Wird es auch bei der Europawahl 2019 wieder Spitzenkandidaten geben?

Werden die Spitzenkandidaten von 2014 bald nur noch eine blasse Erinnerung sein?

Parteipolitische Jugendorganisationen sind, wenigstens in Deutschland, in der Regel weniger kompromissbereit als ihrer Mutterparteien; dass sie sich zu gemeinsamen politischen Aktionen zusammenfinden, kommt eher selten vor. Am vergangenen Europatag aber veröffentlichten die Junge Union (JU/EVP), die Jungsozialisten (Jusos/SPE), die Jungen Liberalen (Julis/ALDE) und die Grüne Jugend (GJ/EGP) einen gemeinsamen, von den Jungen Europäischen Föderalisten (JEF) initiierten Appell (Wortlaut). Die Forderung, die die konkurrierenden Jugendorganisationen zusammenbrachte, lautete: „Rettet die Spitzenkandidaten!“

Die Spitzenkandidaten 2014

Gemeint war damit natürlich das Spitzenkandidaten-Verfahren, das bei der vergangenen Europawahl 2014 zum ersten Mal angewandt wurde, um den Präsidenten der Europäischen Kommission zu wählen. Formal schlägt nach Art. 17 Abs. 7 EUV der Europäische Rat den Kommissionspräsidenten vor, der dann vom Europäischen Parlament gewählt wird. In der Praxis hatte das früher stets so ausgesehen, dass die Staats- und Regierungschefs weitgehend nach Belieben nach der Europawahl einen Kandidaten ernannten, den die Abgeordneten dann nur noch abnickten.

2014 hingegen nominierten die europäischen Parteien bereits vor der Wahl eigene Kandidaten für die Kommissionspräsidentschaft – und die Fraktionen im Europäischen Parlament erklärten, dass sie vom Europäischen Rat keinen anderen Vorschlag akzeptieren würden als den Spitzenkandidaten jener Partei, deren Fraktion bei der Europawahl die meisten Stimmen gewinnen würde. Bei den nationalen Regierungschefs stieß dies nicht gerade auf Begeisterung; auch die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) zeigte sich lange Zeit skeptisch.

Bis zum Wahlabend (und noch darüber hinaus) war deshalb offen, ob die Idee des Parlaments wirklich aufgehen würde. Nach einigem Druck aus der deutschen Öffentlichkeit akzeptierte Merkel schließlich jedoch zähneknirschend, dass der siegreiche EVP-Spitzenkandidat Jean-Claude Juncker neuer Kommissionspräsident wurde. Letztlich stimmten im Europäischen Rat nur zwei Regierungschefs gegen Juncker: der Brite David Cameron (Cons./AEKR) und der Ungar Viktor Orbán (Fidesz/EVP). Das Europäische Parlament hatte sich durchgesetzt – fürs Erste.

Wahlrechtsreform

Dass das Thema nun auf die politische Agenda zurückgekehrt ist, liegt an einer geplanten Reform des Europawahlrechts, die das Europäische Parlament im vergangenen November angestoßen hat. Bei dieser Reform sollen verschiedene Aspekte der Wahl, die bislang noch jeder Mitgliedstaat auf seine eigene Weise regelt, europaweit vereinheitlicht werden. Unter anderem betrifft dies den Stichtag, bis zu dem die nationalen Parteien vor der Wahl ihre Kandidatenlisten aufstellen müssen. Und dann findet sich in dem Reformentwurf des Parlaments (Wortlaut) auch noch der Artikel 3f:

Die europäischen politischen Parteien nominieren ihre Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission spätestens zwölf Wochen vor dem Beginn des Wahlzeitraums […].

Auf den ersten Blick regelt dieser unscheinbare Satz lediglich eine weitere Nominierungsfrist. Implizit aber würde dadurch das Spitzenkandidaten-Verfahren erstmals in einem offiziellen EU-Rechtsakt festgehalten. Wenn es dazu kommt, gibt es von dem neuen Verfahren wohl keinen Weg mehr zurück.

Der Ministerrat schlägt zurück

Allerdings kann das Parlament für die Wahlrechtsreform nur einen Vorschlag machen. Damit sie tatsächlich in Kraft tritt, muss ihr (nach Art. 223 AEUV) außer dem Parlament auch der Ministerrat zustimmen, wobei jeder Mitgliedstaat ein Vetorecht hat. Derzeit laufen deshalb die Gespräche zwischen den nationalen Regierungen, um sich auf eine gemeinsame Position zu einigen. Und wie sich zeigt, haben die Spitzenkandidaten in diesem Kreis noch immer nicht allzu viele Freunde.

Ende April wurde nämlich ein Memorandum bekannt (Wortlaut), in dem die derzeitige niederländische Ratspräsidentschaft die Positionen der Regierungen zu verschiedenen Vorschlägen des Parlaments zusammenfasst. Demzufolge lehnen „alle Delegationen bis auf eine“ eine Institutionalisierung der Spitzenkandidaten ab, da sie gegen die „institutionellen Vorrechte des Europäischen Rates“ verstoßen würde.

Kokettieren mit dem Hinterzimmer

Offenbar ist es den nationalen Regierungen also wichtig, sich auch für die nächste Europawahl 2019 die Möglichkeit offenzuhalten, anstelle des Spitzenkandidaten einer europäischen Partei einen Kommissionspräsidenten zu nominieren, der sich nicht zuvor den europäischen Wählern gestellt hat. Und dieses Kokettieren mit dem Hinterzimmer wiederum war es, was die deutschen Parteijugendorganisationen zu ihrem gemeinsamen Appell veranlasste, um die Abschaffung des Spitzenkandidaten-Prinzips zu verhindern.

Was ist davon zu halten? Waren die Spitzenkandidaten ein demokratischer Fortschritt, den es zu bewahren gilt? Müssen sie wirklich im EU-Direktwahlakt verankert werden? Und vor allem: Haben die Regierungen eine reelle Chance, das Rad der Geschichte zurückzudrehen?

Ein Gewinn für die europäische Demokratie

Warum die Spitzenkandidaten in meinen Augen ein Gewinn für die europäische Demokratie sind, habe ich auf diesem Blog bereits vor zwei Jahren ausführlich erklärt. Zum einen ist es natürlich ganz allgemein demokratischer, wenn die Wähler schon vor der Europawahl wissen, wer sich um das wichtigste Amt in der EU bewirbt, und mit ihrer Wahlentscheidung auch über diese Personalie mitbestimmen können. Zum anderen geben die Spitzenkandidaten den europäischen Parteien ein Gesicht. Im besten Fall tragen sie so dazu bei, den Europawahlkampf zu „europäisieren“, gesamteuropäische Themen in den Mittelpunkt zu rücken und mehr Menschen für die Wahl zu interessieren.

Dagegen ließe sich einwenden, dass die Spitzenkandidaten wenigstens im Europawahlkampf 2014 keineswegs auf gewaltige öffentliche Resonanz stießen. Zwar zeigen Studien, dass Juncker und sein sozialdemokratischer Gegenkandidat Martin Schulz mehr Aufmerksamkeit ernteten als Kandidaten bei früheren Europawahlen. Gemessen an den Maßstäben nationaler Wahlen war das Interesse dennoch gering: Die Einschaltquoten bei der Spitzenkandidaten-Fernsehdebatte waren niedrig, und auch bei der Wahlbeteiligung gab es keine Besserung.

Tatsächlich muss man die Europawahl von 2014 aber wohl eher als eine Art Probelauf verstehen. Nicht nur, dass das neue Verfahren für die Medien noch ungewohnt war: Aufgrund des Widerstands aus dem Europäischen Rat zeigten sich auch viele Experten überzeugt, dass die Spitzenkandidaten letztlich ohne Bedeutung bleiben würden. Dass auch die Wähler nicht sofort darauf ansprangen, braucht deshalb nicht zu verwundern. Welche Chancen die Spitzenkandidaten für die europäische Wahlkampfkultur wirklich bieten, wird erst klar sein, wenn sie auch allgemein ernst genommen werden.

Legalistisches Gegenargument

Ein anderes Argument, das die nationalen Regierungen gern gegen das Spitzenkandidaten-Verfahren ins Feld führen, ist ein legalistisches: Laut EU-Vertrag hat der Europäische Rat nun einmal das Vorschlagsrecht für den Kommissionspräsidenten. Dies würde ausgehöhlt, wenn die Staats- und Regierungschefs faktisch niemand anderen als den Spitzenkandidaten der siegreichen europäischen Partei vorschlagen könnten.

Auch dieses Argument ist jedoch nicht überzeugend. Schließlich gibt es in vielen nationalen Verfassungen analoge Regelungen, nach denen das Staatsoberhaupt den Regierungschef vorschlagen darf: In Deutschland zum Beispiel schlägt nach Art. 63 Abs. 1 GG der Bundespräsident den Bundeskanzler vor, der dann vom Bundestag gewählt wird. In der Praxis sind es aber auch hier die Parteien, die vor der Bundestagswahl ihre Kanzlerkandidaten nominieren, und solange es keine ungewöhnliche politische Krise gibt, käme kein Bundespräsident je auf die Idee, aus eigener Initiative jemand anderen als den Wahlsieger vorzuschlagen. Sein verfassungsmäßiges Vorschlagsrecht ist kaum mehr als eine Formalie – und genau so sollte auch das Vorschlagsrecht des Europäischen Rates im EU-Vertrag verstanden werden.

Die Verankerung im Direktwahlakt ist ein politisches Symbol

Während das Spitzenkandidaten-Verfahren an sich also ein demokratischer Fortschritt ist, bleibt die Frage, ob es wirklich im Direktwahlakt verankert werden muss. Auch hier lässt sich eine Parallele zur nationalen Politik ziehen: Auch in Deutschland stellen die Parteien laut Bundeswahlgesetz nur landesweite Wahllisten auf. Dass sie außerdem noch einen bundesweiten Kanzlerkandidaten präsentieren, der dann auf den Wahlplakaten zu sehen ist, entspricht nur der politischen Praxis. Überspannt das Europäische Parlament also den Bogen, wenn es die Spitzenkandidaten auch im Direktwahlakt erwähnen will?

Aus rein rechtlicher Sicht ist diese Erwähnung tatsächlich nicht notwendig; das Beispiel von 2014 zeigt ja, dass das Spitzenkandidaten-Verfahren auch ohne explizite Grundlage im Direktwahlakt funktionieren kann. Zudem wäre der umkämpfte neue Artikel 3f in der Sache kaum von Belang: Schließlich schreibt er nicht vor, dass die europäischen Parteien Spitzenkandidaten aufstellen müssen, sondern legt lediglich die Frist fest, in der sie das dürfen. Und selbst diese Fristenregelung läuft letztlich leer, da es keine Vorschrift gibt, die das Europäische Parlament davon abhalten könnte, einen verspätet nominierten Spitzenkandidaten zum Kommissionspräsidenten zu wählen.

Worum es bei dem Streit um Artikel 3f eigentlich geht, ist aber etwas anderes, nämlich das damit verbundene politische Symbol. Das Europäische Parlament will das Spitzenkandidaten-Verfahren in möglichst geregelte Bahnen lenken, um dessen Ernsthaftigkeit zu unterstreichen und dadurch auch eine öffentliche Erwartungshaltung aufzubauen. Die nationalen Regierungen versuchen genau das zu verhindern. Geht es nach ihnen, sollen die Zweifel an der Bedeutung des neuen Verfahrens, die 2014 das öffentliche Interesse an den Spitzenkandidaten dämpften, möglichst auch 2019 erhalten bleiben.

Die Regierungen können das Verfahren nicht rückgängig machen

Wirklich rückgängig machen können die nationalen Regierungen das neue Verfahren allein allerdings nicht mehr. Die Unsicherheit, die sie schüren, könnte zwar zur Folge haben, dass die Medien sich auch 2019 nicht voll auf diese Form der Personalisierung des Europawahlkampfs einlassen. Aber wenn die europäischen Parteien tatsächlich wieder Spitzenkandidaten aufstellen und die großen Fraktionen im Europäischen Parlament gemeinsam dazu stehen, nur den Wahlsieger als Kommissionspräsidenten zu akzeptieren, dann dürften sie sich damit zuletzt genauso durchsetzen wie schon 2014.

Nur eines könnte eine Wiederholung des Spitzenkandidaten-Verfahrens doch noch scheitern lassen – wenn nämlich eine der beiden großen europäischen Parteien gar keinen Kandidaten nominiert. Für die SPE ist das sehr unwahrscheinlich. Von allen Parteien waren die Sozialdemokraten vor der letzten Europawahl die Ersten, die einen Spitzenkandidaten präsentierten. Und auch für 2019 gibt es bereits einige plausible Bewerber: etwa Martin Schulz (SPD/SPE), der es nach seiner vergeblichen Kandidatur 2014 noch einmal versuchen könnte, oder der derzeitige Kommissionsvizepräsident Frans Timmermans (PvdA/SPE).

Entscheidend wird die EVP

In der Europäische Volkspartei ist die Lage hingegen offener. Schon 2014 waren die Zweifel an dem neuen Verfahren hier größer als in den meisten anderen europäischen Parteien; ihren Spitzenmann Juncker ernannten die Christdemokraten erst, als alle anderen Kandidaten bereits feststanden. Es ist nicht auszuschließen, dass konservative nationale Regierungschefs wie Angela Merkel oder Viktor Orbán 2019 versuchen werden, parteiintern den Nominierungsprozess zu verhindern. Die EVP zöge dann ohne Spitzenkandidaten in den Wahlkampf, und falls sie dann auch noch stärkste Fraktion würde, hätte der Europäische Rat wieder freie Hand.

Der entscheidende Kampf um die Spitzenkandidaten dürfte also innerhalb der EVP ausgetragen werden. Doch auch hier gibt es natürlich zahlreiche Befürworter des neuen Prinzips: In der deutschen CDU dürfte jedenfalls nicht unbemerkt geblieben sein, dass die eigene Parteijugend sich dem Europatags-Appell der JEF angeschlossen hat; und auch der Europaabgeordnete Rainer Wieland (CDU/EVP) bekannte sich jüngst noch einmal öffentlich zu dem neuen Verfahren. Sollten die konservativen Regierungschefs tatsächlich die Nominierung eines Spitzenkandidaten verhindern wollen, müssten sie also mit einigem parteiinternem Widerstand rechnen – von der Kritik durch die anderen Parteien ganz zu schweigen. Keinen Kandidaten aufzustellen könnte deshalb für den EVP-Wahlkampf 2019 zu einer ernsten Belastung werden.

Wenn der öffentliche Druck erhalten bleibt, spricht deshalb viel dafür, dass die europäischen Parteien auch bei der nächsten Europawahl wieder mit europaweiten Spitzenkandidaten antreten werden. Für uns Bürger, die wir gerne über das Amt des Kommissionspräsidenten mitentscheiden wollen, ist das eine gute Aussicht. Den nationalen Regierungen aber ist zu wünschen, dass sie ihre Gegenwehr gegen das neue Verfahren endlich aufgeben. Sie behindern damit nur die demokratische Weiterentwicklung der Europäischen Union, ohne selbst etwas gewinnen zu können.

Neben dem Appell mit den Jugendorganisationen der Parteien haben die Jungen Europäischen Föderalisten auch eine Online-Petition initiiert, um für den Erhalt des Spitzenkandidaten-Verfahrens zu werben. Wer die Petition unterstützen möchte, kann das hier tun.

Bild: Jon Worth [CC BY-SA-2.0], via Flickr.