‘Democracy without politics’? Contesting the EU’s conception of institutionalised citizen participation

Deutsch

By Alvaro Oleart

To legitimise itself, the EU is increasingly relying on disintermediated citizen participation. But a vibrant democracy is impossible without political contestation.

The EU has recently organised a series of ‘citizen-centred’ processes that may be indicative of a new pattern in terms of democracy and participation. The main ‘democratic innovation’ has taken place in the context of the Conference on the Future of Europe (CoFoE), where a set of  European citizens’ panels (and also the national citizens’ panels, which were organised by member states and had to follow a particular criteria set by the CoFoE in order to be officially considered as such) were organised, and where the CoFoE plenary combined different types of representation (randomly selected citizens, EU institutions’ representatives, national MPs, civil society or trade unions). Similarly, the European Commission organised its own set of European citizens’ panels post-CoFoE.

The EU’s ‘citizen turn’

Conceived as the ‘citizen turn’ (Oleart, 2023), the logic with which the EU has organised these exercises is that by reaching out ‘directly’ to citizens, it is reducing the distance between ‘Brussels’ and ‘everyday citizens’. While this type of political exercises has been endorsed by some political theorists as a ‘new paradigm of democracy’ (Landemore, 2020), the way in which it has been implemented has led to the reproduction of the traditionally depoliticised and consensus-oriented understanding of democracy that is hegemonic in the EU context (Crespy, 2014).

It is fitting in this sense that it is the European Commission that has come out as the dominant EU institution in promoting institutionalised ‘citizen participation’ through the post-CoFoE set of European citizens’ panels. The emphasis on ‘embedding’ citizen participation within the consensus-oriented policy-making process of the Commission complicates the possibility of putting forward a more confrontational approach that would link up to existing political conflicts and involve relevant mediators. In turn, such processes fail to connect ‘citizen participation’ with the broader public sphere, and depoliticise ‘politics’. The underlying conception of ‘democracy’ is one that has no ‘politics’: ‘democracy without politics’ (see also Oleart and Theuns, 2022).

Hollowing out democracy through depoliticisation

This depoliticised approach to democracy has a demobilising effect, since political parties, trade unions and civil society actors are discouraged to participate. The idea of democracy without politics reflects well how EU institutions may actually deepen the hollowing out (Mair, 2013) of EU democracy through processes such as the citizens’ panels.

Pluralist democracy politics requires collective actors (political parties, trade unions, civil society, social movements) able to put forward their ideas in the public sphere and confront them with alternative ideas and opposing collective actors. Disintermediated citizen participation sidelines these actors, and constructs its political legitimacy on the basis of a randomly-selected group of citizens that are supposed to be ‘descriptively representative’ of the broaden citizenry. In doing so, it cuts the feedback loop with the public sphere and embeds a strong technocratic component in the political design.

Furthermore, often the Eurocentric justification of citizen assemblies stems from conceiving democracy as a system of equality that was ‘born’ in ‘Europe’. This is particularly problematic, considering that ancient Athens ‘democracy’ was primarily based on male “labouring citizens” (see Wood, 2015), as women were sidelined from political life and much of the system relied on slavery.

Private consultancies replace traditional intermediate actors

Furthermore, rather than actually ‘disintermediating’ the political debate by articulating a ‘direct’ relation between EU institutions and EU citizens, what is taking place is a redefinition of what mediation looks like. The European citizen panels illustrated this process, as they were operationally organised by a consortium of private consultancies subcontracted by the EU.

However, this redefinition of mediation at the EU level is done on the (discursive) grounds of disintermediation, and is a type of mediation that is disconnected from the public sphere and mass politics. Thus, the emergence of deliberative democracy entrepreneurs that are ‘selling’ a new form of mediation to EU institutions raises normative questions about European democracy.

Citizen Assemblies should shape discourse, not draft policy

There are alternatives to the EU’s depoliticised approach to citizen participation, as there are ways to include democratic innovations in a way that are coherent with an agonistic democracy logic (Mouffe, 2005). While there is a tension between making such exercises oriented towards political institutions or to the public sphere, there are some positive experiences. For instance, the Irish citizen assemblies meaningfully influenced the discourse on abortion and same sex marriage in the public sphere (and the assembly itself was influenced by the broader public debate). Similarly, the ‘Convention Citoyenne pour le Climat’ has heavily contributed to shaping public discourse on climate change in France. Thus, they provide a good example of how the micro-macro link (Olsen and Trenz, 2014) may be established.

As argued by Lafont (2015: 60), “Deliberative democrats should endorse the use of mini-publics for shaping public opinion, not public policies.” Accordingly, mini-publics should be oriented towards feeding the public sphere, rather than delegating on mini-publics the task of drafting concrete policy proposals.

A vibrant democracy requires politicised contestation

Overall, this emphasises that constructing reforms uniquely ‘from above’, such as the European citizen panels, will not meaningfully contribute to make EU politics a question of mass politics. Such processes fail to connect the citizens’ panels with the broader public sphere. In consequence, they depoliticise political participation. Instead, participatory democracy in the EU needs to be  politicised and closely integrated into mainstream democratic politics (see Youngs, 2022 ).

Thus, reclaiming an agonistic public sphere nourished by strong collective actors offers a promising way forward to develop democratic innovations that meaningfully contribute to democratise the EU. If instead of attempting to sample a ‘descriptively representative’ group of EU citizens via mini-publics, the focus of the EU would turn towards a public sphere perspective with an emphasis on democratic pluralism and (agonistic) politicisation, the potential for EU democratisation would emerge.

For democracy to be vibrant, processes of contestation should include the confrontation of real alternative visions of society, and open transnational deliberation on these alternatives in healthy and politicised public spheres. Democracy can only emerge by questioning current power structures in the EU context and fostering political debates around them.

Strengthening collective actors

It is thus crucial to move towards a more politicised understanding of democracy. Building a more democratic EU requires developing social and political collective structures that facilitate spaces for collective action and dissensus. The autonomy with which EU politics operates vis-à-vis national political debates is a major stumbling block for EU democratisation.

Against the background of the disintermediated and depoliticised ‘citizen participation’ mechanisms that the EU (and the European Commission in particular) is increasingly envisaging, a strengthening of collective actors at the national and transnational level is central to any attempt to democratise the EU. This entails a broader reconfiguration of the way in which democracy is conceived and facilitating activist and agonistic conflict-oriented ways of engaging in EU politics.

Transnational activism

The ‘democracy without politics’ approach contrasts with that of ongoing transnational activist processes. Movements that focus on organising solidarity and collective action bring together actors from different fields into a common but diverse political project, and eventually lead to contestation in the public sphere and mass politics.

This is not without challenges, as can be seen from the internal tensions within social movements trying to materialise transnational political coalitions. The primary challenges relate to transversal and intersectional solidarity, remaining coloniality, the agonistic channelling of tensions, and the construction of permanent political structures. Still, these experiences offer a window of hope in terms of the way in which they contrast with the EU’s mechanisms of ‘citizen participation’.

The EU needs democratic innovations – but no citizen-washing

All this is not to say that democratic innovations do not have a place in a hypothetical EU’s democratised political architecture. Rather, the point is that they should be embedded in such a way that they connect with ongoing collective actors and foster a transnational agonistic public sphere.

If unable to undertake such task, the launch of deliberative mechanisms via mini-publics is unlikely to contribute to the democratisation of the EU. If participation mechanisms operate as a citizen-washing exercise only, they will undermine, rather than improve, the EU’s democratic legitimacy.

Alvaro Oleart is a FRS-FNRS postdoctoral researcher at the Department of Political Science and Institute for European Studies of the Université Libre de Bruxelles

This article is based on the author’s book ‘Democracy Without Politics in EU Citizen Participation: From European Demoi to Decolonial Multitude’, which has been published by Palgrave Macmillan in October 2023.

Pictures: Visitors in the European Parliament: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr [cropped]; portrait Alvaro Oleart: private [all rights reserved].

„Demokratie ohne Politik“? Eine Kritik des EU-Konzepts institutionalisierter Bürgerbeteiligung

English

Von Alvaro Oleart

Um sich zu legitimieren, setzt die EU zunehmend auf Formen unmittelbarer Bürgerbeteiligung. Doch ohne politische Auseinandersetzung ist eine lebendige Demokratie unmöglich.

In letzter Zeit hat die EU eine Reihe von „bürgerorientierten“ Prozessen organisiert, die auf ein neues Muster der Demokratie und Bürgerbeteiligung hindeuten könnten. Die wichtigste solche „demokratische Innovation“ fand im Rahmen der Konferenz über die Zukunft Europas statt: Hier fanden zum einen mehrere europäische Bürgerforen statt (sowie nationale Bürgerforen, die von den Mitgliedstaaten organisiert wurden und bestimmte, von der Zukunftskonferenz festgelegte Kriterien erfüllen mussten), zum anderen kombinierte auch das Konferenzplenum verschiedene Arten der Vertretung (zufällig ausgewählte Bürger:innen, Vertreter:innen der EU-Institutionen, nationale Abgeordnete, Zivilgesellschaft und Gewerkschaften). Nach der Zukunftskonferenz organisierte die Europäische Kommission organisierte die Europäische Kommission eine eigene Reihe von ähnlich strukturierten europäischen Bürgerforen.

Die „Bürgerwende“ der EU

Die Logik dieser als „Bürgerwende“ (Oleart, 2023) beschriebenen Übungen besteht darin, dass die EU durch die „direkte“ Ansprache der Bürger:innen die Distanz zwischen „Brüssel“ und den „normalen Menschen“ verringern will. Diese Herangehensweise wurde von einigen politischen Theoretiker:innen als „neues Paradigma der Demokratie“ begrüßt (Landemore, 2020). Die Art ihrer Umsetzung führt jedoch zu einer Reproduktion des traditionell entpolitisierten und konsensorientierten Verständnisses von Demokratie, das im EU-Kontext ohnehin vorherrschend ist (Crespy, 2014).

In diesem Sinne ist es bezeichnend, dass unter den EU-Institutionen gerade die Europäische Kommission eine Führungsrolle bei der Förderung der institutionalisierten „Bürgerbeteiligung“ durch europäische Bürgerforen eingenommen hat. Indem Bürgerbeteiligung bewusst in den konsensorientierten Politikgestaltungsprozess der Kommission „eingebettet“ wird, wird es schwieriger, einen konfrontativeren Ansatz vorzuschlagen, der an bestehende politische Konflikte anknüpft und relevante intermediäre Akteure einbezieht. Die Kommissionsverfahren verhindern deshalb eine Verbindung der „Bürgerbeteiligung“ mit der breiteren Öffentlichkeit und entpolitisieren die dahinterstehenden politischen Auseinandersetzungen. Ihnen liegt eine Konzeption von „Demokratie“ zugrunde, das keine „Politik“ kennt: kurz, eine „Demokratie ohne Politik“ (siehe auch Oleart and Theuns, 2022).

Aushöhlung der Demokratie durch Entpolitisierung

Dieser entpolitisierte Demokratie-Ansatz hat eine demobilisierende Wirkung, da politische Parteien, Gewerkschaften und zivilgesellschaftliche Akteure von einer Beteiligung abgehalten werden. Die Idee einer „Demokratie ohne Politik“ spiegelt gut wider, wie die EU-Institutionen durch Prozesse wie die Bürgerforen in Wirklichkeit zu einer Aushöhlung der EU-Demokratie beitragen können (Mair, 2013).

Die Politik einer pluralistischen Demokratie erfordert kollektive Akteure (politische Parteien, Gewerkschaften, Zivilgesellschaft, soziale Bewegungen), die in der Lage sind, ihre Ideen im öffentlichen Raum zu vertreten und Auseinandersetzungen mit alternativen Ideen und gegnerischen kollektiven Akteuren auszutragen. Die unvermittelte Bürgerbeteiligung stellt diese Akteure ins Abseits. Stattdessen konstruiert sie ihre politische Legitimität auf Grundlage einer zufällig ausgewählten Gruppe von Bürger:innen, die angeblich „deskriptiv repräsentativ“ für die Gesamtheit der Bürger:innen sind. Auf diese Weise wird die Rückkopplung mit der Öffentlichkeit unterbrochen und eine starke technokratische Komponente in das politische Verfahren eingebettet.

Darüber hinaus werden Bürgerforen oft eurozentrisch damit gerechtfertigt, dass Demokratie als ein System politischer Gleichheit verstanden wird, das „in Europa geboren“ wurde. Dies ist besonders problematisch, wenn man bedenkt, dass die „Demokratie“ im antiken Athen in erster Linie auf männlichen „werktätigen Bürgern“ beruhte (siehe Wood, 2015), während Frauen vom politischen Leben ausgeschlossen waren und ein Großteil des Systems auf Sklaverei beruhte.

Private Beratungsunternehmen ersetzen intermediäre Akteure

Hinzu kommt noch, dass die jüngsten Entwicklungen gar nicht wirklich dazu führen, dass die politische Debatte durch eine „direkte“ Beziehung zwischen den EU-Institutionen und den EU-Bürger:innen weniger mittelbar würde. Vielmehr nimmt politische Vermittlung nur neue Formen an. Ein gutes Beispiel dafür sind die europäischen Bürgerforen, die von einem Konsortium privater Beratungsfirmen im Auftrag der EU organisiert wurden.

Diese Neugestaltung intermediärer Prozesse auf EU-Ebene erfolgt jedoch mit der (diskursiven) Begründung einer Disintermediation; tatsächlich handelt es sich um eine Art der Vermittlung, die von der Öffentlichkeit und der Massenpolitik abgekoppelt ist. Das Aufkommen von Unternehmern der deliberativen Demokratie, die den EU-Institutionen eine neue Form der Intermediation „verkaufen“, wirft daher normative Fragen zur europäischen Demokratie auf.

Bürgerforen sollten Diskurse prägen, nicht Politik entwerfen

Der entpolitisierte Bürgerbeteiligungsansatz der EU ist nicht alternativlos. Es gibt durchaus Wege, demokratische Innovationen in einer Weise einzubeziehen, die mit der Logik einer agonistischen Demokratie (Mouffe, 2005) vereinbar ist. Zwar besteht ein grundsätzlicher Zielkonflikt zwischen der Ausrichtung solcher Übungen entweder auf politische Institutionen oder auf den öffentlichen Raum, doch es gibt einige positive Erfahrungen für dessen Lösung.

So haben beispielsweise die irischen Bürgerversammlungen den dortigen öffentlichen Diskurs über Abtreibung und gleichgeschlechtliche Ehe maßgeblich geprägt (während sie auch ihrerseits von der breiteren Öffentlichkeit beeinflusst wurden). In ähnlicher Weise hat in Frankreich die „Convention Citoyenne pour le Climat“ wesentlich dazu beigetragen, den öffentlichen Diskurs über den Klimawandel zu gestalten. Sie sind somit gute Beispiele dafür, wie eine Mikro-Makro-Verbindung in der öffentlichen Deliberation (Olsen und Trenz, 2014) hergestellt werden kann.

Wie Lafont (2015: 60) argumentiert, sollten sich „deliberative Demokraten für den Einsatz von Mini-Öffentlichkeiten einsetzen, um die öffentliche Meinung zu prägen, nicht die öffentliche Politik“. Mini-Öffentlichkeiten wie die Bürgerforen sollten also darauf ausgerichtet sein, die breite Öffentlichkeit anzuregen. Sie sollten hingegen nicht die Aufgabe erhalten, konkrete politische Vorschläge zu entwerfen.

Eine lebendige Demokratie braucht politisierte Konflikte

Insgesamt wird damit deutlich, dass ausschließlich „von oben“ kommende Reformen wie die europäischen Bürgerforen keinen sinnvollen Beitrag dazu leisten, dass EU-Politik zur Massenpolitik wird. Da es nicht gelingt, die Bürgerforen mit einer breiteren Öffentlichkeit zu verknüpfen, führen sie zu einer Entpolitisierung der politischen Beteiligung. Nötig wäre es hingegen, die partizipative Demokratie in der EU zu politisieren und eng in die etablierten Formen demokratischer Politik einzubinden (siehe Youngs, 2022).

Ein vielversprechenderer Weg, um mit demokratischen Innovationen einen bedeutungsvollen Beitrag zur Demokratisierung der EU leisten, ist deshalb die Herstellung einer agonistischen Öffentlichkeit, die von starken kollektiven Akteuren getragen wird. Statt zu versuchen, über Mini-Öffentlichkeiten eine „deskriptiv repräsentative“ Gruppe von EU-Bürger:innen zusammenzustellen, sollte die EU sich auf ein Verständnis von Öffentlichkeit konzentrieren, das demokratischen Pluralismus und (agonistische) Politisierung hervorhebt, um so das Demokratisierungspotenzial der EU zu entfalten.

Um eine lebendige Demokratie zu ermöglichen, sind konfrontative Prozesse nötig, die eine Auseinandersetzung über echte alternative Visionen der Gesellschaft sowie eine offene transnationale Deliberation über diese Alternativen in einer gesunden, politisierten Öffentlichkeit ermöglichen. Demokratie kann nur entstehen, wenn die derzeitigen Machtstrukturen im EU-Kontext in Frage gestellt und politische Debatten darüber gefördert werden.

Kollektive Akteure stärken

Es ist daher von entscheidender Bedeutung, zu einem stärker politisierten Verständnis von Demokratie überzugehen. Für den Aufbau einer demokratischeren EU ist es nötig, soziale und politische kollektive Strukturen zu entwickeln, die Räume für kollektives Handeln und Dissens schaffen. Die Autonomie, mit der die EU-Politik gegenüber nationalen politischen Debatten agiert, ist ein großes Hindernis für die Demokratisierung der EU.

In Kontrast zu den ent-intermediatisierten und entpolitisierten „Bürgerbeteiligungs“-Mechanismen, die die EU (und insbesondere die Europäische Kommission) zunehmend anstrebt, ist eine Stärkung der kollektiven Akteure auf nationaler und transnationaler Ebene von zentraler Bedeutung für jeden Versuch, die EU zu demokratisieren. Dies bedeutet eine umfassende Neugestaltung des Demokratieverständnisses und die Erleichterung aktivistischer und agonistischer, konfliktorientierter Formen des Engagements in der EU-Politik.

Transnationaler Aktivismus

Der Ansatz einer „Demokratie ohne Politik“ steht im Gegensatz zu existierenden transnationalen Aktivistenprozessen: Bewegungen, die sich auf die Organisation von Solidarität und kollektivem Handeln konzentrieren, bringen Akteur:innen aus verschiedenen Bereichen in einem gemeinsamen, aber vielfältigen politischen Projekt zusammen und führen schließlich zu einer Auseinandersetzung in der Öffentlichkeit und in der Massenpolitik.

Dies ist keine einfache Aufgabe, wie die internen Spannungen innerhalb vieler sozialer Bewegungen zeigen, die versuchen, transnationale politische Bündnisse zu bilden. Zu den wichtigsten Herausforderungen gehören die transversale und intersektionale Solidarität, die verbleibende Kolonialität, die agonistische Kanalisierung von Spannungen und der Aufbau dauerhafter politischer Strukturen. Dennoch bieten diese Erfahrungen einen Hoffnungsschimmer als Alternative zu den „Bürgerbeteiligungs“-Mechanismen der EU.

Die EU braucht demokratische Innovation – kein „citizen-washing“

All dies bedeutet nicht, dass demokratische Innovationen in einer hypothetischen demokratisierten politischen Architektur der EU keinen Platz hätten. Vielmehr geht es darum, dass sie so eingebunden sein müssen, dass sie an die bestehenden kollektiven Akteure anknüpfen und eine transnationale agonistische Öffentlichkeit befördern.

Gelingt dies nicht, wird die Einführung deliberativer Mechanismen über Mini-Öffentlichkeiten kaum zur Demokratisierung der EU beitragen. Wenn Beteiligungsmechanismen nur als Instrument zum citizen-washing fungieren, werden sie die demokratische Legitimität der EU nicht stärken, sondern untergraben.

Alvaro Oleart ist Postdoktorand am Fachbereich Politikwissenschaften und am Institut d’Études Européennes der Université Libre de Bruxelles.

Dieser Artikel basiert auf dem vom Autor verfassten Buch ‘Democracy Without Politics in EU Citizen Participation: From European Demoi to Decolonial Multitude’, das im Oktober 2023 bei Palgrave Macmillan erschienen ist.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Besuchergruppe im Europäischen Parlament: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr [cropped]; Porträt Alvaro Oleart: privat [alle Rechte vorbehalten].

Der „Artikel-48-Bericht“: Wie das Europäische Parlament die EU-Verträge reformieren will

English

Von Manuel Müller

Wie kann die EU demokratischer, handlungsfähiger und fit für die Erweiterung werden? Das Europäische Parlament hätte da ein paar Vorschläge.

Am 18. März 2021 veröffentlichten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission eine Gemeinsame Erklärung, in der sie sich auf die Struktur der Konferenz zur Zukunft Europas einigten und sich „gemeinsam [verpflichteten], den Europäerinnen und Europäern zuzuhören und den Empfehlungen der Konferenz […] Folge zu leisten“. Im Mai 2022 verabschiedete die Konferenz ihren „Bericht über das endgültige Ergebnis“, in dem sie einige weitreichende Vertragsreformen empfahl – unter anderem zur Einführung europäischer Volksentscheide (Vorschlag 38.2) und zur fast vollständigen Abschaffung nationaler Vetorechte (Vorschlag 39.1). Im Juni 2022 forderte das Europäische Parlament in einer Resolution, ein entsprechendes Vertragsreformverfahren nach Art. 48 (2) EUV in Gang zu setzen.

So weit, so geradlinig. Im nächsten Schritt hätte nun nach Art. 48 (3) EUV der Europäische Rat einen Konvent einberufen müssen. Doch das Follow-up der Mitgliedstaaten blieb aus, auch weil 13 nationale Regierungen unmittelbar nach der Konferenz ein Non-Paper veröffentlicht hatten, in dem sie „unbedachte und verfrühte Versuche, einen Vertragsänderungsprozess einzuleiten“, zurückwiesen. Also legte das Europäische Parlament noch einmal nach und leitete ein Initiativverfahren ein, um selbst einen umfassenden Entwurf zur Änderung der Verträge vorlegen zu können.

Ein Jahr wurde um Kompromisse gerungen

Dieser Entwurf, umgangssprachlich als „Artikel-48-Bericht“ bekannt, wird heute im Verfassungsausschuss des Parlaments offiziell vorgestellt. Dass die Ausarbeitung insgesamt mehr als ein Jahr dauerte, zeigt, wie intensiv dabei um Kompromisse gerungen wurde. Gleich fünf Abgeordnete unterschiedlicher Fraktionen waren gemeinsam dafür zuständig: Sven Simon (CDU/EVP), Gabriele Bischoff (SPD/SPE), Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), Daniel Freund (Grüne/EGP) und Helmut Scholz (Linke/EL). Ein sechster Co-Berichterstatter, Jacek Saryusz-Wolski (PiS/EKR) zog sich in der Schlussphase von der Aufgabe zurück, da er mit den Ergebnissen nicht einverstanden war. Elf weitere Ausschüsse legten Stellungnahmen vor.

Im nächsten Schritt wird nun der Verfassungsausschuss den Bericht offiziell annehmen, und voraussichtlich am 8. November wird das Parlamentsplenum darüber abstimmen. Änderungen am Text sind dabei noch möglich. Dass er vollständig scheitert, ist aber angesichts der intensiven Vorverhandlungen und der grundsätzlichen Unterstützung aller pro-europäischen Fraktionen sehr unwahrscheinlich.

267 ausformulierte Änderungsvorschläge

Außer auf die Ergebnisse der Zukunftskonferenz konnten die Co-Berichterstatter:innen noch auf andere Vorarbeiten zurückgreifen – etwa den Verhofstadt-Bericht von 2017, in dem das Parlament schon einmal eine Liste von „möglichen Entwicklungen und Anpassungen der institutionellen Struktur der EU“ verabschiedet hatte. Der Artikel-48-Bericht verfolgt diese Linien weiter und geht zum Teil darüber hinaus. Vor allem aber ist er sehr viel detaillierter, da er eben nicht nur allgemeine Forderungen aufstellt, sondern einen komplett ausformulierten neuen Vertragsentwurf präsentiert.

Dabei lässt der Bericht kaum einen Bereich unberührt: Insgesamt enthält er Änderungsvorschläge für nicht weniger als 267 Stellen in den EU-Verträgen. Manche davon betreffen nur kleine Korrekturen, andere gravierende Reformen des politischen Systems. Hauptsächlich geht es dabei um eine Parlamentarisierung von Wahl- und Entscheidungsverfahren sowie um neue Kompetenzen der EU, vor allem in Politikfeldern wie Gesundheit und Verteidigung, die in den letzten Jahren besonders im Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit standen. Hier ein kleiner Überblick.

Eine parlamentarische(re) Kommission

Ein wesentlicher Reformvorschlag betrifft die Wahl der Europäischen Kommission. Für die Ernennung der Präsident:in will der Artikel-48-Bericht nur eine kleine Änderung in den Vertrag einführen: Während bisher nach Art. 17 (7) EUV der Europäische Rat die Präsident:in „vorschlägt“ und das Parlament sie anschließend „wählt“, soll künftig das Parlament die Präsident:in „nominieren“ und anschließend der Europäische Rat seine „Zustimmung“ geben. Weiterhin müssten sich also beide Institutionen einig werden – aber das Parlament würde künftig als Erstes zum Zug kommen und hätte damit größere Kontrolle über das Verfahren.

Für den Rest der Kommission schlägt das Parlament einen stärkeren Eingriff vor. Zum einen soll es künftig nicht mehr eine Kommissar:in pro Land, sondern nur noch höchstens 15 Kommissionsmitglieder geben. Zum anderen sollen diese künftig nicht mehr von den nationalen Regierungen vorgeschlagen, sondern allein von der designierten Kommissionspräsident:in nominiert werden. Anschließend müssten sie sich sowohl im Rat als auch im Parlament einem Bestätigungsvotum unterziehen. Eine solche Reform würde die Präsident:in stärken und die Kommission politisch homogener machen. Gleichzeitig bräuchte die Kommission weiterhin eine Mehrheit in beiden Legislativorganen, es bliebe also beim Modell des „perfekten Bikameralismus“.

Mehr Mitentscheidung des Parlaments bei der Gesetzgebung

Auch im Gesetzgebungsverfahren schlägt der Artikel-48-Bericht eine stärkere Rolle für das Europäische Parlament vor. Zum einen soll das Initiativrecht des Parlaments nach Art. 225 AEUV gestärkt werden – eine seit Langem diskutierte, allerdings eher symbolische Reform.

Zum anderen soll das Parlament künftig in zahlreichen Fragen mitentscheiden dürfen, bei denen es bisher nur konsultiert werden musste oder ganz außen vor blieb – etwa beim Europäischen Semester (Art. 121 AEUV), in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Art. 42 EUV) oder bei Notfallmaßnahmen im Fall von Katastrophen (Art. 222 AEUV) oder wirtschaftlichen Krisen (Art. 122 AEUV). Auch über die Verteilung der nationalen Sitzkontingente bei der Europawahl (Art. 14 (2) EUV) soll künftig nicht mehr der Europäische Rat, sondern das Parlament entscheiden.

Absenkung der Mehrheitserfordernisse im Rat

Die Stärkung des Europäischen Parlaments ist aber nur ein Teil der institutionellen Agenda der Europaabgeordneten. Komplementär dazu geht es ihnen auch darum, Einstimmigkeits- und Mehrheitserfordernisse im Rat abzusenken – was nicht nur die Handlungsfähigkeit der EU verbessern würde, sondern auch die europäische Demokratie.

So ist bisher für die meisten sachpolitischen Entscheidungen im Rat eine qualifizierte Mehrheit (55% der Regierungen, die 65% der Bevölkerung repräsentieren) notwendig. Der Artikel-48-Bericht schlägt vor, dieses Verfahren in den meisten Fällen durch eine „einfache Mehrheit“ (50% der Regierungen, die 50% der Bevölkerung repräsentieren) zu ersetzen. Auch einige inhaltliche Entscheidungen, die bis jetzt noch einstimmig getroffen werden müssen – etwa in der Steuerpolitik (Art. 113, 115 AEUV) oder der Sozialpolitik (Art. 153 AEUV) –, wären künftig mit einfacher Mehrheit möglich.

Abgestuftes System qualifizierter Mehrheiten

Nur für einige Bereiche von besonderer Tragweite soll künftig eine qualifizierte Mehrheit notwendig sein (neu definiert als 67% der Regierungen, die 50% der Bevölkerung repräsentieren). Dazu gehören etwa die Außenpolitik (Art. 24, 31 EUV) sowie quasi-verfassungspolitische Fragen wie die Änderung des Europawahlrechts (Art. 223 AEUV), die bislang jeweils Einstimmigkeit voraussetzen. Auch die Passerelle-Klausel (Art. 48 (7) EUV) soll künftig mit qualifizierter Mehrheit statt Einstimmigkeit aktiviert werden können.

Für einige besonders sensible Fragen, speziell die Einführung neuer europäischer Straftatbestände (Art. 83 (1) AEUV), soll es außerdem noch eine weitere Stufe einer superqualifizierten Mehrheit geben (80% der Regierungen, die 50% der Bevölkerung repräsentieren).

Echte nationale Vetorechte gäbe es hingegen nur noch in sehr wenigen Bereichen. In diese besonders geschützte Kategorie fallen etwa die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV) sowie, etwas kurios, die Festlegung der Amtssprachen der EU (Art. 342 AEUV).

Vertragsreformen ohne Veto

Kein nationales Vetorecht sieht der Artikel-48-Bericht hingegen für künftige EU-Vertragsreformen vor. Änderungen an den EU-Verträgen (Art. 48 EUV) sollen künftig in Kraft treten, wenn sie von 80% der Regierungen sowie einer Mehrheit im Europäischen Parlament unterstützt und anschließend von 80% der Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Falls zwei Jahre nach dem Beschluss der Vertragsreform weniger als 80% der Mitgliedstaaten ratifiziert haben, soll über das Inkrafttreten durch ein europaweites Referendum entschieden werden.

Eine solche Reform des Vertragsänderungsverfahrens dürfte einige Mitgliedstaaten (einschließlich Deutschland) vor große verfassungsrechtliche Herausforderungen stellen, doch sie wäre ein erheblicher Durchbruch für die europäische Integration. Tatsächlich läuft die Diskussion über Vertragsreformen ohne Veto schon lang, und in den letzten Jahren ist die „Petrifizierung“ ihrer kaum noch reformierbaren Vertragsgrundlagen zu einem immer deutlicheren Problem der EU geworden. Dass das Parlament das Thema nun wieder auf die politische Agenda setzt, verdient deshalb volle Unterstützung.

Beteiligung des EuGH im Artikel-7-Verfahren

Ein anderer Reformvorschlag betrifft den Umgang mit Verstößen von Mitgliedstaaten gegen die gemeinsamen Werte von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Bislang sieht Art. 7 (2) EUV vor, dass der Europäische Rat solche Verstöße feststellen und Sanktionen autorisieren kann – allerdings nur einstimmig, wodurch der Artikel in der Praxis unbenutzbar blieb.

Der Artikel-48-Bericht schlägt nun vor, statt des Europäischen Rats den Europäischen Gerichtshof in Stellung zu bringen: Dieser soll künftig auf Antrag des Rats, des Parlaments oder der Kommission feststellen können, dass ein Mitgliedstaat gegen die EU-Werte verstößt. Nach dieser Feststellung könnte der Rat dann mit qualifizierter Mehrheit Sanktionen verhängen. Diese (Teil-)Verrechtlichung des Verfahrens würde nicht nur helfen, die derzeitigen Blockaden zu lösen, sondern könnte im besten Fall auch die Legitimität der EU-Maßnahmen gegen autoritäre Mitgliedsregierungen erhöhen.

Neue EU-Kompetenzen

Während das Parlament manche dieser institutionellen Reformziele zum Teil schon seit langem verfolgt – viele von ihnen sind auch im Verhofstadt-Bericht enthalten, manche gehen sogar auf den Verfassungskonvent von 2002/03 zurück –, zeigt sich bei anderen der Einfluss der Krisen der letzten Jahre.

So schlägt der Artikel-48-Bericht zum Beispiel vor, der EU zusätzliche Gesetzgebungskompetenzen im Bereich Pandemie-Management sowie beim Schutz der Außengrenzen zu geben. Und auch der Klimaschutz soll in den EU-Verträgen künftig eine prominentere Rolle spielen, etwa als Ziel in der Außenhandelspolitik (Art. 207 (1) AEUV) oder als Rechtfertigung für eine energiepolitische Harmonisierung (Art. 194 (1) AEUV). All diese Reformen zielen offenbar darauf ab, dass die EU in Bereichen, die zuletzt an politischer Bedeutung gewonnen haben, eine sicherere Rechtsgrundlage für wirksame Maßnahmen haben soll.

Europäische Verteidigungsunion

Besonders weitgehende neue EU-Kompetenzen schlägt der Artikel-48-Bericht schließlich für die Außen- und Verteidigungspolitik vor – auch dies offenkundig eine Lehre der jüngsten Erfahrungen.

So sollen viele außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Entscheidungen, die bisher im Rat einstimmig getroffen wurden, künftig nur noch eine qualifizierte Mehrheit (sowie teilweise die Zustimmung des Europäischen Parlaments) voraussetzen. Gleichzeitig soll der Europäische Gerichtshof eine Jurisdiktion über die europäische Außenpolitik erhalten.

Vor allem aber sieht der Bericht die Errichtung einer „Europäischen Verteidigungsunion“ vor, für die es künftig sogar permanent stationierte Truppen unter einem einheitlichen europäischen Oberbefehl geben soll. Einsätze dieser EU-Armee sowie das dafür notwendige Budget würden vom Rat und Parlament gemeinsam beschlossen. Außerdem würde die Beistandsklausel (Art. 42 (7) EUV) verschärft, sodass „ein bewaffneter Angriff auf einen Mitgliedstaat als ein Angriff auf alle Mitgliedstaaten angesehen“ würde.

Was fehlt?

Natürlich gibt es auch im Artikel-48-Bericht einige Elemente, die nicht so ganz überzeugend wirken. Offenbar um der Zukunftskonferenz-Empfehlung 39.3, „eine Namensänderung der EU-Organe in Erwägung“ zu ziehen, Genüge zu tun, schlägt der Bericht zum Beispiel eine Umbenennung der Europäischen Kommission in „Europäische Exekutive“ vor. Ob das besonders zielführend wäre oder für noch mehr Verwirrung sorgen würde, darf bezweifelt werden.

Über das Ziel hinaus schießt auch der Vorschlag, der EU eine ausschließliche Zuständigkeit über Umwelt und Biodiversität zu geben (Art. 3 AEUV). Maßnahmen in diesen Bereichen wären dann nur noch auf europäischer Ebene, nicht mehr national möglich. Mitgliedstaaten eine eigene Umweltpolitik zu verbieten, lässt sich jedoch weder unter Subsidiaritätsgesichtspunkten begründen (nicht alle Probleme sind grenzüberschreitend!), noch hilft es der Umwelt selbst.

In Sachen Unionsbürger-Wahlrecht bleibt der Artikel-48-Bericht hingegen hinter der Linie des Verhofstadt-Berichts von 2017 zurück. Damals hatte das Parlament noch gefordert, „die Wahlrechte von Bürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, im Sinne von Art. 22 AEUV auf alle übrigen Wahlen ausgeweitet werden“. Nun ist davon keine Rede mehr, obwohl die demokratischen Argumente für eine solche Reform nichts von ihrer Gültigkeit verloren haben.

Der Ball liegt beim Europäischen Rat

Im Ganzen aber ist der Entwurf für den Artikel-48-Bericht zweifellos ein beeindruckender Aufschlag für die Verhandlungen über eine institutionelle Reform der EU. Nach dem Spinelli-Entwurf von 1984 und dem Herman-Bericht von 1994 ist es der dritte voll ausformulierte Vertragsentwurf, den das Europäische Parlament im Lauf seiner Geschichte vorlegt. Die Berichterstatter:innen greifen darin viele wichtige Fragen der jüngsten Reformdebatten auf und geben darauf Antworten, die gleichermaßen mutig und klug, ambitioniert und praktikabel sind. Für die europäische Integration könnte das ein dringend benötigter Schritt nach vorn sein – wenn denn die Regierungen der Mitgliedstaaten sich darauf einlassen.

Das ist natürlich ein sehr großes Wenn. Es wäre naiv zu erwarten, dass der Europäische Rat, der den wachsenden Reformdruck bis jetzt beharrlich ignoriert hat, die Vorschläge aus dem Parlament diesmal mit Begeisterung annimmt. Andererseits zeigt ein Blick zurück, dass die nationalen Regierungen auch in der Vergangenheit dazu neigten, institutionelle Reformvorschläge der Europaabgeordneten erst einmal zu ignorieren, um sie dann irgendwann, von äußeren Ereignissen getrieben, doch noch umzusetzen.

Für eine EU, in der die Krise zum Dauerzustand geworden ist und die sich obendrein auf eine neue Erweiterungsrunde vorbereitet, wäre es allerdings wünschenswert, wenn sie diesmal nicht allzu lang auf sich warten lassen würden. Nach der Europawahl 2024 ist die Zeit reif für einen neuen Europäischen Konvent!

Bild: © European Union 2013 – European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

The “Article 48 Report”: How the European Parliament wants to reform the EU treaties

Deutsch

By Manuel Müller

How can the EU become more democratic, more capable, and fit for enlargement? The European Parliament has a few suggestions.

On 18 March 2021, the European Parliament, the Council and the Commission published a Joint Declaration in which they agreed on the structure of the Conference on the Future of Europe and “jointly commit[ted] to listen to Europeans and to follow up on the recommendations made by Conference”. In May 2022, the Conference adopted its “Report on the Final Outcome”, recommending some far-reaching treaty reforms – including the introduction of European referendums (proposal 38.2) and the almost complete abolition of national vetoes (proposal 39.1). In June 2002, the European Parliament consequently adopted a resolution calling for the start of a treaty reform procedure under Art. 48 (2) TEU.

So far, so straightforward. The next step, according to Art. 48 (3) TEU, would then have been for the European Council to launch a convention. But the member states’ follow-up failed to materialise, partly because 13 national governments had published a non-paper rejecting “unconsidered and premature attempts to launch process towards Treaty change”. As a result, the European Parliament went back to the drawing board and launched an own-initiative procedure in order to draft its own comprehensive treaty reform proposal.

Struggling for compromise for more than a year

This draft, colloquially known as the “Article 48 Report”, is officially presented in the Parliament’s Committee on Constitutional Affairs (AFCO) today. The fact that it took more than a year to write shows how hard its authors fought for compromises. Five MEPs from different political groups were jointly responsible for the draft: Sven Simon (CDU/EPP), Gabriele Bischoff (SPD/PES), Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), Daniel Freund (Grüne/EGP) and Helmut Scholz (Linke/EL). A sixth co-rapporteur, Jacek Saryusz-Wolski (PiS/ECR), withdrew from the task at the final stage because he did not agree with the results. Eleven other parliamentary committees delivered opinions.

The next step will now be the formal adoption of the report in the AFCO Committee, followed by a plenary vote expected on 8 November. Changes to the text are still possible. However, given the intensive preliminary negotiations and the basic support of all pro-European parliamentary groups, it is very improbable for it to fail completely.

267 proposed amendments

Apart from the results of the Conference on the Future of Europe, the co-rapporteurs were able to draw on other preparatory work – such as the 2017 Verhofstadt Report, in which the Parliament had already adopted a list of “possible evolutions of and adjustments to the current institutional set-up of the EU”. The Article 48 Report continues along these lines, and in some cases goes beyond them. But above all, it is much more detailed, since it doesn’t just make general demands, but presents a completely spelled out new treaty.

The report leaves hardly any area untouched: In total, it proposes to amend no less than 267 passages in the EU treaties. Some of these changes are minor corrections, others would have a profound impact on the political system. The main issues are the parliamentarisation of electoral and decision-making procedures as well as the transfer of new legislative powers to the EU, especially in policy areas such as health and defence, which have been at the centre of public attention in recent years. Here is a brief overview.

A (more) parliamentary Commission

One important reform proposal concerns the election of the European Commission. For the appointment of the President, the Article 48 Report proposes only a minor change to the Treaty: Whereas at present, according to Art. 17 (7) TEU, the President is first “proposed” by the European Council and then “elected” by the Parliament, in future the Parliament would first “nominate” the President and then the European Council would “give its consent”. Both institutions would still have to agree – but the Parliament would be the first to act and thus have more control over the process.

For the appointment of the rest of the Commission, the Parliament proposes more far-reaching changes. First, there should no longer be one Commissioner per country, but only a maximum of 15. Secondly, they should no longer be proposed by the national governments, but nominated by the Commission President-designate and then approved by both the Council and the Parliament. Such a reform would strengthen the President and make the Commission more politically homogeneous. At the same time, preserving the EU’s model of “perfect bicameralism”, the Commission would still need a majority in both legislative bodies.

More legislative co-decision power of the Parliament

Beyond the election of the Commission, the Article 48 Report also proposes a stronger role for the European Parliament in the legislative process. On the one hand, the Parliament’s right of initiative under Art. 225 TFEU would be strengthened – a long-discussed but rather symbolic reform.

On the other hand, the Parliament would get a say in many areas where it was previously only consulted or excluded altogether, such as the European semester (Art. 121 TFEU), security and defence policy (Art. 42 TEU) or emergency measures in the event of disasters (Art. 222 TFEU) and economic crises (Art. 122 TFEU). Also the national seat quotas in the European elections (Art. 14 (2) TEU) would no longer be decided by the European Council but by the Parliament alone.

Lowering the majority requirements in the Council

But strengthening the European Parliament is only one part of the MEPs’ institutional agenda. They also want to abolish national vetoes and lower the majority requirements in the Council – a reform that would not only improve the EU’s ability to act, but also European democracy.

At present, most substantive decisions in the Council require a qualified majority (55% of governments representing 65% of the population). The Article 48 Report proposes to replace this by a “simple majority” (50% of governments representing 50% of the population) in most cases. Even some substantive decisions that currently require unanimity – for example regarding tax harmonisation (Art. 113, 115 TFEU) or social policy (Art. 153 TFEU) – would be taken by a simple majority.

A graduated system of qualified majorities

Only a few areas of particular importance would still require a qualified majority (redefined as 67% of governments representing 50% of the population). These include foreign policy (Art. 24, 31 TEU) and quasi-constitutional issues such as changes to the European electoral law (Art. 223 TFEU), which currently require unanimity. Also the passerelle clause (Art. 48 (7) TEU) could be activated by qualified majority instead of unanimity.

For some particularly sensitive issues, in particular the introduction of new European criminal offences (Art. 83 (1) TFEU), there would be a further level of super-qualified majority (80% of governments representing 50% of the population).

Real national veto rights, by contrast, would only exist in very few areas. This specially protected category includes, for example, the admission of new member states (Art. 49 TEU) and, somewhat curiously, the determination of the official languages of the EU (Art. 342 TFEU).

Treaty reforms without vetoes

Most interestingly, the Article 48 Report does not envisage any national veto rights for future EU treaty reforms. Amendments to the EU Treaties (Art. 48 TEU) would enter into force if they are supported by both 80% of governments and a majority in the European Parliament, and subsequently ratified by 80% of member states. If two years after the agreement on a treaty reform less than 80% of the member states have ratified it, the fate of the new treaty is to be decided by a Europe-wide referendum.

Such a reform of the treaty change procedure is likely to pose constitutional challenges for several member states, but it would be a major breakthrough for European integration. In fact, the debate on treaty reforms without vetoes has been going on for a long time, and in recent years the “petrification” of its barely reformable treaty bases has become an increasingly obvious problem for the EU. Therefore, the fact that the Parliament is now putting the issue back on the political agenda deserves full support.

Involving the ECJ in the Article 7 procedure

Another reform proposal concerns how the EU can react when member states don’t respect the common EU values, such as democracy and the rule of law. So far, Art. 7 (2) TEU provides that the European Council can determine that a breach of the values is taking place and authorise sanctions – but only by unanimous decision, which has made the article unworkable in practice.

In future, the European Court of Justice, acting at the request of the Council, the Parliament or the Commission, would be tasked with determining if a member state is in breach of EU values. Following the ECJ’s decision, the Council could then impose sanctions by qualified majority. This (partial) judicialisation of the procedure would not only help to overcome current deadlocks, but in the best case could also increase the legitimacy of EU measures against authoritarian member state governments.

New EU competences

While some of these institutional reforms have been pursued by the Parliament for a long time – many of them are also included in the Verhofstadt Report, and some ideas even date back to the Constitutional Convention of 2002/03 –, in others the influence of the crises of recent years is evident.

For example, the Article 48 Report also proposes giving the EU additional legislative powers in the area of pandemic management as well as the protection of external borders. Climate protection would also play a more prominent role in the EU treaties, for example as an objective of foreign trade policy (Art. 207 (1) TFEU) or as a justification for energy policy harmonisation (Art. 194 (1) TFEU). All these reforms are obviously aimed at providing the EU with a more secure legal basis for effective action in areas that have recently gained political importance.

European Defence Union

Finally, the Article 48 Report proposes particularly far-reaching new EU competences for the area of foreign and defence policy – clearly another lesson learned from recent experience.

For example, many foreign, security and defence policy decisions previously taken unanimously by the Council would now only require a qualified majority (and in some cases the consent of the European Parliament). At the same time, the European Court of Justice would be given new jurisdiction over foreign policy matters.

Even more importantly, the report also envisages the creation of a “European Defence Union”, which would even include permanently stationed joint military units under a European operational command. The missions of this EU army, as well as its budget, would be decided jointly by the Council and the Parliament. In addition, the mutual assistance clause (Art. 42 (7) TEU) would be strengthened so that an “armed attack on one Member State shall be considered an attack on all Member States”.

What’s lacking?

Of course, there are also some elements in the Article 48 Report that seem less than convincing. For example, apparently in order to comply with the Conference on the Future of Europe’s recommendation 39.3 to “consider changing the names of EU institutions to clarify their functions”, the report suggests that the European Commission should be renamed the “European Executive”. It is doubtful whether this would be particularly effective or rather create even more confusion.

Another proposal that overshoots its mark is the idea of giving the EU exclusive competence over the environment and biodiversity (Art. 3 TFEU). Measures in these areas would then only be possible at the European, not the national level. But prohibiting member states from pursuing their own environmental policies is neither justifiable in terms of subsidiarity (not all problems are cross-border!), nor does it help the environment itself.

When it comes to the voting rights of EU citizens, by contrast, the Article 48 Report falls short of the line taken in the 2017 Verhofstadt Report. At that time, the Parliament called for “the electoral rights of citizens residing in a Member State of which they are not nationals, as set out in Art. 22 TFEU, to be extended to include all remaining elections”. This proposal has now been dropped, although the democratic arguments for such a reform remain as valid as ever.

The ball is in the European Council’s court

All in all, however, there can be no doubt that the draft Article 48 Report is an impressive start to the negotiations on institutional reform of the EU. After the Spinelli Draft of 1984 and the Herman Report of 1994, it is the third fully formulated draft treaty that the European Parliament has presented in its history. The co-rapporteurs have taken up many of the key issues of the recent reform debates and have provided answers that are both bold and smart, ambitious and practicable. This could be a much-needed step forward for European integration – if only the member state governments are ready to go along with it.

That, of course, is a very big if. It would be naïve to expect that the European Council, which has so far stubbornly ignored the growing pressure for reform, will now welcome the Parliament’s proposals with enthusiasm. On the other hand, history shows that national governments have also tended in the past to ignore MEPs’ institutional reform proposals for a long time, only to eventually implement them, driven by external events, at some later point.

With the EU in permanent crisis and a new enlargement round on the horizon, it would be desirable if this time they didn’t take too long. After the 2024 elections, the time has come for a new European Convention!

Picture: © European Union 2013 – European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Neuer Schwung für die Bürgerbeteiligung in Europa

English

Von Dominik Hierlemann und Stefan Roch

Eine solide Infrastruktur ist der Schlüssel zu wirksamer Bürgerbeteiligung. Alle Instrumente müssen funktionieren, einzeln und im Zusammenspiel.

Die Demokratie in Europa ist unter Druck – und macht eher Rück- als Fortschritte. Unter diesem Eindruck, hat die von-der-Leyen-Kommission den Slogan „Neuer Schwung für die Demokratie in Europa“ 2019 zu einer ihrer sechs Prioritäten erklärt. Seitdem hat die EU die Konferenz über die Zukunft Europas durchgeführt und mit innovativen Beteiligungsformaten experimentiert. Ein Ergebnis: Die Kommission will künftig regelmäßig Bürger:innen an Europäischen Bürgerpanels beteiligen. Sie hat zudem einen Aktionsplan für Demokratie auf den Weg gebracht, der unter anderem zu einem Gesetzespaket zur Stärkung der Demokratie und zum Schutz von Wahlen sowie zum Europäischen Medienfreiheitsgesetz geführt hat.

Bürger:innen fühlen sich außen vor

Doch während die Kommission ihre Demokratie-Agenda vorantreibt, fühlen sich die Bürger:innen weiterhin außen vor. Laut Eurobarometer glauben nur 43 Prozent, dass ihre Stimme in der EU zählt. Das liegt nicht daran, dass es die Bürger:innen nicht interessiert was auf EU-Ebene geschieht. Im Gegenteil: Als die Bertelsmann-Stiftung im Jahr 2020 mithilfe von eupinions die europäischen Bürger:innen befragte, gaben 78 Prozent der Befragten an, sich mehr Mitspracherecht in der EU zu wünschen.

Auf die Frage, was sie davon abhält, sich stärker an der EU-Politik zu beteiligen, lautete die häufigste Antwort: „Ich glaube nicht, dass es einen ausreichenden Unterschied machen würde“ (32 Prozent), gefolgt von: „Ich weiß nicht genug über europäische Politik“ (29 Prozent). Die europäischen Bürger:innen wünschen sich eindeutig eine demokratischere EU, an der sie sich aktiv beteiligen können. Aber wenig von dem, was die EU in letzter Zeit getan hat, scheint sie davon überzeugt zu haben, dass dies möglich ist.

Mühsame Bestrebungen zur Demokratisierung der EU

Im Laufe ihrer Geschichte hat die EU mehrere Schritte unternommen, um „demokratischer“ zu werden. 1958 wurde die erste Petition an die Gemeinsame Versammlung eingereicht, 1979 fanden die ersten Europawahlen statt, 1995 wurde das Amt des Europäischen Bürgerbeauftragten geschaffen, 2009 führte der Vertrag von Lissabon die Europäische Bürgerinitiative ein, 2012 begannen die EU-Bürgerdialoge, und 2022 wurden die Europäischen Bürgerforen ins Leben gerufen. Es scheint, dass keine dieser Neuerungen (mit Ausnahme der Europawahlen) das demokratische Ansehen der EU bei ihren Bürger:innen wesentlich verbessert hat. Warum ist das so?

Die EU weist zweifellos ein Ungleichgewicht zwischen indirekter und direkter demokratischer Legitimation auf – ein Thema, das seit Jahrzehnten diskutiert wird. Vor allem in den 1990er Jahren gab es eine Debatte über das „Demokratiedefizit“ der EU, die sich, laut Jan Werner Müller, um die Idee drehte, dass die EU zwar weitreichende Entscheidungen treffen kann, die ihre Bürger:innen betreffen, diese aber nicht „zwischen verschiedenen politischen Programmen für die EU als Ganzes“ wählen können.

Diese Debatte ist wichtig, lässt aber einen wichtigen Aspekt außen vor: das Fehlen einer kohärenten partizipativen Infrastruktur in der EU. Zu wissen, was es gibt und wie man Partizipationsinstrumente nutzen kann, um die eigenen EU-Bürgerrechte auszuüben, ist der Schlüssel zu demokratischem Engagement. Was derzeit existiert, ist keine partizipative Infrastruktur, sondern eher ein Flickenteppich lose verknüpfter Beteiligungsinstrumente..

Problematischer Status quo: Ein lose verknüpfter Flickenteppich

In unserer 2022 veröffentlichten Studie „Under Construction: Citizen Participation in the European Union“ zeigen wir gemeinsam mit dem European Policy Centre, dass die EU über ein bemerkenswert vielfältiges Portfolio an Bürgerbeteiligungsinstrumenten verfügt – mehr als die meisten Mitgliedstaaten. Wir haben 59 EU-Demokratieexpert:innen befragt, um herauszufinden, wie gut diese Instrumente funktionieren. Die meisten (54 Prozent) stimmten zu, dass die geeigneten Instrumente vorhanden sind. Aber eine Mehrheit denkt auch, dass sie derzeit nicht so funktionieren, wie sie sollten (75 Prozent), dass sie nicht ausreichend bekannt sind und genutzt werden (95 Prozent) und dass es den EU-Institutionen nicht genug gelingt, Bürgerbeteiligung zu fördern (83 Prozent).

Die meisten Instrumente sind recht gut konzipiert. Die Bürger:innen haben jedoch nur eine vage Vorstellung von ihnen, und die EU hat, abgesehen von den Europawahlen, wenig unternommen um die Öffentlichkeit auf sie aufmerksam zu machen. In der Vergangenheit war die EU sehr darauf bedacht den Bürger:innen ihre Errungenschaften zu vermitteln, aber eher zögerlich darin sie in deren Umsetzung einzubeziehen.

Die meisten Beteiligungsinstrumente führen auf europäischer Ebene ein Schattendasein. Wie im Fall der Europäischen Bürgerinitiative werden sie zunächst mit einigem Rummel eingeführt, erhalten dann aber wenig Aufmerksamkeit und Unterstützung und werden für die politischen Prozesse der EU weitgehend irrelevant. Ja, es wurden erhebliche Fortschritte erzielt: das Europäische Parlament hat an Macht- und die Europawahlen an Aussagekraft gewonnen. Aber wenn es um Bürgerbeteiligung geht, werden weiterhin neue Instrumente schlichtweg an alte angereiht, mit wenig Kontext, kaum Verknüpfungen, mit anfänglichen Hype der genauso schnell abflacht wie er begonnen hat.

Reformziel: Eine vollständig integrierte EU-Beteiligungsinfrastruktur

Eine solide Infrastruktur ist der Schlüssel zu sinnvoller und wirksamer Bürgerbeteiligung. Alle Instrumente müssen funktionieren, sowohl einzeln als auch im Zusammenspiel. Alle Instrumente benötigen Ressourcen wie Finanzierung, politische Unterstützung und öffentliche Aufmerksamkeit, um wirkungsvoll zu sein. Die meisten Instrumente können diese Ressourcen nicht aus eigener Kraft aufbringen, sondern nur durch eine funktionierende Infrastruktur.

Jedes EU-Beteiligungsinstrument hat Stärken, Schwächen und ganz unterschiedliche Einsatzgebiete. Wahlen sind für die meisten Bürger:innen der Einstieg in die Beteiligung. Die Europäische Bürgerinitiative kann, wenn sie richtig eingesetzt wird, ein hervorragendes Instrument zum Bottom-up-Agendasetting sein. Petitionen sind ein potenziell starkes Instrument für die tägliche Interaktion zwischen dem Europäischen Parlament und seinen Bürger:innen. Die Europäische Bürgerbeauftragte übt eine wichtige Wächterfunktion über die europäischen Institutionen und ihre Beziehungen zu den EU-Bürger:innen aus. Bürgerdialoge können ein wirkungsvolles Dialogformat sein, bei dem EU-Politiker:innen sich direkt mit Bürger:innen austauschen. Öffentliche Konsultationen können eine Schlüsselrolle spielen, wenn es darum geht, Input der Bürger:innen für den politischen Prozess zu sammeln. Europäische Bürgerforen können genutzt werden, um Bürger:innen und politische Entscheidungsträger:innen einander näher zu bringen, wirklich transnationale politische Debatten zu fördern und die Qualität der Demokratie und Politik der EU zu verbessern“, wie wir in unserer jüngsten Veröffentlichung über die Institutionalisierung Europäischer Bürgerforen argumentieren.

Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass diese Vorteile zum Tragen kommen, wenn Instrumente wie die Bürgerforen im derzeitigen Flickenteppich von EU-Beteiligungsinstrumenten isoliert bleiben. Das volle Potenzial der Bürgerbeteiligung kann nur dann ausgeschöpft werden, wenn die Bürger:innen sich der Rolle eines Instruments im Verhältnis zu allen anderen bestehenden Instrumenten und seiner Auswirkungen auf die EU-Politikgestaltung bewusst sind.

Wandel der Kommunikation …

Die Hauptaufgabe der Infrastruktur sollte darin bestehen, Beteiligung sichtbar, einfach und zugänglich zu machen. Die EU muss eine klare und umfassende Strategie für die Bürgerbeteiligung festlegen, in der sie darlegt, was sie erreichen will, welche Rolle Bürgerbeteiligung im Verhältnis zu den zuständigen Institutionen und den politischen Prozessen der EU spielen soll, wie die Instrumente miteinander verbunden sind und, vor allem, welches Instrument für welchen Zweck eingesetzt werden soll. Die Strategie muss tief in der institutionellen und politischen Struktur der EU verankert sein. Sie muss darlegen, in welchen Phasen des politischen Entscheidungsprozesses welches Instrument eingesetzt werden soll.

In Verbindung mit dieser Strategie muss die EU einen kohärenten Kommunikationsplan entwickeln. Dies erfordert eine Verlagerung von der Kommunikation über spezifische Ziele und Instrumente hin zur Förderung der Bürgerbeteiligung als solcher. Die Strategie sollte sich darauf konzentrieren Begeisterung für Beteiligung zu wecken und die Bürger:innen zu ermutigen, die verschiedenen Möglichkeiten der EU-Beteiligung zu erkunden.

… und der politischen Kultur

Kultureller Wandel und politischer Wille sind ebenso erforderlich. Trotz verschiedener Forderungen nach mehr Demokratie ist Bürgerbeteiligung für viele politische Entscheidungsträger in Brüssel und den EU-Hauptstädten bestenfalls ein nice to have und nicht die Grundlage demokratischer Politik. Ohne die Bereitschaft aller relevanten EU-Institutionen, die Bürger:innen aktiv einzubeziehen, viel Zeit und Ressourcen in ihre Beteiligung zu investieren und ihnen die Auswirkungen der Beteiligung klar und glaubwürdig zu vermitteln, kann der derzeitige Flickenteppich an Beteiligungsinstrumenten nicht überwunden werden.

Schließlich ist es wichtig, dass sich alle zentralen EU-Institutionen zur Beteiligung verpflichten und diese koordinieren. Die Einführung der neuen Bürgerforen veranschaulicht dieses Problem. Wie die meisten anderen Instrumente sind auch die Foren derzeit in erster Linie bei der Kommission angesiedelt, obwohl die behandelten Themen für die gesamte EU von Bedeutung sind. Wie wir in unserer jüngsten Veröffentlichung dargelegt haben, wäre es im Interesse sowohl der Bürger:innen als auch einer effektiven Beteiligung, wenn die Foren mit allen wichtigen Institutionen verbunden wären. Ein stärkerer interinstitutioneller Ansatz würde der Stimme der Bürger:innen erhebliches politisches Gewicht verleihen und könnte ein großer Schritt hin zu einer partizipativeren EU-Politik sein.

Praktische Umsetzung: Ein Onlinehub für EU-Beteiligung

Obwohl in der Europäischen Kommission Pläne zur Schaffung einer neuen EU-Beteiligungsplattform kursieren und sie eine „Ihre Meinung zählt“-Website betreibt, die hauptsächlich für öffentliche Konsultationen genutzt wird, ist das, was einem Beteiligungshub am nächsten kommt, ein Abschnitt der EU-Website mit dem Titel: „Mitmachen, mitreden und wählen“. Die Website besteht aus einer einfachen Auflistung der verschiedenen Instrumente, ohne kohärente Differenzierung und mit wenig bis gar keinen Informationen darüber, wofür die Instrumente genutzt werden können, was bereits erreicht wurde und woran sich die Bürger:innen derzeit beteiligen können.

Im Gegensatz dazu zeigen etwa die finnische Beteiligungsplattform Demokratia.fi und die taiwanesische Plattform Join.gov.tw, was möglich ist. Beide Hubs zeigen einen starken Willen, die Bürger:innen vom ersten Klick an einzubeziehen, indem sie kohärent bestehende Instrumente auflisten und laufende Aktivitäten präsentieren, und das alles in einer ansprechenden und äußerst nutzerfreundlichen Art und Weise.

Der Unterschied liegt nicht nur im Design, sondern auch in der politischen Substanz. Taiwan und Finnland sind Vorreiter in Sachen innovativer und effektiver Bürgerbeteiligung. Beispiele dafür sind die 2012 gegründete finnische Bürgerinitiative, die 2008 entwickelte finnische Plattform für virtuelle Politik und die Plattform vTaiwan. Ihr Engagement für Bürgerbeteiligung spiegelt sich direkt in der Gestaltung und Benutzerfreundlichkeit ihrer Beteiligungsplattformen wider.

Finnland und Taiwan als Vorbilder

Wie könnte ein EU-Beteiligungshub aussehen? Wie in den Beispielen aus Finnland und Taiwan muss die Absicht der EU, den Bürger:innen zuzuhören und sie einzubeziehen, klar zum Ausdruck kommen. Alle Instrumente sollten in einem kohärenten System und mit einer intuitiven Logik präsentiert werden. Darüber hinaus gilt:

1. Klare Informationen sind entscheidend. Die Plattform muss den Zweck, die Nutzung und die Auswirkungen der einzelnen Instrumente sowie die Beteiligung der EU-Bürger:innen als solche klar beschreiben. Die Bürger:innen sollten sich nicht mit der Komplexität der interinstitutionellen Beziehungen der EU und der Zuordnung der einzelnen Instrumente zu bestimmten Organen auseinandersetzen müssen, sondern durch die präsentierten Informationen ermutigt fühlen, sich direkt zu beteiligen. Der Hub sollte auch direkt Antworten auf Bürgerfragen geben, zum Beispiel durch den Einsatz eines KI-basierten Chatbots.
2. Beteiligung sollte unmittelbar sein. Durch die Hervorhebung laufender Beteiligungsaktivitäten sollte der Hub zeigen, dass Beteiligung nicht nur ein abstraktes Recht ist, sondern konkret und jederzeit stattfindet. Bürger:innen sollten ermutigt werden sich direkt und unmittelbar zu beteiligen, ohne zusätzliche Barrieren.
3. Die Vernetzung mit anderen Bürger:innen und Politiker:innen sollte eine zentrale Funktion sein. Der Hub sollte es den Bürger:innen ermöglichen, direkt mit EU-Politiker:innen und anderen Bürger:innen in Kontakt zu treten. Politiker:innen sollten regelmäßig auf dem Hub präsent sein, um virtuell mit Bürger:innen zu interagieren und für aktuelle und zukünftige Beteiligungsmöglichkeiten zu werben. Bürger:innen sollten die Möglichkeit haben, an virtuellen Chatrooms teilzunehmen, um direkt über Grenzen und Sprachbarrieren hinweg zu interagieren. Die jüngsten Fortschritte im Bereich der KI-gestützten Simultanübersetzung machen dies zunehmend möglich.

Zeit zu handeln

Insgesamt muss die EU ihr institutionelles Verständnis von Bürgerbeteiligung ändern. Nur wenn sie beginnt alle Instrumente als eine klare und funktionierende Infrastruktur zu begreifen, werden die Bürger:innen davon Notiz nehmen und die politischen Entscheidungsträger:innen sich dafür interessieren. Bleibt es bei einem Flickenteppich weitgehend isolierter Beteiligungsinstrumente, werden auch die vielversprechendsten Innovationen wie Bürgerpanels zu kurz greifen.

Die Europäische Kommission kann das nicht allein, das Parlament und vor allem der Rat müssen mit an Bord. Sie haben es auf der Konferenz zur Zukunft Europas versprochen, jetzt müssen sie es einlösen. Über die Einbeziehung der Bürger:innen zu reden, ist seit einiger Zeit eine Konstante in der politischen Kommunikation der EU, aber wenn die Einbeziehung wirklich stärker und besser werden soll, ist dafür eine konzertierte und nachhaltige Anstrengung aller Institutionen nötig.

Es ist recht simpel: Um eine immer enger zusammenwachsende Union zu erreichen, dürfen die europäischen Bürger:innen nicht länger auf Abstand gehalten werden.

	Dominik Hierlemann ist Senior Advisor und Leiter des Programms Demokratie und Zusammenhalt der Bertelsmann-Stiftung.
	Stefan Roch ist Project Manager im Projekt New Democracy der Bertelsmann-Stiftung.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Yannik Uhlenkotte.
Bilder: Orchestergraben: Codersquid [CC BY-SA 2.0], via Flickr; Porträts Stefan Roch, Dominik Hierlemann: privat [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.