerschaftlichen Engagements sein wird, die bereits seit einigen Jahren bestehen, oder ob die Konferenz eine qualitativ neue Dimension hinzufügen und auf etwas Neues hinauslaufen wird.

Die Vorschläge der Institutionen

Wenn wir uns die mandatierten Funktionen ansehen, wie sie in den Vorschlägen der drei Kerninstitutionen der EU – des Europäischen Parlaments, der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates – dargelegt sind, stellen wir fest, dass diese sehr breit und umfassend sind. Tatsächlich gibt es in den Vorschlägen aller drei Institutionen keine wirklichen Grenzen für das, was diskutiert werden könnte. Das Parlament, aber auch die Kommission betonen, dass die Konferenz eine Bottom-up-Struktur haben soll, die die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger aktiviert und ein Bindeglied zwischen ihnen und dem politischen System der EU darstellt, auch im Sinne der Entscheidungsfindung. Insbesondere das Parlament unterstreicht diese partizipatorische Dimension und macht einen sehr ehrgeizigen, umfassenden und detailliert ausgearbeiteten Vorschlag, wie die Bürgerinnen und Bürger durch Bürger- und Jugendforen direkt in den Prozess eingebunden werden sollen.

Umgekehrt ist der Vorschlag des Europäischen Rates viel stärker auf die EU-Institutionen ausgerichtet und enthält nur vage Hinweise darauf, wie die Zivilgesellschaft einbezogen werden soll. Man könnte versucht sein zu sagen, dass sich in den Vorschlägen die unterschiedliche demokratische Sensibilität und gesellschaftliche Offenheit dieser Institutionen widerspiegelt. Schließlich haben sie ihre Wurzeln in verschiedenen Sphären des politischen Lebens: das Europäische Parlament in der repräsentativ-partizipatorischen Welt und der Rat in der Welt der zwischenstaatlichen Diplomatie.

Schwache und starke Öffentlichkeiten verbinden

Demokratisches Regieren besteht aus zwei Kernkomponenten: der demokratischen Deliberation, um Probleme zu identifizieren und Lösungen zu diskutieren, und darauf aufbauend einem Entscheidungsprozess, der Vorschläge auswählt, ihnen Ressourcen zuweist und sie durchführt. Idealtypisch organisieren politische Systeme dies in drei Stufen: erstens eine allgemeine oder „schwache“ Öffentlichkeit, die Fragen diskutiert; zweitens Parlamente und andere repräsentative Gremien als „starke“ Öffentlichkeiten, die diese Debatten interpretieren, fortentwickeln und zur Entscheidung bringen; drittens Regierungen und ihre Verwaltungen, die die Entscheidungen durchführen.

Das Europäische Parlament stellt fest, dass es sich „verpflichtet […], die Ergebnisse der Konferenz unverzüglich und ernsthaft mit Legislativvorschlägen, durch die Vertragsänderungen oder anderweitige Änderungen eingeleitet werden, weiterzuverfolgen“, und „fordert die anderen beiden Organe auf, dieselbe Verpflichtung einzugehen“. Die Kommission stellt fest, dass sie „bereit [ist], die Rückmeldungen und Vorschläge der Bürgerinnen und Bürger in ihrer Legislativagenda zu berücksichtigen“. Der Rat stellt fest, dass „(d)ie Ergebnisse der Konferenz in einem Bericht an den Europäischen Rat im Jahr 2022 wiedergegeben werden sollten […]. Die Konferenz fällt nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 48 EUV“.

Diese verschiedenen angestrebten Ergebnisse legen nahe, dass das Europäische Parlament versucht, eine möglichst enge Verbindung zwischen schwacher und starker Öffentlichkeit zu entwickeln. Auch die Kommission befindet sich auf einem ähnlichen Weg. Der Rat hingegen definiert die Konferenz als eine schwache Öffentlichkeit oder als ein nur beratendes Gremium. In diesem Zusammenhang ist es bemerkenswert, dass die vom Rat vorgeschlagene Zusammensetzung der Konferenz im Großen und Ganzen aus ähnlichen Kategorien besteht wie die des Europäischen Konvents, der 2003-04 die Verfassung für Europa erarbeitet hat.

Die Konventserfahrung

In der Erklärung von Laeken wurde der Europäische Konvent damals lediglich als Vorbereitungsgremium benannt. Es gelang dem Konvent jedoch, selbst genügend Dynamik zu entwickeln, um einen Verfassungsvorschlag zu schmieden – eine Leistung, die sich bei der ursprünglichen Verkündung der Erklärung von Laeken nur wenige vorgestellt hatten. Auch die spätere Ablehnung der Europäischen Verfassung lässt sich nur schwer dem Europäischen Konvent zuschreiben.

Soweit die Erfahrungen des Konvents überhaupt in die Vorschläge zur Konferenz eingeflossen sind, scheint es, dass die Hauptaufgabe des Europäischen Parlaments darin besteht, sein Engagement mit der Zivilgesellschaft zu erweitern, um genügend Druck für die notwendigen Reformen aufzubauen. Umgekehrt versucht der Rat, die Tür für eine Wiederholung der Konventserfahrung zu verschließen, also zu verhindern, dass die Konferenz die notwendige Dynamik für eine Vertragsänderung erzeugt.

Drei Kernfragen: Probleme, Instrumente, Zeitrahmen

In meinen Augen war eine wichtige Lehre aus der Arbeit des Konvents, dass politische Führung erforderlich ist, um einen Prozess bei einem breiten und unbestimmten Mandat zu seinem gewünschten Ende zu führen. Es wäre hilfreich, mehr darüber zu erfahren, wie das Parlament dies im Zusammenhang mit der Konferenz sicherstellen will.

Im gegenwärtigen Kontext, in dem die Staats- und Regierungschefs anscheinend nicht bereit sind, der Konferenz eine entscheidende Rolle zuzubilligen, kommt der Führung in der EU eine wichtige Sortierfunktion zu. Die Corona-Pandemie hat neue Herausforderungen und neue Dringlichkeiten mit sich gebracht, die natürlich völlig unvorhergesehen waren, als die Idee zur Einrichtung der Konferenz aufkam. Drei Fragen scheinen besonders relevant zu sein: Welches sind die Hauptprobleme, die gelöst werden müssen? Wann müssen die Probleme gelöst werden? Welche Instrumente benötigt die EU zur Lösung dieser Probleme?

Bedarf an politischer Führung

Die Rolle der Konferenz muss im Zusammenhang mit diesen drei Fragen betrachtet werden. Es besteht ein klarer Bedarf an politischer Führung in dem Sinne, dass die Führungskräfte die richtigen Probleme den richtigen Instrumenten innerhalb des richtigen Zeitrahmens zuweisen müssen. Der zeitliche Rahmen der Konferenz beträgt zwei Jahre; ein Vertragsänderungsverfahren wird weitere Jahre in Anspruch nehmen. Je mehr sich die Konferenz deshalb mit der wirklichen Lösung von Problemen befassen soll, desto wichtiger ist es, dass sie sich auf die Fragen und Zeitvorgaben konzentriert, die von einem solchen Gremium vernünftigerweise erwartet werden können.

Für die Lösung drängender Probleme mit kurzen Zeitvorgaben und für die Lösung von Problemen, zu denen die Konferenz nicht viel beitragen kann, sind hingegen andere Reformen und Initiativen erforderlich. Solche Maßnahmen müssten so ausgestaltet sein, dass sie die Rolle der Konferenz stützen und verhindern, dass sie entgleist.

Zwei grundlegende Probleme zu lösen

Was die erste Frage betrifft, so möchte ich zwei grundlegende Probleme nennen, mit denen die EU derzeit zu kämpfen hat. Das erste ist die „Erwartungs-Kapazitäten-Lücke“ der EU: eine deutliche Diskrepanz zwischen den an die EU gestellten Erwartungen einerseits und den Ressourcen und Fähigkeiten, die die Mitgliedstaaten bereit sind, der EU zu übertragen, andererseits. Die Corona-Pandemie hat diese Lücke nicht nur aufgedeckt, sondern auch erheblich vergrößert, insofern sie die Diskrepanz zwischen dem, was die EU tun kann, und dem, was insbesondere die mächtigen und einfallsreichen Mitgliedstaaten allein tun können, aufgedeckt hat.

Das zweite Problem betrifft das Demokratiedefizit oder das, was wir als zwei Formen der demokratischen Abkoppelung bezeichnen können: vertikal (schwächere Verbindungen zwischen Institutionen und Bürger:innen/Zivilgesellschaft) und horizontal (Einflussverlust der Parlamente durch die krisenbedingte Schwerpunktverlagerung auf den Europäischen Rat und durch größere Informalität). Durch die horizontale Abkoppelung wird die Fähigkeit der Bürgerinnen und Bürger geschwächt, die Exekutive über ihre direkt gewählten Vertreter zur Rechenschaft zu ziehen, wenn sich der Ort der Entscheidungsfindung hin zu Gremien wie dem Europäischen Rat verschiebt, die nur schwachen Kontrollen unterliegen, zwischen Regierungsebenen wechseln und Entscheidungen im Geheimen treffen.

Die strukturellen Ungleichgewichte der EU legen ein Dilemma für das Europäische Parlament dar: Mehr Macht zu erlangen, um die horizontale Abkoppelung zu verringern, setzt voraus, dass es sich gegenüber den anderen Institutionen kooperativ und entgegenkommend verhält. Die Ausübung von Kontrolle und Rechenschaftspflicht führt zu interinstitutionellen Konflikten, macht eine schrittweise Zunahme des parlamentarischen Einflusses weniger wahrscheinlich und lenkt die Aufmerksamkeit von den Bürgern ab (vertikale Abkoppelung). Es ist zu erwarten, dass das Parlaments die Konferenz als Vehikel zur Mobilisierung öffentlicher Unterstützung zu nutzen versucht, um sich aus dieser Zwangsjacke zu befreien.

Die Frage der richtigen Zeit

Die Konferenz kann etwas gegen beide Probleme unternehmen. Doch welchen Erfolg sie dabei hat, hängt nicht nur davon ab, ob ihre Empfehlungen tatsächlich umgesetzt werden, sondern auch von einer banaleren Frage: Wann müssen die Probleme gelöst werden? Auch wenn die beiden oben aufgeführten Probleme eindeutig struktureller Natur sind, haben sie eine unmittelbare und eine langfristige Dimension. Einige Probleme erfordern sofortiges Handeln, wie z.B. eine angemessene Reaktion auf COVID-19; andere Probleme können zu einem späteren Zeitpunkt behandelt werden. Der Wiederaufbaufonds ist eine wichtige kurzfristige Antwort; die Frage des ökologischen Wandels und die künftige Nachhaltigkeit der EU hängt hingegen von einer Weiterentwicklung und Ausweitung der EU-Eigenmittel ab.

Die Frage der Reihenfolge ist nicht einfach. In manchen Fällen kann die Lösung bestimmter Probleme Blockaden überwinden, mit positiven Nebeneffekten auf die allgemeine Problemlösungsfähigkeit der EU. Wenn es zum Beispiel in der Steuer- und Finanzpolitik einen Übergang von einstimmigen Abstimmungen zu irgendeiner Form von Mehrheitsentscheidungen gibt, kann das die Blockaderolle einer Minderheit von Veto-Akteuren beseitigen und dadurch einen Prozess des Kapazitätsaufbaus in Gang setzen, der der EU eine ganz andere Fähigkeit zur Bewältigung verschiedener Arten von Problemen verleiht.

Die Frage der richtigen Zeit hat noch eine weitere Dimension, nämlich ob die Reform der EU aus einer Position der Stärke oder der Schwäche heraus erfolgt. Mit anderen Worten: Die Arbeit der Konferenz wird von der Fähigkeit der EU beeinflusst werden, sich mit den unmittelbaren Problemen zu befassen, die die Corona-Pandemie aufgeworfen hat. Die Einigung über den Wiederaufbaufonds könnte wichtige Seiteneffekte auf die Konferenz haben.

Der Werkzeugkasten der EU

Schließlich müssen wir die Rolle der Konferenz im Zusammenhang mit der breiteren Frage prüfen: Welches sind die erforderlichen Instrumente, die die EU zur Lösung ihrer Hauptprobleme benötigt? Der Politikstil der EU hat derzeit eine Schlagseite, da einem hervorragenden Repertoire an Regulierungsinstrumenten nur schwache fiskalpolitische Fähigkeiten gegenüberstehen.

Die Entwicklung einer eigenen EU-Fiskalkapazität würde diese Diskrepanz verringern, den Werkzeugkasten der EU vergrößern, die Erwartungs-Kapazitäten-Lücke verringern und politische Verantwortlichkeiten klären. Insofern die EU dazu in der Lage ist, könnte die Konferenz selbst ein Werkzeug sein, um den Werkzeugkasten in diesem Sinn zu erweitern.


John Erik Fossum ist Professor am ARENA Centre for European Studies der Universität Oslo, Norwegen, und Forschungskoordinator für EU3D. Seine Forschungsschwerpunkte umfassen politische Theorie, Demokratie, Konstitutionalismus in der EU und Kanada sowie die Europäisierung und Transformation des Nationalstaats. Seine Forschung trug umfassend zur Entwicklung und Anwendung von Föderalismus- und Demokratietheorie auf die EU als eigenständiges politisches System bei.


Erwartungen an die Konferenz über die Zukunft Europas – Artikelübersicht
  1. Was erwarten wir von der Konferenz über die Zukunft Europas? – Serienauftakt
  2. Die Zukunftskonferenz: drei Schwerpunkte für ein handlungsfähiges Europa ● Claudia Gamon
  3. Die Zukunft der Zukunftskonferenz, oder Der Rest ist Schweigen ● Dominik Hierlemann
  4. Eine Konferenz der BürgerInnen und Parlamente: Von der Konferenz über die Zukunft Europas zur Zukunft für Europas Konferenzen ● Axel Schäfer
  5. Kein Grund zur Eile: Eine gut vorbereitete und inklusive Konferenz zur Zukunft Europas sollte am 9. Mai 2021 beginnen [DE / EN] ● Julian Plottka
  6. Jugend, Wissenschaft, EuropaskeptikerInnen: Nur mit einer breiten Beteiligung wird die Konferenz über die Zukunft Europas zum Erfolg ● Gustav Spät
  7. Die richtigen Probleme mit den richtigen Instrumenten zur richtigen Zeit angehen: Gedanken zur Konferenz über die Zukunft Europas [DE / EN] ● John Erik Fossum

Bilder: EU-Heißluftballon: European External Action Service [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Porträt John Erik Fossum: University of Oslo [alle Rechte vorbehalten].
Übersetzung: Manuel Müller.

Addressing the right problems with the right instruments at the right time: Reflections on the Conference on the Future of Europe

The Conference on the Future of Europe is meant to bring a “new push for democracy”. But what exactly does that mean? In a series of guest articles, representatives from politics, academia and civil society present their wishes, hopes and expectations for the Conference. Today: John Erik Fossum. (To the start of the series.)

EU Balloon
“An important lesson from the Convention exercise was the need for leadership to steer a process through to its desired end when the mandate was broad and indeterminate.”
The European Union is currently getting ready to embark on a large-scale debate on its future course and direction. A key question is whether this will mainly be a more visible and up-scaled continuation of various forms of citizen engagement that have been going on for a number of years already, or if the Conference will add a qualitatively new dimension and amount to something new.

The institutions’ proposals

If we look at the mandated functions, as set out in the proposals by the three core EU institutions, the European Parliament, the European Commission and the Council, we see that they are very broad and encompassing. In effect, in all three institutions’ proposals there are no real limits on what could be debated. The European Parliament, but also the Commission, underline that the Conference should be a bottom-up exercise that activates and engages citizen participation, and provides a link from citizens to the EU political system, including in a decisional sense. Especially the Parliament underlines this participatory dimension, and sets out a very ambitious, comprehensive and spelled-out-in-detail exercise for directly engaging citizens in the process through Citizens’ Agoras and Youth Agoras.

Conversely, the Council proposal is much more EU-institution-focused with only vague references to how civil society is to be involved. One might be tempted to say that these institutions’ different democratic sensitivities and societal responsiveness are reflected in the proposals. After all, they have their roots in different spheres of political life: the European Parliament in the representative-participatory world and the Council in the world of interstate diplomacy.

Connecting weak and strong publics

Democratic governance consists of two core components: democratic deliberation to identify problems and discuss solutions, and based on that a process of decision-making that selects proposals, allocates resources to them, and carries them out. Ideally speaking, political systems organize this in three stages: a general or ‘weak’ public that discusses issues; parliaments and other representative bodies as ‘strong’ publics that interpret, develop and channel these deliberations into decision-making; and governments and their administrations that carry out the decisions.

The European Parliament notes that it “(c)ommits itself to a genuine follow-up of the Conference without delay, with legislative proposals, initiating treaty change or otherwise; calls on the other two institutions to make the same commitment…”. The Commission notes that “(t)he Commission is ready to take into account citizens’ feedback and proposals in the setting of its legislative agenda.” The Council notes that “(t)he outcome of the Conference should be reflected in a report to the European Council in 2022… The Conference does not fall within the scope of Article 48 TEU.”

These different envisaged outcomes suggest that the European Parliament seeks to develop as close a link as possible between weak and strong publics; the Commission is on a similar track; whereas the Council defines the Conference as a weak public or a deliberative body only. In this context, it is noteworthy that the Council’s suggested composition of the Conference is broadly speaking consisting of similar categories to the European Convention that developed the Constitution for Europe in 2003-4.

The Convention experience

The Laeken Declaration only designated the European Convention as a preparatory body. The Convention itself however managed to build up sufficient momentum to forge a constitutional proposal, a feat that few had envisaged when the Laeken Declaration was initially announced. It is difficult to attribute the subsequent rejection of the European Constitution to the European Convention.

Insofar as the Convention experience at all has figured in the proposals on the Conference, it appears that the European Parliament’s main onus is to broaden its engagement with civil society in order to build up sufficient pressure for the requisite reforms. The Council conversely seeks to close the door to a repeat Convention performance, in other words where the Conference would generate the requisite momentum to forge a treaty change.

Three key questions: problems, instruments, time-scale

In my view, an important lesson from the Convention exercise was the need for leadership to steer a process through to its desired end when the mandate was broad and indeterminate. It would be useful to know more about how the Parliament seeks to ensure this in relation to the Conference.

In the current context and since the heads of state and government do not seem willing to commit themselves to a decisional role for the Conference, leadership in the EU takes on an important sorting role. The corona pandemic has given rise to new challenges, and new urgencies of course wholly unforeseen when the idea to establish the Conference first came about. Three questions seem particularly pertinent: What are the main problems that need to be resolved? When do the problems need to be resolved? What are the requisite instruments that the EU needs for resolving these problems?

Need for leadership

The role of the Conference must be considered in relation to these three questions. There is a clear need for leadership in the sense that leaders must allocate the right problems to the right instruments within the right time-scale. The time-scale of the conference is two years; a process of treaty change will take an additional number of years. The implication is that the more engaged with actual problem-solving the Conference is supposed to be the more important it is to ensure that it is directed to address those issues and timelines that such a body can reasonably be expected to do.

In turn, other reforms and initiatives are required for dealing with pressing problems with short time-lines and problems that the Conference cannot be expected to contribute much to. Such measures would need to be tailored to bolstering the Conference’s role and prevent it from derailing.

The EU’s challenges

With regard to the first question, I will identify two basic problems that the EU is presently grappling with. This is far from an exhaustive list, but addressing these can have important knock-on effects on the EU’s ability to grapple with other problems. The first is the EU’s ‘expectations – capability gap’: a clear discrepancy between the expectations that are placed on the EU on the one hand and the resources and capabilities that member states are willing to confer on the EU on the other. The corona pandemic has not only exposed this gap; it has expanded it considerably in the sense that the pandemic has exposed the discrepancy between what the EU can do and what especially the powerful and resourceful member states can do on their own.

The second problem relates to the democratic deficit or what we may refer to as two forms of democratic disconnect: vertical (weaknesses of connectivity between institutions and citizens/civil society) and horizontal (sidelining of parliaments through the crises-driven shift in the centre of gravity towards the European Council and greater informality). The horizontal disconnect refers to how citizens’ ability to hold the executives accountable via their directly elected representatives becomes weakened when the locus of decision-making shifts towards bodies such as the European Council that are subject to weak controls, shape-shift between levels of governing and take decisions in secrecy.

The EU’s built-in biases expose a dilemma for the European Parliament: Obtaining more power to reduce the horizontal disconnect requires being cooperative and accommodating in relation to the other institutions. Exercising control and accountability brings up inter-institutional conflicts, makes incremental increases in parliamentary influence less likely and focuses attention away from citizens (vertical disconnect). One might presume that the Parliament’s approach is to use the Conference as a vehicle to mobilize public support to help it out of this straitjacket.

The question of timing

The Conference can do something to both problems, but how and with what impact hinges not only on whether the Conference’s recommendations can or will be followed up, but on a more banal question: When do the problems need to be resolved? The two problems listed above even if clearly structural have an immediate and a long-term dimension. Some problems need immediate action such as an adequate COVID-19 response; other problems can be handled at a later point in time. The recovery fund is a vital short-term response; the question for the EU’s green transition and future sustainability hinges on a further development and expansion of EU own resources.

The question of sequence is not straightforward. Solutions to some problems can unlock blockages, with bandwagon effects on the EU’s overall problem-solving ability. For instance, changes in voting rules from unanimity to some form of majority voting rule in tax and fiscal policy can remove the blocking role of a minority of veto players and set in motion a process of capacity build-up that will give the EU a very different ability to handle different types of problems.

The question of timing has a further dimension: reforming the EU from a position of strength versus reforming the EU from a position of weakness. In other words, the Conference’s work will be affected by the EU’s ability to deal with the immediate issues that the corona pandemic has brought up. The agreement on the recovery fund may have important spill-over effects on the Conference.

Expanding the EU tool-kit

Finally, we need to consider the role of the Conference in relation to the broader question: What are the requisite instruments that the EU needs for resolving its main problems? The EU’s policy style is lopsided in line with its prominent repertoire of regulatory instruments and its weak fiscal capacity.

The development of an own EU capacity would reduce this discrepancy; increase the EU’s tool-kit; narrow the expectations – capability gap; and clarify lines of accountability. Insofar as the EU is able to use the Conference as such a tool it is itself a vehicle for expanding that tool-kit.


John Erik Fossum is professor at the ARENA Centre for European Studies at the University of Oslo, Norway, and research coordinator for EU3D. His main fields of research include political theory, democracy, constitutionalism in the EU and Canada, as well as Europeanisation and transformation of the nation state. He has contributed extensively to the field of developing and applying federal and democratic theory to the EU as a distinct political system.

Expectations towards the Conference on the Future of Europe – Overview
  1. Was erwarten wir von der Konferenz über die Zukunft Europas? – Serienauftakt
  2. Die Zukunftskonferenz: drei Schwerpunkte für ein handlungsfähiges Europa ● Claudia Gamon
  3. Die Zukunft der Zukunftskonferenz, oder Der Rest ist Schweigen ● Dominik Hierlemann
  4. Eine Konferenz der BürgerInnen und Parlamente: Von der Konferenz über die Zukunft Europas zur Zukunft für Europas Konferenzen ● Axel Schäfer
  5. No Need to Hurry: A Well Designed and Inclusive Conference on the Future of Europe Should Start on 9 May 2021 [DE / EN] ● Julian Plottka
  6. Jugend, Wissenschaft, EuropaskeptikerInnen: Nur mit einer breiten Beteiligung wird die Konferenz über die Zukunft Europas zum Erfolg ● Gustav Spät
  7. Addressing the right problems with the right instruments at the right time: Reflections on the Conference on the Future of Europe [DE / EN] ● John Erik Fossum

Images: EU balloon: European External Action Service [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; portrait John Erik Fossum: University of Oslo [all rights reserved].

Donnerstag, 16. Juli 2020

Das Polarisierungsdilemma: Streit zwischen den Parteien belebte 2019 den Europawahlkampf – und ließ dann die Spitzenkandidaten scheitern

Europawahl-Stimmzettel
Dass der Europawahlkampf 2019 interessanter war als sonst, half am Ende Ursula von der Leyen.
Am heutigen Donnerstag ist es genau ein Jahr her, dass das Europäische Parlament Ursula von der Leyen (CDU/EVP) zur Präsidentin der Europäischen Kommission wählte – und damit seine eigene Niederlage im herausragendsten europäischen Institutionenkonflikt der letzten Jahre besiegelte. Monatelang hatten die großen proeuropäischen Fraktionen (mit Ausnahme der liberalen ALDE, heute RE) zuvor betont, dass sie niemanden zum Kommissionspräsidenten wählen würden, der nicht zuvor als Spitzenkandidat einer europäischen Partei im Europawahlkampf angetreten war. Doch nach der Europawahl Ende Mai 2019 dauerte es nur wenige Wochen, bis diese Entschlossenheit in sich zusammenfiel.

Als der Europäische Rat schließlich am 2. Juli die Nicht-Spitzenkandidaten von der Leyen nominierte, gab es zwar noch einmal einiges an Kritik an diesem Vorschlag. Auch die finale Abstimmung fiel mit 383 von 747 Stimmen sehr knapp aus und machte von der Leyen abhängig von den rechtskonservativen Regierungsparteien aus Polen (PiS/EKR) und Ungarn (Fidesz/EVP). Doch der Fokus dieser Kritik bezog sich nur noch auf die Eignung von der Leyens selbst, kaum auf das Nominierungsverfahren. Einen ernsthaften Versuch, von der Leyen abzulehnen, um das Spitzenkandidatenprinzip als solches zu retten, gab es im Parlament nicht. Grund genug, zum heutigen Jahrestag noch einmal zurückzublicken, um die strukturellen Ursachen dieses Scheiterns zu verstehen und Möglichkeiten für eine künftige Verbesserung des Spitzenkandidatenverfahrens zu finden.

Gute Ausgangslage für die Spitzenkandidaten

Eigentlich war die Ausgangslage für das Parlament auch 2019 alles andere als schlecht. Gewiss, der Europäische Rat hatte sich mit dem faktischen Verlust seines Vorschlagsrechts für die Kommissionspräsidentschaft an die europäischen Parteien nie so richtig abgefunden. Nicht nur notorisch integrationsskeptische Regierungen wie jene in Ungarn und Polen, sondern auch der französische Präsident Emmanuel Macron (LREM/ALDE-nah) positionierten sich offen gegen das Spitzenkandidatenprinzip.

Aber dieser Widerstand war gewissermaßen eingepreist. Auch bei der Europawahl 2014 hatten die nationalen Regierungen den Spitzenkandidaten Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) nicht gerade mit Begeisterung begrüßt. Aber zuletzt hatten sie ihn eben doch zum Kommissionspräsidenten ernannt, weil er nach seinem Wahlsieg nun einmal die offensichtliche Option war, das Parlament weitgehend geschlossen hinter ihm stand und der Europäische Rat vor einem offenen institutionellen Konflikt zurückschreckte. Noch ein Jahr vor der Europawahl sprach wenig dagegen, dass sich dieses Szenario 2019 in ähnlicher Form wiederholen würde.

Konflikte um die Deutung des Verfahrens

Doch je näher die Europawahl rückte, desto deutlicher wurden die Unterschiede zu 2014. Als Erste wandten sich unter dem Einfluss Emmanuel Macrons die europäischen Liberalen vom Spitzenkandidaten-Verfahren ab: Nur wenn es transnationale Europawahllisten gebe, sei es auch sinnvoll, Spitzenkandidaten auf europäischer Ebene zu nominieren. Und den Vorstoß für transnationale Listen hatte ausgerechnet die Europäische Volkspartei, die nun besonders nachdrücklich auf das Spitzenkandidaten-Verfahren drängte, Anfang 2018 im Europäischen Parlament scheitern lassen.

Die Unzufriedenheit der Liberalen allein hätte allerdings noch nicht genügt, um die Spitzenkandidaten scheitern zu lassen: Immerhin verfügten die drei anderen proeuropäischen Fraktionen der Mitte – EVP, Sozialdemokraten und Grüne – auch ohne sie über eine solide Mehrheit im Parlament. Doch je weiter der Wahlkampf voranschritt, desto mehr zerstritten sich auch diese Parteien über die genaue Deutung des Verfahrens: Für die EVP, die in den Umfragen mit deutlichem Vorsprung führte, sollte der Kandidat der stärksten Fraktion ein Vorgriffsrecht auf die Kommissionspräsidentschaft haben. Die Sozialdemokraten betonten hingegen, dass auch der Kandidat einer kleineren Fraktion zum Zuge kommen könne, falls es ihm gelinge, eine Mehrheit im Parlament hinter sich zu versammeln.

Manfred Weber als rotes Tuch

Entscheidend zugespitzt wurde dieser Konflikt schließlich dadurch, dass die EVP im November 2018 Manfred Weber (CSU/EVP) zum Spitzenkandidaten nominierte. Als EVP-Fraktionschef hatte dieser lange Zeit der ungarischen Regierungspartei Fidesz um Viktor Orbán die Stange gehalten und sich als Islamkritiker und Vertreter einer harten Flüchtlingspolitik hervorgetan. Weber stand damit frühzeitig als der Favorit des rechten EVP-Flügels fest; und auch dass er kurz vor der Vorwahl auf Distanz zu Orbán ging, wurde vielfach als ein rein taktischer Zug verstanden.

Für Sozialdemokraten, Liberale und Grüne war Webers Kandidatur deshalb ein rotes Tuch. Während sein letztlich unterlegener Vorwahlgegner aus dem liberalen Flügel der EVP, der frühere finnische Premierminister Alexander Stubb (Kok./EVP), wohl gute Chancen gehabt hätte, die übrigen proeuropäischen Fraktionen im Parlament hinter sich zu vereinen, stieß die Aussicht auf einen Kommissionspräsidenten Weber frühzeitig auf vehemente Ablehnung. Stattdessen brachte der sozialdemokratische Spitzenkandidat Frans Timmermans (PvdA/SPE) in den folgenden Monaten wiederholt die Möglichkeit einer „progressiven Koalition“ aus Sozialdemokraten, Liberalen, Grünen und Linken ins Spiel.

Streit tut dem Europawahlkampf gut …

Für den Europawahlkampf war diese Konfrontation zwischen Weber und Timmermans zunächst einmal ein Glücksfall. Zwar war von Anfang an erwartbar, dass Timmermans’ „progressives“ Bündnis bei der Wahl allenfalls eine hauchdünne Mehrheit erreichen würde. Aber seine demonstrative Entschlossenheit, das vielbeschworene „Ende der Großen Koalition“ in die Tat umzusetzen, polarisierte und belebte die Auseinandersetzung.

Der Spitzenkandidaten-Wahlkampf von 2019 unterschied sich dadurch deutlich von jenem fünf Jahre zuvor, als Jean-Claude Juncker und Martin Schulz (SPD/SPE) nicht müde wurden, ihre Einigkeit in allen wichtigen Fragen zu betonen und damit im Wahlkampf eher gepflegte Langeweile kultivierten. Diesmal hingegen stritten die Spitzenkandidaten außer über die Rolle der Fidesz auch über die Migrationsfrage, den Klimaschutz und die Haushaltspolitik. Anders als 2014 wurde dadurch auch in der breiteren Öffentlichkeit erkennbar, welchen Unterschied eine Stimme für die eine oder andere Partei machte. Und tatsächlich ging (wenn auch nicht nur aus diesem Grund) 2019 erstmals ein größerer Anteil der europäischen Bürgerinnen und Bürger an die Urnen als bei der Europawahl zuvor.

… aber erschwert die Geschlossenheit nach der Wahl

Doch die Polarisierung zwischen den Parteien der Mitte war es auch, die für das Spitzenkandidatenverfahren letztlich zum Verhängnis wurde. Tatsächlich war nach der Europawahl sehr schnell klar, dass die vier „progressiven“ Fraktionen im Europäischen Parlament zwar tatsächlich auf eine knappe Mehrheit kamen, diese aber viel zu prekär war, um als reale Machtoption in Frage zu kommen. Der neue Kommissionspräsident würde deshalb jedenfalls auch die Stimmen der EVP brauchen, was deren Anspruch auf das Amt untermauerte.

Aber wie sollten Sozialdemokraten und Grüne, die zuvor monatelang gegen Weber mobilisiert hatten, nun innerhalb weniger Tage eine 180-Grad-Wende vollziehen und den EVP-Spitzenkandidaten nicht nur als Kommissionspräsidenten hinnehmen, sondern auch aktiv gegen die Widerstände im Europäischen Rat durchsetzen? Der kontroverse Wahlkampf hatte die Einigkeit der proeuropäischen Parteien im Europäischen Parlament gebrochen, und plötzlich war keiner der Spitzenkandidaten mehr in der Lage, eine Mehrheit hinter sich zu vereinen.

Ausgebremste Koalitionsgespräche

Die Fraktionen im Parlament taten nun das, was Parteien üblicherweise tun, wenn sie nach einer hart umkämpften Wahl wieder zusammenfinden müssen, um eine Mehrheit zu bilden: Sie führten Koalitionsgespräche. In fünf Arbeitsgruppen diskutierten EVP, Sozialdemokraten, Liberale und Grüne im Juni 2019 über die wichtigsten inhaltlichen Fragen, um politische Kompromisse zu finden und eine gemeinsame Agenda zu entwickeln. Auf dieser Grundlage hätte es dann womöglich zuletzt auch zu einer Einigung über die Personalie des nächsten Kommissionspräsidenten kommen können – etwa als Teil einer Paketlösung, bei der die nachgebenden Fraktionen durch Zugeständnisse in anderen Bereichen entschädigt worden wären.

Doch dazu kam es nicht mehr. Die Koalitionsgespräche hätten Zeit benötigt, die der Europäische Rat dem Parlament nicht ließ. Als die Abgeordneten einen Monat nach der Wahl keine Einigung erzielt hatten, rissen die Staats- und Regierungschefs das Heft des Handelns an sich und nominierten von der Leyen. Und nicht nur das: Indem sie ihre Nominierung in ein komplexes, nach Parteizugehörigkeit, Geschlecht und Herkunftsländern austariertes Top-Jobs-Personaltableau einbanden und mit Ratspräsident Charles Michel (MR/ALDE) ein weiteres Mitglied dieses Tableaus sofort verbindlich wählten, schafften sie Tatsachen, an denen das Parlament nicht mehr vorbeikam.

Überrumpelt, intern gespalten und ohne eine klare Alternativlösung ließen sich die Abgeordneten deshalb auf von der Leyen ein. Drei Monate später entlud sich der angestaute Groll – auf die nationalen Regierungen, aber auch auf die jeweils anderen Fraktionen – gegen die übrigen Kommissionskandidatinnen und -kandidaten, von denen nicht weniger als drei bei den Anhörungen im Parlament durchfielen. Erst gegen Ende des Jahres fasste das Parlament allmählich wieder Fuß und ergriff etwa in der Debatte über die Konferenz zur Zukunft Europas gegenüber dem Rat die Initiative. Bis dann die Corona-Pandemie die EU in den Krisenmodus schickte und alle institutionellen Reformdiskussionen fürs Erste unterbrach.

Das Polarisierungsdilemma

Was lässt sich aus dieser Erfahrung nun für die Zukunft lernen? Zunächst einmal erscheint es mir wesentlich, das Polarisierungsdilemma zu akzeptieren: Damit das Spitzenkandidaten-Verfahren im Wahlkampf seine demokratische Öffentlichkeitswirkung entfalten kann, müssen die Kandidaten mit klar unterscheidbaren Positionen antreten und die Konfrontation miteinander suchen. Damit das Parlament das Spitzenkandidaten-Verfahren nach der Wahl gegen den Europäischen Rat durchsetzen kann, müssen die Parteien im Europäischen Parlament hingegen möglichst geschlossen auftreten.

Beides ist mit jeweils entgegengesetzten Risiken verbunden: Sind sich die großen Parteien zu einig, bleibt der Wahlkampf nichtssagend wie 2014. Ist die Polarisierung hingegen zu groß, so scheitert das Spitzenkandidaten-Verfahren wie 2019. So oder so bleibt das demokratische Versprechen an die europäischen Wähler, bei der Europawahl auch auf bedeutungsvolle Weise Einfluss auf die Personalie des Kommissionspräsidenten auszuüben, unerfüllt.

Der entscheidende Faktor ist Zeit

Um nun die Brücke zu schlagen und von einem polarisierten Wahlkampf zu einer funktionierenden Mehrheit zu gelangen, benötigen die Fraktionen im Parlament vor allem Zeit: Zeit, um von der Wahlkampfrhetorik auf die Sprache der Gemeinsamkeit umzuschalten, Zeit, um inhaltliche und personelle Kompromisse auszuloten, Zeit, um sich letztlich auf einen gemeinsamen Namen für die Kommissionspräsidentschaft zu einigen.

Für die mit dem Spitzenkandidaten-Verfahren verfolgten Zwecke wäre es dabei gar nicht einmal zwingend notwendig, dass dieser Kommissionspräsident in jedem Fall ein vorheriger Spitzenkandidat war. Es gibt auf nationaler Ebene – allen voran in Italien – viele Beispiele, in denen schwierige Koalitionsgespräche nur dadurch zum Erfolg führten, dass sich die Parteien auf eine „neutrale“ Persönlichkeit als Regierungschef einigten. Auch 2019 hätte eine demokratische Lösung darin bestehen können, dass Manfred Weber auf das Amt verzichtet und die übrigen Fraktionen dafür ein anderes EVP-Mitglied als Kommissionspräsidenten akzeptiert hätten. Doch die Entscheidung darüber hätte zu gegebener Zeit von den Fraktionen selbst ausgehen müssen und nicht vom Europäischen Rat forciert werden dürfen.

Das Ernennungsverfahren umkehren?

Wie aber kann ein solcher Vorrang der Fraktionen für die Zukunft sichergestellt werden? Dass der Europäische Rat künftig allein aus demokratischer Einsicht heraus größere Zurückhaltung übt, ist wohl leider nicht so schnell zu erwarten. In Brüssel kursiert deshalb seit einiger Zeit der Vorschlag für eine Vertragsreform, mit der das Ernennungsverfahren für den Kommissionspräsidenten gewissermaßen umgekehrt würde: Demnach würde künftig nicht mehr der Europäische Rat, sondern das Parlament selbst den Präsidenten vorschlagen. Dieser würde anschließend jedoch ein Zustimmungsvotum des Europäischen Rates benötigen, ehe er schließlich vom Parlament noch einmal formell gewählt wird.

Durch diese Reform bliebe das Kräftegleichgewicht zwischen Parlament und Europäischem Rat vordergründig unverändert; beide Institutionen hätten bei der Ernennung des Kommissionspräsidenten weiterhin ein Vetorecht. Durch den veränderten Ablauf erhielte das Parlament jedoch die Kontrolle über die zeitliche Dynamik und könnte nicht mehr so leicht unter Druck gesetzt werden wie 2019.

Das Parlament hat schon jetzt die nötigen Machthebel

Aber ist eine solche Vertragsreform wirklich den Aufwand wert? Wenn dem Parlament wirklich daran gelegen ist, dann hätte es schon mit dem jetzigen Verfahren die nötigen Machthebel, um die Kontrolle über den Zeitplan zu übernehmen. Die Fraktionen müssten dafür nur ankündigen, dass sie – aus Prinzip und ohne Ansehen der Person – jeden Vorschlag des Europäischen Rates ablehnen werden, solange die Koalitionsverhandlungen laufen und im Parlament keine Einigkeit über die Personalie des Kommissionspräsidenten besteht. Und sie müssten natürlich bereit sein, eine solche Ankündigung dann auch in die Tat umzusetzen, selbst wenn die Staats- und Regierungschefs drängeln.

Wenn man es aber wirklich ernst meint mit der Parlamentarisierung der Europäischen Kommission, ist eine bloße Wiederauferstehung des Spitzenkandidaten-Verfahrens ohnehin nicht genug. Dann sind weitere, umfassendere Reformschritte nötig, über die hier an anderer Stelle schon mehr zu lesen war. Es bleibt zu hoffen, dass die – ausgerechnet von Emmanuel Macron und Ursula von der Leyen initiierte – Konferenz zur Zukunft Europas dafür den nötigen Anstoß gibt.

Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens – Artikelübersicht

  1. Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Serienauftakt
  2. Für eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten und ein neues Europawahlrecht: Wege und Irrwege der Demokratie in der EU ● Frank Decker
  3. Noch nicht ausgemustert: Gezielte Reformen können das Spitzenkandidaten-Verfahren wieder erfolgreich machen ● Julian Rappold
  4. Die Europawahl darf keine Wundertüte sein: Für eine rechtliche Verankerung des Spitzenkandidaten-Prinzips ● Gaby Bischoff
  5. Wiederbelebung des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Was können die europäischen Parteien selbst tun? [EN / DE] ● Gert-Jan Put
  6. Das Spitzenkandidaten-System: ein Blick aus Tallinn [EN / DE] ● Piret Kuusik
  7. Wissen, wer was tun wird: Transnationale Listen können das Spitzenkandidaten-System retten [FR / DE] ● Charles Goerens
  8. Das Polarisierungsdilemma: Streit zwischen den Parteien belebte 2019 den Europawahlkampf – und ließ dann die Spitzenkandidaten scheitern ● Manuel Müller

Bild: © European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.

Donnerstag, 2. Juli 2020

Die deutsche Ratspräsidentschaft 2020: Mehr als Erwartungsmanagement in schwierigen Zeiten

In der neuen Policy-Brief-Serie #BerlinPerspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen zu aktuellen Fragen und Debatten und geben auf dieser Grundlage Empfehlungen.

Der erste Beitrag wurde von Katrin Böttger und Funda Tekin verfasst und erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist hier zu finden.

Deutsche und europäische Flagge
„Die Bundesregierung übernimmt den Ratsvorsitz in schwierigen Zeiten. Dennoch sollte sie nicht auf die Chance verzichten, die europäische Integration zu prägen und mehr als eine bloße ‚Corona-Präsidentschaft‘ zu sein“.
Vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 2020 hat Deutschland zum ersten Mal seit dem ersten Halbjahr 2007 den Vorsitz im Rat der EU inne. Dies kommt zu einer Zeit, in der die Brüsseler Institutionen zwar nach den Führungswechseln im Zuge der Europawahl 2019 ihren Rhythmus wiedergefunden haben, in der aber gleichzeitig viele wichtige und dringende Fragen auf der Tagesordnung stehen. Das Vereinigte Königreich ist am 31. Januar 2020 aus der EU ausgetreten, und die Verhandlungen über die Post-Brexit-Beziehungen sollen bis zum Auslaufen der Übergangsperiode Ende Dezember 2020 abgeschlossen sein. Der neue mehrjährige Finanzrahmen (MFR), über den noch verhandelt wird, soll am 1. Januar 2021 beginnen. Darüber hinaus wird die Migrationspolitik überarbeitet, und es müssen Fragen wie der European Green Deal, die Digitalisierung und die Rolle der EU in der globalen Ordnung behandelt werden. Die Brüsseler Institutionen haben nach den Führungswechseln im Zuge der Europawahl 2019 pünktlich zur deutschen Ratspräsidentschaft wieder ihren Rhythmus gefunden.

Als größter Mitgliedstaat und, wie es oft heißt, widerwilliger Hegemon in der EU wird Deutschland von den anderen Mitgliedern als gut geeignet wahrgenommen, um zu diesen Fragen die Verhandlungen zu führen und einen Konsens zu erzielen. Die europaweiten Erwartungen an die deutsche Ratspräsidentschaft waren bereits hoch, als die Covid-19-Pandemie, um die Situation noch schwieriger zu machen, alle Pläne und Agenden für den Rest des Jahres durcheinanderbrachte. Dies stellt die deutsche Ratspräsidentschaft in zweierlei Hinsicht vor große Herausforderungen: Erstens in Bezug auf die Logistik, da die meisten Verhandlungen und Treffen virtuell stattfinden müssen. Zweitens was den Inhalt und die Struktur der Präsidentschaft betrifft, denn die Pandemie und ihre Folgen erfordern ein umfassendes Wiederaufbauprogramm, über das die Mitgliedstaaten geteilter Meinung sind.

Die deutsche Präsidentschaft steht deshalb vor der Herausforderung, nicht von der Vielzahl der Aufgaben überlastet zu werden, mit denen sie in einer solchen Zeit der Unsicherheit konfrontiert ist. Es wird darauf ankommen, Themen zu priorisieren und gleichzeitig die Debatte über die Zukunft Europas neu zu eröffnen.

Erwartungsmanagement

Der allgemeine Ansatz Deutschlands bestand zunächst darin, eine dezentrale Präsidentschaft vorzubereiten und umzusetzen – inhaltlich durch die Einbeziehung aller Ministerien und strukturell durch die Durchführung von Veranstaltungen, insbesondere informellen Ratssitzungen, deutschlandweit in großen und mittleren Städten. Das Auswärtige Amt zögerte anfangs, Einzelheiten seines Programms preiszugeben. Einerseits sollte der vorangehenden kroatischen Präsidentschaft nicht das Rampenlicht entzogen werden. Andererseits war man bestrebt, das Programm so zu gestalten, dass es aktuelle Bedarfe, die in den sechs Monaten auftreten würden, adressieren konnte. Zu den wenigen recht früh angekündigten Elementen zählte die Abhaltung eines EU-China-Gipfels, der im September 2020 in Leipzig stattfinden sollte, nun aber verschoben wurde.

Insgesamt gab es, insbesondere im Rückblick auf die erfolg- und folgenreiche deutsche Ratspräsidentschaft aus dem Jahr 2007, innerhalb und außerhalb des Landes große Hoffnungen, dass es auch diesmal gelingen würde, den gordischen Knoten der vielen blockierten Themen wie Migration und MFR zu durchschlagen. Die 2019 in Berlin gehegte Hoffnung, dass die Verhandlungen über den MFR bis zur Übernahme der Präsidentschaft abgeschlossen sein würden, hat sich dabei als Wunschdenken erwiesen.

Herausfordernde Zeiten

Als sich die Covid-19-Pandemie entwickelte und die gesamte Politikgestaltung beeinflusste, wurde den deutschen Beamten bald klar, dass sich ihre Erwartung, das Präsidentschaftsprogramm entlang aktueller Bedarfe zu gestalten, als zutreffender herausstellte, als sie hatten ahnen können. Die vielschichtige Covid-19-Krise stellt die deutsche Ratspräsidentschaft vor zusätzliche Herausforderungen: Gesundheitsfragen, soziale Auswirkungen, die wirtschaftliche Rezession, die mangelnde Solidarität bei den ersten staatlichen Reaktionen, unkoordinierte Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die Schengen und den Binnenmarkt gefährdeten, und die Notwendigkeit, viele, wenn nicht sogar alle Sitzungen virtuell abzuhalten, wofür die Infrastruktur des Rates schlecht gerüstet ist.

Die deutsche Regierung begann, sich Schritt für Schritt an die Situation anzupassen. Erstens erkannte sie an, dass sie ihr Programm allgemein würde überarbeiten müssen. Zweitens überdachte sie ihre Position zum MFR, die ursprünglich auf eine Begrenzung bei 1 % des BIP der EU-27 abzielte. Drittens verstand sie, dass aufgrund der Konzentration auf kurzfristige Notfallmaßnahmen in der ersten Hälfte des Jahres 2020 alle großen Dossiers, einschließlich der Brexit-Verhandlungen, voll in die Zuständigkeit der deutschen Präsidentschaft fallen würden, was wiederum die verfügbare Zeit für die Behandlung aller nicht obligatorischen Fragen verkürzte.

Die Prioritäten der deutschen Regierung wurden daher an dem geänderten Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission für 2020 neu ausgerichtet, auch indem einige Themen auf die Tagesordnung für 2021 verschoben wurden. Doch auch nach diesen Priorisierungsbemühungen bleibt eine lange Liste an Themen, die in diesem Jahr in Angriff genommen werden sollen. Sie umfasst dringende Themen wie die Anpassung des Konjunkturprogramms an den Green Deal („grüner Wiederaufbau“), die Stärkung der Jugenddimension, die digitale und technologische Souveränität, einen funktionierenden Binnenmarkt, das Gemeinsame Europäische Asylsystem, die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit auf Grundlage der jährlichen Überprüfung durch die Europäische Kommission, die Stabilisierung der fragilen Nachbarschaft sowie die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Nicht erwähnt wird die Konferenz über die Zukunft Europas, was deutsche Beamte damit begründen, dass die Liste Themen und keine Formate enthalte.

Optionen für die Gestaltung des Vorsitzes

Dabei ist zu bedenken, dass neben der deutschen EU-Ratspräsidentschaft in den nächsten sechs Monaten auch andere institutionelle Akteure der EU eine entscheidende Rolle spielen werden. Der Handlungsspielraum Deutschlands wird durch das Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission, die strategische Agenda des Europäischen Rates und das Programm der Triopräsidentschaft, das Deutschland mit Portugal und Slowenien teilt, eingeschränkt oder muss zumindest mit diesen in Einklang stehen. Dennoch hat die deutsche Regierung drei Hauptoptionen, die den Funktionen einer Ratspräsidentschaft entsprechen: als Verwalter, als Agenda-Manager oder als ehrlicher Makler und repräsentative Figur.

Die erste Option besteht darin, dass Deutschland sein Programm auf der Grundlage einer Bedarfsanalyse sorgfältig kalibriert. Das bedeutet, dass einige Themen auf die Tagesordnung der folgenden Präsidentschaften verschoben werden können, um Raum für dringendere Aufgaben zu schaffen, die nicht warten können. Zudem könnte die deutsche Regierung Themen verschieben, die sie während der Präsidentschaft nicht angehen will oder die zu schwierig zu behandeln sind.

Die zweite Möglichkeit besteht darin, sich irgendwie durchzuschlagen und Maßnahmen zu ergreifen, wo und wann es gerade nötig ist. Auf diese Weise könnte es Deutschland gelingen, zu ausgewählten Themen hart erkämpfte Lösungen zu vermitteln. Zugleich birgt dies aber auch die Gefahr, Dinge nur halbherzig zu tun – zum Beispiel eine rein virtuelle Konferenz über die Zukunft Europas abzuhalten –, was zu unbefriedigenden Ergebnissen führen würde.

Eine dritte Option für Deutschland wäre der Versuch eines mutigen qualitativen Sprungs nach vorn, den die EU dringend braucht. Dazu bedarf es strukturierter Debatten über Visionen für die EU, die den Rahmen dafür setzen, die EU gezielt widerstandsfähiger zu machen. Deutschland kann dabei auf seine Ratspräsidentschaft 2007 zurückgreifen, während der es erfolgreich die Grundlagen für den Vertrag von Lissabon gelegt hat.

Der Weg voran

Zweifellos übernimmt die deutsche Bundesregierung den EU-Ratsvorsitz in schwierigen Zeiten. Dennoch sollte sie nicht auf die damit verbundene Chance verzichten, die europäische Integration zu prägen – so wie es ihr 2007 gelungen ist. Die Covid-19-Pandemie erfordert dringende Wiederaufbaumaßnahmen. Sie stellt Deutschland aber auch vor die Herausforderung, mehr als eine bloße „Corona-Präsidentschaft“ zu sein.

Die Pandemie hat strukturelle Defizite in der EU aufgezeigt und verstärkt, etwa die Aushöhlung der Rechtsstaatlichkeit in mehreren Mitgliedstaaten, nationale Rückschläge in Form von wachsendem europaskeptischem Populismus oder sozioökonomische Spaltungen innerhalb der Mitgliedstaaten. Um die EU wieder auf den richtigen Weg zu bringen, ist mehr nötig als selektive Einzelmaßnahmen. Deshalb sollte die deutsche Ratspräsidentschaft einen zweigleisigen, ausbalancierten Ansatz verfolgen, bei dem sie Dringendes und Wichtiges gegeneinander abwiegt und ein Durchwursteln vermeidet.

Während der deutschen Ratspräsidentschaft muss die EU beim Covid-19-Wiederaufbauplan, beim MFR und beim Brexit Ergebnisse liefern. Sie muss bei Digitalisierung und Klimawandel substanzielle Fortschritte erzielen, wenn die EU die Ziele der Europäischen Kommission nicht verfehlen will, und sie muss einen Weg zur Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems finden. Darüber hinaus ist es von entscheidender Bedeutung, dass die deutsche Ratspräsidentschaft nicht vor fundamentalen Fragen zurückschreckt, die die Grundwerte der EU berühren. Dazu gehört, wie die EU ihre Werte nach innen sichern und welche Rolle sie für ihre Bürger und als außenpolitischer Akteur spielen will.

Die Antworten auf diese Fragen sollten die EU intern beim Schutz des Schengen-Raums und des Binnenmarkts sowie bei der Vollendung der Wirtschafts- und Fiskalunion leiten. Sie sollten die EU auch in ihrem außenpolitischen Handeln leiten, einer Dimension, in der sie nicht nur in Bezug auf China, sondern auch in Bezug auf die Vereinigten Staaten und die Türkei mit besorgniserregenden Entwicklungen konfrontiert ist.

Nur wenn Deutschland es wagt, mit seiner Präsidentschaft über kurzfristige Lösungen hinauszugehen und dabei umfassenden Gesprächen über die Zukunft Raum zu geben, kann es die Richtung für das europäische Integrationsprojekt für die kommenden Jahre prägen.


Dr. Katrin Böttger und Dr. Funda Tekin sind die Direktorinnen des Instituts für Europäische Politik Berlin.

Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller.
Bilder: Deutsche und europäische Flagge: whitecat sg [CC BY-NC 2.0], via Flickr; Porträts Katrin Böttger, Funda Tekin: privat [alle Rechte vorbehalten].