Donnerstag, 20. Mai 2021

„Großer Doppelhut“ aus Kommissions- und Ratspräsidentschaft: mehr Verwirrung als Lösung

Die europäische Demokratie hat Reformbedarf, und an Ideen dafür mangelt es nicht. In loser Folge nimmt diese Serie institutionelle Reformvorschläge in den Blick. Was sollen sie erreichen, wie könnten sie umgesetzt werden – und sind sie wirklich die Mühe wert? Teil 4: eine Zusammenlegung der Ämter von Kommissions- und Ratspräsident:in. (Zum Anfang der Serie.)
Ursula von der Leyen und Charles Michel
Nicht immer geht es zwischen Kommissionspräsidentin und Ratspräsident harmonisch zu. Aber soll man deshalb gleich die beiden Ämter fusionieren?

Als Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) und der Präsident des Europäischen Rates, Charles Michel (MR/ALDE), Anfang April gemeinsam den türkischen Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan (AKP/–) besuchten, standen beim Pressetermin nur zwei Stühle bereit. Während Michel und Erdoğan darauf Platz nahmen, musste sich von der Leyen auf ein etwas weiter entferntes Sofa setzen. Zu dem Vorfall, der bald als Sofagate bekannt wurde, gibt es heute Wikipedia-Artikel in acht verschiedenen Sprachen. Er führte zu einer scharfen Plenardebatte im Europäischen Parlament und löste Diskussionen über Geschlechtergleichheit, über die türkisch-europäischen Beziehungen, über die diplomatischen Fähigkeiten Michels und über das persönliche Verhältnis zwischen ihm und von der Leyen aus.

Und schließlich hat Sofagate auch eine alte Diskussion über die institutionelle Ausgestaltung der Europäischen Union wieder entfacht: Warum braucht die EU überhaupt zwei Präsident:innen, die bei Besuchen in Drittstaaten gemeinsam antreten? Wäre es nicht für alle Seiten einfacher, diese beiden Ämter zu einem zusammenzulegen? Um es im Brüsseler Jargon zu sagen: Sollte es einen „Großen Doppelhut“ aus Kommissions- und Ratspräsident:in geben?

Der „Kleine Doppelhut“ der Hohen Vertreter:in

Die Idee von „Doppelhüten“, mit denen Kommission und Rat institutionell verzahnt werden sollen, geht zurück auf den EU-Verfassungskonvent von 2002/03. Damals wurde das Amt der Hohen Vertreter:in für die Außen- und Sicherheitspolitik geschaffen, das die vorherigen Positionen der Außenkommissar:in und des Außenbeauftragten des Europäischen Rates verband. Außerdem übernahm die Hohe Vertreter:in auch den Vorsitz im Außenministerrat, der zuvor halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten rotiert hatte.

Die Hohe Vertreter:in wird nach Art. 18 (1) EUV vom Europäischen Rat und mit Zustimmung der Kommissionspräsident:in und anschließend nach Art. 17 (7) EUV zusammen mit dem Rest der Kommission vom Europäischen Parlament bestätigt. Sie ist das einzige Kommissionsmitglied, deren Aufgabenbereich von der Kommissionspräsident:in nach der Ernennung nicht mehr geändert werden kann. Nach Art. 17 (6) und Art. 18 (1) EUV können aber sowohl die Kommissionspräsident:in als auch der Europäische Rat die Hohe Vertreter:in entlassen; das Europäische Parlament kann sie nach Art. 17 (8) EUV zusammen mit dem Rest der Kommission zum Rücktritt zwingen. Bisherige Amsträger:innen waren Catherine Ashton (Labour/SPE, 2009-14), Federica Mogherini (PD/SPE, 2014-19) und Josep Borrell (PSC/SPE, seit 2019).

Im Verfassungskonvent setzte sich der Große Doppelhut nicht durch

Neben diesem Kleinen Doppelhut der Hohen Vertreter:in diskutierte der Verfassungskonvent auch schon über einen Großen Doppelhut: eine „EU-Präsident:in“, die zugleich der Kommission und dem Rat vorsitzen sollte. Bis dahin hatte es im Europäischen Rat überhaupt keine feste Präsident:in gegeben. Den Vorsitz führte jeweils die Staats- oder Regierungschef:in des Landes, das gerade auch den halbjährlich rotierenden Vorsitz im EU-Ministerrat innehatte – ein Modell, das eine kohärente und kontinuierliche Arbeit stark erschwerte.

Die Kommissionspräsidentschaft hingegen hatte in den Jahren vor dem Konvent an politischem Gewicht und demokratischer Legitimation gewonnen: Seit dem Vertrag von Maastricht 1993 wurde die Kommissionspräsident:in nicht mehr nur vom Europäischen Rat ernannt, sondern auch vom Europäischen Parlament bestätigt. Sollte man die beiden Funktionen einfach zusammenlegen?

Ganz schließen die Verträge den Doppelhut nicht aus

Letztlich entschied sich der Verfassungskonvent jedoch gegen den Großen Doppelhut. Stattdessen wurde mit dem Vertrag von Lissabon 2009 das neue Amt der Präsident:in des Europäischen Rates eingeführt. Nach Art. 15 (5) EUV wird diese jeweils für zweieinhalb Jahre von den Mitgliedern des Europäischen Rates – also den nationalen Staats- und Regierungschef:innen – mit Zweidrittelmehrheit gewählt und kann einmal wiedergewählt werden. Bisherige Amtsträger waren Herman van Rompuy (CD&V/EVP, 2009-14), Donald Tusk (PO/EVP, 2014-19) und nun eben Charles Michel.

Obwohl die EU-Verträge in ihrer heutigen Form den Großen Doppelhut nicht vorsehen, schließen sie ihn allerdings auch nicht ganz aus. Jedenfalls stünde es dem Europäischen Rat frei, die jeweils amtierende Kommissionspräsident:in einfach auch zur Ratspräsident:in zu ernennen. Problematisch wäre bei einer solchen Lösung lediglich, dass die Amtszeit der Ratspräsident:in auf maximal fünf Jahre beschränkt ist, während die Kommissionspräsident:in beliebig oft wiedergewählt werden kann.

Wiederkehrende Debatte

Allerdings kam die Diskussion über einen Großen Doppelhut niemals ganz zur Ruhe. 2012 griff eine Gruppe von EU-Außenminister:innen unter Führung von Guido Westerwelle (FDP/ALDE) den Vorschlag wieder auf. 2017 übernahm ihn Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) in seiner Rede zur Lage der Europäischen Union und das European Political Strategy Centre, der hauseigene Thinktank der Kommission, erarbeitete ein Argumentationspapier.

Nach Sofagate hat nun Andrew Duff (LibDem/ALDE), ehemaliger Europaabgeordneter und Präsident der Union Europäischer Föderalisten, einen neuen Aufschlag gemacht. Darin argumentiert er aus föderalistischer Perspektive für den Großen Doppelhut und fordert, dass sich die Konferenz zur Zukunft Europas mit dem Thema befassen müsse.

Der Doppelhut soll die EU-Exekutive vereinfachen

Ein zentrales Argument der Doppelhut-Befürworter:innen ist die Vereinfachung der europäischen Exekutive. Dass Kommissionspräsident:in und Ratspräsident:in gerade in der Außenpolitik häufig im Doppelpack auftreten, liegt an der schwierigen Abgrenzung ihrer Aufgabenfelder. So vertritt die Ratspräsident:in die EU „in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (Art. 15 (6) Uabs. 2 EUV); für alle außenpolitischen Bereiche, die formal nicht zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik gehören – etwa die Außenhandels-, die Entwicklungs- oder die Nachbarschaftspolitik –, ist hingegen die Kommissionspräsident:in zuständig. Eine klare Antwort auf die sprichwörtliche Kissinger-Frage („Wen ruft man an, wenn man die EU sprechen will?“) bietet das eher nicht.

Aber nicht nur nach außen, auch nach innen hin soll der Große Doppelhut mehr Klarheit bringen. Das politische System der Europäischen Union mit all seinen Institutionen und Präsident:innen ist für viele Bürger:innen nur schwer zu verstehen; auf der EU-Homepage gibt es eigens eine Seite mit der Überschrift „Die EU-Präsidenten – wer macht was?“. Die Zusammenlegung von wenigstens zwei dieser Präsidentschaften zu einem einzigen mächtigen Exekutivamt soll der EU ein Gesicht geben und ihr öffentliches Profil schärfen.

Einfluss auf die Agenda des Europäischen Rates?

Vor allem aber schwingt bei vielen föderalistischen Doppelhut-Freund:innen auch der Wunsch mit, die demokratische Kontrolle über die Agenda des Europäischen Rates zu verbessern. Für die Wahlperiode 2019-24 gibt es auf EU-Ebene zwei langfristige politische Programme: einerseits die Politischen Leitlinien der Kommission, die die Kommissionspräsidentin vor ihrer Wahl im Europäischen Parlament vorgelegt hat; andererseits die Strategische Agenda des Europäischen Rates, die die nationalen Regierungen unter Leitung des Ratspräsidenten verabschiedet haben.

Während sich die Kommissionspräsident:in für die Leitlinien vor dem Parlament verantworten muss (und von diesem theoretisch abgewählt werden kann), haben die Europaabgeordneten auf die Strategische Agenda keinen Einfluss. Die nationalen Regierungen müssen sich nur gegenüber ihren nationalen Parlamenten und Wähler:innen rechtfertigen – und tun dies bekanntermaßen oft, indem sie die populären Maßnahmen sich selbst, die unpopulären „Brüssel“ bzw. den anderen Regierungen zuschreiben.

Der Rat wird nicht einfach der Kommissionsagenda folgen

Unter einer Doppelhut-Präsident:in, so die Hoffnung, würden die beiden Agenden zu einem einheitlichen europäischen Regierungsprogramm zusammenfließen. Und da die Präsident:in ja weiterhin vom Europäischen Parlament gewählt und diesem verantwortlich wäre, gewönnen nicht nur die Europaabgeordneten, sondern indirekt auch die europäischen Wähler:innen an politischem Einfluss.

Diese Hoffnung ist allerdings auch ein zentraler Grund, warum die Doppelhut-Vorschläge bislang erfolglos blieben. So stieß Junckers Vorstoß 2017 auf schnelle Ablehnung verschiedener nationaler Regierungschefs; der dänische Premierminister Lars Løkke Rasmussen (V/ALDE) betonte, die Ratspräsident:in müsse „Stimme der Mitgliedstaaten“ bleiben. Dass die mächtigen nationalen Staats- und Regierungschef:innen sich ihre Agenda einfach von der Kommissionspräsident:in würden diktieren lassen, ist kaum zu erwarten.

Risiko für das Spitzenkandidatenverfahren

Mit dem Vorschlag des Doppelhuts ist deshalb auch ein Risiko verbunden. Wie der erste Ratspräsident Herman van Rompuy einmal formuliert hat, erwarten die föderalistischen Doppelhut-Befürworter:innen, „dass mit dem Verschmelzen der beiden Posten der Kommissionspräsident der Präsident des Rates wird. Es könnte aber doch auch sein, dass der Ratspräsident der Präsident der Europäischen Kommission wird.“

Konkreter gesagt: Durch das Spitzenkandidatenverfahren hat das Europäische Parlament versucht, die Wahl der Kommissionspräsident:in aus den Händen der nationalen Staats- und Regierungschef:innen in die europäischen Parteien zu legen. Der Europäische Rat hat sich damit nie ganz abgefunden und 2019, als die europäischen Parteien untereinander zerstritten waren, die Nicht-Spitzenkandidatin von der Leyen als Kommissionspräsidentin durchgesetzt. Doch mittelfristig ist es sehr wahrscheinlich, dass sie das Spitzenkandidatenverfahren – das es in ähnlicher Form ja auch bei nationalen Wahlen in fast allen EU-Mitgliedstaaten gibt – als demokratische Normalität akzeptieren.

Die Kommission als Sekretariat des Rates?

Durch den Großen Doppelhut könnte sich das jedoch ändern. Wenn die Kommissionspräsident:in auch dem Europäischen Rat vorsitzt, würde dieser bei der Ernennung stärker mitmischen wollen. Aus den Rückzugsgefechten, die die Staats- und Regierungschef:innen noch zum Spitzenkandidatenverfahren führen, könnte dann wieder gezielter Widerstand werden. Das aber liefe nicht nur auf eine institutionelle Krise mit ungewissem Ausgang hinaus, sondern könnte letztlich auch wieder den Einfluss des Parlaments schwächen.

Schlimmstenfalls würde sich die Rolle der Kommission insgesamt verändern: Statt sich zu einer parlamentarischen Regierung weiterzuentwickeln, könnte sie sich zu einer Art Sekretariat des Europäischen Rates reduziert sehen. Dass das der Demokratisierung der EU eher schaden als nützen würde, liegt auf der Hand.

Statt Doppelhut: Funktionen klarer trennen

Sinnvoller als den Europäischen Rat und die Kommission unter einer Doppelhut-Präsident:in zu vereinigen, scheint mir deshalb genau die gegenteilige Strategie: die beiden Organe und ihre Funktionen klarer voneinander zu trennen.

Tatsächlich ist das Modell, dass die Exekutive zwei Köpfe besitzt, auch auf nationaler Ebene nicht unüblich. In parlamentarischen Demokratien gibt es üblicherweise eine vom Parlament gewählte und diesem verantwortliche Regierungschef:in, die die Alltagspolitik gestaltet – und eine (oft nicht parlamentarisch gewählte) Staatschef:in, die repräsentative Aufgaben wie die völkerrechtliche Vertretung wahrnimmt, durch öffentliche Reden Sinn stiftet und allenfalls bei politischen Krisen und Blockaden in die konkrete Politik eingreift, um zwischen den Parteien zu vermitteln.

Die EU als semipräsidentielles System

Dieses Schema lässt sich in Grundzügen auch auf das politische System der EU übertragen. Schon heute ähnelt die Kommission einer europäischen Regierung; nach Art. 17 (1) EUV übt sie „Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus“, „führt den Haushaltsplan aus und verwaltet die Programme“. Der Europäische Rat wiederum nimmt in vieler Hinsicht die Rolle einer (kollektiven) Staatschef:in ein. So soll er nach Art. 15 (1) EUV „Impulse“ geben und „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen“ der EU formulieren, aber „nicht gesetzgeberisch tätig“ werden.

Der Vergleich macht allerdings auch die Unwuchten des EU-Systems im Vergleich mit nationalen parlamentarischen Systemen deutlich. Sowohl die parlamentarische Verantwortlichkeit als auch die exekutiven Handlungsmöglichkeiten der Kommission sind schwächer, als das bei einer parlamentarischen Regierung üblicherweise der Fall ist. Umgekehrt ist die Position des Europäischen Rates stärker: Sie ist weniger mit derjenigen der deutschen Bundespräsident:in zu vergleichen als mit einer starken Staatspräsident:in in einem semipräsidentiellen System.

Konflikte sind im Semipräsidentialismus häufig

Das spannungsreiche Verhältnis zwischen Europäischem Rat und Kommission (und zwischen ihren jeweiligen Präsident:innen) in der Außenpolitik entspricht aus dieser Sicht den Konflikten zwischen Staats- und Regierungschef:in, zu denen es gerade in semipräsidentiellen Systemen auch auf nationaler Ebene immer wieder kommt. Beispiele dafür finden sich auch in der jüngeren Geschichte zahlreicher EU-Mitgliedstaaten, etwa in Frankreich, Rumänien oder Polen.

Will man diese Spannungen in Richtung eines stärker parlamentarischen Systems auflösen, so ist der naheliegende Weg eine Beschneidung der Kompetenzen der Staatspräsident:in zugunsten der parlamentarisch legitimierten Regierung – ein Schritt, den etwa Finnland mit seinen Verfassungsreformen in den 1990er Jahren gegangen ist.

Emanzipation der Kommission vom Europäischen Rat

Auch auf europäischer Ebene sollte die Lösung weniger in der Fusion als in der Emanzipation der Kommission vom Europäischen Rat bestehen. Dass der Europäische Rat seine eigene Präsident:in und seine eigene Strategische Agenda hat, ist völlig unproblematisch, solange er damit nicht die europäische Politik dominiert. Auch dass die Ratspräsident:in protokollarisch einen höheren Rang einnimmt, richtet keinen Schaden an, wenn für die Öffentlichkeit hinreichend klar ist, dass den Takt in der europäischen Politik die Kommission und deren Präsident:in vorgibt.

Dafür aber benötigt die Kommission neben zusätzlichen exekutiven Kompetenzen vor allem eine bessere demokratische Legitimation, aus der sie ein politisches Mandat für ihre Agenda ableiten kann. Die wichtigste Voraussetzung dafür ist eine enge Verbindung zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission – etwa durch eine Reform des Misstrauensvotums oder durch mehr Mitsprache der Abgeordneten bei der Nominierung der Kommissionsmitglieder.Die Wahrscheinlichkeit für eine solche Parlamentarisierung der Kommission ist aber höher, wenn der Europäische Rat und die Kommission institutionell und in ihren jeweiligen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen klar getrennt bleiben. Der Große Doppelhut droht hier eher Verwirrung zu stiften, als dass er eine überzeugende Lösung böte.



Bild: © German Presidency of the Council of the EU 2020 [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

1 Kommentar:

  1. Die EU als semipräsidentielles System muss unbedingt erhalten bleiben. Einerseits unter dem Aspekt der Trennung von Macht, auch wenn dies eher ein positiver Nebeneffekt ist.
    Andererseits wegen der föderalen Ausgestaltung solch eines Systems: Die Mitgliedstaaten als solche müssen auch weiterhin eine wichtige Rolle in der europäischen Politik spielen.
    Wie man diese Einbindung der nationalen Regierungen/Parlamente (aber auch Gerichte, siehe z.B. folgenden Beitrag im Verfassungsblog: https://verfassungsblog.de/tanz-der-gerichte/) sicherstellen kann, ohne die Zustimmung oder Ablehnung der Mitgliedstaaten institutionell stark zu behindern, insbesondere im Rat, gewährleisten kann ist, war, und wird vermutlich weiterhin sein, eine der zentralen Fragen des europäischen Projekts.
    Der Rat als Gegenstück zum Parlament.
    Der Präsident des Europäischen Rates als Gegenstück zur Präsidentin der Kommission.

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