Rituale einer Vetokratie: Die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen

Alle sieben Jahre gibt es in der EU großen Streit ums Geld, an dessen Ende üblicherweise ein Kompromiss steht – aber keine Sinnstiftung.

In einer parlamentarischen Demokratie gehören Haushaltsdebatten regelmäßig zu den Höhepunkten des politischen Jahres. Ohne Geld können die meisten politischen Ziele nicht verwirklicht werden, Höhe und Ausgestaltung des Etats sind deshalb entscheidend für die Handlungsfähigkeit einer Regierung. Entsprechend war die power of the purse – die Macht, über Steuern und den Haushalt zu entscheiden – einer der wichtigsten Hebel, über den sich Parlamente in früheren Zeiten Einfluss auf die Regierungsführung sicherten. Und noch heute hängen die Stärke und Stabilität einer Regierung wesentlich davon ab, ob sie im Parlament eine Mehrheit für den von ihr gewünschten Haushalt erreicht. Haushaltsdebatten sind deshalb üblicherweise Generaldebatten, in denen über die großen demokratischen Richtungsentscheidungen gestritten wird. Sie zwingen die Regierung dazu, ihre Prioritäten zu begründen und ihrem Handeln einen übergeordneten Sinn zu unterlegen, und geben der Opposition Gelegenheit, Kritik zu üben und Alternativen zu präsentieren.

Einstimmigkeit

So weit die Praxis in einer parlamentarischen Demokratie. Und in der Europäischen Union? Hier sind die Dinge, wie so oft, ein wenig komplizierter. Zunächst einmal gibt es hier nicht nur den üblichen jährlichen Haushaltsplan, sondern darüber hinaus den „mehrjährigen Finanzrahmen“, der für jeweils sieben Jahre im Voraus die maximale Höhe der Ausgaben sowohl im Gesamtbudget als auch für die wichtigsten Politikbereiche festlegt. Außerdem liegt das Budgetrecht nicht allein beim Europäischen Parlament, sondern bei Parlament und Rat gemeinsam. Und dann muss der Rat den mehrjährigen Finanzrahmen (anders als den jährlichen Haushaltsplan) nach Art. 312 AEUV auch noch einstimmig beschließen.

Und das ist nur die Ausgabenseite. Für die Einnahmen der EU gibt es den sogenannten Eigenmittel-Beschluss, der üblicherweise für dieselbe Laufzeit verabschiedet wird wie der mehrjährige Finanzrahmen. Nach Art. 311 AEUV muss auch der Eigenmittelbeschluss von den Regierungen einstimmig beschlossen werden. Formal unterscheidet sich das Beschlussverfahren dadurch, dass das Europäische Parlament dem Finanzrahmen zustimmen muss, beim Eigenmittelbeschluss hingegen vom Rat überstimmt werden kann. In der Praxis sind beide Beschlüsse so eng miteinander verbunden, dass die Verhandlungen darüber in eins fallen.

Traumatische Verhandlungen

Und was für Verhandlungen! Die ersten Vorschläge für den nächsten Finanzrahmen und den neuen Eigenmittelbeschluss, die für den Zeitraum 2021-2027 gelten sollen, legte die Europäische Kommission bereits im Mai 2018 vor. Das Europäische Parlament verabschiedete mehrere Resolutionen (sowohl vor als auch nach der Europawahl 2019), in denen es seine eigene Position festlegte. Im Rat wiederum legten sowohl die österreichische Präsidentschaft 2018 als auch die finnische Präsidentschaft 2019 sogenannte „Verhandlungsboxen“ vor, die die Grundlage für weitere Diskussionen sein sollten.

Seit dem gestrigen Donnerstag tagt nun ein Sondergipfel des Europäischen Rates, der nach dem Wunsch von Ratspräsident Charles Michel (MR/ALDE) den Durchbruch bringen soll. Wirklich glauben will daran aber kaum jemand, zu weit sind die Positionen der einzelnen Regierungen voneinander entfernt. Als vor sieben Jahren das letzte Mal über den mehrjährigen Finanzrahmen verhandelt wurde, endete der erste Sondergipfel im Dezember 2012 ebenfalls ohne Erfolg, erst eine Wiederaufnahme zwei Monate später führte zu einer Einigung. Teilnehmer der damaligen Verhandlungen sprechen von „traumatischen“ Erfahrungen.

Warum so viel Streit und Frust?

Und das, obwohl der Haushalt der EU gerade einmal rund ein Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts ausmacht – während beispielsweise der deutsche Bundeshaushalt gut zehn Prozent des deutschen BIP beträgt (und die Staatsquote einschließlich Sozialversicherungen rund 45 Prozent). Selbst in absoluten Zahlen ist der deutsche Bundeshaushalt 2020 (362,0 Mrd. Euro) noch mehr als doppelt so groß wie derjenige der EU (168,7 Mrd. Euro).

Warum also fallen dann die Verhandlungen auf europäischer Ebene so viel nervenzehrender aus, warum sind sie mit so viel Streit und Frust verbunden?

Immer wieder ähnliche Grundkonflikte

Die Antwort auf diese Frage liegt, natürlich, im Verfahren. Durch die notwendige Einstimmigkeit im Rat kann jede nationale Regierung die Verhandlungen jederzeit durch ein Veto blockieren. Anders als in einer parlamentarischen Demokratie sind europäische Haushaltsdebatten deshalb weniger von der Auseinandersetzung über politische Prioritäten geprägt als vielmehr von dem Ziehen und Zerren der Mitgliedstaaten, von denen jeder in einem Nullsummenspiel das meiste für sich herauszuholen versucht.

Spätestens seit die britische Premierministerin Margaret Thatcher in den 1980er Jahren mit ihrem berühmten „I want my money back!“ über Jahre hinweg die Europapolitik lahmlegte, stehen dabei die jeweiligen nationalen Nettobeiträge im Zentrum der Debatte. Und alle sieben Jahre arbeitet sich die EU an immer wieder ähnlichen Grundkonflikten ab, bei denen immer wieder dieselben Interessen gegeneinanderstehen.

Der Streit um die Gesamthöhe des Haushalts

Der erste dieser Konflikte betrifft die Gesamthöhe der Ausgaben-Obergrenze. Natürlich ist die Höhe des Staatshaushalts auch in parlamentarischen Demokratien regelmäßig ein politisches Streitthema, wobei in der Regel liberale Parteien eher für ein kleines, linke Parteien für ein großes Budget plädieren. Auf europäischer Ebene hingegen besteht in der Kommission und unter den großen Fraktionen des Parlaments weitgehend Einigkeit, dass die EU eigentlich mehr Geld benötigt, um ihren Aufgaben nachzukommen. Hingegen sind es die nationalen Regierungen, und zwar speziell die Regierungen der Nettozahler-Staaten, die das europäische Budget klein halten wollen.

Neu an dieser Auseinandersetzung ist in diesem Jahr nur der Brexit. Zum einen führte er zu einer Verschiebung der Akteursebene: Während die lauteste Stimme unter den Haushalts-Kleinhaltern früher dem Vereinigten Königreich gehörte, sind es nun die sogenannten Frugal Four (Niederlande, Österreich, Dänemark und Schweden).

Zum anderen führte der Brexit auch zu einer Verschärfung des Problems, da mit Großbritannien ein wichtiger europäischer Nettozahler wegfällt. Damit die EU ihre finanzielle Handlungsfähigkeit auf dem bisherigen Niveau erhalten kann, müssten deshalb alle anderen Mitgliedstaaten ihre Nettobeiträge erhöhen. Geht es nach den Frugal Four, soll das Gegenteil passieren: Trotz der immer neuen Aufgaben der EU könnte der Anteil ihres Haushalts am BIP künftig deutlich kleiner ausfallen als im letzten Finanzrahmen.

Der Streit um die Prioritätensetzung

Ein zweiter ritueller Streit betrifft die Verteilung des EU-Haushalts auf die wichtigsten Politikbereiche. Seit den 1950er Jahren macht die gemeinsame Agrarpolitik den größten Posten im EU-Haushalt aus, seit den 1970ern kam als zweiter, etwa ebenso großer Posten die Struktur- und Kohäsionspolitik hinzu, mit der vor allem ärmere Mitgliedstaaten und Regionen gefördert werden. Angesichts der zahlreichen neuen Aufgaben der EU – etwa bei Klimaschutz, Digitalisierung, Forschung, innerer und äußerer Sicherheit – setzen sich Kommission und Parlament regelmäßig für eine Verschiebung der Ausgabenprioritäten zu diesen neuen Aufgaben ein.

Das Problem dabei: Bei Agrarpolitik und Strukturfonds lässt sich recht gut im Voraus berechnen, welche Mitgliedstaaten davon finanziell profitieren werden. Die nationalen Regierungen der Nettoempfängerländer haben sich deshalb zu strategischen Allianzen zusammengeschlossen (die „Friends of Cohesion“ und – etwas informeller – die „Friends of the Farmers“ oder „Friends of CAP“), um diese Ausgaben zu verteidigen.

Für die neuen Politikbereiche gibt es hingegen keine solchen eigeninteressegeleiteten Allianzen. Einige Nettozahler, etwa Deutschland, signalisieren zwar, dass sie zu höheren Beiträgen nur bereit sind, wenn diese für die richtigen „Zukunftsfragen“ verwendet werden. Trotzdem: Der einfachste Kompromiss zwischen den Frugal Four und den Friends of Cohesion besteht darin, bei Klimaschutz, Sicherheit und Forschung zu sparen.

Der Streit um die „politische Konditionalität“

Eine dritte Konfliktlinie in den diesjährigen Verhandlungen ist neu, in der Form ihrer Austragung aber ebenfalls nicht überraschend: Die Kommission und eine Reihe von Mitgliedsregierungen, vor allem Deutschland und die nordischen Länder, wollen Zahlungen aus den EU-Strukturfonds künftig daran koppeln, dass Mitgliedstaaten Prinzipien von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit einhalten. Auf Widerstand stößt diese Idee wenig überraschend bei den Ländern, denen Verstöße gegen diese Prinzipien vorgeworfen werden – allen voran Ungarn und Polen.

Die Schlüsselfrage ist dabei, nach welchem Verfahren solche Verstöße festgestellt werden und eine Strukturfonds-Sperre verhängt werden kann. Geht es nach der Kommission, so soll die Entscheidung darüber bei ihr selbst liegen und nur gestoppt werden können, wenn der Rat sich mit qualifizierter Mehrheit dagegen ausspricht. Ratspräsident Charles Michel schlug hingegen zuletzt vor, dass eine Strukturfonds-Sperre nur verhängt wird, wenn der Rat mit qualifizierter Mehrheit dafür stimmt.

Setzt sich Michel damit durch, wäre die Lösung recht wahrscheinlich zahnlos: Die Erfahrung zeigt, dass die nationalen Regierungen im Rat sehr, sehr ungern Sanktionen gegen eine der ihren aussprechen und einer Entschlussfassung zu dem Thema wohl eher aus dem Weg gehen würden, als tatsächlich eine Sperre zu verhängen. Andererseits könnten vom EuGH verhängte Zwangsgelder der Kommission am Ende ohnehin noch einen anderen Weg eröffnen, um autoritären Mitgliedsregierungen Strukturfonds vorzuenthalten.

Der Streit um die Rabatte

Rituelle Konflikte gibt es aber nicht nur bei den Ausgaben, sondern auch auf der Einnahmenseite des EU-Haushalts. Einer dieser Konflikte betrifft die sogenannten „Haushaltskorrekturmechanismen“ (oder „Rabatte“), von denen verschiedene Nettozahler-Staaten derzeit profitieren. Der größte und bekannteste von ihnen war der „Britenrabatt“, durch den dem Vereinigten Königreich seit den 1980er Jahren ein beträchtlicher Anteil seines Nettobeitrags wieder zurücküberwiesen wurde. Aber auch Deutschland, die Niederlande, Schweden, Dänemark und Österreich profitieren derzeit von Sonderregelungen, die ihren Anteil am EU-Haushalt verringern.

Diese Rabatte sind im Einzelnen schwer nachzuvollziehen und zu begründen: Immerhin führen sie dazu, dass einige der reichsten Mitgliedstaaten einen kleineren Anteil ihres BIP in den EU-Haushalt einzahlen als die ärmeren. Kommission und Parlament wollen sie deshalb seit langem gerne abschaffen. Im Rat wird diese Idee von den meisten Regierungen unterstützt, während die Rabatt-Profiteure wenig überraschend darauf beharren, sie auch in Zukunft beizubehalten.

Der Streit um die EU-Steuern

Und dann gibt es schließlich noch die Frage nach den Eigenmitteln. Nach Art. 311 AEUV soll sich der EU-Haushalt „komplett aus Eigenmitteln“ finanzieren; in der Anfangszeit der europäischen Integration waren das vor allem die gemeinsamen Zolleinnahmen. Doch da die Zollsätze im Lauf der Jahre sanken, während der Finanzbedarf der EU stieg, speist sich der größte Teil der EU-Einnahmen heute aus den sogenannten Bruttonationaleinkommen-Eigenmitteln – faktisch aus Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten in Abhängigkeit von ihrer Wirtschaftskraft.

Da dieses System nationaler Beiträge die Nettozahler-Debatte befeuert, fordern Befürworter einer stärkeren supranationalen Integration schon seit längerem, künftig wieder verstärkt auf echte Eigenmittel zu setzen – also etwa auf Steuern, die direkt in den EU-Haushalt fließen. Konkret setzen Kommission und Parlament sich für eine europäische Plastiksteuer ein. Bei den nationalen Regierungen stieß diese Idee lange auf wenig Sympathien, wohl auch, weil sie ihre Möglichkeit einschränken würde, die eigenen nationalen Beiträge politisch auszuschlachten. Angesichts der Finanzierungslücke durch den Brexit scheint im Rat nun jedoch die Bereitschaft zu einer Plastiksteuer zu wachsen.

Am Ende steht Flickschusterei

Und wie werden all diese Streitigkeiten nun ausgehen? Zum großen Ritual der EU-Haushaltsverhandlungen gehört auch, dass sie am Ende nicht vollständig scheitern, sondern irgendeine Kompromisslösung zwischen den Regierungen gefunden wird – ob das nun an diesem Wochenende ist oder erst in einigen Wochen oder Monaten. Doch dieser Kompromiss wird nicht nach einem großen Wurf aussehen, sondern nach sehr viel Flickschusterei. Er wird eine große Zahl an kleinen Nebendeals, an Spezialrabatten und Sondertöpfen beinhalten, die einzelne Akteure zufriedenstellen, aber keinem übergeordneten Ziel folgen.

Anschließend wird noch einmal das Europäische Parlament ins Spiel kommen, das den Kompromiss des Europäischen Rates kritisieren, Nachbesserungen fordern und mit seinem eigenen Vetorecht drohen wird. Daraufhin wird es noch einmal Nachverhandlungen zwischen Parlament, Rat und Kommission geben, in denen allerdings keine allzu gravierenden Veränderungen mehr vorgenommen werden; schließlich lässt sich ein Kompromiss zwischen 27 Regierungen nicht so einfach wieder aufschnüren. Am Ende wird irgendwann in der zweiten Jahreshälfte 2020 der finale Finanzrahmen verabschiedet werden. Und eine von all dem zwischenstaatlichen Zank ausgelaugte europäische Öffentlichkeit wird das nur noch mit einem Achselzucken zur Kenntnis nehmen.

Ein fatales öffentliches Bild

Denn das ist letztlich der Effekt der Rituale der Vetokratie, wie sie in den Verhandlungen zum Finanzrahmen zum Tragen kommen. In der Theorie soll das nationale Vetorecht über das mehrjährige EU-Budget die Haushaltssouveränität der nationalen Parlamente sichern und damit die Akzeptanz der europäischen Integration in der Öffentlichkeit erhöhen.

In Wirklichkeit hingegen reduziert es die demokratische Kontrolle der Bürger, da diese im Rat allenfalls auf ihre jeweils eigene Regierung Einfluss nehmen können – nicht aber auf die Art der Kompromisse, mit denen die zahlreichen zwischenstaatlichen Konflikte in den Verhandlungen gelöst werden. Und am Ende steht in der Öffentlichkeit auch nicht eine höhere Zustimmung zur EU, sondern das fatale Bild einer Abfolge scheiternder Gipfel, bei denen jede nationale Regierung auf ihre eigenen Interessen pocht, ohne dass ein übergeordneter Sinn und eine nachvollziehbare gemeinsame Prioritätensetzung erkennbar würden.

Demokratie ist die Auswahl zwischen Alternativen, und eine demokratische Öffentlichkeit ist eine Öffentlichkeit, die dem Bürger diese Alternativen und seine Wahlmöglichkeiten verdeutlicht. Bei den europäischen Haushaltsverhandlungen ist davon nicht viel zu erkennen. 27 Vetospieler – 28 mit dem Europäischen Parlament – machen eine Menge Lärm, aber keinen politischen Diskurs. Alle sieben Jahre wieder.

Bild: FuFu Wolf [CC BY 2.0].

Verfassungsgericht vs. EuGH: Zur Eskalation der Rechtsstaatskrise in Polen

Wo das Verfassungsgericht nicht mehr unabhängig ist, kann der Vorrang des Europarechts zum letzten Anker für den Rechtsstaat werden.

Im Vergleich mit anderen Ereignissen wie dem Brexit hat die Krise des polnischen Justizsystems in den letzten Wochen nur recht wenig mediale Aufmerksamkeit erfahren – und das, obwohl sie derzeit wahrscheinlich die existenziellste Gefahr für die EU als Werte- und Rechtsgemeinschaft darstellt. Der lange schwelende Konflikt zwischen dem Europäischen Gerichtshof und den nationalen Verfassungsgerichten, wer in Verfassungsfragen im Zweifel das letzte Wort hat, ist zum ersten Mal in aller Wucht ausgebrochen. Kurzfristig ist das dadurch entstehende rechtliche Chaos vor allem ein polnisches Problem, aber die EU-Mitgliedstaaten sind längst viel zu eng verflochten, als dass es nicht schon bald auf den Rest der EU übergreifen könnte. Am Ende droht, wie es vor einigen Wochen im Verfassungsblog hieß, „das Ende der Welt, wie wir sie kennen“.

Anwendungsvorrang des Europarechts

Zum Hintergrund: Bereits 1964 etablierte der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Costa/ENEL-Entscheidung, dass das Unionsrecht einen Anwendungsvorrang vor allen nationalen Rechtsnormen, auch nationalem Verfassungsrecht, haben muss. Dieser Anwendungsvorrang des Europarechts ist heute allgemein anerkannt. Dennoch kam es immer wieder vor, dass nationale Gerichte Einschränkungen dieses Prinzips zu etablieren versuchten – allen voran das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG), aber zum Beispiel auch das italienische Verfassungsgericht, die bereits seit den 1970er Jahren immer wieder neue Vorbehalte gegenüber dem Letztentscheidungsrecht des EuGH vorbrachten.

Aus rechtlicher Sicht liegt der Kern dieses Konflikts in der Frage, wie der Anwendungsvorrang des Europarechts begründet wird. Der EuGH argumentiert dabei vor allem funktionalistisch: Hätten nationale Gesetze Vorrang, so könnten Mitgliedstaaten durch einseitige nationale Gesetzgebung die gemeinsame Rechtsgrundlage unterlaufen. Der Anwendungsvorrang muss deshalb grundsätzlich unbegrenzt sein, damit nicht die EU als Rechtsgemeinschaft insgesamt ihren Sinn verliert.

Die nationalen Verfassungsgerichte hingegen leiten den Vorrang des Europarechts in der Regel aus sogenannten Öffnungsklauseln in ihren eigenen Verfassungen ab (etwa Art. 23 des deutschen Grundgesetzes, Art. 11 der italienischen Verfassung). Der europarechtliche Anwendungsvorrang reicht deshalb aus ihrer Sicht nur so weit, wie diese Öffnungsklauseln es zulassen, und wird durch einen übergeordneten „Kern der nationalen Verfassungsidentität“ begrenzt.

Verfassungspluralismus

In der Praxis verbirgt sich hinter diesem Konflikt vor allem ein Streit um das Letztentscheidungsrecht. Geht man davon aus, dass der Anwendungsvorrang des Europarechts unbeschränkt ist, so liegt das letzte verfassungsrechtliche Wort beim Europäischen Gerichtshof, der nach Art. 19 EUV über die Auslegung des Unionsrechts entscheidet. Akzeptiert man hingegen die nationale „Verfassungsidentität“ als Grenze, so liegt der Ball bei den nationalen Verfassungsgerichten, die die genauen Inhalte und Reichweite dieser Identität zu interpretieren haben.

Welche dieser Auslegungen richtig ist, lässt sich mit den Mitteln der Rechtsdogmatik allein nicht beantworten. In der Rechtswissenschaft hat sich deshalb das Konzept des „Verfassungspluralismus“ etabliert: Der Zustand, in dem wir leben, ist kein strikt geordnetes Rechtssystem, sondern ein System mit mehreren nebeneinander existierenden Verfassungsordnungen, die in keiner Hierarchie zueinander stehen. Jede von ihnen kann für sich in Anspruch nehmen, aus sich selbst heraus gültig und keiner anderen Ordnung untergeordnet zu sein.

„Dialog der Gerichte“: eine Lösung ganz im europäischen Geist?

In einem solchen System nebeneinander existierender Rechtsordnungen ohne ein souveränes Zentrum muss die Frage nach dem letzten Wort unbeantwortet bleiben. Die einzige Möglichkeit, dass ein solches System funktionieren kann, besteht in der wechselseitigen Rücksichtnahme der Gerichte. Der EuGH fällt seine Urteile so, dass möglichst kein Mitgliedstaat sich in seiner Verfassungsidentität angegriffen fühlt. Und die nationalen Gerichte versuchen ihren eigenen Verfassungstext so auszulegen, dass das Europarecht damit in Einklang steht. Tatsächlich gibt es nicht wenige Europa- und Verfassungsrechtler, bei denen dieser Ansatz auf einige Sympathien stößt: Denn entspricht die Überwindung von Souveränitätskonflikten durch Verflechtung und ständigen Dialog nicht genau dem Geist der europäischen Integration?

Tatsächlich brachte der „Dialog der Gerichte“ in frühen Jahren einige bemerkenswerte Ergebnisse hervor, die Grund- und Menschenrechte auf europäischer Ebene stärkten. Vor allem die sogenannte Solange-Rechtsprechung ragt dabei als Positivbeispiel hervor: In einem Urteil von 1974 kritisierte das deutsche BVerfG das Fehlen eines europäischen Grundrechtsschutzes und behielt sich deshalb vor, europäische Rechtsakte, die den deutschen Grundrechten widersprachen, für unanwendbar zu erklären. Der EuGH reagierte darauf, indem er in den nächsten Jahren eine eigene europäische Grundrechtssprechung entwickelte. Daraufhin revidierte das BVerfG in einem Urteil von 1986 seine frühere Linie und verzichtete auf den vorher vorgebrachten Vorbehalt.

Die Bandagen werden härter

In jüngeren Jahren nahmen diese Dialoge allerdings einen zunehmend rauen Tonfall an. Zum einen beschränkte sich das BVerfG anders als bei den Solange-Urteilen zuletzt nicht mehr nur auf die Verteidigung fundamentaler Grundrechte, sondern versuchte den EuGH 2014 beispielsweise auch bei der Bewertung geldpolitischer Entscheidungen der EZB mithilfe kaum verhohlener Drohungen fernzusteuern.

Zum anderen begannen die nationalen Verfassungsgerichte, auch auf einer pragmatischen Ebene von den Ergebnissen des EuGH abzuweichen. In früheren Konflikten hatten sie ihm zwar auf einer rechtsdogmatischen Ebene widersprochen, für den Einzelfall aber jeweils Argumente gefunden, um mit einer anderen Begründung doch zu demselben Ergebnis zu kommen. Als etwa das BVerfG im Solange-I-Urteil für sich in Anspruch nahm, europarechtliche Normen an den deutschen Grundrechten zu prüfen, kam es im spezifischen Fall dann eben doch zu dem Schluss, dass die inkriminierte Norm mit den deutschen Grundrechten durchaus vereinbar war.

Seit einigen Jahren wurden die Bandagen jedoch härter. Ende 2015 ging das BVerfG im Fall Europäischer Haftbefehl II einem offensichtlichen Konflikt nur dadurch aus dem Weg, dass es dem EuGH den Fall schlicht nicht vorlegte – obwohl dieser in einem ähnlich gelagerten Fall schon einmal gegenteilig entschieden hatte. Anfang 2017 weigerte sich das italienische Verfassungsgericht im Fall Taricco, ein EuGH-Urteil anzuerkennen, und legte dem Europäischen Gerichtshof den Fall erneut vor; der Schlagabtausch endete letztlich damit, dass der EuGH, wenn auch mit fundamental anderer Begründung, das vom Verfassungsgericht gewünschte Ergebnis akzeptierte. Noch drastischer verhielt sich schließlich das dänische Verfassungsgericht, das Ende 2016 im Fall Ajos ein EuGH-Urteil in Bausch und Bogen für unanwendbar erklärte.

Ein Schönwetter-Ansatz

Schon diese Entwicklungen ließen erkennen, dass es sich beim Verfassungspluralismus – so reizvoll die Idee des „Dialogs der Gerichte“ auch ist – um einen Schönwetter-Ansatz handelt. Immerhin ging es in den genannten Fällen um Angelegenheiten, die nur einen begrenzten Personenkreis betrafen und deren unmittelbare Tragweite für das politische Gesamtsystem sich in Grenzen hielt. Doch wie schon damals auf diesem Blog zu lesen war, schufen sie gefährliche Präzedenzfälle:

Denn man muss sich nur vor Augen halten, dass es das nächste Mal nicht mehr um Dänemark und Italien gehen könnte, sondern um Polen und Ungarn: um Länder also, in denen die nationalen Regierungen in den letzten Jahren einiges daran gesetzt haben, um sich die nationalen Verfassungsgerichte gefügig zu machen. Die Möglichkeit, sich künftig durch den Verweis auf diesen oder jenen „Kernbestandteil der nationalen Verfassungsidentität“ vor der Einhaltung von Europarecht drücken zu können, dürfte für die Viktor Orbáns und Jarosław Kaczyńskis des Kontinents durchaus eine willkommene Perspektive sein.

Polen: Unterwerfung der Justiz durch die Regierung

Und damit zur Lage in Polen heute. Seit die rechtskonservative PiS (EKR) Ende 2014 die Regierungsmacht übernommen hat, versucht sie bekanntlich mit großer Zielstrebigkeit, das Justizsystem nach ihren Vorstellungen umzuformen. Nachdem bis 2017 das Verfassungsgericht entmachtet und mit regierungsnahen Richtern besetzt worden war, folgten weitere Justizreformen, um die Kontrolle über die ordentliche Gerichtsbarkeit auszuweiten.

Insbesondere werden die Mitglieder des Landesjustizrats, der für die Ernennung von Richtern zuständig ist, seit März 2018 durch das Parlament gewählt und damit parteipolitisch auf Linie gebracht. Außerdem wurde eine neue Disziplinarkammer beim Obersten Gericht eingerichtet, um die Richter der ordentlichen Gerichte zu überwachen. Die Mitglieder dieser Disziplinarkammer wiederum wurden vom Landesjustizrat nominiert und sind dadurch ebenfalls eng mit der PiS verbunden.

Der EuGH kommt ins Spiel

Diese Maßnahmen stießen allerdings auf Gegenwehr in den übrigen Kammern des Obersten Gerichts, dessen Richter größtenteils noch vor der Machtübernahme der PiS ernannt wurden und nun um ihre Unabhängigkeit fürchten. Sie wandten sich deshalb an den EuGH, der in einer Vorabentscheidung die Europarechtmäßigkeit der Disziplinarkammer überprüfen sollte.

Im November 2019 fällte dieser ein Urteil (Zusammenfassung, Wortlaut), das es in sich hatte. Er bekräftigte darin zunächst, dass die Verfahren zur Ernennung von Richtern zwar grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten seien, diese dabei aber eine europarechtliche Pflicht haben, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte sicherzustellen (Rn. 114ff.). Ob diese Unabhängigkeit im Fall der Disziplinarkammer gegeben ist, beantwortete der EuGH selbst nicht, schon weil das Vorabentscheidungsverfahren ihm nur eine verbindliche Auslegung des Unionsrechts, kein Urteil im Einzelfall erlaubt (Rn. 132).

Unabhängigkeit der Gerichte als europarechtliche Pflicht

Die formale Überprüfung des Einzelfalls blieb deshalb dem polnischen Obersten Gericht überlassen, das den Fall vorgelegt hatte. Allerdings entwickelte der EuGH eine Reihe von Kriterien, woran sich die Unabhängigkeit eines Gerichts messen lässt – und ließ wenig Zweifel offen, dass die polnische Disziplinarkammer diese Kriterien nicht erfüllte (Rn. 142ff.). Um auch wirklich keine Missverständnisse aufkommen zu lassen, führte der EuGH abschließend noch einmal explizit aus, dass das Prinzip der gerichtlichen Unabhängigkeit vom Vorrang des Unionsrechts gedeckt ist (Rn. 155ff.). Eine nationale Vorschrift, die eine Rechtssache einem nicht-unabhängigen Gericht überträgt, ist deshalb nicht anwendbar, und jedes andere nationale Gericht hat die europarechtliche Pflicht, das im Rahmen seiner eigenen Befugnisse sicherzustellen (Rn. 164ff.).

Das polnische Oberste Gericht kam dieser Pflicht bereitwillig nach: In einem Beschluss vom 23. Januar 2020 stellte es fest, dass der Landesjustizrat nicht politisch unabhängig ist. Sämtliche Urteile von Richtern, die vom Landesjustizrat ernannt wurden, könnten deshalb aufgehoben werden, wenn das Ernennungsverfahren Zweifel an der Unabhängigkeit oder Unparteilichkeit des Gerichts aufkommen lasse. Die neue Disziplinarkammer aber sei insgesamt kein unabhängiges Gericht und von ihr verhängte Urteile von vornherein nichtig.

Das „Maulkorb-Gesetz“

Gegen diesen Beschluss des Obersten Gerichts wandte sich die Disziplinarkammer an das (regierungshörige) Verfassungsgericht, das den Beschluss mit einer einstweiligen Verfügung als verfassungswidrig aussetzte. Eine endgültige Entscheidung soll am 19. Februar fallen. Bis dahin bleibt die Disziplinarkammer erst einmal aktiv: Am 4. Februar verhängte sie Sanktionsmaßnahmen gegen Paweł Juszczyszyn, der zuvor als Richter in einem Berufungsverfahren unter Verweis auf das EuGH-Urteil die Unabhängigkeit des Richters der ersten Instanz angezweifelt hatte, da dieser vom neuen Landesjustizrat ernannt worden war.

Und auch auf politischer Ebene blieb die PiS nicht untätig. Begleitet von heftigen verbalen Ausfällen – im Januar erklärte Staatspräsident Andrzej Duda, die EU versuche „uns in fremden Sprachen das politische System aufzuzwingen, das wir in Polen haben sollen“ – beschloss die regierungstreue Parlamentsmehrheit im Dezember 2019 ein neues Richter-Disziplinierungsgesetz, das es polnischen Richtern explizit verbietet, die Rechtmäßigkeit anderer polnischer Gerichte in Frage zu stellen. Da sich der von der demokratischen Opposition kontrollierte polnische Senat gegen dieses „Maulkorb-Gesetz“ stellte, verzögerte sich seine Verabschiedung bis Ende Januar. Anfang Februar wurde es jedoch von Präsident Duda unterzeichnet, sodass es noch im Februar in Kraft treten wird.

Ende des Dialogs: Offener Konflikt der Justizsysteme

Im Ergebnis gibt es damit in Polen nunmehr zwei konkurrierende, sich offen widersprechende Justizsysteme. Geht es nach dem EuGH und dem Obersten Gericht, so ist die Disziplinarkammer nicht unabhängig und deshalb auch kein legitimes Rechtsprechungsorgan. Geht es nach der Regierung und dem Verfassungsgericht, so handelt es sich bei der Disziplinarkammer um ein reguläres Gericht der polnischen Rechtsordnung.

Mehr noch: Nach dem EuGH hat jeder nationale Richter die Pflicht, im Rahmen seiner Befugnisse die Unabhängigkeit anderer Gerichte zu überprüfen. Das „Maulkorbgesetz“ hingegen stellt genau diese Überprüfung unter Strafe. Jeder Richter muss sich nun entscheiden, welchem Justizsystem er Folge leisten will – von einem pluralistischen „Dialog der Gerichte“ kann hier keine Rede mehr sein.

Zwangsgeld als nächste Eskalationsstufe

Und wie geht es nun weiter? Noch besteht eine gewisse Chance, dass die polnische Regierung in nächster Zeit doch noch einlenkt. Im Mai findet die polnische Präsidentschaftswahl statt, und in den Umfragen ist Dudas Vorsprung für die Stichwahl (voraussichtlich gegen Małgorzata Kidawa-Błońska, PO/EVP) keineswegs komfortabel. Falls die europafreundliche öffentliche Stimmung in Polen es opportun erscheinen lässt, könnte die Regierung deshalb vorerst zurückstecken. Allzu große Hoffnungen, dass das zu einer dauerhaften Lösung führt, sollte man sich jedoch nicht machen.

Zu erwarten ist eher eine weitere Eskalation, die sich in Grundzügen bereits abzeichnet. Schon im Januar beantragte die Europäische Kommission vor dem EuGH eine einstweilige Verfügung gegen die weitere Aktivität der polnischen Disziplinarkammer. Erwartet wird, dass der EuGH gegen Polen ein Zwangsgeld für jeden Tag verordnet, solange die Disziplinarkammer nicht ihre Tätigkeit einstellt. Auch gegen das jetzt in Kraft tretende „Maulkorbgesetz“ dürfte es ein neues Vertragsverletzungsverfahren geben, das mit einem neuen Zwangsgeld verbunden sein könnte. Diese Zwangsgelder könnten rasch empfindliche Summen erreichen. Sollte die polnische Regierung sich weigern zu bezahlen, könnten sie nach herrschender Meinung auch mit Zahlungen der EU verrechnet werden, etwa aus Strukturfonds-Mitteln.

Problematisch ist daran allerdings, dass die Strukturfonds-Mittel ja keine Geldgeschenke sind, sondern eigentlich dazu dienen, von der EU gewünschte Projekte umzusetzen. Kürzt die EU diese Zahlungen, so schadet das zweifellos der polnischen Regierung – aber auch den wirtschafts-, infrastruktur- und sozialpolitischen Zielen der EU selbst.

Auf dem Weg zum faktischen EU-Austritt?

Daneben gibt es aber noch einen weiteren Hebel, der die polnische Regierung unter Druck setzen könnte: Das EuGH-Urteil von November verpflichtet ja nicht nur die polnischen Gerichte, sondern auch diejenigen aller übrigen Mitgliedstaaten, im Umgang mit dem polnischen Justizsystem künftig für jeden Einzelfall zu prüfen, ob ein polnisches Gericht als unabhängig gelten kann. Die Gerichte anderer Mitgliedstaaten könnten künftig also beginnen, polnische Urteile nicht mehr anzuerkennen, polnischen Auslieferungsgesuchen nicht mehr nachzukommen und allgemein die Zusammenarbeit mit der polnischen Justiz zu verweigern.

Dadurch entstünde eine Rechtsunsicherheit, die mittelfristig zu massiven Störungen in den grenzüberschreitenden Wirtschaftsbeziehungen führen könnte. Der europäische Binnenmarkt als Ganzes, vor allem aber die polnische Wirtschaft würde in Mitleidenschaft gezogen. Dass die polnische Regierung einen solchen Zustand dauerhaft durchhält, ist unwahrscheinlich. Zuletzt würde sie wohl entweder nachgeben oder einen formalen EU-Austritt des Landes in die Wege leiten (der sich im Justizsystem ja faktisch bereits vollzogen hätte).

Politische Mechanismen zum Rechtsstaatsschutz haben versagt

Es ist also sehr wahrscheinlich, dass der aktuelle Konflikt noch nicht den Höhepunkt an Eskalation und Chaos in der Causa Polen darstellt. Eine Lehre aber lässt sich schon jetzt ziehen: Wenn es darum geht, die Rechtsstaatlichkeit in den EU-Mitgliedstaaten zu sichern, ist der Europäische Gerichtshof noch der zuverlässigste und stärkste Akteur.

Dass autoritäre Regierungen mit ausreichend Beharrlichkeit und bösem Willen ihre nationalen Verfassungsgerichte unterwerfen können, hat die Erfahrung der letzten Jahre schmerzhaft gezeigt. Zugleich haben auch die politischen Schutzmechanismen auf EU-Ebene, insbesondere das Artikel-7-Sanktionsverfahren, kläglich versagt. Selbst jetzt ist es noch unwahrscheinlich, dass sich unter den Regierungen der Mitgliedstaaten auch nur die nötige Vier-Fünftel-Mehrheit findet, um nach Art. 7 Abs. 1 EUV in Polen die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der [EU-]Werte“ festzustellen – von der für Sanktionen nach Art. 7 Abs. 2 EUV nötigen Einstimmigkeit gar nicht zu reden.

Nur der EuGH ist handlungsfähig

Der Europäische Gerichtshof hingegen hat sich handlungsfähig und willens gezeigt, konkrete Maßnahmen zur Verteidigung der Rechtsstaatlichkeit in Polen zu ergreifen. Ob diese Maßnahmen zuletzt erfolgreich sind, muss sich erst noch zeigen. Aber es ist das Entschiedenste, ja fast das Einzige an Gegenwehr, was die EU der inneren Erosion ihrer Grundwerte bislang entgegenzusetzen hatte.

Dass autoritäre Regierungen und ihre Verfassungsgerichte sich gegen diese Maßnahmen des EuGH wehren, sie als Einmischung in die nationale Souveränität und Demokratie bezeichnen und dagegen Stimmung zu machen versuchen, ist dabei wohl unvermeidlich. Was die Stellung des EuGH im Kampf um die Rechtsstaatlichkeit unnötig schwächt, ist jedoch, dass auch die Verfassungsgerichte anderer Mitgliedstaaten immer wieder seine Autorität untergraben, indem sie Urteile des EuGH in Zweifel ziehen oder gar offen zurückweisen.

Verfassungspluralismus überwinden?

Sollte man also den Verfassungspluralismus überwinden und den Grundsatz „Europarecht bricht nationales Recht“ rechtlich eindeutig verankern – und zwar möglichst nicht nur im europäischen Vertragsrecht (wie das 2004 in Art. I-6 des EU-Verfassungsvertrags vorgesehen war), sondern auch in den Verfassungen aller EU-Mitgliedstaaten?

Klar ist, dass eine rechtliche Änderung allein nicht genügt: Wenn es wie jetzt in Polen hart auf hart kommt, ist vor allem die faktische Loyalität der einzelnen Richter, Verwaltungsbeamten, Bürger entscheidend. Klar ist aber auch, dass diese Loyalität zur EuGH-Rechtsprechung nicht zuletzt aus einer Praxis entsteht, in der die Autorität des EuGH allgemein anerkannt ist und nicht durch einen inflationären Verweis auf nationale „Verfassungsidentitäten“ in Frage gestellt wird.

Derweil in Karlsruhe

Übrigens: Im März soll passenderweise auch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts verkündet werden, in dem es um Anleihenkäufe durch die Europäische Zentralbank, das sogenannte PSPP-Programm, geht. In einer Vorabentscheidung hat der EuGH dieses Programm 2018 für rechtskonform erklärt – eine Entscheidung, an der die deutschen Verfassungsrichter während der mündlichen Verhandlung unmissverständliche Kritik übten.

Kommt es nun also zum großen Knall über die rechtliche Bewertung der Währungspolitik der EZB? Oder nutzen die Karlsruher Richter die Gelegenheit, um einige deutliche Worte der Anerkennung für die Stellung des EuGH in der Rechtsgemeinschaft zu finden? Man darf gespannt sein.

Bild: Adrian Grycuk [CC BY-SA 3.0 PL].