Mittwoch, 30. Oktober 2013

Parlamentarismus wagen: Die Spitzenkandidaten zur Europawahl schwächen den Europäischen Rat und stärken die Demokratie

Angela Merkel gewann als Spitzenkandidatin der CDU/CSU (EVP) die Bundestagswahl 2013. Und darum wird der Bundespräsident sie auch als Kanzlerin vorschlagen.
Man kennt die Entwicklung aus der Geschichte vieler Nationalstaaten: Irgendwann im Verlauf der Moderne hörten die Monarchen auf, sich beim Beherrschen ihres Landes selbst um die Alltagsgeschäfte zu kümmern. Stattdessen wählten sie einen Vertrauten aus, den sie zum Regierungschef ernannten. Die Verfassungsbewegungen des 19. Jahrhunderts schließlich forderten, dass die Regierung nicht dem Staatsoberhaupt, sondern dem Parlament verantwortlich sein solle. Und mit teils mehr, teils weniger friedlichen Mitteln wurde diese Praxis zuletzt in allen parlamentarischen Demokratien durchgesetzt.

Übrig geblieben ist in den meisten Ländern nur ein Vorschlagsrecht, das der Staatschef bei der Ernennung der Regierung ausüben kann: Der deutsche Bundespräsident etwa darf nach Art. 63 Abs. 1 GG den Bundeskanzler vorschlagen, der spanische König hat ähnliche Kompetenzen nach Art. 99 Abs. 1 der spanischen Verfassung, der belgische König nach Art. 96 der belgischen. Bisweilen verpflichten die Verfassungen die Staatsoberhäupter explizit, sich vor ihrem Vorschlag mit den Parlamentsfraktionen zu beraten, um einen mehrheitsfähigen Kandidaten zu finden. In aller Regel aber handelt es sich dabei nur um eine Formalie, da die Parteien ohnehin schon vor der Wahl ihre Spitzenkandidaten benannt haben. Die echte Entscheidung fällt deshalb bereits an den Urnen oder in den anschließenden Koalitionsverhandlungen; und nur in seltenen politischen Krisen kommt es vor, dass doch einmal ein Staatsoberhaupt bei der Regierungsbildung eine zentrale Rolle spielt.

Der Europäische Rat als „kollektiver Staatschef“

Auf europäischer Ebene aber scheinen sich die Konflikte des 19. Jahrhunderts gerade im Schnelldurchlauf noch einmal abzuspielen. Natürlich nicht in einer direkten Kopie: Einen EU-Alleinherrscher hat es nie gegeben. Doch wie der der französische Politikwissenschaftler und Europaabgeordnete Maurice Duverger schon 1990 feststellte, lässt sich der Europäische Rat (der sich aus den nationalen Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammensetzt) im europäischen politischen System durchaus als eine Art „kollektives Staatsoberhaupt“ betrachten. Jedenfalls gleichen seine Funktionen jenen, die im Nationalstaat meist der Staatschef einnimmt: Nach Art. 15 EUV legt er „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ der EU fest, ohne selbst gesetzgeberisch tätig zu werden. Konkrete Kompetenzen hat er kaum, vor allem in Krisenzeiten spielt er aber eine zentrale Rolle. Der Ratspräsident vertritt die EU wie ein Staatsoberhaupt nach außen. Und natürlich hat der Europäische Rat ein Vorschlagsrecht bei der Wahl des Regierungschefs – also des Präsidenten der Europäischen Kommission.

Und auch in der historischen Entwicklung dieses Vorschlagsrechts zeigen sich einige Analogien zur nationalen Verfassungsgeschichte. So wurden die Kommissionsmitglieder in der Anfangszeit der europäischen Integration allein von den Regierungen der Mitgliedstaaten ernannt, ganz so wie die Premierminister der frühen Neuzeit allein dem Monarchen verantwortlich waren. Erst 1992 erhielt das Europäische Parlament durch den Vertrag von Maastricht das Recht, über die vom Europäischen Rat gewünschten Kommissionsmitglieder eine Abstimmung durchzuführen. In späteren Vertragsreformen wurde dieses Mitspracherecht weiter ausgebaut, bis es 2009 durch den Vertrag von Lissabon seine heutige Form erhielt.

Insbesondere fand dabei eine begriffliche Änderung statt: Nach der Vor-Lissabon-Formulierung wurde der Kommissionspräsident vom Europäischen Rat „ernannt“ und das Parlament musste seine „Zustimmung“ dazu geben (Art. 214 Abs. 2 EGV). Nach dem heutigen Art. 17 Abs. 7 EUV hingegen „schlägt“ der Europäische Rat lediglich einen Kandidaten „vor“ und „berücksichtigt“ dabei die Ergebnisse der Europawahl. Die eigentliche „Wahl“ des Kommissionspräsidenten liegt dann bei den Abgeordneten – ganz wie man das von modernen parlamentarischen Systemen kennt.

Zurückhaltung des Parlaments

Aber natürlich sind schöne Worte im EU-Vertrag immer nur so viel wert, wie sie in der politischen Praxis mit Leben gefüllt werden. In der Vergangenheit jedenfalls ging das Europäische Parlament eher zurückhaltend mit seinem Zustimmungsrecht um: 2004 verhinderte es durch eine Veto-Drohung die Ernennung des designierten Justizkommissars Rocco Buttiglione (FI/EVP), 2010 jene der Kommissarin für humanitäre Hilfe Rumjana Schelewa (GERB/EVP). Doch was den Kommissionspräsidenten selbst betraf, winkten die Abgeordneten stets die Kandidaten durch, die der Europäische Rat gewünscht hatte. Nur vor der Wiederwahl von José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) 2009 deutete das Parlament einmal kurz an, dass es auch anders könnte.

Die Folgen dieses zurückhaltenden und krisenscheuen Verhaltens der Europaabgeordneten sind bekannt: Seit dem Ende der Amtszeit von Jacques Delors (PS/SPE) 1995 gab es keinen einzigen halbwegs charismatischen Kommissionspräsidenten mehr; seine Nachfolger Jacques Santer (CSV/EVP, 1995-1999), Romano Prodi (Dem./ELDR, 1999-2004) und Barroso (seit 2004) blieben den meisten EU-Bürgern unbekannt. Obwohl das Europäische Parlament an Macht gewonnen hatte, wurde die Kritik am Demokratiedefizit der EU nicht leiser. Und das Interesse an den Europawahlen ging immer mehr zurück, da in der öffentlichen Wahrnehmung über die wirklich wichtigen Ämter ohnehin nicht an den Urnen, sondern hinter den geschlossenen Türen des Europäischen Rates entschieden wurde.

Spitzenkandidaten bei der Europawahl

2014 aber, bei der ersten Europawahl nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, soll sich dies nun ändern. Die große Hoffnung für diese demokratische Wende sind die Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten, die die europäischen Parteien nun erstmals schon vor der Wahl nominieren wollen. Ganz so, wie vor einer nationalen Parlamentswahl meist die Spitzenkandidaten der Parteien für das Amt des Regierungschefs im Mittelpunkt stehen (TV-Duelle und andere Großveranstaltungen eingeschlossen), könnte auch der Europawahlkampf durch diese Personalisierung an Aufmerksamkeit gewinnen – und den Bürgern verdeutlichen, dass sie selbst es sind, die mit ihrer Wahl über die Besetzung der wichtigsten politischen Ämter der EU entscheiden.

Doch natürlich gibt es bei einer solchen Demokratisierung der EU nicht nur Gewinner. Wenn die europäischen Parteien bereits vor der Wahl ankündigen, wen sie hinterher als Kommissionspräsidenten sehen wollen, reduzieren sich drastisch die Spielräume des Europäischen Rates bei der Ausübung seines Vorschlagsrechts. Die nationalen Staats- und Regierungschefs waren es gewohnt, bei der Besetzung der europäischen Spitzenämter weitgehend freie Hand zu haben; nun aber soll ihre Beteiligung an der Auswahl des Kommissionspräsidenten nur noch wenig mehr als eine Formalität sein.

Doch das „kollektive Staatsoberhaupt“ der EU verliert nicht nur gegenüber dem Europäischen Parlament und den europäischen Parteien an Einfluss: Auch die Kommission wird durch das neue Verfahren gestärkt. Denn der Kommissionspräsident wird künftig darauf verweisen können, dass er selbst als Spitzenkandidat einen Wahlkampf geführt und eine Mehrheit der europäischen Wähler hinter sich vereint hat. Durch diese bessere demokratische Legitimität wird es ihm leichter fallen, die öffentliche Debatte zu prägen und eigene politische Vorschläge gegebenenfalls auch gegen den Willen mächtiger nationaler Regierungschefs voranzutreiben.

Die Skepsis der Angela Merkel

Angesichts dessen ist es wohl wenig verwunderlich, dass das einflussreichste Mitglied des Europäischen Rates sich in den letzten Monaten wiederholt skeptisch gegenüber dem neuen Wahlverfahren geäußert hat. Bereits im Juni erklärte die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP), sie halte es für „unerlässlich“, dass die nationalen Staats- und Regierungschefs auch in Zukunft bei der Berufung des Kommissionspräsidenten mitreden können. Nach dem Gipfel in der vergangenen Woche legte sie noch einmal nach und sprach davon, dass es „keinen Automatismus zwischen den Spitzenkandidaten und der Ämterbesetzung“ gebe. Nach den Europawahlen müssten erst einmal „viele Diskussionen“ geführt werden. Und anschließend, so die Implikation, werde der Europäische Rat sich schon selbst überlegen, wen er dem Parlament als Kommissionspräsidenten vorschlage.

Doch so verständlich es ist, dass Angela Merkel sich an ihre Macht als nationale Regierungschefin klammert: Ein überzeugendes Argument nennt sie dafür nicht. Im Juni erklärte sie lediglich, ihrer Meinung nach solle dem Kommissionspräsidenten eine „koordinierende Funktion über die Politik der nationalen Regierungen zukommen“, sodass er auch deren Vertrauen genießen müsse. Doch wer sich auch nur ein klein wenig mit dem institutionellen Gefüge der EU auskennt, sollte wissen, dass die intergouvernementale Koordination im Wesentlichen Aufgabe des Ratspräsidenten (derzeit Herman Van Rompuy, CD&V/EVP) ist. Der Kommissionschef hat eine andere Funktion: Er soll dem supranationalen Gemeinwohl dienen, das mehr ist als nur die Summe seiner nationalen Teile.

Demokratischer Fortschritt

Um es in aller Deutlichkeit zu sagen: Wenn die europäischen Parteien Kommissionspräsidentschafts-Kandidaten aufstellen, dann ist das für die überstaatliche Demokratie in der EU ein elementarer Fortschritt; und es ist nur zu hoffen, dass Merkels Versuch, diesen Fortschritt aus institutionellem Eigennutz zu verhindern, am Ende scheitern wird. Der Verfassungsrechtler Mattias Kumm ging vor gut einem Jahr sogar einmal so weit, die Wahl des Kommissionspräsidenten aus den Spitzenkandidaten der europäischen Parteien als ein Gebot des deutschen Grundgesetzes zu beschreiben, das in Art. 23 Abs. 1 GG die Bundesrepublik darauf verpflichtet, bei der Entwicklung der EU auf die Einhaltung von „demokratischen […] Grundsätzen“ zu achten.

Nun ist es, wie auch Kumm selbst feststellt, eher unwahrscheinlich, dass das Bundesverfassungsgericht in dieser Frage aktiv wird. Aber es wäre ohnehin wünschenswert, wenn wir darauf nicht warten müssten. Denn bekanntlich befindet sich Merkel selbst derzeit in Koalitionsverhandlungen mit der SPD (SPE), und zufällig ist deren Europabeauftragter Martin Schulz auch noch der nahezu unangefochtene Favorit für die Spitzenkandidatur der europäischen Sozialdemokraten bei der Europawahl. Man sollte also hoffen, dass wenigstens die SPD hier entschlossen Stellung bezieht – auch wenn das Thema in den bisherigen Koalitionsgesprächen offenbar noch keine zentrale Rolle eingenommen hat.

Und wenn es hart auf hart kommt?

Richtig spannend aber dürfte es werden, wenn es am Ende hart auf hart kommt und der Europäische Rat tatsächlich einen Kandidaten als Kommissionspräsidenten vorschlägt, der keine Mehrheit im Europäischen Parlament hat. Im deutschen Grundgesetz ist für die analoge Situation eine Art Notfallmechanismus eingebaut: Wenn der Bundestag den Vorschlag des Bundespräsidenten ablehnt, kann er nach Art. 63 Abs. 3 GG auch einen beliebigen anderen Kandidaten zum Bundeskanzler wählen. In Art. 17 EUV fehlt eine solche Regel jedoch. Wenn das Parlament den Vorschlag des Europäischen Rats ablehnt, so wird das Verfahren einfach wiederholt. Theoretisch könnten die Staats- und Regierungschefs also beliebig lang immer wieder neue Kandidaten vorschlagen, die das Parlament dann beliebig lang immer wieder ablehnen würde. Am Ende käme es nur darauf an, wer das politisch länger durchhält.

Eine solche institutionelle Krise ist der Europäischen Union natürlich nicht zu wünschen. Aber falls es dazu kommt, sollten die Europaabgeordneten nicht vorschnell klein beigeben. Es ist an der Zeit, die parlamentarische Demokratie, die sich im Lauf des 19. und 20. Jahrhunderts in den europäischen Nationalstaaten durchgesetzt hat, auch auf die EU-Ebene zu übertragen. Die Besetzung der europäischen Spitzenämter wollen wir Bürger bei der Europawahl selbst in die Hand nehmen und nicht mehr allein dem 28-köpfigen Kollektivmonarchen Europäischer Rat überlassen.


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Bild: By Christliches Medienmagazin pro [CC BY 2.0], via Flickr.

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