European unemployment insurance: Finland is paying the price for a lack of transnational solidarity

Deutsch

By Manuel Müller

Unemployment in Finland is soaring. A European unemployment insurance scheme could help now – if it hadn’t been blocked during the euro crisis.

Since the beginning of January, Finland has had the highest unemployment rate of all EU member states. The country’s economic crisis has many causes, including a prolonged lack of innovation, the economic consequences of Russia’s invasion of Ukraine, and a fiscal policy that has weakened domestic demand by cutting social spending.

Although none of these factors is primarily the EU’s responsibility, Finance Minister Riikka Purra (PS/ECR) has repeatedly taken aim at the European monetary union in recent months. In September, she described euro membership as “one of our country’s biggest mistakes”, and in December, she called for “being more outspoken about the euro”.

The main argument behind these comments is that if Finland still had its own currency, its central bank could lower interest rates now. The European Central Bank, on the other hand, is not going to do so, as Eurozone-wide inflation is pretty much on target at two per cent.

Currency areas need automatic stabilisers

This criticism of monetary union is not new. It was one of the main topics of discussion in Europe during the euro crisis just over a decade ago, when Southern European countries were in a similar (albeit even more difficult) situation to that of Finland today.

At the core of the problem are “asymmetric shocks”. A central bank can only set interest rates uniformly across the entire currency area. However, if an economic shock hits one part of the area harder than the rest, the needs of the regions diverge. The crisis region would require lower interest rates in order to encourage investment. In economically stable regions, however, interest rate cuts could lead to investment bubbles. The central bank is thus caught in a “one size fits none” dilemma.

Currency areas therefore require mechanisms to align the economic development of its regions in the event of asymmetric shocks. Within nation states, the most important such “interregional automatic stabiliser” is the common tax and social security system. When unemployment rises, people in crisis regions pay less income tax and receive more from social security funds. Conversely, regions with rising employment see tax revenues increase and social security expenditure decrease. The common budget therefore results in financial transfers from boom regions to crisis regions, aligning economic cycles and enabling the central bank to pursue a consistent monetary policy.

A European unemployment insurance scheme

During the euro crisis, there was a debate about introducing such interregional stabilisers also at the EU level. The main proposal for this was a European short-term unemployment reinsurance scheme: a joint fund into which each member state would pay when national employment was rising, and from which it would receive payments when employment decreased. Several economic research institutes have modelled the effects of such a scheme and found that it would significantly stabilise the currency area – and while there would be high temporary financial transfers between member states, these would mostly balance each other out over the full economic cycle, meaning there would be little or no permanent redistribution.

But although the idea received considerable support from the European Commission and Parliament, many member states – including Finland – vehemently rejected the notion of transnational financial transfers, even on a cyclical basis. Consequently, the European unemployment reinsurance was never formally proposed. While the euro crisis was eventually overcome, with crisis countries suffering severe social cuts, the monetary union still lacks automatic interregional stabilisers.

Time to set aside Eurosceptic inclinations

Had a European unemployment insurance scheme been introduced in the past, Finland would be benefiting from it strongly today. The country is thus paying a price for the earlier rejection of greater European solidarity.

But there is still hope: Other ideas that were also rejected during the eurozone crisis, such as joint European debt, were implemented at a later time. If the Finnish government is serious about “being more outspoken about the euro”, it should set aside its Eurosceptic leanings and proactively put the idea of a European unemployment insurance back on the agenda. The upcoming negotiations on the EU’s next multiannual financial framework offers a good opportunity for this.

Manuel Müller is a Helsinki-based EU researcher and editor of the blog “Der (europäische) Föderalist”.

This article was first published in Finnish as a guest comment in Helsingin Sanomat.

Pictures: Flags: Finnish Government/Lauri Heikkinen, valtioneuvoston kanslia [CC BY 2.0 ], via Wikimedia Commons; portrait Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs/Eeva Anundi [all rights reserved].

Europäische Arbeitslosenversicherung: Finnland bezahlt den Preis für einen Mangel an transnationaler Solidarität

English

Von Manuel Müller

Die Arbeitslosigkeit in Finnland steigt rapide. Jetzt könnte eine europäische Arbeitslosenversicherung helfen – wenn sie nicht während der Eurokrise verhindert worden wäre.

Seit Anfang Januar hat Finland die höchste Arbeitslosenquote unter allen EU-Mitgliedstaaten. Die Gründe für die Krise sind vielfältig, darunter eine seit längerem anhaltende Innovationsschwäche, die ökonomischen Folgen des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine sowie eine nationale Haushaltspolitik, die durch Kürzungen von Sozialleistungen die Binnennachfrage geschwächt hat. Obwohl keiner dieser Faktoren in erster Linie in die Verantwortung der EU fällt, hat Finanzministerin Riikka Purra (PS/EKR) in den letzten Monaten wiederholt die Europäische Währungsunion ins Visier genommen. Im September bezeichnete sie die Euro-Mitgliedschaft als „einen der größten Fehler unseres Landes“, im Dezember forderte sie, „offener über den Euro zu sprechen“.

Wenn Finnland noch eine eigene Währung hätte, so das Hauptargument hinter diesen Bemerkungen, könnte die nationale Zentralbank jetzt die Zinsen senken. Von der Europäischen Zentralbank ist das hingegen nicht zu erwarten, schließlich liegt die europaweite Inflation ziemlich genau in ihrem Zielbereich von 2 Prozent.

Währungsräume brauchen automatische Stabilisatoren

Diese Kritik an der Währungsunion ist nicht neu. Tatsächlich war sie eines der zentralen europäischen Diskussionsthemen während der Eurokrise vor etwas mehr als einem Jahrzehnt, als sich mehrere südeuropäische Länder in einer ähnlichen (allerdings noch schwierigeren) Lage befanden wie Finnland heute.

Im Kern geht es dabei um das Problem „asymmetrischer Schocks“: Eine Zentralbank kann die Zinsen immer nur einheitlich für das ganze Währungsgebiet festlegen. Wird aber ein Teil des Währungsgebiets von einem Konjunkturschock härter getroffen als andere, gehen die Bedürfnisse der verschiedenen Regionen auseinander: Die Krisenregion bräuchte eine Zinssenkung, um Investitionsanreize zu setzen. In den wirtschaftlich stabilen Regionen könnten Zinssetzungen hingegen zu Investitionsblasen führen. Die Zentralbank sitzt damit zwischen den Stühlen und kann keine für alle passende Lösung finden.

Währungsgebiete brauchen deshalb Mechanismen, um bei asymmetrischen Schocks die Konjunkturentwicklung der Regionen aneinander anzugleichen. Innerhalb von Nationalstaaten dient das gemeinsame Steuer- und Sozialsystem als ein solcher „interregionaler Stabilisator“. Bei steigender Arbeitslosigkeit zahlen die Menschen in Krisenregionen weniger Einkommensteuern und erhalten mehr Geld aus den Sozialkassen. Umgekehrt steigt in Regionen mit wachsender Beschäftigung das Steueraufkommen, während die Sozialausgaben sinken. Über den gemeinsamen Haushalt kommt es deshalb zu einem Finanztransfer von Boom- zu Krisenregionen. Dadurch werden die Konjunkturzyklen angeglichen, und die Zentralbank kann eine einheitliche Zinspolitik betreiben.

Eine europäische Arbeitslosenversicherung

Während der Eurokrise wurde darüber diskutiert, solche interregionale Stabilisatoren auch auf EU-Ebene einzuführen. Der wichtigste Vorschlag dazu war die Einführung einer europäischen Kurzzeitarbeitslosigkeits-Rückversicherung: ein gemeinsamer Fonds, in den jeder Mitgliedstaat einzahlen würde, wenn die Beschäftigungsquote steigt, und Auszahlungen erhalten würde, wenn die Beschäftigung sinkt. Mehrere Wirtschaftsforschungsinstitut berechneten die Effekte eines solchen Modells und kamen zu dem Ergebnis, dass es den Währungsraum erheblich stabilisieren würde. Dabei gäbe es temporär große finanzielle Transfers zwischen den Mitgliedstaaten, die sich über den vollen Konjunkturzyklus hinweg jedoch weitgehend ausgleichen würden, sodass es nur zu wenig oder überhaupt keiner dauerhaften Umverteilung käme.

Doch obwohl diese Idee in der Kommission und im Europäischen Parlament auf erhebliche Zustimmung stieß, lehnten viele Mitgliedstaaten (einschließlich Finnland) transnationale Finanztransfers vehement ab – selbst wenn diese nur zyklisch wären. Die europäische Arbeitslosenversicherung wurde deshalb niemals offiziell als Gesetzgebungsvorschlag eingebracht. Unter harten Sozialkürzungen in den Krisenländern wurde die Eurokrise letztlich bewältigt. Automatische interregionale Stabilisatoren aber fehlen der Währungsunion bis heute.

Zeit, europaskeptische Neigungen zu überwinden

Wäre in der Vergangenheit eine europäische Arbeitslosenversicherung eingeführt wurden, so würde Finnland heute stark davon profitieren. Das Land zahlt also einen Preis für die frühere Zurückweisung größerer europäischer Solidarität.

Aber noch besteht Hoffnung: Auch andere Ideen, die in der Eurokrise diskutiert und zunächst abgelehnt wurden, wurden später doch noch verwirklicht – etwa gemeinsame europäische Schulden. Wenn es der finnischen Regierung ernst damit ist, „offen über den Euro zu sprechen“, sollte sie ihre europaskeptischen Neigungen überwinden und die europäische Arbeitslosenversicherung proaktiv wieder auf die Agenda setzen. Die anstehenden Verhandlungen über den neuen mehrjährigen Finanzrahmen der EU wären dafür eine gute Gelegenheit.

Manuel Müller ist ein in Helsinki ansässiger Politikwissenschaftler und Herausgeber des Blogs „Der (europäische) Föderalist“.

Dieser Artikel ist zuerst auf Finnisch als Gastkommentar in Helsingin Sanomat erschienen.

Bilder: Flaggen: Finnish Government/Lauri Heikkinen, valtioneuvoston kanslia [CC BY 2.0 ], via Wikimedia Commons; Porträt Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs/Eeva Anundi [alle Rechte vorbehalten].

Sieben Vorschläge für eine Große Koalition, die den „neuen Aufbruch für Europa“ ernst meint

Die neue Große Koalition will die Europapolitik in den Mittelpunkt stellen. Aber dafür müsste sie inhaltlich konkreter werden.

Als die Unterhändler von CDU/CSU (EVP) und SPD (SPE) Mitte Januar die Ergebnisse ihrer Koalitionssondierungen vorlegten, stießen sie bei vielen Proeuropäern auf positive Reaktionen: Von Pulse of Europe bis zu den Jungen Europäischen Föderalisten, von Henrik Enderlein über Ulrike Guérot bis Christian Moos war die Zustimmung zu den europapolitischen Ankündigungen im Sondierungspapier groß. Und auch SPD-Chef Martin Schulz betonte auf dem umkämpften Parteitag am 21. Januar den „Paradigmenwechsel in der Europapolitik“, den seine Partei in den Sondierungen erreicht habe. Ein „Deutschland, das sich seiner Verantwortung für Europa bewusst ist und entschieden handelt“, sei für ihn ein entscheidendes Argument für die Beteiligung der SPD an einer Großen Koalition.

Von Gemeinplätzen durchtränkt

Wirft man einen genaueren Blick auf das Sondierungspapier (Wortlaut), findet sich für diesen Enthusiasmus allerdings nicht allzu viel Anlass. Gewiss, auf symbolischer Ebene setzten die GroKo-Verhandler deutliche Signale: Das Kapitel zur Europapolitik steht im Papier gleich an erster Stelle und verspricht nicht weniger als einen „neuen Aufbruch für Europa“. Danach folgen drei Seiten mit gemeinsamen Zielsetzungen – deutlich mehr als in dem europapolitisch dürren letzten Sondierungsstand der Jamaika-Verhandler im November.

Doch auch bei der Großen Koalition bleiben viele dieser europapolitischen Ankündigungen ausgesprochen vage. Das Sondierungspapier ist durchtränkt von Gemeinplätzen („Wir wollen Europa bürgernäher und transparenter machen“, „Wir wollen eine offene und faire Handelspolitik, die allen zugutekommt“) und rhetorischen Redundanzen („Europa muss ein Kontinent der Chancen sein, besonders für junge Menschen. Sie sind Europas Zukunft. Wir wollen, dass junge Menschen ihre Hoffnungen auf Europa setzen können“). Bei vielen Vorhaben bleibt unklar, mit welchen Mitteln sie erreicht werden sollen („Die demokratischen und rechtsstaatlichen Werte [der EU] müssen noch konsequenter als bisher […] durchgesetzt werden“).

Und einige Formulierungen im Sondierungspapier sind gar so verschwurbelt, dass sich ihre Tragweite nur schwer abschätzen lässt. Wenn die Verhandler die Weiterentwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einem „parlamentarisch kontrollierten Europäischen Währungsfonds“ fordern, so könnte das durchaus bedeutend sein – nämlich dann, wenn die immensen Mittel des ESM künftig der Budgetkompetenz des Europäischen Parlaments unterstellt würden. Wahrscheinlicher ist jedoch, dass die nationalen Parlamente gemeint sind, was gegenüber dem Status quo kein nennenswerter demokratischer Fortschritt wäre.

Bislang bleibt vieles konventionell

Wirklich auffällig an dem Sondierungspapier ist nur die unzweideutige Bereitschaft zu „höheren Beiträgen Deutschlands zum EU-Haushalt“. Die Verhandler von CDU/CSU und SPD versprechen damit eine konstruktive Haltung in den bald anstehenden Gesprächen zum mehrjährigen Finanzrahmen der EU ab 2021. Gerade angesichts der Haushaltslücke, die durch den Austritt des bisherigen Nettozahlers Großbritannien entstehen wird, ist das sehr zu begrüßen.

Ansonsten aber sind die konkreten Vorhaben des Sondierungspapiers eher konventionell: Vollendung des digitalen Binnenmarkts, mehr europäische Investitionen nach Vorbild des Juncker-Plans, mehr Geld für Erasmus Plus, mehr „faire Mobilität“ (aber keine „missbräuchliche Zuwanderung in die Systeme der sozialen Sicherheit“), bessere Vergleichbarkeit von Bildungsstandards, eine „kohärente Afrika-Strategie“. Das mag man alles schön und gut finden – aber ein „Paradigmenwechsel“ der deutschen Europapolitik ist dahinter beim besten Willen nicht zu erkennen. Bei keinem einzigen der großen Themen, die die Debatte über eine EU-Reform in den letzten Jahren geprägt haben, schlägt das Sondierungspapier eine besonders fortschrittliche Linie ein. Vielen Fragen geht es vollständig aus dem Weg.

Was bringt der Koalitionsvertrag?

Allerdings: Noch handelt es sich ja nur um ein Sondierungspapier, und die Verhandlungen für den finalen Koalitionsvertrag haben gerade erst begonnen. Es besteht deshalb guter Grund zur Hoffnung, dass die Koalitionspartner einige vage Versprechen noch mit konkreten Inhalten füllen werden. Wie aber müssten diese Inhalte aussehen, damit die nächste deutsche Bundesregierung tatsächlich wieder an der Spitze der europapolitischen Debatte stünde?

Im Folgenden sollen hier sieben Vorschläge vorgestellt werden, die sich eine Koalition, die es mit dem „neuen Aufbruch für Europa“ ernst meint, zum Ziel setzen könnte. Diese Vorschläge sind zwar ambitioniert, aber nicht utopisch: Sie alle werden bereits von wichtigen anderen europapolitischen Akteuren unterstützt oder könnten von der Großen Koalition auch einseitig umgesetzt werden.

1. Bekenntnis zum Spitzenkandidaten-Verfahren

Bei der Europawahl 2014 stellten die europäischen Parteien erstmals Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten auf – ein demokratischer Fortschritt, der aber gegen starke Widerstände im Europäischen Rat erkämpft werden musste. Und auch später weigerten sich die nationalen Regierungen, sich eindeutig zu dem neuen Verfahren zu bekennen. Am Ergebnis wird das zwar nichts ändern: Die europäischen Parteien und das Europäische Parlament sind entschlossen und stark genug, um das Spitzenkandidaten-Verfahren auch bei der nächsten Europawahl 2019 durchzusetzen, wie der konservative Fraktionschef Manfred Weber (CSU/EVP) erst vor wenigen Tagen noch einmal unterstrichen hat. Aber der Unwillen der nationalen Regierungen sorgt für eine institutionelle Unsicherheit, die dem Europawahlkampf nicht gut tun kann.

Ein klares Bekenntnis zu den Spitzenkandidaten – eine öffentliche Erklärung, dass Deutschland im Europäischen Rat nur solche Kandidaten für die Kommissionspräsidentschaft unterstützen wird, die auch eine klare Aussicht auf eine Mehrheit im Europäischen Parlament haben – ist deshalb das Mindeste, was man von einer ernsthaft europafreundlichen Bundesregierung erwarten darf. Bedeutend wäre dieser Schritt vor allem als Signal an die Medien, die europäischen Spitzenkandidaten und ihren Wahlkampf 2019 von Anfang an wichtig zu nehmen.

2. Gesamteuropäische Listen

Europäische Spitzenkandidaten sind allerdings nur der erste Schritt: Einen echten Durchbruch für eine Europäisierung der Europawahl brächten gesamteuropäische Listen, deren wichtigste Vorteile ich hier und hier beschrieben habe. Konkrete Vorschläge dafür liegen bereits auf dem Tisch: Erst vor wenigen Tagen stimmte der Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments dafür, den Europäischen Rat zu einer entsprechenden Änderung des europäischen Direktwahlakts aufzufordern. Und auch zahlreiche nationale Regierungen – unter anderem Frankreich, Italien und Spanien – unterstützen diesen Ansatz.

Gewiss: Eine Umsetzung bis zur Europawahl 2019 ist inzwischen schon aus Zeitgründen eher unwahrscheinlich, umso mehr, als die vier Visegrád-Staaten (Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei) gesamteuropäische Listen derzeit offen ablehnen. Doch die Debatte wird weitergehen – und wenn der Großen Koalition das „Europa der Demokratie“ so wichtig ist, wie es im Sondierungspapier heißt, sollte sie hier zusammen mit den anderen proeuropäischen Regierungen im Rat eine Führungsrolle übernehmen.

3. Abschaffung nationaler Vetorechte

Ein wichtiges Problem der Europäischen Union sind die nationalen Vetorechte, die es bei vielen europäischen Entscheidungen – zum Beispiel in der Außen-, Steuer- und Sozialpolitik, aber auch bei der Verabschiedung des mehrjährigen Finanzrahmens – bis heute gibt. Diese Vetorechte machen die EU nicht nur schwerfällig; der übermäßige Konsenszwang schadet auch der europäischen Demokratie.

Erfreulicherweise enthält der EU-Vertrag (vor allem durch die Brückenklausel in Art. 48 Abs. 7 EUV) die Möglichkeit, in Bereichen, in denen jetzt noch einstimmige Entscheidungen nötig sind, zu Mehrheitsverfahren überzugehen. Im Brok/Bresso-Bericht von 2017 forderte das Europäische Parlament den Europäischen Rat dazu auf, diesen überfälligen Schritt endlich zu tun. Passiert ist seitdem jedoch nichts: Viele nationalen Regierungen sind offenbar nicht dazu bereit, auf ihre Vetorechte zu verzichten. Die nächste Bundesregierung sollte hier deutlich machen, dass sie nicht zu den Blockierern zählt und zu einer Aktivierung der Brückenklausel bereit ist.

4. Europäische Steuern statt „nationaler Beiträge“

In dem Sondierungspapier erklären sich die GroKo-Verhandler dazu bereit, den deutschen Beitrag zum EU-Haushalt zu erhöhen. Auf eine andere Schlüsselfrage der europäischen Budgetverhandlungen gehen sie jedoch überhaupt nicht ein: nämlich den Vorschlag, bei der Finanzierung der EU künftig generell weniger auf „nationale Mitgliedsbeiträge“ und mehr auf europäische Unternehmens- und Ökosteuern zu setzen.

Die Hintergründe dieser Debatte habe ich hier ausführlicher beschrieben – kurz gefasst geht es darum, den EU-Einnahmen eine politische Steuerungswirkung zu geben und zugleich die Logik der nationalen Nettozahler/Nettoempfänger-Debatten zu durchbrechen. Grundsätzliche Überlegungen dazu hat eine Arbeitsgruppe um Mario Monti bereits Ende 2016 vorgelegt; vor wenigen Wochen nannte Haushaltskommissar Günther Oettinger (CDU/EVP) als spezifischen Vorschlag unter anderem eine europäische Plastiksteuer. Eine europafreundliche Bundesregierung sollte diese Entwicklung nachdrücklich unterstützen.

5. Automatische Stabilisatoren für die Eurozone

Wie die Eurokrise zeigte, krankt die europäische Währungsunion an ihrer Anfälligkeit für asymmetrische Schocks: Wenn in einem Teil der Eurozone die Konjunktur abstürzt, während sie in anderen Ländern stabil bleibt, kann das leicht zu einer desaströsen Spirale führen. Um das zu verhindern, sind finanzielle Transfers in die Krisenstaaten nötig – eine Erkenntnis, der auch die GroKo-Sondierer grundsätzlich Rechnung tragen, wenn sie „spezifische Haushaltsmittel für wirtschaftliche Stabilisierung […] in der Eurozone“ fordern.

Allerdings scheinen die Sondierer dabei bis jetzt nur diskretionäre Mittel im Blick zu haben – also einen Fonds, über dessen Verwendung die Eurogruppe in jeder Krise jeweils neu politisch entscheiden müsste. Dies ist aus zwei Gründen problematisch: Zum einen zeigt die Erfahrung, dass solche Entscheidungen in der Krise meist zu spät erfolgen, um optimal zu wirken. Und zum anderen besteht immer die Gefahr, dass sie politisch instrumentalisiert werden. Sinnvoller wäre deshalb die Einführung automatischer Stabilisatoren in der Eurozone – konjunkturabhängiger, zyklischer Finanztransfers zwischen den Mitgliedstaaten, die nach einem vorher festgeschriebenen Mechanismus ausgelöst werden.

Das beste Modell dafür wäre eine europäische Arbeitslosenversicherung, wie sie 2014 auch der damalige EU-Sozialkommissar László Andor (MSZP/SPE) ins Spiel brachte. Die deutsche Bundesregierung bügelte den Vorschlag damals jedoch brüsk ab. Erst vor einigen Monaten machte der italienische Finanzminister Pier Carlo Padoan (PD/SPE) nun einen neuen Vorstoß. Im Sinne eines „neuen Aufbruchs für Europa“ sollte die Große Koalition diese Chance nutzen und ihre bisherige Blockadehaltung korrigieren.

6. Europäische Einlagensicherung

Ein wichtiger Brandbeschleuniger in der Eurokrise war die Konkurrenz zwischen den nationalen Einlagensicherungssystemen für Banken: In den Panikwochen im September 2008 überboten sich die Mitgliedstaaten mit nationalen Anlegergarantien – mit dem Ergebnis einer Kapitalflucht aus dem schwächeren Irland in das stärkere Deutschland.

Die Europäische Kommission hat deshalb bereits 2015 einen Vorschlag für eine gesamteuropäische Einlagensicherung vorgelegt, der seitdem jedoch vor allem wegen des Widerstands der deutschen Bundesregierung im Ministerrat auf Eis liegt. Ende 2017 schwächte die Kommission ihren Vorschlag deshalb bereits ab. Die deutsche Bankenlobby (für die das derzeitige Ungleichgewicht zwischen den nationalen Einlagensicherungen natürlich auch ein Wettbewerbsvorteil ist) bleibt jedoch bei ihrem kategorischen Nein. Auch hier sollten die GroKo-Verhandler ihre nationalen Scheuklappen ablegen und im Koalitionsvertrag einen konstruktiveren Umgang mit dem Vorschlag der Kommission ankündigen.

7. Allgemeines Wahlrecht für Unionsbürger

Wer als Unionsbürger in einem anderen Mitgliedstaat lebt, darf dort an Europa- und Kommunalwahlen teilnehmen. Die Teilnahme an Landtags- und Bundestagswahlen ist den rund 4,3 Millionen nicht-deutschen EU-Bürgern in Deutschland jedoch verwehrt – ein demokratisch unbefriedigender Zustand, der nicht zuletzt die politische Integration der europäischen Gesellschaften erschwert.

Die beste Lösung für dieses Problem wäre natürlich eine EU-Vertragsreform, um die in Art. 20 AEUV verankerten Unionsbürgerrechte auf nationale und regionale Parlamentswahlen zu erweitern. Doch auch wenn eine solche Vertragsreform wegen des Widerstands anderer Regierungen kurzfristig nicht zu erreichen ist, könnte eine europafreundliche Große Koalition Unionsbürgern wenigstens in Deutschland das volle Wahlrecht zugestehen – gegebenenfalls auf Gegenseitigkeit in Form von bi- oder multilateralen Verträgen mit anderen Staaten.

Für eine solche Wahlrechtsreform wäre (nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1990) eine Grundgesetzänderung nötig, doch die dafür nötigen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat sollte die Große Koalition mit Unterstützung der europafreundlichen Oppositionsparteien durchaus erreichen können. Was könnte besser geeignet sein, um dem im Sondierungspapier geäußerten Wunsch nach einem „Europa der Demokratie“ mit einem „lebendigen Parlamentarismus auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene“ gerecht zu werden?

Schöne Worte sind nicht genug

Ist es sinnvoll, wenn sich die beiden großen Parteien der Mitte zu einer gemeinsamen Regierung zusammentun, oder verleihen sie damit nur den Populisten am Rand des politischen Spektrums Auftrieb? Wie ich hier vor einem Jahr geschrieben habe, kommt es wesentlich darauf an, was die Pro-Europäer aus ihrer Zusammenarbeit machen: Grundsätzlich bringt eine Große Koalition immer die Gefahr mit sich, dass die Unterschiede zwischen den Parteien verwischen, sodass die Populisten als einzige „echte Alternative“ auftreten können. Sie kann jedoch auch zum Erfolg werden – nämlich dann, wenn es ihr gelingt, die Funktionsweise des politischen Systems selbst zu verändern, sodass eine neue, demokratischere Europapolitik den Populisten ihr Protestpotenzial nimmt.

Wenn die Große Koalition es also ernst meint mit dem „neuen Aufbruch für Europa“, so ist ihr damit Erfolg zu wünschen. Doch schöne Worte und symbolische Gesten, wie das Sondierungspapier sie bietet, werden dafür nicht genügen. Der Koalitionsvertrag wird zeigen, ob CDU/CSU und SPD auch zu konkreten Maßnahmen für eine stärkere und demokratischere EU bereit sind.

Bild: © European Union 2012 EP / Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Die Eurozone als Kerneuropa (1): Deutsch-französische, spanische und italienische Reformvorschläge für die Währungsunion

Angela Merkel und François Hollande (Mitte) haben einen Vorschlag für die Zukunft der Eurozone. Matteo Renzi (links) auch.

Wenn die Medien in diesen Tagen von der Europäischen Währungsunion sprechen, dann geht es meistens um Griechenland: Wieder einmal steht das Land vor dem Bankrott, wieder einmal wird um Sozialkürzungen gestritten, wieder einmal soll in letzter Minute ein Rettungsdeal ausgehandelt werden. Doch auch über das griechische Drama hinaus ist für den Euro gerade einiges in Bewegung: Wenn sich am kommenden 25./26. Juni der Europäische Rat zum nächsten Mal trifft, wird es um nicht weniger gehen als die Frage, wie die Währungsunion in Zukunft funktionieren soll – tiefgreifende institutionelle Reformen nicht ausgeschlossen.

Der Bericht der „vier Präsidenten“

Der Aufschlag zu dieser Debatte liegt bereits eine Weile zurück: Im Dezember 2012 veröffentlichten die sogenannten „vier Präsidenten“ (der Europäischen Kommission, des Europäischen Rates, der Eurogruppe und der Europäischen Zentralbank) einen gemeinsamen Bericht mit dem Titel „Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“ (PDF). Dieser Bericht enthielt einige kurzfristige Vorschläge wie die europäische Bankenunion, die in den folgenden Jahren umgesetzt wurden, aber auch längerfristige Ansätze, die teilweise eine Vertragsreform notwendig machen würden und bis heute auf ihre Verwirklichung warten.

Nach der Europawahl 2014 beauftragte der Europäische Rat deshalb den neuen Kommissionschef Jean-Claude Juncker (CSV/EVP), zusammen mit den übrigen Präsidenten einen weiteren Vorschlag auszuarbeiten, wie es in den nächsten Jahren mit der Währungsunion weitergehen soll. Erste Grundlagen dafür präsentierte Juncker bereits im vergangenen Februar in einem „analytischen Vermerk“, über den ich auf diesem Blog im Detail berichtet habe. Ende Juni soll nun der Abschlussbericht folgen. Danach liegt der Ball erst einmal wieder bei den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat.

Memoranden zur Zukunft der Währungsunion

Was den Gipfel Ende Juni besonders pikant macht, ist aber, dass dort nicht nur über die Zukunft der Währungsunion gesprochen werden soll – sondern auch die britische Regierung unter David Cameron (Cons./AECR) die Reformforderungen vorstellen will, die sie zur Bedingung dafür macht, um sich bei dem für 2016 oder 2017 angesetzten britischen Referendum für eine weitere Mitgliedschaft in der EU einzusetzen. Die Pläne zu einer Vertiefung der Währungsunion können deshalb auch als eine implizite Drohung verstanden werden: Je mehr Ausnahmeklauseln Cameron für sein Land verlangt, desto eher muss er damit rechnen, dass die Eurozone künftig bei wichtigen Themen einfach allein vorangeht und Großbritannien immer weiter isoliert.

Wird die Eurozone nun also zu jenem „Kerneuropa“, über das europäische Verfassungspolitiker nun seit bald zwanzig Jahren diskutieren? Die Debatte ist jedenfalls eröffnet, und die europäischen Regierungen nehmen sie offensichtlich ernst: In den letzten Tagen haben mit Deutschland und Frankreich, Italien und Spanien alle vier großen Euro-Länder Memoranden vorgelegt, um ihre Vorstellungen zur künftigen Funktionsweise der Währungsunion zu erläutern und so auf die Diskussion am 25./26. Juni Einfluss zu nehmen. Und obwohl diese Memoranden eigentlich nicht öffentlich waren, fanden sie schnell den Weg in die Medien: Der deutsch-französische Vorschlag kann hier, der italienische hier, der spanische hier im Wortlaut nachgelesen werden. Im Folgenden ein kurzer Überblick.

Bessere Koordinierung der Wirtschaftspolitik

In einigen Punkten sind sich alle vier Länder einig: Die Wirtschaftspolitik in der Eurozone muss besser koordiniert werden. Zwar gibt es schon seit einigen Jahren das „europäische Semester“, in dem die Kommission „länderspezifische Empfehlungen“ für die Mitgliedstaaten gibt. Doch bislang sind diese Empfehlungen kaum aufeinander abgestimmt – und werden überdies von den nationalen Regierungen meistens einfach ignoriert.

In Zukunft will Italien deshalb einen „systemischen Ansatz“, der „mittelfristige Euro-weite Prioritäten“ definiert und besser berücksichtigt, wie sich die wirtschaftspolitischen Maßnahmen jedes einzelnen Landes auf die Wirtschaft der anderen Mitgliedstaaten auswirkt. Ganz ähnlich schlagen Deutschland und Frankreich vor, dass die Kommission künftig nicht nur länderspezifische Empfehlungen veröffentlichen soll, sondern auch eine Strategie für die Eurozone insgesamt. In konkrete wirtschaftspolitische Maßnahmen aber wollen die Regierungen sich auch künftig nicht hereinreden lassen: Für Deutschland und Frankreich soll die Kommission sich bei ihren Empfehlungen auf eine „begrenzte Anzahl von wichtigen Herausforderungen“ konzentrieren und „stärker die Ziele als die Mittel“ festlegen; und auch Italien und Spanien verlangen, die Umsetzung in „nationaler Eigenverantwortung“ der Mitgliedstaaten zu belassen.

In einem Punkt allerdings geht die spanischen Regierung einen Sonderweg. Als Einzige drängt sie darauf, in die wirtschaftspolitische Koordinierung künftig auch die nationale Inflationsentwicklung einzubeziehen, um die derzeitigen starken Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten einzudämmen. Dazu möchte die Regierung unter Mariano Rajoy (PP/EVP) sogar das Mandat der Europäischen Zentralbank überarbeiten: Statt nur die Preisstabilität im europaweiten Durchschnitt zu garantieren, soll diese künftig auch einen „Beitrag zur Vorbeugung makroökonomischer Divergenzen und Ungleichgewichte zwischen den Ländern“ leisten. Allerdings ist dieser Vorschlag auch in Spanien auf Kritik gestoßen, da die Regierung ihn offenbar nicht mit der spanischen Zentralbank abgestimmt hat.

Binnenmarkt-, Investitions- und Steuerpolitik

Ein anderer Punkt, in dem sich die vier großen Euro-Staaten einig sind, ist der weitere Ausbau des Binnenmarkts, um die wirtschaftliche Verflechtung zwischen den Mitgliedstaaten und dadurch auch ihre Widerstandsfähigkeit gegen asymmetrische Krisen zu erhöhen. Alle drei Memoranden unterstützten deshalb explizit die Energieunion, die digitale Agenda, die Vollendung der Bankenunion und die Kapitalmarktunion. In einem Detail allerdings unterscheiden sich die Memoranden: Spanien und Italien wollen für die Bankenunion auch eine gemeinsame Einlagensicherung – wovon im deutsch-französischen Vorschlag (wohl nicht zufällig) keine Rede ist.

Und auch was öffentliche Investitionen betrifft, zeigen die beiden südeuropäischen Länder sehr viel mehr Emphase: So unterstützen zwar alle vier Regierungen den von Jean-Claude Juncker initiierten Europäischen Fonds für Strategische Investitionen (EFSI). Spanien und Italien würden diesen Fonds allerdings gern noch weiter ausbauen und ihm die Möglichkeit einer Kreditaufnahme geben. Außerdem will Spanien eine „goldene Regel“ im europäischen Stabilitätspakt einführen, nach der nationale Investitionen in bestimmten, von der EU vorgegebenen Bereichen künftig nicht mehr auf das nationale Defizit angerechnet werden. Und schließlich wollen beide Länder gerne auch einen Teil der Mittel im Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zur Finanzierung von europäischen Investitionsprojekten nutzen.

Ein weiteres gemeinsames Ziel aller vier Regierungen ist der Kampf gegen Steuervermeidung. Deutschland und Frankreich wollen dafür „die Einrichtung eines Konvergenzrahmens der Bemessungsgrundlagen insbesondere für die Körperschaftssteuer“. Spanien wiederum hat gleich ein ganzes Bündel an Vorschlägen, unter anderem die Einführung einer europaweit einheitlichen Steuer-Identifikationsnummer.

Arbeitsmobilität und Sozialpolitik

Um die Währungsunion krisenfester zu machen, setzen alle vier Regierungen zudem auf größere Mobilität von Arbeitnehmern. Vor allem für Spanien, wo die Arbeitslosigkeit während der Eurokrise auf über 26 Prozent stieg und bis heute kaum gesunken ist, ist das ein zentrales Thema. Durch eine bessere Koordinierung der nationalen Sozialversicherungen, eine leichtere Anerkennung von Bildungsabschlüssen und eine Überwindung von Sprachbarrieren will die spanische Regierung europäischen Bürgern die Jobsuche in anderen Mitgliedstaaten erleichtern. Langfristig will sie sogar sogar „alle Kompetenzen, die mit der Arbeitsmobilität verbunden sind, auf die europäische Ebene übertragen, einschließlich beispielsweise der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung und der Berufsqualifikation“.

Darüber hinaus bekennen sich auch Deutschland und Frankreich zu einer „Stärkung der sozialen Basis der Wirtschafts- und Währungsunion“, wobei ihre Vorschläge im Einzelnen allerdings eher zurückhaltend bleiben. So sollen die Mitgliedstaaten „in bestimmten Bereichen wie aktive Arbeitsmarktpolitik und in Bezug auf die Systeme der sozialen Sicherheit“ künftig enger zusammenarbeiten. Außerdem sprechen sich Deutschland und Frankreich für Mindestlöhne aus, die aber „national zu definieren“ wären – also letztlich jedem Mitgliedstaat selbst überlassen.

Soziale Rechte als Unionsbürgerrechte

Deutlich ambitionierter ist hingegen die italienische Regierung. Eine effektive Sozialpolitik ist für sie nicht nur eine Investition in langfristiges Wirtschaftswachstum, sondern auch eine Basis für die soziale Akzeptanz der Währungsunion. Die Regierung unter Matteo Renzi (PD/SPE) schlägt deshalb die Einführung von „sozialen Rechten als ‚europäischen Bürgerrechten‘“ vor, um „den jüngsten Generationen einen Grund für den Glauben zu geben, dass die EU eine Quelle von Chancen statt nur einer Bedrohung für die soziale Sicherheit sein kann“.

Dabei setzt Italien unter anderem auf EU-finanzierte, aber von den Mitgliedstaaten umgesetzte „Direktmaßnahmen gegen extreme Armut“, aber auch auf eine europäische Arbeitslosenversicherung, die „ein machtvolles Signal für die Bereitschaft zu einer Bürgerunion sein könnte“.

Automatische Stabilisatoren

Aber nicht nur das: Darüber hinaus hätte eine europäische Arbeitslosenversicherung aus italienischer Sicht auch den Vorteil, dass sie asymmetrische Konjunkturschocks auffangen und damit die Eurozone insgesamt stabilisieren könnte. Tatsächlich ist diese Notwendigkeit eines automatischen makroökonomischen Stabilisators bereits seit dem Vier-Präsidenten-Bericht von 2012 ein Dauerbrenner in der Diskussion über die Zukunft der Währungsunion. Vor allem die italienische Regierung legt einen großen Schwerpunkt auf das Thema, wobei sie außer der Arbeitslosenversicherung noch andere Möglichkeiten in Betracht zieht – etwa ein gemeinsames Eurozonenbudget, das über spezielle europäische Steuern finanziert werden könnte.

Auch das spanische Memorandum schlägt in diesem Sinne die „Schaffung einer begrenzten gemeinsamen Fiskalkapazität innerhalb der europäischen Währungsunion“ vor, die der Finanzierung öffentlicher Investitionen dienen würde. Langfristig allerdings strebt Spanien ohnehin eine „echte Fiskalunion“ an – in der es nicht nur ein Eurozonen-Budget geben, sondern die europäische Ebene auch frei über Einnahmen und Ausgaben entscheiden und die Möglichkeit zur Ausgabe von „gemeinsamen Schuldeninstrumenten“ haben soll.

Und die institutionelle Reform?

Selbst wenn sich die Euro-Mitgliedstaaten zuletzt nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen: Die Memoranden der vier Regierungen lassen jedenfalls erwarten, dass die europäische Währungsunion in den nächsten Jahren eine Phase vertiefter Integration erfahren wird. Wirtschafts- und haushalts-, aber auch sozialpolitische Entscheidungen dürften künftig noch häufiger als bisher auf europäischer Ebene fallen. Oder genauer: auf Ebene der Eurozone. Denn sowenig die derzeitige britische Regierung ein Interesse daran haben wird, sich an einem weiteren Integrationsschub zu beteiligen, so wenig werden die Euro-Länder die künftige Funktionsfähigkeit der Währungsunion von den Bremsern aus London abhängig machen wollen.

Damit aber stellt sich natürlich auch die Frage einer institutionellen Reform. Welche Organe braucht die Eurozone, um wirksam und handlungsfähig zu sein? Wie können ihre Entscheidungen demokratisch legitimiert werden? Kurz gesagt: Wie viel „Kerneuropa“ soll es in Zukunft geben? Auch hierzu äußern sich die vier Regierungen in ihren Memoranden. Mehr dazu demnächst in einem weiteren Artikel auf diesem Blog.

Die Eurozone als Kerneuropa

1: Deutsch-französische, spanische und italienische Reformvorschläge für die Währungsunion
2: Vorschläge zur institutionellen Reform
3: Was das Europäische Parlament zur Reform der Währungsunion sagt

Bild: By European Council [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Keine Angst vor der Transferunion! Mehr Solidarität ist ein Gewinn für alle Europäer

Würde Deutschland in einer Transferunion zum Zahlmeister der EU?

Wenn Deutsche in diesen Zeiten das Wort „europäische Solidarität“ hören, dann denken sie meistens als Erstes, dass ihnen jemand ans Geld will. Allzu oft wurden wir vor der „Transferunion“ gewarnt, die scheinbar unvermeidlich dazu führen würde, dass der wirtschaftlich starke Norden des Kontinents die Rechnungen für den ärmeren Süden zahlt. Stattdessen ist in Deutschland die Forderung nach nationaler „Eigenverantwortung“ populär, der zufolge es der Eurozone dann am besten geht, wenn jedes Land um sein eigenes Wohl bedacht ist.

Hierzu eine gute und eine schlechte Nachricht. Die schlechte: Der amerikanische Ökonom Peter Kenen zeigte bereits 1969, dass eine Währungsunion ohne interregionale Transfers sehr viel schlechter funktioniert. Die gute: Das bedeutet nicht, dass bestimmte Länder dauerhaft den Zahlmeister spielen müssen. Vielmehr kann man ein europäisches Transfersystem so ausgestalten, dass jedes Land über die Zeit hinweg ähnlich viel einbezahlt, wie es daraus zurückbekommt – und die Währungsunion trotzdem die notwendige Stabilität erhält.

Gefahr asymmetrischer Schocks

Wie die Wirtschaftswissenschaft seit über fünfzig Jahren weiß, ist die größte Gefahr einer Währungsunion ihre Anfälligkeit für „asymmetrische Schocks“: Situationen, in denen die Konjunktur in einzelnen Regionen in eine Krise gerät, während sie in anderen weiter boomt. Es kommt dann zu einer Kapitalflucht von den Krisen- in die Boomländer, die wegen der gemeinsamen Währung nicht durch Wechselkursanpassungen ausgeglichen werden kann. Dadurch stürzen die Krisenländer noch tiefer in die Rezession, während die Wirtschaft der Boomländer heiß läuft und Blasen bildet. Gleichzeitig versagen die geldpolitischen Instrumente der Zentralbank: Erhöht sie die Zinsen, würgt sie in den Krisenländern vollends die Konjunktur ab. Senkt sie die Zinsen, heizt sie in den Boomregionen die Inflation an. Und tut sie gar nichts, schadet sie womöglich beiden Seiten.

Wie Kenen zeigte, können solche asymmetrischen Schocks durch ein gemeinsames Steuer- und Sozialsystem abgedämpft werden. Wenn nämlich in den Krisenländern die Arbeitslosigkeit steigt, so bezahlen die Menschen dort weniger Einkommensteuern, während sie gleichzeitig mehr Geld aus der Sozialkasse erhalten. Umgekehrt wächst in den Boomregionen das Steueraufkommen, während die Sozialausgaben sinken. Über den gemeinsamen Haushalt kommt es daher zu einem Finanztransfer von den Boom- zu den Krisenländern. Dieser wiederum bewirkt, dass sich die Konjunktur in beiden Regionen angleicht: Die Krisenregionen erholen sich, und in den Boomländern werden Preisblasen verhindert. Ökonomen bezeichnen Steuern und Sozialausgaben deshalb auch als „automatische Stabilisatoren“.

Die Eurozone braucht automatische Stabilisatoren

In der Eurozone fehlen solche automatischen Stabilisatoren bislang jedoch; der gemeinsame Haushalt der EU ist viel zu klein, als dass er eine nennenswerte Konjunkturangleichung bewirken könnte. Nicht zufällig ist die Eurozone deshalb besonders anfällig für asymmetrische Krisen. So steckte Anfang der 2000er Jahre Deutschland in einer Rezession, während in Südeuropa große Immobilienblasen entstanden. Und umgekehrt erschüttert die Eurokrise heute vor allem die Mittelmeerländer, während Nordeuropa kaum betroffen ist.

Die europäische Währungsunion benötigt also Transfermechanismen zwischen ihren Mitgliedstaaten. Diese Transfers müssen allerdings nicht von den reichen zu den armen Ländern fließen, sondern von den konjunkturellen Boom- zu den Krisenstaaten. Sie führen also nicht zu einer dauerhaften, sondern zu einer zyklischen Umverteilung, die sich über den Konjunkturkreislauf hinweg ausgleicht. Auch Deutschland würde so zum Empfängerstaat, wenn wie vor fünfzehn Jahren die deutsche Wirtschaft krankt, während es Portugal und Griechenland gut geht.

Es gibt verschiedene Vorschläge, wie ein solcher zyklischer Transfermechanismus aussehen könnte. Die bekanntesten sind ein Konjunkturausgleichsfonds (siehe hier) oder eine gemeinsame Versicherung für kurzfristige Arbeitslosigkeit (mehr dazu hier). Doch für welches Modell man sich auch immer entscheidet: Wichtig ist vor allem, dass die Eurozone die automatischen Stabilisatoren erhält, die sie so dringend benötigt. Und dass die Deutschen endlich ihre Angst vor der „Transferunion“ ablegen, von der sie ebenso profitieren würden wie alle anderen Europäer auch.

Dieser Artikel erschien ursprünglich auf dem Webportal Europa und Wir und steht unter einer Creative-Commons-Lizenz (CC BY-NC-SA 3.0).
Bild: By John Flinchbaugh [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

Warum wir einen Europäischen Konvent brauchen – und wann er kommen könnte

Die Europäische Union wirkte zuletzt etwas derangiert – eine Erneuerung könnte ihr nicht schaden.

Als 1992 mit dem Vertrag von Maastricht die Europäische Union gegründet wurde, da wussten die Unterzeichner, dass die Einigung nicht für ewig gelten würde. In den Schlussbestimmungen des Abkommens war nämlich ausdrücklich ein Artikel eingefügt worden, der vorsah, vier Jahre später eine Konferenz für eine neue Vertragsreform einzuberufen. Das Ergebnis dieser Konferenz war der 1997 verabschiedete Vertrag von Amsterdam. Auch dieser enthielt in einem Protokoll eine solche Revisionsklausel, die die nächste Reform auf „[s]pätestens ein Jahr vor dem Zeitpunkt, zu dem die Zahl der Mitgliedstaaten der Europäischen Union 20 überschreiten wird“, datierte. Es folgte der Vertrag von Nizza 2001, dem eine „Erklärung zur Zukunft der Union“ angehängt war, die ebenfalls schon den Weg für die nächste Vertragsreform festlegte.

Erst im Vertrag von Lissabon wurde mit dieser Tradition gebrochen: In dessen Präambel hieß es nun ausdrücklich, das Abkommen folge „dem Wunsch, den […] Prozess, mit dem die Effizienz und die demokratische Legitimität der Union erhöht und die Kohärenz ihres Handelns verbessert werden sollen, abzuschließen“. Zahlreiche Beobachter werteten das damals als einen klaren Schlusspunkt. Wenige Wochen vor Inkrafttreten des Vertrags stellte der Brüssel-Korrespondent der Zeit, Jochen Bittner, in seinem Europa-Blog fest:

Das Wichtigste am Lissabon-Vertrag dürfte letztlich nicht das sein, was er Europa bringt. Sondern das, was Europa durch ihn verliert. Es verliert die Ausrede, sich zunächst einmal an Haupt und Gliedern straffen zu müssen, bevor es schlagkräftiger in der Welt wirken kann. Die Zeit der Vertragsdebatten ist endgültig vorüber.

Das war Anfang November 2009. Fast auf den Tag genau ein halbes Jahr später beschloss der Europäische Rat an einem abenteuerlichen Wochenende die ersten Notkredite für Griechenland. Es folgten weitere Rettungsaktionen für Irland und Portugal, die Gründung des ersten „Euro-Rettungsschirms“ EFSF als privatrechtliche Aktiengesellschaft, dann der Euro-plus-Pakt, der Fiskalpakt und der ESM als eigenständige völkerrechtliche Abkommen. 2012 erklärte die Gesellschaft für deutsche Sprache „Rettungsroutine“ zum Wort des Jahres. Doch während die Eurokrise immer weiter eskalierte, blieben die EU-Verträge (bis auf eine kleine Ergänzung in Art. 136 AEUV) unangetastet. Statt dass ein Europäischer Konvent, wie im „ordentlichen Änderungsverfahren“ nach Art. 48 EUV vorgesehen, eine umfassende Vertragsreform ausgearbeitet hätte, übten sich die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat in der Kunst der Improvisation. Und die Krise ging weiter und weiter und weiter …

Ein „neuer europäischer Realismus“?

Was lässt sich daraus lernen? Der Brüssel-Korrespondent der Süddeutschen Zeitung, Martin Winter, bot am vergangenen Wochenende seine eigene Interpretation für die ausbleibende Vertragsreform. Die Eurokrise, so schreibt er, habe die „zentrale Gewissheit“ erschüttert, „wonach sich Europa […] unausweichlich immer weiter in Richtung eines Bundesstaates entwickelt“. Sie führe zu einem „neuen europäischen Realismus“ unter den nationalen Regierungen, die erkannt hätten, dass „ihre gemeinschaftliche Basis dünn ist“ und nur „für Notoperationen am Währungssystem“, aber nicht „für den großen politischen Sprung“ ausreiche. Die Krise habe gezeigt, dass die Bindung der Bürger an die EU gering sei und nur die Nationalstaaten die notwendigen „Rettungsmilliarden“ mobilisieren könnten.

Entsprechend sei es auch ganz in Ordnung, dass der Europäische Rat im Institutionengefüge der EU immer mehr Macht gewinne; schließlich seien auch die Kommission und das Europäische Parlament kein „Hort höherer europäischer Weisheit“. Eine Vertragsreform aber sei „in dieser von Ängsten, Unsicherheit und einer wachsenden Euroskepsis geprägten Zeit“ nicht nur riskant, sondern auch unnötig: „Der Vertrag von Lissabon mag nicht perfekt sein, aber die Geschäfte der EU lassen sich mit ihm regeln.“ Wünschenswert sei allenfalls ein „allgemeiner europäischer Kongress“, um „über das Wünschbare im Lichte des Möglichen“ zu reden – wobei Winter offen lässt, wie sich dieser Kongress zusammensetzen und was seine genaue Aufgabe sein sollte.

Ich möchte da, bei allem Respekt, in ungefähr jedem einzelnen Punkt widersprechen. Erstens sind die EU-Verträge in der Fassung von Lissabon eben nicht ausreichend, um die Eurokrise zu überwinden und ihre Wiederholung in Zukunft zu vermeiden. Zweitens ist die Machtverschiebung in Richtung des Europäischen Rates unter einer demokratischen Perspektive alles andere als banal. Drittens gibt es auch unter den Regierungen der Mitgliedstaaten starke Fürsprecher einer Vertragsreform. Und viertens ist die Integrationsmüdigkeit in der europäischen Bevölkerung keineswegs ein unabänderliches Faktum, gegenüber dem die Politik nur resignieren kann. Im Folgenden also in aller Kürze meine Einschätzung, weshalb ein Europäischer Konvent notwendig ist, wann er wahrscheinlich kommen wird und warum er ein Erfolg werden könnte.

Erstens: Die Eurozone braucht ein Transfersystem

Der wichtigste Anlass, sich ausgerechnet jetzt Gedanken um eine große neue Vertragsreform zu machen, sind natürlich die anhaltenden Kalamitäten der Währungsunion. Die Eurokrise hat uns eindrücklich vor Augen geführt, dass das im Vertrag von Maastricht vorgesehene System, bei dem jeder Mitgliedstaat seine eigene Wirtschafts- und Sozialpolitik betreibt und nur durch eine Budgetdefizit-Grenze und eine Nichtbeistandsklausel diszipliniert werden soll, nicht funktionieren kann.

Auch dass die akuten Ängste vor einem Staatsbankrott in den letzten Monaten etwas seltener geworden sind, sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Eurozone kein optimaler Währungsraum ist. Tatsächlich ist die Mäßigung der Eurokrise vor allem ein Verdienst der EZB, die mit ihrem OMT-Programm den massiven Aufkauf von Staatsanleihen der Krisenstaaten in Aussicht gestellt hat. Doch dieses Programm kann keine dauerhafte Lösung sein, sondern hat uns allenfalls ein wenig Zeit verschafft, um die nötigen grundsätzlichen Reformen anzugehen. Diese sind in erster Linie institutioneller Art: Bis heute fehlen der Eurozone die interregionalen Stabilisatoren, die sie bräuchte, um asymmetrische Schocks zu bewältigen. Möglichkeiten für solche Stabilisatoren gibt es zuhauf: von der europäischen Arbeitslosenversicherung über einen Konjunkturausgleichsfonds bis zu einem größeren EU-Budget und europäischen Staatsanleihen. Sie alle haben ihre Vor- und Nachteile, die hier nicht im Einzelnen dargestellt werden sollen. Auf jeden Fall aber werden sie zu mehr finanziellen Transfers zwischen den Mitgliedstaaten führen – genau darin besteht ihre Stabilisierungsfunktion, ohne die die Eurozone auf die Dauer nicht überlebensfähig ist.

Nicht jeder dieser Stabilisatoren macht gleich eine Vertragsreform notwendig. So wäre eine Ausweitung des EU-Budgets ohne Weiteres im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens möglich, und eine europäische Arbeitslosenversicherung ließe sich wohl notfalls auf Art. 153 AEUV stützen. Doch wenn künftig mehr Geld auf europäischer Ebene umverteilt wird, dann wird zunehmend auch eine europäische Kontrolle über die Verwendung dieser Mittel notwendig. Anstelle der schwachen und weitgehend wirkungslosen Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken müsste eine gemeinsame europäische Strategie treten, die von den EU-Organen auch tatsächlich durchgesetzt werden kann.

Und damit stellt sich zuletzt auch die Frage der Machtverteilung und der Demokratie: Wer soll künftig über die Höhe und Ausgestaltung der finanziellen Transfers, wer über die Ausrichtung der europäischen Wirtschaftspolitik entscheiden?

Zweitens: Dem Europäischen Rat fehlt die Legitimation

In den Jahren der Eurokrise ließ sich, wie Martin Winter zu Recht feststellt, eine Machtverschiebung vom Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission zu den nationalen Regierungen beobachten. In den bereits vergemeinschafteten Bereichen, etwa der Umwelt- oder Wettbewerbspolitik, leisteten die supranationalen Organe zwar weiterhin gute Arbeit. Doch für die wirtschafts-, finanz- und steuerpolitischen Fragen, die im Mittelpunkt der Krise stehen, fehten ihnen schlicht die Kompetenzen. Insofern ist es nicht überraschend, dass die zentralen Rettungsmaßnahmen alle im Europäischen Rat beschlossen wurden. Aber beweist das schon, dass die Eurozone auch in Zukunft intergouvernemental regiert werden sollte?

Um diese Frage zu beantworten, braucht man nicht einmal darauf zu verweisen, wie schlecht die Erfolgsbilanz der Staats- und Regierungschefs in der Krise bislang ausgefallen ist: Wieder und wieder kamen ihre Maßnahmen zu spät und waren zu schwach, um das Krisenfeuer dauerhaft auszulöschen. Noch gravierender als die Ineffizienz des Europäischen Rates ist seine schwache Legitimation. Denn auch wenn jeder der Staats- und Regierungschefs von seiner nationalen Wählerschaft gewählt worden ist und von seinem nationalen Parlament kontrolliert wird, machen 28 einzelstaatliche Demokratien noch keine europäische: Am Ende ist für die Beschlüsse des Europäischen Rates nämlich vor allem das Kräfteverhältnis zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten entscheidend, und auf dieses haben die Bürger kaum einen Einfluss.

Wenn man europäische Finanztransfers und eine größere wirtschaftspolitische Kontrolle der EU demokratisch legitimieren will, so führt zuletzt kein Weg am Europäischen Parlament vorbei. Hier ist es, wo künftig die wirtschafts- und sozialpolitischen Strategieentscheidungen fallen müssen – unterstützt von einer Europäischen Kommission, deren Wahl künftig nicht mehr den nationalen Regierungen, sondern der Parlamentsmehrheit überlassen sein müsste. Diese Parlamentarisierung der EU aber ist ohne eine große Vertragsreform unmöglich. Und darum brauchen wir so bald wie möglich einen Europäischen Konvent.

Drittens: Auch viele Regierungen fordern Reformen

Dass wir einen Konvent brauchen, ist natürlich noch keine Garantie dafür, dass wir ihn auch bekommen werden: Schließlich müsste seine Einsetzung nach Art. 48 EUV von den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat selbst beschlossen werden. Aber stimmt die Vermutung Martin Winters, dass sich unter den nationalen Regierungen eine allgemeine Verweigerungshaltung ausgebreitet habe? Ich habe einen anderen Eindruck.

Gewiss, von Seiten der deutschen Bundesregierung sind die Rufe nach einer Vertragsreform in den letzten Monaten etwas leiser geworden. Die „Zukunftsgruppe“, die Guido Westerwelle (FDP/ALDE) einberufen hatte, um über die Vollendung der Politischen Union zu diskutieren, hat sich im September 2012 zum vorläufig letzten Mal getroffen. Aber das beweist nicht mehr, als dass wir uns mitten im Bundestagswahlkampf befinden – und die Spitzen der deutschen Regierungsparteien offensichtlich beschlossen haben, in dieser Zeit die Thematisierung brisanter europapolitischer Fragen fürs Erste lieber zu vermeiden.

Blickt man hingegen ein wenig über den nationalen Tellerrand hinaus, so lassen sich eine ganze Reihe von Aktivitäten beobachten, die alle auf die Vorbereitung einer größeren Vertragsreform hindeuten. So stellte der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy (CD&V/EVP) im Dezember 2012 einen dreistufigen Plan zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion vor, der für die Zeit nach 2014 explizit die Einführung einer interregionalen „Schockabfederungsfunktion“ sowie eine „verstärkte Bündelung von Zuständigkeiten auf europäischer Ebene zuallererst mit einer entsprechenden Einbeziehung des Europäischen Parlament“ vorsieht. Vor wenigen Tagen kündigte Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) die Einrichtung einer Arbeitsgruppe an, die ökonomische und rechtliche Bedingungen für gemeinsame Staatsanleihen und einen europäischen Schuldentilgungsfonds prüfen soll. Der französische Finanzminister Pierre Moscovici (PS/SPE) wiederum setzt sich schon länger für eine europäische Arbeitslosenversicherung ein. Und die italienische Außenministerin Emma Bonino (RI/ALDE) forderte erst vor wenigen Wochen in einem Interview einen umfassenden Schritt zu einem föderalen Europa, übrigens ganz im Sinne ihres Premierministers Enrico Letta (PD/SPE-nah), der in seiner Antrittsrede die „Vereinigten Staaten von Europa“ zu seinem Ziel erklärte.

Natürlich gibt es auch andere Stimmen, etwa aus Irland und den Niederlanden, wo sich seit diversen gescheiterten Referenden die Begeisterung für neue Vertragsreformen allgemein in Grenzen hält. Aber letztlich scheint mir doch, dass sich auch im Europäischen Rat allmählich die Einsicht ausbreitet, dass die europäische Währungsunion nicht dauerhaft so weitermachen kann wie in den letzten Jahren. Ich gehe deshalb davon aus, dass die Diskussion über die Zukunft der EU zwischen den deutschen Bundestagswahlen im September 2013 und der Europawahl im Mai 2014 deutlich an Fahrt gewinnen wird. In der zweiten Jahreshälfte 2014, wenn Italien die Präsidentschaft im Ministerrat innehat, könnte dann ein neuer Anlauf zur Einberufung eines Europäischen Konvents erfolgen, der 2015 seine Arbeit aufnehmen würde.

Viertens: Und die Bürger?

Und die Europaskepsis der Bevölkerung? Auch hier scheint mir die Deutung falsch, dass sich die Menschen in großer Zahl nach einer Rückkehr zum Nationalstaat oder nach mehr Intergouvernementalismus sehnen würden. Im Gegenteil, der dramatische Vertrauensverlust, den die Europäische Union in den letzten Jahren durchmachte, dürfte gerade eine Folge des improvisierten Krisenmanagements des Europäischen Rates sein, der sich ohne Gesamtkonzept von einer Ad-hoc-Entscheidung zur nächsten hangelte. Bei seinen immer neuen, häufig über Nacht beschlossenen und für „alternativlos“ erklärten Rettungs- und Sparpaketen verband er eine intransparente Entscheidungsfindung mit unnötig drastischen Maßnahmen. Kein Wunder, wenn viele Bürger sich da frustriert abwandten!

Doch diese Entwicklung ist nicht unumkehrbar. Eine große Mehrheit der Europäer steht bis heute hinter der Einheitswährung und unterstützt eine Demokratisierung der EU. Und auch die Bereitschaft zu transnationalen Finanztransfers dürfte größer sein, wenn deutlich würde, dass ihre Empfänger bedürftige europäische Mitbürger sind und nicht nur Banken und ausländische Finanzminister. Ein Europäischer Konvent könnte diese Wünsche aufgreifen, die öffentliche Debatte anregen und eine breite gesellschaftliche Partizipation ermöglichen. Wenn dann zuletzt auch noch die Bevölkerung selbst in einem gemeinsamen gesamteuropäischen Referendum (für das Mehr Demokratie e.V. vor einiger Zeit ein sehr vernünftiges Modell präsentiert hat) über den neuen Vertrag entscheiden kann, scheint mir persönlich ein Erfolg wahrscheinlicher als ein Scheitern.

Einen Automatismus, nach dem sich Europa „unausweichlich immer weiter in Richtung eines Bundesstaates entwickelt“, gibt es nicht und hat es nie gegeben. Was es aber gibt, sind gute Gründe, die wirtschaftspolitischen Kompetenzen der Europäischen Union zu stärken und das Europäische Parlament zum zentralen Entscheidungsorgan zu machen. Und darum wird die Debatte über eine europäische Vertragsreform auch in den nächsten Jahren nicht von der politischen Agenda verschwinden.

Bild: Eigenes Werk.

Die europäische Arbeitslosenversicherung: Damit die Währungsunion zum Stehaufmännchen wird

Die Funktionsweise der europäischen Arbeitslosenversicherung lässt sich mit einer einfachen Grafik verdeutlichen.

Wenn man ein Stehaufmännchen von der Seite anstößt, dann verliert es kurzzeitig die Balance. Doch auch wenn es schwankt, kann es nicht umkippen: Durch ein eingebautes Gewicht liegt sein Schwerpunkt so tief, dass es sich stets mithilfe seiner eigenen Schwerkraft wieder aufrichtet. Dieses eingebaute Gewicht wirkt für das Stehaufmännchen also als ein automatischer Stabilisator, durch das es niemals dauerhaft aus dem Gleichgewicht gerät.

Über die Frage, ob und wann es ökonomisch sinnvoll ist, eine gemeinsame Währung zu haben, gibt es eine Unmenge an wirtschaftswissenschaftlicher Forschung. Als wichtigster Vorteil gilt in der Theorie optimaler Währungsräume, dass durch ein einheitliches Zahlungsmittel die Umtauschkosten entfallen und Geschäfte besser planbar werden. Hauptnachteil einer Währungsunion ist hingegen ihre Anfälligkeit für sogenannte „asymmetrische Schocks“: Situationen, in denen die Wirtschaft in einzelnen Regionen der Währungsunion in eine Krise gerät, während sie in anderen weiter boomt. Die Gründe dafür können ganz unterschiedlicher Art sein: Zum Beispiel kann eine Industriebranche zusammenbrechen, die nur in einem Land beheimatet ist, oder ein politisches Ereignis kann sich auf ein Gebiet stärker auswirken als auf ein anderes. Die Folgen sind immer gravierend: Durch den asymmetrischen Schock kommt es zu einer Kapitalflucht von den Krisen- in die Boomregionen, die in einer Währungsunion nicht durch Wechselkursanpassungen ausgeglichen werden kann. Dies führt zu einer selbstverstärkenden Dynamik. Die Krisenländer stürzen noch tiefer in die Rezession, in den Boomländern hingegen beginnt die Wirtschaft heiß zu laufen und Blasen zu bilden. Gleichzeitig versagen in einer solchen Situation die geldpolitischen Instrumente der Zentralbank. Senkt sie die Zinsen, heizt sie in den Boomregionen weiter die Inflation an; erhöht sie die Zinsen, würgt sie in den Krisenländern die Konjunktur vollends ab. Geht sie den Mittelweg, richtet sie vielleicht auf beiden Seiten Schaden an.

Automatische Stabilisatoren

Ob eine Währungsunion funktionieren kann, hängt deshalb davon ab, wie gut sie asymmetrische Schocks auffangen kann, das heißt: ob sie Mechanismen besitzt, um die Konjunkturentwicklung ihrer einzelnen Regionen aneinander anzugleichen. Innerhalb von Nationalstaaten ist der wichtigste dieser Mechanismen das gemeinsame Steuer- und Sozialsystem. Wenn bei einem asymmetrischen Schock nämlich die Arbeitslosigkeit in der Krisenregion steigt, so bezahlen die Menschen dort weniger Einkommensteuern, während sie gleichzeitig mehr Geld aus den Sozialkassen empfangen. Umgekehrt wächst in den Boomregionen mit hoher Beschäftigung das Steueraufkommen, während die Sozialausgaben zurückgehen. Über den gemeinsamen Haushalt kommt es deshalb zu einem Finanztransfer von den Boom- zu den Krisenregionen. Und dieser wiederum führt dazu, dass in den Krisenregionen die Konjunktur zulegt und zugleich in den Boomländern das Entstehen von Investitionsblasen verhindert wird.

Letztlich funktionieren die Transfers im Steuer- und Sozialsystem deshalb wie das Gewicht im Stehaufmännchen: Wenn ein Schock die Wirtschaft ins Schwanken kommen lässt, schaffen sie von selbst ein Gegengewicht, das die konjunkturelle Entwicklung wieder in die Balance zurückbringt. Ihr entscheidender Vorteil ist dabei, dass sie zuverlässig nach im Voraus festgesetzten Regeln und ohne die Notwendigkeit weiterer politischer Entscheidungen eintreten. Von Ökonomen werden Steuern und Sozialausgaben deshalb auch als automatische Stabilisatoren bezeichnet.

Auf europäischer Ebene fehlen solche automatischen Stabilisatoren bislang: Der Haushalt der EU ist zu klein und die darin vorgesehenen Transfermechanismen (etwa die Struktur- und Regionalfonds) sind zu schwerfällig, als dass sie einen kurzfristigen Konjunkturausgleich ermöglichen könnten. Nicht zufällig hat sich die europäische Währungsunion deshalb wiederholt als besonders anfällig für asymmetrische Schocks erwiesen: Anfang der 2000er Jahre etwa steckte Deutschland in einem wirtschaftlichen Tief, während im boomenden Südeuropa große Immobilienblasen entstanden. Umgekehrt führte die Eurokrise seit 2008 zu einem massiven Wirtschaftseinbruch am Mittelmeer, während die nordeuropäischen Länder kaum davon betroffen sind. Unabhängig davon, worin die Ursachen für diese Rezessionen im Einzelnen lagen, fielen sie alle schwerer aus als notwendig, da sich die Gegensätze innerhalb der Eurozone ohne einen automatischen Stabilisator selbst verstärkten. Zugleich legte die Blasenbildung in den Boomstaaten bereits den Keim für die nächste asymmetrische Krise.

Wie die EU-Arbeitslosenversicherung wirkt

Eine Lösung für dieses Problem bietet eine europäische Arbeitslosenversicherung (EALV), die sich aus Lohnnebenkosten finanzieren und die derzeit bestehenden nationalen Systeme für kurzfristige Arbeitslosigkeit teilweise ersetzen könnte. Denkbar ist hierfür etwa ein Modell, bei dem alle sozialversicherungspflichtig Beschäftigten zwei Prozent ihres Gehalts in die europäische Versicherung einbezahlen und dafür im Fall der Arbeitslosigkeit für zwölf Monate Anspruch auf 50 Prozent ihres letzten Gehalts haben. Darüber hinausgehende Leistungen wären weiterhin allein Sache der einzelnen Mitgliedstaaten und ihrer nationalen Versicherungssysteme.

Für den einzelnen Arbeitslosen würde sich durch diese Maßnahme erst einmal nicht viel ändern: In praktisch allen EU-Mitgliedstaaten liegen die nationalen Versicherungsleistungen heute höher als die, die die EALV bieten würde. Die Auswirkungen auf die Konjunktur in der Eurozone aber wären enorm, denn so wie heute schon in den innerstaatlichen Sozialsystemen gäbe es künftig auch europaweit automatische Transfers von Regionen mit hohem Beschäftigungsgrad zu Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit. Bei einem asymmetrischen Schock würde die EALV so die Nachfrage in den Krisenländern stützen, Blasen in den Boomstaaten verhindern und insgesamt bewirken, dass schwere Wirtschaftskrisen seltener vorkämen und leichter bekämpft werden könnten als heute.

Gleichzeitig würde die Beschränkung der Leistungen auf zwölf Monate sicherstellen, dass die EALV wirklich nur kurzfristige, konjunkturell bedingte Arbeitslosigkeit finanziert. Die automatischen Transfers würden deshalb auch nicht zu einer dauerhaften Umverteilung zwischen den Mitgliedstaaten führen. Über den vollen Konjunkturzyklus hinweg wäre die fiskalische Nettobilanz für jeden Mitgliedstaat ungefähr ausgeglichen. Auch die wirtschaftsstärksten Mitgliedstaaten würden also in einer Krise ebenso sehr von den Leistungen der EALV profitieren, wie sie im Boom darin einzahlen – die Stabilisierung der Währungsunion gäbe es gewissermaßen zum Nulltarif obendrauf.

Die heutige Eurozone gleicht einem Stehaufmännchen, dessen Statik beim Basteln falsch berechnet wurde. Solange man nicht dagegen stößt, sieht sie hübsch aus, doch bei jeder Krise droht sie umzufallen und womöglich ganz zu zerbrechen. Wenn wir also noch länger unsere Freude an ihr haben wollen, dann müssen wir ihr endlich die automatischen Stabilisatoren verpassen, die sie braucht, um sich im Gleichgewicht zu halten.

PS

Dieser Artikel erschien ursprünglich auf treffpunkteuropa.de, dem Onlinemagazin der Jungen Europäischen Föderalisten Deutschland (JEF). Anlass dafür war ein Beschluss des JEF-Bundesausschuss, in dem sich dieser für die Einrichtung einer europäischen Arbeitslosenversicherung ausgesprochen hat.

Bild: By User:DMY (User:DMY) [GFDL or CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.