In der Policy-Brief-Serie #BerlinPerspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen zu aktuellen Fragen und Debatten und geben auf dieser Grundlage Empfehlungen.
Der aktuelle Beitrag von Funda Tekin und İlke Toygür erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist hier zu finden.
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„Von der nächsten deutschen Regierung wird erwartet, dass sie eine konstruktive Rolle in Europa spielt und dabei klug zwischen Kontinuität und Wandel wählt.“
Die deutschen Bundestagswahlen im September dieses Jahres beendeten die Ära Merkel und stellen die nächste Regierung vor die Herausforderung, ihrem Erbe gerecht zu werden. Angela Merkel erwarb sich einen Ruf als Krisenmanagerin und perfektionierte mit ihrer Fähigkeit, Einigungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner herbeizuführen, die goldene Regel der europäischen Integration. Das war nicht immer im Sinne aller EU-Mitgliedstaaten. In mehreren Krisen – wie der Krise in der Eurozone, die Griechenland fast aus der Union getrieben hätte, oder den irregulären Migrationsströmen im Jahr 2015, die mit einem Deal mit der Türkei endeten – setzte sie den deutschen Weg durch. Im Jahr 2020 waren es Merkel und Frankreichs Präsident Emmanuel Macron, die die Weichen für den bis dahin ehrgeizigsten Konjunkturfonds „Next Generation EU“ stellten.
Der Weg, der vor uns liegt, wenn es um die Zukunft der EU geht, wird nicht weniger holprig sein. Der nächste Regierungschef des größten Mitgliedstaates wird sehr bald wichtige Entscheidungen treffen müssen. Die Liste der offenen Fragen ist lang und reicht von den Fiskalregeln über die Beziehungen zu China bis hin zur Kontinuität von „Next Generation EU“, dem Europäischen Green Deal und dem Migrationspakt. Bedeutet das deutsche Wahlergebnis also Kontinuität oder Wandel für Europa?
Bilanz der Bundestagswahl
Das Wahlergebnis entsprach weitgehend dem, was Umfragen vorausgesagt hatten. Die Sozialdemokratische Partei (SPD/SPE) lag mit 25,7 Prozent der Stimmen in Führung. Die zweitstärkste politische Kraft, die konservative Union (CDU-CSU/EVP), kam auf 24,1 Prozent – 8,8 Prozentpunkte weniger als bei der Wahl 2017. Die Grünen (EGP) kamen mit 14,8 Prozent auf den dritten Platz, gefolgt von der Freien Demokratischen Partei (FDP/ALDE) mit 11,5 Prozent. Die rechtsextreme Alternative für Deutschland (AfD/ID-nah) verlor zwar Stimmen, erhielt aber immer noch 10,3 Prozent, während Die Linke (EL) nur 4,9 Prozent erhielt, aber aufgrund von drei Direktmandaten dennoch in den Deutschen Bundestag einziehen konnte.
Auch wenn eine „Jamaika“-Koalition (CDU/CSU, Grüne und FDP) oder eine eventuelle weitere große Koalition zwischen SPD und CDU/CSU nicht völlig ausgeschlossen werden können, ist aktuell davon auszugehen, dass die nächste Regierung aus einer „Ampel“-Koalition (SPD, Grüne und FDP) bestehen wird. Das Wahlergebnis und aktuelle Umfragen deuten darauf hin, dass die Wählerinnen und Wähler Letztere bevorzugen, nicht zuletzt, weil die drei beteiligten Parteien ihren Stimmenanteil gegenüber der Wahl 2017 steigern konnten. Die jeweiligen Parteivorsitzenden haben nach Sondierungsgesprächen in der zweiten Oktoberhälfte Koalitionsverhandlungen aufgenommen. Das erklärte Ziel ist es, zum Nikolaustag am 6. Dezember 2021 den Koalitionsvertrag präsentieren zu können.
Vieles wird von den Grünen und der FDP abhängen, die als Königsmacher im Koalitionsbildungsprozess fungieren und deren Standpunkte in verschiedenen entscheidenden Fragen erheblich voneinander abweichen. In den Sondierungsgesprächen für die Ampelkoalition haben sie jedoch ihre unterschiedlichen Auffassungen als Mehrwert und nicht als Hindernis für die Bildung einer innovativen Koalition hervorgehoben.
Welchen Weg bereitet die Ampel für Europa?
Die nächste Regierung wird in jedem Fall eine pro-europäische sein. Außerdem verspricht eine Ampelkoalition einen progressiven Neuanfang für Deutschland. Wie viel Wandel oder Kontinuität dies für die Zukunft Europas bedeutet, wird jedoch von den Ambitionen der Regierung in Bezug auf Institutionen und Werte, Außen- und Sicherheitspolitik mit besonderem Augenmerk auf die transatlantischen Beziehungen und die Beziehungen zu China sowie eine grünere Wirtschaft und Finanzen bestimmt werden.
Die geringste Veränderung in der deutschen EU-Politik ist bei den Institutionen und Werten festzustellen. Merkel war im Allgemeinen nicht für große Visionen für die Zukunft Europas bekannt. Ihre pragmatische Herangehensweise, die europäische Integration voranzutreiben, wo dies erforderlich war, kollidierte oft mit den großen Reden Macrons. Was den Pragmatismus angeht, scheint ihr designierter Nachfolger, Olaf Scholz von der SPD, in ihre Fußstapfen zu treten.
Viel Zuspruch für institutionelle Reformen
Dies schließt jedoch kein Reformpotenzial für den künftigen europäischen Integrationsprozess aus. Im Gegenteil: In den Wahlprogrammen der drei Ampelparteien findet sich viel Zuspruch für aktuell in der EU debattierte Reformen, die vom Initiativrecht des Europäischen Parlaments oder der Reform des Europawahlrechts bis zur Stärkung der Rolle der Hohen Vertreter:in der Union für Außen- und Sicherheitspolitik oder der Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik reichen.
Auch für die Konferenz zur Zukunft Europas gibt es breite Unterstützung. Die drei Parteien schließen Vertragsänderungen als Ergebnis der Konferenz nicht aus. Trotz dieser allgemeinen Unterstützung für die Konferenz ist es Deutschland bisher nicht gelungen, eine klare Haltung zu finden. Die Wahlprogramme der Grünen und der Liberalen bieten jedoch die Chance für eine deutlichere Vision – beide halten die Konferenz für eine perfekten Ausgangspunkt, um einen europäischen Bundesstaat zu schaffen. Es wird sich zeigen, wie viel politische Energie eine Ampelregierung für die Konferenz aufwenden wird.
Härteres Vorgehen gegen Rechtsstaatsverstöße
Eines der schwierigen Themen auf der Agenda der nächsten Regierung ist die Verteidigung der Rechtsstaatlichkeit innerhalb der EU und die Frage, was mit Polen und Ungarn geschehen soll. Die Merkel-Regierung kann sich nicht auf die Fahne schreiben, den Regierungen dieser beiden Länder die Stirn geboten zu haben. Auch während der Eskalation mit Polen im Oktober 2021 aufgrund eines Urteils des polnischen Verfassungsgerichts, das den Vorrang des EU-Rechts negiert, hat Merkel für Gespräche und gegen die Anwendung der Rechtsstaatsmechanismen plädiert.
Mit Blick auf die Ampelkoalition ist jedoch zu erwarten, dass in Berlin zukünftig ein härteres Vorgehen gegen Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit erfolgen wird. In den Wahlprogrammen der drei Parteien kommt ein klares Bekenntnis zur Verteidigung der europäischen Werte, einschließlich Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, zum Ausdruck. Die Grünen betonen die Notwendigkeit eines EU-Mechanismus für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte und fordern die Durchsetzbarkeit der EU-Grundrechtecharta.
Neukalibrierung der Außen- und Sicherheitspolitik
Auch in der Außen- und Sicherheitspolitik ist Veränderungsbedarf festzustellen. Der außenpolitische Ansatz Deutschlands wurde als der eines „zögerlichen Hegemons“ beschrieben. Nach der Annexion der Krim durch Russland im Jahr 2014 zeichnete sich ein langsamer Transformationsprozess hin zu mehr Führungsverantwortung ab. Dies setzte sich mit der von Außenminister Heiko Maas (SPD) wiederholt diskutierten Frage fort, wie die europäische Souveränität in einer multipolaren Weltordnung oder während der COVID-19-Pandemie gesichert werden kann.
Eine Ampelregierung dürfte in verschiedenen Dossiers Kontinuität bevorzugen, aber einige Veränderungen und wichtige Schritte werden angesichts der aktuellen grundlegenden Veränderungen in der Weltordnung unumgänglich sein. Die drei Parteien haben in ihren Sondierungsgesprächen anerkannt, dass sich Deutschland seiner globalen Verantwortung stellen muss.
„Europäische Souveränität“
In den Parteiprogrammen von SPD, Grünen und FDP finden sich klare Bekenntnisse zur Bedeutung der NATO und zu stabilen Beziehungen zu den Vereinigten Staaten. Historisch waren die deutschen militärischen Eliten zurückhaltend gegenüber allem, was die transatlantischen Beziehungen schwächen könnte. Deutschland ist deshalb nicht dafür bekannt, sich besonders für die europäische strategische Autonomie zu begeistern (lehnt diese aber auch nicht grundsätzlich ab).
Dennoch wird die nächste Regierung ihre Politik neu kalibrieren müssen, und es sieht so aus, als würden die drei Parteien dies an dem ausrichten, was sie als europäische Souveränität bezeichnen. Nach den chaotischen Jahren der Trump-Administration hatte man in Deutschland gehofft, dass die transatlantischen Beziehungen mit Präsident Joe Biden im traditionellen Sinne wiederhergestellt werden würden. Doch die Art und Weise des Abzugs aus Afghanistan hat deutlich gemacht, dass die transatlantischen Verbündeten über die kommenden Jahre und Jahrzehnte hinweg ihre Kommunikation und Koordination verbessern müssen. Deutschland wird bei der Festlegung der europäischen Prioritäten in dieser Hinsicht eine wichtige Rolle spielen.
Doppelstrategie gegenüber China
In den ersten Merkel-Jahren stand Deutschland China in Bezug auf die Menschenrechte noch kritischer gegenüber und ging manchmal sogar auf Konfrontationskurs, zum Beispiel durch einen Empfang des Dalai Lama. Im Laufe der Jahre schwächte sich die Haltung jedoch im Hinblick auf die wichtigen wirtschaftlichen Beziehungen ab. Auch die Ampelparteien vertreten eine Doppelstrategie, die darin besteht, China gegenüber hart aufzutreten, sofern es notwendig ist, und eine Zusammenarbeit aufzubauen, wo es von Vorteil ist.
Die Beziehungen zwischen der EU und China gehen über die reine Außenpolitik hinaus und erstrecken sich auf die Wirtschaft im Allgemeinen und die Industrie- und Klimapolitik im Besonderen. Das macht es für Deutschland sehr schwer, sich explizit kritisch zu Menschenrechten und Minderheiten in China zu äußern. Die Grünen und die FDP haben jedoch das Investitionsabkommen der EU mit China offen kritisiert – eine von Merkels Prioritäten während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2021.
Russland: Diskussion um Nord Stream 2
In Bezug auf Russland würde oder könnte keine Koalitionsregierung die Nord-Stream-2-Pipeline rückgängig machen – ein Projekt, das von der vorherigen Regierung als rein wirtschaftspolitische Angelegenheit behandelt wurde. Allerdings lehnen die Grünen dieses Projekt nicht nur aus menschenrechtlichen, sondern auch aus klima- und umweltpolitischen Gründen offen ab. Die FDP schlägt ein Moratorium für die Pipeline vor, solange Russland seine Menschenrechtspolitik nicht verbessert.
Trotz der Beschlüsse über konfliktbezogene Sanktionen und der Unterstützung Deutschlands für den Oppositionsführer Alexej Nawalny im Jahr 2020 zeigte die Russlandpolitik der Ära Merkel stets ein hohes Maß an Dialogbereitschaft. Auch wenn die Grünen bereit sind, die Möglichkeit schärferer Sanktionen in Betracht zu ziehen, ist von einer Ampelregierung keine grundlegende Änderung zu erwarten, solange die Annexion der Krim nicht gelöst ist.
Wirtschaft und Finanzen: Wie weiter mit „Next Generation EU“?
Im Bereich einer grüneren Wirtschaft und Finanzen wird ein Geben und Nehmen bei den Koalitionsverhandlungen den Umfang der Veränderungen in der deutschen EU-Politik bestimmen. Eine der Schlüsselfragen wird die Fortführung des Wiederaufbaufonds „Next Generation EU“ sein. Gemeinsame Schulden und die Einhaltung der Frist für die Wiederherstellung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sind entscheidend für die Zukunft der europäischen Integration. SPD und Grüne wollen den Pakt in einen Nachhaltigkeitspakt umwandeln, der sich stärker auf die Erleichterung von Investitionen konzentriert. Die FDP hat sich dagegen für die Beibehaltung der Regeln stark gemacht.
Die Notwendigkeit von Ausgaben nicht nur für den grünen und digitalen Wandel, sondern auch für die öffentliche Infrastruktur ist in Deutschland ohnehin unumstritten. Die Sondierungsgespräche für die Ampelkoalition haben dem Rechnung getragen und gleichzeitig die Erwartungen bestätigt, dass sich die drei Parteien in der Frage des Stabilitäts- und Wachstumspakts gegenseitig neutralisieren werden. Sie teilen die allgemeine Erkenntnis, dass der Pakt ausreichend flexibel ist und den Rahmen für die Gewährleistung von Wachstum und Schuldentragfähigkeit sowie für klimaneutrale Investitionen bieten sollte.
Streit um EU-Steuern, aber Unterstützung für CO2-Grenzausgleich
In Bezug auf die Transformation der Wirtschaft sind es insbesondere die Grünen, die für eine „klimafreundliche“ Regierung stehen wollen. Während alle drei Parteien das Ziel der europäischen Klimaneutralität bis 2050 oder früher teilen, unterscheiden sich ihre Positionen in Bezug auf die Mittel, um dies zu erreichen. FDP und Grüne setzen auf Emissionshandelssysteme, wobei Erstere einen marktwirtschaftlichen Ansatz bevorzugt, während Letztere auf staatliche Regelungen, eine CO2-Grenzausgleichssteuer oder eine Plastiksteuer abzielen. Allgemein befürworten die Grünen EU-weite Besteuerungen, auch von großen Digitalkonzernen, die zur Aufstockung des EU-Haushalts beitragen würden, während die FDP EU-Steuern grundsätzlich ablehnt.
Dennoch ist zu erwarten, dass die Ampelkoalition den Weg für eine grünere Wirtschaft ebnen wird. Auch die SPD teilt die Forderung der beiden anderen Parteien, dass die EU die Einnahmen aus dem CO2-Grenzausgleich zurückerhalten soll. Entscheidend ist, dass dieses Thema im Wahlkampf eine wichtige Rolle spielte und in der Öffentlichkeit große Aufmerksamkeit erregte.
Schlussfolgerungen und politische Empfehlungen
Die nächste deutsche Regierung wird noch gespaltener sein als ihre Vorgänger. Mit drei Koalitionspartnern wird der nächste Bundeskanzler gezwungen sein, Differenzen auf politischer Ebene auszugleichen, was seine Handlungs- und Einflussmöglichkeiten auf europäischer Ebene einschränken könnte – zumindest in den ersten Monaten seiner Amtszeit. Die Aufteilung der Ministerien auf die drei Parteien wird entscheidend sein. Die Kooperationsfähigkeit der Ministerien wird sich auf die Handlungsfähigkeit Deutschlands auf europäischer Ebene auswirken.
Jedenfalls wird die nächste deutsche Regierung eine pro-europäische sein. Wie erwähnt ist unter einer Ampelkoalition kein grundlegender Wandel in der deutschen Europapolitik zu erwarten, auch wenn die Vorsitzenden der Parteien entschlossen sind, einen Neuanfang für Deutschland zu begründen. Wie mutig die Regierung die europäische Integration vorantreiben wird, bleibt jedoch abzuwarten.
Alles in allem wird von der nächsten deutschen Regierung erwartet, dass sie eine konstruktive Rolle in Europa spielt und dabei klug zwischen Kontinuität und Wandel wählt. Die folgenden Empfehlungen könnten sie leiten.
Gemeinsamkeiten zwischen deutschen und EU-Prioritäten verdeutlichen
Die nächste Regierung sollte versuchen, der deutschen Öffentlichkeit die Gemeinsamkeiten zwischen den deutschen und europäischen Prioritäten zu verdeutlichen, anstatt ihre Unterschiede zu betonen. Dies würde das deutsche Engagement für das Integrationsprojekt für die kommenden Jahre sichern. Der Kampf gegen den Klimawandel und der digitale Wandel sind wichtige Agendapunkte, die zu Synergien auf beiden Ebenen führen könnten.
Verhältnis zu Frankreich pflegen, aber auch andere einbeziehen
Die Chemie zwischen Berlin und Paris wird weiterhin eine wichtige Rolle spielen, wenn es um die Zukunft der europäischen Integration geht. Auch wenn es zwischen Frankreich und Deutschland strukturelle Unterschiede in der Politikgestaltung gibt, ist die Notwendigkeit der Zusammenarbeit offensichtlich. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Fragmentierung in der EU sollte Deutschland jedoch mehr tun, um andere Länder – wie Italien, Spanien und die Niederlande – mit einzubeziehen.
Supranationale Institutionen unterstützen
Die nächste Regierung sollte nach Möglichkeiten suchen, die Europäische Kommission zu unterstützen, wenn es um wichtige Themen wie den Klimawandel geht. Zwischenstaatliche Führung ist gut, aber supranationale Institutionen sollten unterstützt werden.
Klare Haltung zur Zukunftskonferenz entwickeln
Die nächste Regierung sollte auch eine klare Position zur Konferenz zur die Zukunft Europas formulieren, um das Beste aus diesem Format zu machen und die institutionelle Reformagenda der EU aktiv mitzugestalten.
Deutlicher Position zur Rechtsstaatlichkeit beziehen
Die Beziehungen zwischen Brüssel und den mittel- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten waren schon immer sehr stark von der Haltung Deutschlands abhängig. Angesichts der zunehmenden Spannungen beim Schutz der Rechtsstaatlichkeit in Europa muss sich Deutschland in dieser Frage deutlicher äußern und die übrigen Mitgliedsstaaten in die Debatte einbeziehen.
Außenpolitische Strategie überdenken
Global gesehen sollte die Widerstandsfähigkeit der EU für die kommenden Jahre und Herausforderungen entscheidend sein. Zu diesem Zweck sollte ihre Strategie in den Schlüsselregionen der Welt überdacht werden. Ein Vorstoß zur Konsolidierung der Allianzen im indopazifischen Raum ist dringend erforderlich. Die EU sollte auch ihre Nachbarschaftsstrategie überdenken, da die Erweiterungspolitik nicht mehr die gleichen Ergebnisse zeigt wie früher.
Offener für differenzierte Integration werden
Nicht zuletzt gibt es eine historische Spannung zwischen denjenigen, die eine „Koalition der Willigen in der EU“ befürworten, und denjenigen, die betonen, dass niemand zurückgelassen werden darf. Deutschland gehörte unter Merkel eher zum zweiten Lager. Zukünftig sollte man offener für Allianzen innerhalb der Union sein, um in Schlüsselbereichen der Integration voranzukommen. Dies sollte jedoch im Einklang mit der europäischen Solidarität geschehen.
Übersetzung aus dem Englischen: Julina Mintel.
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