Freitag, 22. Januar 2021

Ein Initiativrecht für das Europäische Parlament: symbolpolitisch naheliegend, aber praktisch von wenig Nutzen

Wann (und ob) die Konferenz zur Zukunft Europas kommt, ist derzeit ungewiss. Fest steht aber: Die europäische Demokratie hat Reformbedarf, und an Ideen dafür mangelt es nicht. Eine neue Serie wird auf diesem Blog in loser Folge institutionelle Reformvorschläge in den Blick nehmen. Was sollen sie erreichen, wie könnten sie umgesetzt werden – und sind sie wirklich die Mühe wert? Zum Auftakt: ein Initiativrecht für das Europäische Parlament.
Dass das Europäische Parlament bis heute kein Initiativrecht hat, ist kaum zu rechtfertigen. Aber eines zu haben, würde ihm auch nicht viel helfen.

Die Forderung nach einem Initiativrecht für das Europäische Parlament gehört inzwischen zum politischen Standardrepertoire pro-europäischer Politiker:innen. Insbesondere in Deutschland erfreut sich die Idee hoher Popularität: Von der CDU/CSU (EVP) bis zur Linken (EL) fand sie sich 2019 in den Europawahlprogrammen aller großen Parteien mit Ausnahme der AfD (ID).

Und tatsächlich wirkt die jetzige Situation auf den ersten Blick überaus befremdlich. Während so ziemlich alle Parlamente auf der Welt das Recht haben, eigene Gesetzgebungsvorschläge auf die Agenda zu setzen, besitzt in der EU die Europäische Kommission ein weitreichendes Initiativmonopol. Nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren werden EU-Rechtsakte in einer Art Pingpong-Verfahren zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat erlassen. Doch um das Verfahren überhaupt zu starten, muss nach Art. 294 (2) AEUV die Europäische Kommission einen Vorschlag unterbreiten.

Initiativmonopol der Kommission

Das Europäische Parlament hingegen hat kann die Kommission nur nach Art. 225 AEUV „auffordern, geeignete Vorschläge […] zu unterbreiten“. Ein ähnliches Aufforderungsrecht haben auch der Rat (Art. 241 AEUV) oder eine Million Bürger:innen im Rahmen einer Europäischen Bürgerinitiative (Art. 11 (4) EUV). Die Kommission muss einer solchen Aufforderung allerdings nicht unbedingt Folge leisten, sondern muss gegebenenfalls nur ihre Ablehnung begründen.

Die derzeitige Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) hat zwar in den politischen Leitlinien, mit denen sie sich um die Zustimmung der Europaabgeordneten zu ihrer Wahl bewarb, versprochen, dass sie Gesetzgebungsaufforderungen des Parlaments immer nachkommen werde. Und auch sonst besitzt das Parlament schon jetzt verschiedene indirekte Druckmittel, um Themen auf die politische Agenda zu setzen – etwa über sein Mitspracherecht beim EU-Haushalt. Doch ein echtes Initiativrecht ist das alles nicht. Und so bleibt der Vorwurf, dass das Europäische Parlament „kein echtes Parlament“ sei, da ihm mit der Gesetzgebungsinitiative ein grundlegendes parlamentarisches Recht fehle, eines der Standard-Argumente, mit dem Europaskeptiker:innen das Demokratiedefizit der EU kritisieren.

Historische Ursachen

Sucht man nach den historischen Ursachen für das Initiativmonopol der Kommission, so muss man bis in die Anfangsjahre der europäischen Integration zurückgehen – in eine Zeit, in der das Europäische Parlament noch nicht direkt gewählt wurde und überhaupt keine Mitspracherechte bei der europäischen Rechtsetzung besaß. Vielmehr fand diese allein zwischen der Kommission und dem Rat statt, wobei für die meisten wichtigen Entscheidungen noch Einstimmigkeit unter den nationalen Regierungen notwendig war.

Vor diesem Hintergrund sollte das Initiativmonopol der Kommission die Rechtsetzung fokussieren und verhindern, dass die europapolitische Agenda mit einer Vielzahl konkurrierender Vorschläge der verschiedenen nationalen Regierungen überfrachtet würde. Die Konstruktion war geprägt von einem technokratischen Politikverständnis, in dem die Kommission als effiziente Sachwalterin des „gesamteuropäischen Interesses“ galt. Demokratische Überlegungen spielten in der Anfangsphase der Integration keine zentrale Rolle.

Heute hingegen greift die EU viel tiefer in das Alltagsleben ein und muss sich deshalb an höheren demokratischen Standards messen lassen. Zugleich wird das Europäische Parlament seit 1979 direkt gewählt und hat damit eine viel stärkere Legitimationsgrundlage für die Repräsentation eines „gesamteuropäischen Interesses“ als die Europäische Kommission. Eine Verzettlung der Europapolitik in nationale Partikularinteressen zu vermeiden, mag weiterhin ein Argument gegen ein Initiativrecht für den Rat sein. Aber starke Gründe, warum das Europäische Parlament kein Initiativrecht haben sollte, sind kaum zu finden.

Ein Hebel für mehr parlamentarisches Agendasetting?

Was aber wäre mit dem parlamentarischen Initiativrecht gewonnen? Jenseits der symbolischen Ebene erwarten die Befürworter:innen einen demokratischen Nutzen vor allem durch die bessere Kontrolle des Parlaments über die politische Agenda der EU. Derzeit treten Parteien bei der Europawahl mit Programmen an, deren Umsetzung sie selbst mit einer Mehrheit im Parlament nicht garantieren könnten, da die Kommission sich schlicht weigern könnte, einen entsprechenden Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen. Selbst wenn die meisten Bürger:innen sich dieser institutionellen Kontexte kaum bewusst sein dürften, schadet das der Glaubwürdigkeit des Wahlkampfs und erschwert eine ernsthafte demokratische Auseinandersetzung zwischen politischen Alternativen.

Das Initiativrecht würde es den Parteien hingegen erlauben, Gesetzgebungsvorschläge direkt im Parlament einzubringen. Es könnte deshalb ein Hebel sein, die öffentliche Sichtbarkeit der Parteipositionen zu erhöhen und damit auch die demokratische Relevanz der Europawahl zu steigern – wenigstens in der Theorie.

Der Rat könnte Initiativen einfach ins Leere laufen lassen

Bei näherem Hinsehen kommen allerdings Zweifel auf, wie stark dieser Hebel wirklich ist. Denn das Initiativrecht betrifft ja nur den ersten Schritt im europäischen Gesetzgebungsverfahren. Damit ein Rechtsakt Wirklichkeit wird, müssen sich danach das Europäische Parlament und der Rat auf eine gemeinsame Fassung einigen. Verweigert eine der beiden Kammern die Zustimmung, so ist der Gesetzgebungsvorschlag gescheitert.

Auch mit einem Initiativrecht könnte die Parlamentsmehrheit ihre politische Agenda also nicht einfach in die Tat umsetzen, sondern könnte dabei immer noch vom Rat blockiert werden. Tatsächlich ist dies in der Realität auch das viel wichtigere Hindernis als die Kommission: Dass die Kommission sich einem Gesetzgebungsvorschlag verweigert, der in Parlament und Rat mehrheitsfähig wäre, kommt in der Praxis kaum vor. Der Rat hingegen hat schon manchen Vorschlag entgleisen lassen. Die relevante institutionelle Konfliktlinie in der Europapolitik verläuft nicht zwischen Parlament und Kommission, sondern zwischen Parlament und Rat.

Hinzu kommt noch, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren für die erste Lesung im Rat keinerlei zeitliche Fristen vorsieht. Der Rat hätte deshalb immer die Möglichkeit, auf eine Gesetzgebungsinitiative des Parlaments einfach überhaupt nicht zu reagieren. Dadurch würde der erhoffte Effekt, dass durch das Initiativrecht die Positionen der europäischen Parteien mehr öffentliche Sichtbarkeit gewinnen, weitgehend verpuffen. Ob das Parlament eine Initiativaufforderung an die Kommission richtet, die diese nicht aufgreift, oder selbst einen Rechtsakt initiiert, den der Rat dann ins Leere laufen lässt, dürfte in den Augen der Öffentlichkeit kaum einen Unterschied machen.

Nötig wäre mindestens eine Frist, die den Rat zur Reaktion zwingt

Damit das Initiativrecht des Parlaments eine echte Wirkung hat, müsste deshalb auch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren reformiert werden. Mindestens müsste Art. 294 (4) AEUV so geändert werden, dass ein vom Parlament vorgeschlagener (und in erster Lesung beschlossener) Rechtsakt automatisch in Kraft tritt, sofern der Rat nicht innerhalb einer bestimmten Frist dazu Stellung bezieht. Der Rat könnte Initiativen des Parlaments dann immer noch ablehnen; er wäre aber wenigstens dazu gezwungen, sich mit ihnen auseinanderzusetzen.

Ohne eine solche Reform dürfte ein Initiativrecht für das Parlament in der Praxis kaum einen Unterschied machen. Es bliebe eine weitgehend symbolpolitische Maßnahme – doch ob sie dem weitverbreiteten Eindruck eines Parlaments, das viel redet, aber wenig erreicht, wirklich abhelfen würde, erscheint zweifelhaft. Nicht gerade die Reform also, die in der kurzfristigen Prioritätenliste ganz oben stehen sollte.

Gesetzesinitiativen gehen meist von Regierungen aus

In der langen Frist wiederum spielen ohnehin noch ganz andere Aspekte eine Rolle. Denn auch in vollwertigen parlamentarischen Demokratien, in denen die Abgeordneten ein Initiativrecht besitzen, gehen die meisten Gesetzgebungsvorschläge doch nicht von ihnen, sondern von der Regierung aus. Das hat nicht zuletzt pragmatische Gründe: Da Regierungen in der Regel über einen viel größeren Verwaltungsapparat verfügen als Parlamente, haben sie auch größere Kapazitäten zur Formulierung von Gesetzen und mehr praktische Erfahrung, welche Aspekte für eine reibungslose Umsetzung zu beachten sind.

Vor allem aber treten in parlamentarischen Systemen Parlamentsmehrheit und Regierung typischerweise ohnehin nicht als Antagonisten auf. Da die Parlamentsmehrheit die Regierung wählt, bestehen beide in der Regel aus denselben Parteien und müssen sich deshalb auch gemeinsam vor den Wähler:innen verantworten. Ob ein Rechtsakt von der Regierung oder von den Mehrheitsfraktionen im Parlament eingebracht wird, ist für die Öffentlichkeit deshalb meist kaum relevant.

Sinnvollere Priorität: die Kommission parlamentarisieren

Auf europäischer Ebene ist dies bislang nicht der Fall: Durch ihr eigentümliches Ernennungsverfahren repräsentiert die Europäische Kommission nicht die Mehrheitsparteien im Parlament, sondern einen politischen Querschnitt durch die nationalen Regierungen, die die Kommissionsmitglieder vorschlagen dürfen. Allerdings hat das Europäische Parlament schon jetzt ein Zustimmungsrecht bei der Ernennung der Kommission und hat seinen Einfluss in der Praxis nach und nach immer weiter ausgebaut (etwa durch die Spitzenkandidat:innen zur Europawahl, aber nicht nur durch diese).

Je enger die Verbindung zwischen Kommission und Parlamentsmehrheit in der politischen Praxis und in der öffentlichen Wahrnehmung wird, desto unwichtiger wird auch die Frage, wer von ihnen formal über die Gesetzgebungsinitiative verfügt. Gewiss: Die Parlamentarisierung der Europäischen Kommission ist ein weitaus dickeres Brett und wird auf größeren Widerstand der nationalen Regierungen stoßen als das parlamentarische Initiativrecht. Aber sie bietet auch das weitaus größere Potenzial und ist deshalb in den Bemühungen um eine Demokratisierung der EU die sinnvollere Priorität.

Wie aber könnten die nächsten Schritte für eine Parlamentarisierung der Europäischen Kommission aussehen? Dazu demnächst mehr.



Bild: © European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.

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