16 Juli 2024

EU to go: Europa und Frankreich nach den Wahlen – zwischen Rechtsruck und Erleichterung

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Europawahlen liegen nun schon über einen Monat zurück. In einigen Mitgliedsländern wie Deutschland oder Frankreich, haben die rechten Parteien stark gewonnen. Noch am selben Wahlabend ließ Präsident Macron die Bombe platzen und rief zu Neuwahlen für die französische Nationalversammlung auf. Knapp vier Wochen später erreichte das französische Linksbündnis einen überraschenden Sieg. Doch was bedeuten diese jüngsten Wahlergebnisse in Frankreich für die künftige politische Ausrichtung der EU?

Thu Nguyen, Johannes Lindner und Nils Redeker analysieren die Wahlergebnisse in Frankreich und der EU, diskutieren die neuen politischen Prioritäten und werfen einen Blick auf die kommenden Herausforderungen für die Europäische Union. Was wird wichtig für die nächste EU-Kommission, und wie wird ihre Agenda den künftigen Kurs Europas maßgeblich bestimmen?

03 Juli 2024

What a far-right government in France would mean for the EU

By Manuel Müller
Jordan Bardella in the European Parliament

Jordan Bardella (RN/ID) could be the next French prime minister.

Nothing is decided yet. The far-right Rassemblement National (RN/ID) has won the most votes in the first round of the French legislative elections. But the margin was not quite as large as some polls had predicted, and second-round withdrawal alliances between the other parties could still prevent the RN from winning an absolute majority in the French parliament and thus from forming a government. But if such a government were to emerge, the consequences would be considerable – not only for France itself, but also for the European Union.

French dual leadership

In France’s semi-presidential system, executive power is shared between the directly elected president and the government elected by parliament. If the RN wins an absolute majority in parliament, there would be a so-called cohabitation in which the president – Emmanuel Macron (RE/–) until 2027 – and the government would belong to different parties. The head of government would most likely be RN leader Jordan Bardella.

This dual leadership would also be reflected in France’s representation at EU level. In the European Council, the body of the heads of state and government, Macron would continue to hold the French seat. In the Council, however, France would be represented by RN ministers.

Dispute over the French commissioner

While foreign policy is traditionally seen as a reserved domain of the president, competences are not always clearly delineated, especially in EU policy with its own special procedures. The first, immediate conflict would be the nomination of the French commissioner: Neither European nor French law is clear on whether the power to propose a name lies with Macron or the government.

The last time this happened was in 1999, when a new European Commission was appointed while in France there was a cohabitation between the RPR (close to the EPP) and the PS (PES). At that time, however, France was still allowed to nominate two commissioners, and the positions were shared between the RPR and the PS. Today, each member state has only one commissioner. While Macron has come out in favour of a second term for the current single market commissioner Thierry Breton (close to the RE), Bardella insists on deciding this issue himself.

Portfolios are allocated by the Commission president

The EU treaties are open on this issue: According to Art. 17 (7) TEU, the Council selects the commissioners “on the basis of the suggestions made by Member States”. The fact that the decision lies with the Council (and not the European Council) at first sight speaks in favour of Bardella’s claim that the right to make a proposal lies with the government rather than the president. Later in the nomination procedure, however, after the commissioners have received a vote of approval by the European Parliament, it is the European Council who formally appoints them, which the Macron camp uses as an argument in its favour.

Incidentally, however, both the Council and the European Council act by qualified majority when electing the Commission. This means that, in principle, France could be outvoted in this decision. If there is no agreement between the government and the president, it could therefore be the other governments who end up resolving this dispute. This would be unprecedented in the history of the EU institutions.

In any case, the influence of far-right parties on the Commission will remain very limited. Apart from France, only Italy and Hungary are likely to nominate far-right politicians as commissioners. Moreover, the distribution of portfolios within the Commission is the sole responsibility of the Commission president, who is likely to be Ursula von der Leyen (CDU/EPP). Even if an RN member were to be elected to the Commission, he or she would probably only be responsible for a relatively unimportant issue.

Legislation: Far-right blocking minority in the Council

More problematic is the role of the far-right parties in European legislation. The European Council, and therefore Emmanuel Macron, has no role to play here. Rather, the EU’s ordinary legislative procedure under Art. 294 TFEU, which is used for most EU policies, is a kind of ping-pong game between the European Parliament and the Council, in which France would in future be represented by RN ministers.

However, under the ordinary legislative procedure qualified majority voting applies in the Council: For a proposal to be adopted, it must be supported by at least 55% of the governments (i.e. 15 out of 27) representing at least 65% of the EU population. France could therefore be outvoted here, too.

More right-wing governments mean more right-wing compromises

But France would not be the only member state with a right-wing government, of course – in Italy, the Netherlands, Finland, Croatia, Hungary, the Czech Republic and Slovakia, member parties of the far-right European political groups ECR and ID are also involved in national government coalitions. Together with France, these governments represent just over 40% of the EU population and would therefore form a blocking minority in the Council. For the first time in the history of the EU, it would be impossible to adopt a European law without the agreement of at least one government with far-right participation.

In practice, this too would only be a gradual change. The Council does not usually vote strictly along party lines, and governments have never maintained a cordon sanitaire against the far right here anyway. But the more far-right governments there are, the more right-wing the compromises agreed by the Council will be. And as the second largest member state, France has a special weight.

Integration progress becomes even more difficult

On areas where unanimity is required and each member state has a veto, the presence of an RN government in the Council would have a more direct impact. This would include, for example, new military and financial aid to Ukraine or new sanctions against Russia or Belarus, as well as the next multiannual financial framework from 2028 and all relevant decisions on enlargement policy and institutional reforms.

After Hungary’s various attempts to block processes in recent years, the other member states now have some experience of the (more or less dubious) tricks that can be used to circumvent vetoes. A far-right French government would therefore not necessarily mean a halt to all development, but could possibly unleash new creativity in developing “differentiated” solutions.

However, the special weight of France as the second largest member state would come into play here, too. The German government, in particular, is likely to feel uneasy about pushing ahead with European integration without its traditional partner in the “Franco-German engine”. And when it comes to institutional reform, progress has recently been extremely slow anyway, even without the RN.

New conflicts over the primacy of European law

But the greatest potential for conflict between an RN government and the rest of the EU is likely to lie elsewhere – namely in the unity of the European legal community. In its European election manifesto, the RN made no secret of the fact that it wants to transform the EU into a pure confederation of sovereign states, in which not only would the Commission be completely disempowered, but also national law would take precedence over common European rules. At least in the area of migration policy, the RN even wants to impose the primacy of national law unilaterally by means of a national referendum.

Anyone who has followed the conflict in recent years between Poland’s far-right government (voted out of office in 2023) and its cangaroo constitutional court, on the one hand, and the European Court of Justice on the other, will find this pattern ominously familiar. The fundamental primacy of European law has been firmly embedded in the functioning of the EU for six decades. Challenging it unilaterally would inevitably lead to massive legal uncertainty, as French courts would be faced with the question of whether to follow the national or the European legal order – a kind of “internal Frexit”.

Against a net contributor, financial sanctions are of little help

As it did with Poland, the European Commission would probably react to this by starting infringement proceedings before the European Court of Justice, which could ultimately leaed to fines and periodic penalty payments against France. Unlike Poland, however, France is a net contributor to the EU. If the EU stops payments to France, an RN-dominated parliament could therefore respond by blocking French contributions to the EU budget.

This would be facilitated by the fact that France (unlike other member states) already votes on the payment of its EU contributions as part of the annual national budget law. This is actually not in line with European law: national EU contributions are not part of the national budget, but belong to the EU’s own resources, which are only collected by member states. The only reason this has not been a problem so far is that a majority in the French parliament has regularly voted in favour of fulfilling its obligation to pay the contributions.

If the RN were to change this, the EU would have a problem. Without an own financial administration, it would lack the means to take action against such a power play. This also highlights a major Achilles heel of the rule of law mechanisms that the EU has developed in recent years. Since they are all largely focused on financial sanctions, they have limited effect if the government of a net contributor country decides to play hardball.

For a referendum, the RN needs the president

Still, even if the RN comes to power this Sunday, it is unlikely that these conflicts will escalate immediately. In order to call a national constitutional referendum, which would be necessary for an anti-European judicial reform, the French government needs the approval of the president of the Republic – and that is Emmanuel Macron.

At least in the first few years, an RN government under Jordan Bardella would therefore still remain under the control of the national courts applying EU law. Things would only get really difficult if RN leader Marine Le Pen were to win the next French presidential election in 2027. Thus, the EU still has three years to prepare for the worst-case scenario. Whatever the outcome of Sunday’s election, it should not wait too long.

Picture: Jordan Bardella in the European Parliament: European Union 2022 – Source: EP, CC BY 4.0, via Wikimedia Commons.

Was eine französische Rechtsaußenregierung für die EU bedeuten würde

Von Manuel Müller
Jordan Bardella in the European Parliament

Jordan Bardella (RN/ID) könnte der nächste französische Regierungschef sein.

Noch ist nichts entschieden: In der ersten Runde der französischen Parlamentswahl gewann das rechtsextreme Rassemblement National (RN/ID) zwar die meisten Stimmen. Doch der Vorsprung fiel nicht ganz so hoch aus wie in einigen Umfragen erwartet, und durch Bündnisse der anderen Parteien im zweiten Wahlgang könnte eine absolute Mehrheit des RN im Parlament und damit eine RN-Regierung noch verhindert werden. Aber wenn es doch dazu kommt, wären die Auswirkungen beträchtlich – und zwar nicht nur für Frankreich selbst, sondern auch für die Europäische Union.

Doppelköpfigkeit auf europäischer Ebene

Im semipräsidentiellen System Frankreichs ist die Regierungsmacht zwischen der direkt gewählten Präsident:in und der vom Parlament gewählten Regierung aufgeteilt. Gewinnt das RN eine absolute Mehrheit im Parlament, käme es zu einer sogenannten cohabitation, bei der der Präsident – bis 2027 Emmanuel Macron (RE/–) – und die Regierung unterschiedlichen Parteien angehören. Regierungschef würde aller Voraussicht nach RN-Chef Jordan Bardella.

Diese Doppelköpfigkeit würde sich auch in der Repräsentation Frankreichs auf EU-Ebene widerspiegeln. Im Europäischen Rat, dem Gremium der Staats- und Regierungschef:innen, würde weiterhin Macron den französischen Sitz einnehmen. Im Rat hingegen wäre Frankreich künftig durch die RN-Minister:innen vertreten.

Streit um das französische Kommissionsmitglied

Die Außenpolitik gilt dabei zwar traditionell als Domäne der Präsident:in. Allerdings sind die Kompetenzen nicht in allen Fällen klar abgegrenzt – zumal in der Europapolitik mit ihren eigenen, besonderen Verfahren. Zum ersten, unmittelbaren Konflikt käme es gleich bei der Nominierung des französischen Kommissionsmitglieds: Weder aus dem europäischen noch aus dem französischen Recht geht eindeutig hervor, ob die Zuständigkeit dafür bei Macron oder bei der Regierung liegt.

Zum letzten Mal kam es zu einem solchen Fall im Jahr 1999, als ebenfalls eine neue Europäische Kommission ernannt wurde, während es in Frankreich eine Cohabitation zwischen RPR (EVP-nah) und PS (SPE) gab. Allerdings konnte Frankreich damals noch zwei Kommissionsmitglieder stellen, die RPR und PS untereinander aufteilten. Heute hingegen schlägt jedes Land nur noch eine Kommissar:in vor. Während sich Macron für eine zweite Amtszeit des derzeitigen Binnenmarktkommissar Thierry Breton (RE-nah) ausgesprochen hat, besteht Bardella darauf, selbst über diese Personalie zu entscheiden.

Die Ressortverteilung liegt bei der Kommissionspräsident:in

Das Europarecht selbst ist in dieser Frage offen: Nach Art. 17 (7) EUV werden die Kommissionsmitglieder „auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten“ ausgewählt – und zwar im Rat, was auf den ersten Blick für ein Vorschlagsrecht der Regierung spricht. Im letzten Schritt werden die Kommissionsmitglieder (nach einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments) allerdings vom Europäischen Rat ernannt, was wiederum das Macron-Lager als Argument für sich nimmt.

Sowohl der Rat als auch der Europäische Rat handeln bei der Kommissionswahl übrigens mit qualifizierter Mehrheit, sodass Frankreich grundsätzlich auch überstimmt werden könnte. Kommt es innerhalb Frankreichs zu keiner Einigung auf einen eindeutigen Vorschlag, so könnte dieser Streitfall also womöglich zuletzt von den anderen Regierungen gelöst werden. Das wäre ein Novum in der Geschichte der EU-Institutionen.

So oder so wird der Einfluss von Rechtsaußenparteien auf die Kommission aber sehr begrenzt bleiben. Außer Frankreich werden voraussichtlich nur Italien und Ungarn Rechtsaußenpolitiker:innen als Kommissionsmitglied vorschlagen. Zudem liegt die Verteilung der Ressorts innerhalb der Kommission allein bei der Kommissionspräsident:in, voraussichtlich wieder Ursula von der Leyen (CDU/EVP). Selbst wenn ein RN-Mitglied in die Kommission gewählt würde, wäre es dort also voraussichtlich nur für ein relativ unwichtiges Thema zuständig.

Gesetzgebung: Rechtsaußen-Sperrminorität im Rat

Problematischer wird die Rolle der Rechtsaußenparteien in der europäischen Gesetzgebung. Hier spielen der Europäische Rat und damit auch Emmanuel Macron keine Rolle. Vielmehr ist das ordentliche Gesetzgebungsverfahren der EU (nach Art. 294 AEUV) eine Art Ping-Pong-Spiel zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat, in dem Frankreich künftig durch die RN-Minister:innen vertreten wäre.

Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, das für die meisten EU-Politikbereiche angewandt wird, gilt im Rat jedoch die qualifizierte Mehrheit: Damit ein Vorschlag angenommen wird, muss er von mindestens 55 % der Regierungen (also 15 von 27) unterstützt werden, die mindestens 65 % der EU-Bevölkerung repräsentieren. Auch hier könnte Frankreich also grundsätzlich überstimmt werden.

Je mehr rechte Regierungen, desto rechter die Kompromisse

Allerdings wäre Frankreich ja nicht der einzige Mitgliedstaat mit einer rechten Regierung – auch in Italien, den Niederlanden, Finnland, Kroatien, Ungarn, Tschechien und der Slowakei sind Mitgliedsparteien der europäischen Rechtsaußenfraktionen EKR und ID an nationalen Regierungskoalitionen beteiligt. Gemeinsam mit Frankreich repräsentieren diese Regierungen etwas mehr als 40 % der europäischen Bevölkerung und hätten damit im Rat künftig eine Sperrminorität. Zum ersten Mal in der Geschichte der EU wäre es unmöglich, einen europäischen Rechtsakt zu beschließen, ohne dass mindestens eine Regierung mit Rechtsaußen-Beteiligung ihm zugestimmt hat.

In der Praxis wäre auch dies nur eine graduelle Änderung: Im Rat wird in der Regel nicht strikt nach parteipolitischen Linien abgestimmt, und eine Brandmauer gegen Rechtsaußen gibt es hier schon heute nicht. Doch je größer der Anteil rechter Regierungen, desto weiter rechts fallen natürlich auch die Kompromisse aus, auf die sich der Rat einigt. Und Frankreich als zweitgrößter Mitgliedstaat spielt dabei eine besondere Rolle.

Integrationsfortschritte werden noch schwieriger

Unmittelbarer würde sich die Präsenz einer RN-Regierung im Rat auf die Bereiche auswirken, in denen das Einstimmigkeitsprinzip gilt und damit jeder Mitgliedstaat ein Vetorecht hat. Dazu würden zum Beispiel neue Militär- und Finanzhilfen für die Ukraine oder neue Sanktionen gegen Russland oder Belarus gehören, aber auch der nächste mehrjährige Finanzrahmen ab 2028 sowie alle relevanten Beschlüsse in der Erweiterungspolitik und bei institutionellen Reformen.

Immerhin: Nach den ungarischen Blockadeversuchen der letzten Jahre haben die übrigen Mitgliedstaaten inzwischen eine gewisse Erfahrung, mit welchen (mehr oder weniger zweifelhaften) Tricks sich Vetos auch umgehen lassen. Auch eine französische Rechtsaußenregierung müsste deshalb nicht alle Entwicklungen zum Erliegen bringen, sondern könnte womöglich neue Kreativität bei der Entwicklung „differenzierter“ Lösungen freisetzen.

Aber auch hier kommt natürlich das besondere Gewicht Frankreichs als zweitgrößter Mitgliedstaat zum Tragen: Insbesondere die deutsche Bundesregierung dürfte sich unwohl fühlen, die europäische Integration ohne seinen traditionellen Partner im „deutsch-französischen Motor“ voranzutreiben. Und in Sachen institutionelle Reform verliefen die Fortschritte zuletzt ja auch ohne RN schon ausgesprochen schleppend.

Neue Konflikte um den Vorrang des Europarechts

Das größte Konfliktpotenzial zwischen einer RN-Regierung und dem Rest der EU dürfte aber noch einmal an anderer Stelle liegen – nämlich bei der Einheit der europäischen Rechtsgemeinschaft. Das RN machte in seinem Europawahlprogramm kein Geheimnis daraus, dass es die EU gern in einen reinen Staatenbund umwandeln würde, in dem nicht nur die Kommission vollständig entmachtet wird, sondern auch das nationale Recht Vorrang gegenüber gemeinsamen europäischen Regeln erhält. Wenigstens für die Migrationspolitik will das RN Letzteres sogar einseitig durch ein nationales Referendum durchsetzen.

Wer in den vergangenen Jahren den Konflikt zwischen der (2023 abgewählten) polnischen Rechtsaußenregierung bzw. dem von ihr kontrollierten polnischen Verfassungsgericht einerseits und dem Europäischen Gerichtshof andererseits mitverfolgt hat, dem wird dieses Muster unheilvoll bekannt vorkommen. Der grundsätzliche Vorrang des Europarechts ist seit sechs Jahrzehnten fest in der Funktionsweise der EU verankert. Ihn einseitig in Zweifel zu ziehen würde notgedrungen zu massiver Rechtsunsicherheit führen, da es die französischen Gerichte vor die Frage stellen würde, ob sie der nationalen oder der europäischen Rechtsordnung Folge leisten sollen – eine Art „EU-Austritt nach innen“.

Gegen ein Nettozahlerland helfen Finanzsanktionen wenig

Die Europäische Kommission würde in einem solchen Fall (wie schon gegenüber Polen) wohl mit einem Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof reagieren, das letztlich zu Strafzahlungen und Zwangsgeldern gegen Frankreich führen könnte. Allerdings ist Frankreich (anders als Polen) ein EU-Nettozahlerland. Wenn die EU Zahlungen an Frankreich einstellt, könnte ein RN-dominiertes Parlament deshalb darauf reagieren, indem es die französischen Beiträge zum EU-Haushalt blockiert.

Erleichtert würde dies dadurch, dass Frankreich (anders als andere Mitgliedstaaten) über die Auszahlung seiner EU-Beiträge schon heute jährlich im Rahmen des nationalen Haushaltsgesetzes abstimmt. Das ist eigentlich nicht europarechtskonform, da es sich bei den nationalen EU-Beiträgen nicht um einen Teil des nationalen Haushalts handelt, sondern um Eigenmittel der EU, die von den Mitgliedstaaten nur eingetrieben werden. Es war bislang nur deshalb unproblematisch, weil regelmäßig eine Mehrheit im französischen Parlament für die Auszahlung der Beiträge stimmte.

Sollte das RN das ändern, hätte die EU jedoch ein Problem: Ohne eine eigene Finanzverwaltung fehlen ihr die Möglichkeiten, um gegen ein solches Machtspiel vorzugehen. Damit zeigt sich eine wichtige Achillesferse der in den letzten Jahren entwickelten europäischen Rechtsstaatsmechanismen, die zum wesentlichen Teil auf Finanzsanktionen ausgerichtet sind – und deshalb gegen eine hart spielende Regierung eines Nettozahlerlandes nur begrenzt Wirkung entfalten können.

Für ein Referendum braucht das RN die Präsident:in

Dass diese Konflikte nach einer möglichen Regierungsübernahme des RN gleich in den nächsten Jahren eskalieren, ist allerdings unwahrscheinlich: Um ein nationales Verfassungsreferendum einzuberufen, das für eine europarechtsfeindliche Justizreform nötig wäre, braucht die französische Regierung die Zustimmung der Staatspräsident:in – und das ist Emmanuel Macron.

Wenigstens in den ersten Jahren stünde eine RN-Regierung unter Jordan Bardella also noch unter der Kontrolle der nationalen Gerichte. Wirklich hart auf hart käme es erst, wenn bei der nächsten französischen Präsidentschaftswahl 2027 die RN-Anführerin Marine Le Pen als Siegerin hervorgeht. Der EU bleiben noch drei Jahre, um sich auf den Ernstfall vorzubereiten. Wie auch immer die Wahl am Sonntag ausgeht: Sie sollte damit nicht allzu lange warten.

Bild: Jordan Bardella im Europäischen Parlament: European Union 2022 – Source: EP, CC BY 4.0, via Wikimedia Commons.