Nationale Reflexe und europäische Solidarität in der Corona-Krise: Starke Institutionen helfen

Hält Europa in der Coronakrise zusammen? Bislang ist die Bilanz durchwachsen.

Eigentlich hätte es ein schönes Jubiläum sein können: Am gestrigen Donnerstag vor 25 Jahren trat das Schengener Abkommen in Kraft, mit dem die Binnengrenzkontrollen abgeschafft und das Reisen in der EU erleichtert wurde. Aber gerade sind die Grenzen wieder zu, an Reisen ist nicht zu denken, und nach Feiern war den Staats- und Regierungschefs bei ihrer Videokonferenz auch nicht zumute. Stattdessen gab es eine Menge Streit, wie die Kosten der Corona-Krise finanziert werden sollen, und am Ende eine vage Einigung, sich in zwei Wochen noch einmal mit dem Thema zu befassen. Das Coronavirus hat die EU im Griff, und den Mitgliedstaaten fällt es – trotz aller Bekenntnisse zur europäischen Solidarität – sichtlich schwer, ihre nationalen Reflexe abzulegen.

Wieder einmal Solidarität

Dass es in der Krise vor allem auf die Mitgliedstaaten ankommt, ist den EU-Verträgen geschuldet, die der Union im Bereich der öffentlichen Gesundheit (Art. 168 AEUV) nur recht begrenzte Kompetenzen einräumen. Die EU-Institutionen können die Mitgliedstaaten in diesem Politikfeld koordinieren, sie unterstützen und ihnen Empfehlungen geben, aber kaum Vorschriften machen. Und natürlich ist auch der EU-Haushalt viel zu klein, als dass die Union aus eigener Kraft nennenswerte Anstrengungen gegen die Krise unternehmen könnte.

Wie so oft in den Krisen der letzten Jahre sind deshalb alle Augen auf den Europäischen Rat gerichtet. Wieder einmal ist die Krise wenigstens teilweise asymmetrisch und Südeuropa (wenigstens für den Moment) stärker betroffen als der Norden. Und wieder einmal geht es vor allem darum, ob die nationalen Regierungen bereit sind, einander beizustehen, oder ob in der Krise jedes Land sich selbst am nächsten ist. Die bisherige Bilanz in diesem Ringen ist, im besten Fall, durchwachsen – drei Beispiele.

Beispiel 1: Medizinische Versorgung

Als sich die Corona-Epidemie noch weitgehend auf China beschränkte, lieferten EU-Mitgliedstaaten dorthin Mitte Februar Schutzkleidung, Desinfektionsmittel und anderes medizinisches Material: Die Krankheit wirkte weit entfernt, Unterstützung bei ihrer Bekämpfung eine humanitäre Selbstverständlichkeit. Als wenig später die Krankheit auch in Italien ausbrach, wurde die Schutzausrüstung hingegen schnell knapp – nicht zuletzt aufgrund von Panikkäufen in der Bevölkerung. Bereits Ende Februar aktivierte die italienische Regierung deshalb den EU-Katastrophenschutzmechanismus, um um Hilfslieferungen zu bitten. Und auch die Kommission rief die übrigen Mitgliedstaaten zur Unterstützung Italiens auf.

Doch was in Wirklichkeit geschah, war genau das Gegenteil: Statt Italien zu helfen, verhängten mehrere europäische Länder, die von der Krankheit selbst zwar noch kaum betroffen waren, sich aber Sorgen wegen der Panikkäufe machten, Exportverbote für medizinische Schutzkleidung. Die französische Regierung etwa beschlagnahmte die vorhandenen Bestände an Atemschutzmasken und stellte sie nur noch medizinischem Personal und Kranken in Frankreich zur Verfügung. In Deutschland blieben, noch etwas absurder, Atemschutzmasken im freien Handel verfügbar und damit auch ihre medizinisch weitgehend sinnlose Nutzung durch private Gesunde möglich – aber eben nur innerhalb der Landesgrenzen.

Weniger solidarisch als China?

Noch hässlicher wirkte diese fehlende Hilfsbereitschaft durch den Kontrast mit China, das sich nun für die europäische Unterstützung im Februar revanchierte und Italien öffentlichkeitswirksam Atemmasken lieferte. Obwohl diese Lieferungen gegen Bezahlung erfolgten (also weniger humanitäre Hilfe als schlichte Warenexporte waren), stellten sie im Kontext der innereuropäischen Exportverbote ein großer Imageerfolg für die chinesische Regierung dar, die sich als Helferin in der Not feiern lassen konnte, während die EU zutiefst unsolidarisch erschien.

Erst nach einem einen eindringlichen öffentlichen Appell des italienischen EU-Botschafters und massiver Kritik seitens der Kommission und der Benelux-Staaten lösten sich langsam die innereuropäischen Blockaden. Mitte März entschied sich die deutsche Bundesregierung zunächst für eine Lockerung und schließlich Aufhebung des Verbots für innereuropäische Exporte. Zugleich setzte sich Deutschland nun mit Frankreich an die Spitze der Länder, die bilaterale medizinische Hilfsmaßnahmen leisteten – sei es durch Lieferung von medizinischen Gütern oder auch durch die Aufnahme von Patienten aus den meistbetroffenen italienischen Regierungen.

Der Katastrophenschutzmechanismus hilft – nach fast vier Wochen

Zugleich lief auch auf EU-Ebene endlich die gemeinsame Beschaffung von Schutzausrüstung im Rahmen des Katastrophenschutzmechanismus an. Am 24. März, fast vier Wochen nach dem ersten italienischen Ersuchen, verkündete die Kommission, entsprechende Lieferverträge könnten „in Kürze unterzeichnet werden“.

Doch auch in den letzten Tagen kam es noch zu Vorfällen, die das solidarische Bild trüben: So stoppten polnische und tschechische Behörden vergangene Woche zwei chinesische Lieferungen mit medizinischem Material für Italien, die italienische Regierung selbst beschlagnahmte kurz darauf für Griechenland bestimmte Beatmungsgeräte. Als eine Einheit agieren die EU-Mitgliedstaaten bis heute nicht.

Beispiel 2: Grenzschließungen

Dass auch Einschränkungen der Bewegungsfreiheit nötig sind, um die Ausbreitung des Virus zu bremsen, war frühzeitig Konsens. Dabei setzte die italienische Regierung (ähnlich wie zuvor China) zunächst vor allem auf eine Abriegelung der am stärksten betroffenen Gebiete. Als sich die Pandemie jedoch weiter ausbreitete, verlegten sich Mitte März einige weniger betroffene Staaten vor allem im Norden und Osten Europas auf eine umgekehrte Strategie: Sie schlossen einseitig die nationalen Grenzen, um Virus draußen zu halten. Der Grenzverkehr für Personen wurde drastisch reduziert, in vielen Fällen durften nur eigene Staatsbürger und Menschen mit besonderen Genehmigungen noch einreisen.

Offiziell begründet wurden diese Grenzschließungen oft mit der Notwendigkeit, Personenbewegungen allgemein zu reduzieren, und mit der Behauptung, dass unterschiedlich strenge nationale Regelungen (etwa bei Veranstaltungsverboten) dazu führen würden, dass Menschen auf die andere Seite der Grenze auswichen. Unter Beobachtern stießen die Grenzschließungen jedoch von Anfang an auf Kritik: Da das Virus Mitte März bereits in allen EU-Staaten vorhanden war, spielte der zwischenstaatliche Grenzverkehr für seine Ausbreitung keine so wichtige Rolle mehr, dass solch drastische Maßnahmen gerechtfertigt wären.

Außengrenzen werden schnell geschlossen, Binnengrenzen eher nicht

Besonders befremdlich war dabei, dass auf vergleichbare Maßnahmen im Inland in der Regel verzichtet wurde. So wurde etwa in Deutschland der innerstaatliche Reiseverkehr zwar dadurch erschwert, dass touristische Hotelübernachtungen und Reisebusfahrten verboten wurden – eine Ein- und Ausreise aus dem Ort Heinsberg, wo es besonders viele Infizierte gab, wurde jedoch zu keinem Zeitpunkt verhindert.

Warum also waren die Staaten viel eher bereit, die nationalen Außengrenzen zu schließen als innerstaatlich Territorien abzuriegeln? Letztlich dürften dahinter praktische und politische Machbarkeitserwägungen gestanden haben: Innerstaatliche Grenzen zu schließen, um Reiseverkehr zu verringern, ist aufgrund der fehlenden Infrastruktur nur schwer umzusetzen. An zwischenstaatlichen Grenzen hingegen ist die kurzfristige Wiedereinführung von Grenzkontrollen auch durch die Schengen-Verordnung immer als Option erhalten geblieben und wirkt auch im öffentlichen Bewusstsein als ein viel normalerer Vorgang (umso mehr, als nationale Grenzschließungen ja zunächst einmal immer nur die Staatsbürger der anderen Länder einschränken, nicht die eigenen).

Auch die EU schließt ihre Außengrenzen

Der EU-Kommission blieb bei all dem nur, die einzelnen Mitgliedstaaten zu einem koordinierten Vorgehen zu ermahnen und ihnen mäßigende Leitlinien für coronabedingte Grenzmaßnahmen an die Hand zu geben. Was indessen den Rest der Welt betrifft, reagierte die EU gar nicht so anders als ihre Mitgliedstaaten: Mitte März verhängte sie strikte Einreisekontrollen für Nicht-EU-Bürger, obwohl eine ähnliche Maßnahme der USA eine Woche zuvor in Brüssel noch auf bittere Kritik gestoßen war.

Insgesamt zeigten damit die Mitgliedstaaten und die Union ein ähnliches Bild: Wer die Macht hat, eine Außengrenze zu schließen, der neigt in der Krise dazu, das auch zu tun – oft mit sehr viel größerer Bereitschaft, als wenn es um das Abriegeln besonders betroffener Gebiete im eigenen Landesinneren geht.

Beispiel 3: Finanzielle Maßnahmen

Der größte Streit der letzten Tage schließlich betrifft die finanziellen Maßnahmen zur Bekämpfung der absehbaren Wirtschaftskrise. Angesichts der massiven Einschränkungen des öffentlichen Lebens ist eine schwere Rezession in den nächsten Monaten wohl unvermeidbar; viele Akteure (von großen Flugunternehmen bis zu kleinen Selbstständigen) bangen um ihr wirtschaftliches Überleben und sind auf staatliche Unterstützung angewiesen. Wie aber soll diese Unterstützung finanziert werden?

Als erste Maßnahme schlug die Europäische Kommission am 20. März die Aktivierung der „allgemeinen Ausweichklausel“ vor, um die Defizitregeln des Stabilitätspakts auszusetzen. Als Folge dürften die nationalen Regierungen unbegrenzt Schulden aufnehmen, um die Coronakrise zu bekämpfen. Das allein dürfte allerdings noch zu wenig sein: Wenn jeder Mitgliedstaat nur für sich allein verantwortlich ist, könnte das Ausmaß der Krise viele von ihnen überfordern. Und wenn dann auf den Finanzmärkten Zweifel an ihrer Bonität entstehen, droht im schlimmsten Fall eine neue Staatsschuldenkrise wie in den Jahren ab 2010.

„Coronabonds“ und ESM-Kredite

Bereits Mitte März schlug der italienische Regierungschef Giuseppe Conte (parteilos) deshalb die Einführung von „Coronabonds“ vor: gemeinschaftlichen Anleihen der EU-Mitgliedstaaten, aus denen Maßnahmen gegen die Krise finanziert werden sollten. Der Vorschlag erinnert stark an die Eurobonds, die während der Eurokrise diskutiert wurden, und auch die Konfliktlinien zwischen den nationalen Regierungen sind die gleichen wie damals: Neun hauptsächlich südeuropäische Staats- und Regierungschefs (aus Frankreich, Italien, Spanien, Portugal, Griechenland und Slowenien, aber auch Belgien, Luxemburg und Irland) unterstützten die Idee am vergangenen Mittwoch in einem gemeinsamen Schreiben.

Deutschland und die Niederlande lehnen den Vorschlag hingegen ab. Der niederländische Finanzminister Wopke Hoekstra (CDA/EVP) warnte gar in bester Eurokrisenrhetorik, Coronabonds würden die „strukturellen Herausforderungen“ der Mitgliedstaaten nicht lösen und „Anreize für eine umsichtige Politik auf nationaler Ebene untergraben“. Wie schon die Eurobonds könnten also auch die Coronabonds am deutsch-niederländischen Widerstand scheitern.

Die plausibelste Alternative zu ihnen wären Hilfskredite aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus, doch auch darüber gibt es Streit: Während die südeuropäischen Länder sich dafür einsetzen, dass der ESM in dieser Situation bedingungslos Unterstützung leistet, wollen Deutschland und verschiedene nordeuropäische Länder am Prinzip festhalten, dass ESM-Kredite grundsätzlich nur gegen Auflagen möglich sind. Der niederländische Premierminister Mark Rutte (VVD/ALDE) erklärte zudem, für einen Einsatz des ESM sei es ohnehin noch „zu früh“. Die Entscheidung wurde jedenfalls erst einmal verschoben.

Während der Europäische Rat streitet, wird die EZB aktiv

Kommt es also zur Eurokrise 2.0? Einige Umstände geben immerhin Hoffnung, dass die Staatsschuldenfrage diesmal nicht ganz so dramatisch ausfallen wird wie in den Jahren nach 2010. Zum einen hat sich insbesondere in Deutschland auch der öffentliche Diskurs weiterentwickelt: Während in der deutschen Öffentlichkeit während der Eurokrise vor allem Ökonomen sichtbar waren, die Unterstützung für andere EU-Länder ablehnten, veröffentlichte jüngst sogar die konservative FAZ einen Gastbeitrag einer Gruppe deutscher Wirtschaftswissenschaftler, die sich für Coronabonds aussprachen. Zum anderen hilft auch schlicht die Tatsache, dass es den ESM bereits gibt und dass er grundsätzlich einsatzfähig ist. Worum es geht, ist nicht mehr das Ob, sondern das Wie von zwischenstaatlichen Hilfen.

Dennoch: Erst einmal hat sich der Europäische Rat in dieser Frage so zerstritten, dass in den nächsten zwei Wochen mit überhaupt keine Entscheidung gerechnet werden kann. In der Zwischenzeit bleibt wie in der Eurokrise nur die Europäische Zentralbank als Akteur übrig, um mit einem gewaltigen Aufkaufprogramm gegen die Corona-Krise vorzugehen. (Dabei hatte EZB-Chefin Christine Lagarde nur eine Woche zuvor noch die Regierungschefs aufgerufen, doch bitte selbst aktiv zu werden und diese Angelegenheit nicht der Zentralbank zu überlassen. Aber auch diese Dynamik ist noch aus der Eurokrise vertraut.)

Fazit

Betrachtet man all diese Beispiele zusammen, so lässt sich daraus eine allgemeine Lehre ziehen: Wenn es hart auf hart kommt, hängt das Ausmaß an europäischer Solidarität wesentlich davon ab, ob es für den Umgang mit der Krise gemeinsame Institutionen mit echten Kompetenzen gibt.

Wo europäische Institutionen fest etabliert sind und eigene Entscheidungen treffen können, suchen sie wie die EZB nach Möglichkeiten, in der Krise im gemeinsamen europäischen Interesse zu handeln. Wo Institutionen vom guten Willen der nationalen Regierungen abhängig sind, reagieren sie wie der Katastrophenschutzmechanismus oder der ESM nur mit Verzögerung und nach großem Streit. Und wo Institutionen zum Rückzug ins Nationale einladen, werden sie wie die nationale Kompetenz zur vorübergehenden Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen trotz aller schönen Worte genutzt.

Es wäre sicher falsch, die grundsätzliche europäische Solidaritätsbereitschaft der EU-Mitgliedstaaten in Zweifel zu ziehen. Aber damit sie in Krisensituationen in schnelles Handeln umgesetzt werden kann, ist es besser, sich nicht auf „gemeinsame Werte“ und dergleichen zu verlassen, sondern auf starke supranationale Institutionen.

Bild: CDC / Alissa Eckert, MS; Dan Higgins, MAM [Public domain], via Wikimedia Commons.

Europawahlprogramme (2): Wirtschaft, Steuern und Soziales

Ob Finanzkrise, Klimawandel, Außenpolitik, Migration oder die Zukunft der Demokratie: Die EU ist in so vielen Bereichen aktiv, dass es keinen Grund gibt, vor der Europawahl auf nationale Nebenschauplätze auszuweichen. In einer Serie werden hier die Vorschläge verglichen, die die großen europäischen Parteien in ihren Wahlprogrammen formuliert haben – die christdemokratische EVP (Manifest/Aktionsprogramm), die sozialdemokratische SPE, die liberale ALDE, die grüne EGP und die linke EL. (Zum Anfang der Serie.)

In der Frage, wie man die Wirtschaft wieder zum Wachsen bringt, sind sich die europäischen Parteien uneins.

Kaum ein anderes Ereignis dürfte für sich allein so große Auswirkungen auf das Ergebnis dieser Europawahl haben wie die Finanz-, Schulden-, Wirtschafts- und Sozialkrise, die die Europäische Union seit Jahren in Atem hält. Seit der letzten Europawahl 2009 brachte sie mehrere Mitgliedstaaten der europäischen Währungsunion an den Rand des Zusammenbruchs, führte zu spektakulären Rettungsmaßnahmen durch ESM-Hilfskredite, zu der Verabschiedung des Fiskalpakts mit einer europaweiten Schuldenbremse und zu bislang einmaligen Einschnitten im Sozialsystem vor allem der südeuropäischen Länder. Die Europäische Union gewann dadurch eine Medienpräsenz wie noch nie zuvor – wenn auch in vielen Fällen eher durch Negativschlagzeilen als durch Erfolgsmeldungen.

Dass den Umfragen zufolge die bislang im Europäischen Parlament, aber auch in anderen EU-Institutionen dominierende EVP starke Verluste erfahren wird, während Sozialdemokraten und Linke dazugewinnen, dürfte mit dieser verbreiteten Unzufriedenheit über das europäische Krisenmanagement zu tun haben – auch wenn die heißeste Phase der Krise inzwischen überstanden zu sein scheint. In den Wahlprogrammen nimmt die Wirtschaft jedenfalls einen sehr breiten Raum ein, wobei sich einige deutliche Rechts-Links-Unterschiede zwischen den europäischen Parteien auftun.

Ursachen der Finanzkrise

Diese Unterschiede beginnen schon bei der Suche nach den Ursachen. Am ausführlichsten äußert sich dazu die Linke: Ihr zufolge handelt es sich bei der Eurokrise explizit nicht um eine Folge der „schlechten Verwaltung der südeuropäischen Staaten“. Vielmehr sei sie ein – wenn auch spezieller – Ausfluss der „Krise des globalisierten Kapitalismus“, „das Ergebnis eines skrupellosen Prozesses, der auf die Sozialisierung der Verluste und die Privatisierung all dessen abzielt, was Gewinne erzeugen kann“. Mit der Krise, so die EL, wird „die Konfrontation der Klassen spürbar“.

EGP und SPE geben sich demgegenüber etwas zurückhaltender. Doch auch sie sehen „[n]eo-liberale Deregulierung“ (EGP) als Ursache der globalen Finanzkrise, welche dann durch eine „ausschließlich auf Sparmaßnahmen basierende Politik“ (SPE) in Europa noch verschärft wurde. Die EVP hingegen sieht in ihrem Manifest die Staatsverschuldung als Hauptauslöser: „Die Politik unserer politischen Wettbewerber nach dem Motto ‚heute Schulden machen und morgen dafür bezahlen‘ hat die Krise überhaupt erst heraufbeschworen und würde in Zukunft wieder in die Krise führen.“ Im Aktionsprogramm hingegen gibt sie sich etwas differenzierter und spricht von einer „Vielfalt von Faktoren […], darunter exzessive öffentliche und private Verschuldung, mangelnde Wettbewerbsfähigkeit einiger Mitgliedstaaten, mangelhafte Regulierung der Finanzmärkte und unzureichende Integration in der Eurozone“.

Arbeitslosigkeit und öffentliche Investitionen

Trotz dieser Unterschiede bei der Ursachenanalyse sind sich die Parteien jedoch weitgehend einig, worin heute die wichtigste Herausforderung besteht: die hohe Arbeitslosigkeit, die die „größte soziale und wirtschaftliche Krise, der Europa jetzt gegenübersteht“ (ALDE), einer der „zentrale[n] Aspekte der Ungerechtigkeit“ (EGP) sowie „eine Gefahr für den sozialen Zusammenhalt“ (EVP) ist. Mehr Beschäftigung bezeichnen sowohl Liberale als auch Sozialdemokraten als „oberste Priorität“.

Wie aber erreicht man dieses Ziel? Vor allem die Parteien der linken Mitte sehen eine Lösung in mehr öffentlichen Investitionen: Im Rahmen des „Europäischen Green New Deal“ will etwa die EGP das EU-Budget erhöhen, um „Instrumente der finanziellen Solidarität“ zu schaffen, „mit denen Europas wirtschaftlicher Aufschwung finanziell unterstützt werden kann“. Vor allem durch Investitionen in Energie- und Ressourceneffizienz will sie „viele neue Arbeitsplätze für hohe wie niedrige Qualifikationsniveaus in unterschiedlichen Industriesektoren schaffen“. Auch SPE und ALDE unterstützen die Förderung grüner Technologien aus öffentlichen Mitteln. Außerdem will die SPE eine „ehrgeizige europäische Industriepolitik“ und eine Ausweitung der Europäischen Jugendgarantie. Noch einen Schritt weiter geht die EL, die von einer „Dynamik der Wiederübernahme strategischer Sektoren durch den Staat“ spricht und öffentliche Investitionen mit Geld der Europäischen Zentralbank finanzieren möchte.

Reformen und Binnenmarkt

Demgegenüber gibt sich die EVP skeptisch. „Die Investition in unreformierte Wirtschaftssysteme generiert niemals nachhaltiges Wachstum“, erklärt sie und: „Mehr öffentliche Ausgaben sind keine Lösung“. Auch sie unterstützt zwar „eine Wiederbelebung der Wirtschaft […] mittels gezielter Investitionen, Entwicklung EU-weiter Netzwerke in den Bereichen Energie, Verkehr und IKT (Informations- und Kommunikationstechnologie), insbesondere über PPP (Public Private Partnerships)“.

Ansonsten allerdings setzt die EVP voll auf „Strukturreformen“, die in ihren Augen „entscheidend für die Verbesserung der Investitionsbedingungen, die Förderung privatwirtschaftlicher Investitionen und die Schaffung der für mehr Wachstum in Europa notwendigen Voraussetzungen“ sind. Dabei will die Partei insbesondere „Verbesserungen im Gesundheitssektor sowie im Bereich der Rentensysteme, Arbeitsmärkte und Bildungssysteme“ in den Blick nehmen und sich für „eine integrative und aktive Beschäftigungspolitik“ einsetzen. Wie das im Einzelnen aussehen soll, verrät das Aktionsprogramm allerdings nicht.

Eine gemeinsame Forderung von EVP und ALDE schließlich ist die Vervollkommnung des Europäischen Binnenmarkts, um „Unternehmergeist [zu] stimulieren“ (EVP) und „die Abwicklung von Geschäften in Europa zu vereinfachen“ (ALDE). Beide Parteien wollen Stellen schaffen, indem sie „die Arbeitnehmerfreizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern“ (ALDE) bzw. indem „die Wirtschaft ermutigt wird, größere Flexibilität und Mobilität am Arbeitsplatz zu ermöglichen“ (EVP). Für die Parteien links der Mitte spielt die Vollendung des Binnenmarkts demgegenüber keine zentrale Rolle.

Bankenunion

Dass der Finanzsektor stärker reguliert werden muss, ist hingegen von der EL bis zur EVP Konsens. Auch die europäische Überwachung und der gemeinsame Abwicklungsmechanismus, durch den die „gefährliche Verknüpfung von Staatsschulden und Bankschulden“ (EVP) aufgelöst werden soll, erfreut sich allgemeiner Unterstützung.

Im Detail allerdings unterscheiden sich die Forderungen der Parteien dann doch: So steht die EGP als Einzige außer zu dem Abwicklungsmechanismus explizit auch zu einem „gemeinsamen Einlagensicherungssystem bis zu 100.000 Euro“. Die SPE spricht sich für „angemessene Schutzmauern zwischen Geschäfts- und Investmentbanking“ und „die Schaffung einer unabhängigen und öffentlichen europäischen Ratingagentur“ aus. Die EVP wiederum gibt sich als Verteidiger der Kleinbanken: Während „alle systemrelevanten und grenzübergreifend arbeitenden Großbanken“ von der Europäischen Zentralbank überwacht werden sollen, sei „[f]ür kleinere Banken […] ein solch strenges Aufsichtssystem nicht erforderlich“.

Öffentliche Schulden

Beim Umgang mit öffentlichen Schulden zeigt sich wiederum ein deutlicher Rechts-Links-Gegensatz: So insistieren EVP und ALDE auf weniger Staatsausgaben und wollen „bessere Kontrollverfahren und mehr automatische Sanktionen bei einem Verstoß gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt einführen“ (ALDE). Die SPE hingegen fordert „mehr Spielräume für Investitionen aus den nationalen Haushalten“ und unterstützt, „dass im Euroraum Verantwortung und Rechte gemeinsam übernommen werden“. Die EGP spricht sich sogar für „die schrittweise Einführung und Anwendung gemeinsamer Schuldeninstrumente (Eurobonds)“ aus, allerdings „unter Beachtung klar definierter und realistischer Regeln zu Fiskaldisziplin“.

Die EL schließlich unterstützt „die Abhaltung eines europäischen Konvents zu den öffentlichen Schulden, der die Streichung eines Großteils der untragbaren Schulden der überschuldeten Staaten“ beschließen soll. Zudem schlägt sie „die Einrichtung einer demokratisch kontrollierten und verwalteten europäischen Stelle vor, die öffentliche Ausgaben der Mitgliedstaaten […] mit niedrigen Zinsen oder Nullzinsen […] finanziert“.

Makroökonomische Koordinierung

Einig sind sich die Parteien hingegen über die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung in der Wirtschaftspolitik – auch wenn die Programme hier eher vage bleiben. Für die EVP sollte eine „weitere Koordinierung der Steuer- und Haushaltspolitik […] in Erwägung gezogen werden“; die SPE will „eine echte Koordination der Wirtschafts- und Sozialpolitik im Euroraum“, wobei aber die „nationalen Parlamente […] ihre Souveränität behalten“ sollen. Die EGP schließlich fordert „[n]eue Maßnahmen, um größere Ungleichheiten und Ungleichgewichte – darunter Arbeitslosigkeit – in Europas Wirtschaftskreislauf auszugleichen“. Dies könnte eine Anspielung auf die vielfach vorgeschlagene europäische Arbeitslosenversicherung sein – nur dass sie in einer Weise verklausuliert ist, dass das kaum jemandem auffallen dürfte.

EVP und ALDE sprechen zudem explizit an, dass auch Nicht-Euro-Länder in die gemeinsame Wirtschaftspolitik eingebunden werden sollen, da „unsere wirtschaftliche Zukunft untrennbar miteinander verbunden ist“ (ALDE) und „die EU und der Euroraum letztendlich konvergieren“ sollen (EVP).

Steuern

Des Weiteren bewirkte die Krise auch, dass alle Parteien die Steuerpolitik inzwischen als europäisches Tätigkeitsfeld entdeckt haben. Allerdings zeigen sich dabei erneut Gegensätze zwischen dem linken und dem liberalkonservativen Lager. Am radikalsten gibt sich die EL, die vor „Pläne[n] zur Einrichtung von ‚Sonderwirtschaftszonen‘ auf europäischem Boden“ warnt und ihre Forderungen in dem Satz zusammenfasst: „Die Reichen müssen für die Krise zahlen!“ Doch auch die Grünen machen es sich „die Wiederherstellung von Steuergerechtigkeit und Steuereffizienz“ zum Ziel und fordern dafür die „Steuerlast auf den Schultern der Gering- und MittelverdienerInnen“ zu reduzieren. Außerdem fordern EL, EGP und SPE einhellig eine Finanztransaktionssteuer.

ALDE und EVP hingegen haben bei ihren steuerpolitischen Vorschlägen etwas andere Ziele im Sinn. So wollen die Liberalen „die Einführung eines günstigen Finanz- und Steuerrahmens für die Förderung von Unternehmensneugründungen“ erreichen und die Christdemokraten „durch […] eine Reform der Steuersysteme den Unternehmergeist stimulieren“.

Parteiübergreifende Einigkeit besteht bei der Bekämpfung von Steuerbetrug. Zudem wollen die meisten Parteien gegen „Steueroasen“ vorgehen. Die Grünen fordern dafür gemeinsame Minimalsätze bei Unternehmens- und Vermögenssteuern, und auch die EL ist für „die allgemeine Einführung der Kapitalsteuer in den einzelnen Ländern“. Nur die ALDE erklärt sich „dem Grundsatz des steuerlichen Wettbewerbs verpflichtet“ und sieht deshalb nur individuelle „Steuerumgehung und Steuerhinterziehung“, nicht aber staatliche Steueroasen als Problem.

Sozialpolitik

Ein Thema, auf dem sich vor allem die linken Parteien profilieren, ist schließlich die europäische Sozialpolitik. So stellen SPE und Grüne in ihren Programmen gleichermaßen den Kampf gegen „Sozialdumping“ in den Vordergrund. Auch die EVP fordert zwar „Erhalt der sozialen Standards auf nationaler Ebene und Streben nach sozialer Konvergenz zwischen den EU-Ländern“ sowie „Fortschritte […] bei der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung“. In ihren konkreten Forderungen bleibt sie allerdings zurückhaltend. So unterstützen die Christdemokraten zum Beispiel nur „die von den Ländern gemäß dem jeweiligen nationalen Arbeitsrecht eingeführten Mindestlöhne“ – anders als SPE und EL, die sich für europäische Mindestlöhne aussprechen.

Darüber hinaus unterstützen SPE und EGP die Stärkung der europäischen Gewerkschaften, den Abschluss europäischer Tarifverträge sowie ein Zurückdrängen der „unsichere[n] Arbeitsverträge […], unter denen viele Europäer leiden“ (SPE). Durch die Einführung einer „europäischen Sozialkarte“ wollen die Grünen Sozialleistungen besser zwischen Mitgliedstaaten transportierbar machen. SPE wie EGP sind zudem für die Einführung einer „sozialen Fortschrittsklausel“ in den EU-Vertrag, nach der „wirtschaftliche Freiheiten […] sozialen Rechten nicht übergeordnet werden“ dürfen (SPE).

Fazit

In der Wirtschaftspolitik bieten die europäischen Parteien den Bürgern eine reale Wahlmöglichkeit. Zwar sind sie sich einig, dass die Arbeitslosigkeit die große Herausforderung der nächsten Jahre sein wird. Doch während SPE und EGP vor allem auf öffentliche Investitionen (und die EL rundheraus auf eine Verstaatlichung von Schlüsselsektoren) setzen, richtet sich der Fokus von EVP und ALDE eher auf die Schaffung eines unternehmerfreundlichen Klimas. In der Steuerpolitik fordern die linken Parteien eine stärkere Belastung der Wohlhabenden und die Einführung europaweiter Vermögenssteuern, während das liberalkonservative Lager sich für Erleichterungen für Unternehmen einsetzt. Und auch die europäische Sozialpolitik ist vor allem eine Angelegenheit der politischen Linken; EVP und ALDE machen hierzu kaum konkrete Vorschläge.

Europawahlprogramme – Übersicht

1: Warum wir vor der Europawahl eher die europäischen als die nationalen Parteiprogramme lesen sollten
2: Wirtschaft, Steuern und Soziales
3: Umwelt, Klima, Energie
4: Außenpolitik, Erweiterung, TTIP
5: Freizügigkeit, Einwanderung, Grenzschutz
6: Demokratie, Vertragsreform, Europäischer Konvent

Bild: Images of Money [CC BY 2.0], via Flickr.

Die Bundestagswahl und Europa (3): Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Heute: Vergemeinschaftung von Staatsanleihen. (Zum Anfang der Serie.)

Die große Frage der Eurokrise

Würden Eurobonds das Füllhorn wieder zum Fließen bringen?

Es ist die große Frage der Eurokrise: Was tun, wenn Länder sich nicht mehr selbst finanzieren können, weil die Anleger auf dem Finanzmarkt einen unmittelbaren Staatsbankrott befürchten? Als vor über zwanzig Jahren im Vertrag von Maastricht die rechtlichen Grundlagen für die europäische Währungsunion gelegt wurden, setzte man noch auf finanzpolitische Abschreckung: Eine strikte Nichtbeistandsklausel sollte garantieren, dass jedes Mitgliedsland auf sich selbst angewiesen zu einer „guten“ Wirtschafts- und Haushaltspolitik gezwungen würde. In der Krise zeigten sich jedoch die Schwächen dieser Logik: Nicht nur kam die Kapitalflucht aus Südeuropa so plötzlich, dass die einzelnen Länder kaum eine Möglichkeit hatten, darauf zu reagieren. Auch die von der Krise weniger betroffenen Staaten mussten erkennen, dass ein unkontrollierter Staatsbankrott in einem Land Domino-Effekte auch in vielen anderen auslösen konnte.

In der Not entstanden deshalb die europäischen „Rettungsschirme“, von denen der wichtigste der ESM ist. Doch war auch dieser immer umstritten: Während die einen den Bruch mit dem Nichtbeistandsprinzip kritisierten, war der ESM anderen (darunter auch mir) zu klein und seine Funktionsweise zu schwerfällig. Am Ende waren es deshalb wohl auch weniger die Kredite aus dem „Rettungsschirm“ als die Ankündigung der Europäischen Zentralbank, notfalls massiv Staatsanleihen von Krisenländern aufzukaufen, welche eine weitere Eskalation der Eurokrise fürs Erste verhinderte. Doch auch die Interventionen der EZB sind in der Politik unbeliebt, denn eigentlich verbieten die EU-Verträge, dass sich Staaten mit Zentralbankgeld finanzieren. Die EZB begründet ihr Vorgehen deshalb auch strikt geldpolitisch, was man mehr oder weniger überzeugend finden kann.

Eine langfristig tragfähige Lösung, wie Staatsanleihen in der Eurozone künftig gestaltet sein sollen, ist jedenfalls noch nicht gefunden. Und so steht ein Vorschlag, über den schon kurz nach Ausbruch der Krise diskutiert wurde, bis heute im Raum: Eurobonds. Sollten die Euro-Länder künftig gemeinsame Anleihen herausgeben, wie es das Europäische Parlament fordert? Oder sollte wenigstens für die schon bestehenden Anleihen ein gemeinsam garantierter Altschuldentilgungsfonds eingerichtet werden, wie ihn der deutsche „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“ vor anderthalb Jahren vorgeschlagen hat?

Rhetorische Einigkeit

Blickt man in die Wahlprogramme der deutschen Parteien, so stellt man zunächst einen erstaunlichen rhetorischen Konsens fest. So heißt es bei der CDU/CSU:

Wir bekennen uns zur Solidarität mit unseren europäischen Nachbarn. Allerdings: Wer Hilfe braucht, muss mit eigenen Leistungen dazu beitragen, die Probleme zu lösen.

Bei der FDP:

Solidarität verlangt auch Solidität. […] Länder, die ohne zeitweise Unterstützung nicht auskommen, müssen die mit den Partnern verhandelten Verpflichtungen einhalten.

Und bei der SPD:

Solidarität ist wichtig, […] darf aber keine Einbahnstraße sein, sondern muss an Anstrengungen der Krisenstaaten für tragfähige Haushalte geknüpft sein.

Über die Prinzipien scheint also weitgehend Einigkeit zu bestehen. Bei den Vorstellungen über die Umsetzung dieser Prinzipien in die Realität zeigen sich indessen gravierende Unterschiede zwischen den Parteien.

Rot-Grün: Schuldentilgungsfonds und Eurobonds

Klar für den Altschuldentilgungsfonds sprechen sich die Sozialdemokraten aus. Nachdem „durch den Fiskalpakt und andere europäische Kontrollmechanismen strenge und wirkungsvolle Auflagen für die nationale Haushaltsdisziplin aufgestellt worden sind“, so heißt es bei der SPD, sei nun auch eine gemeinsame Haftung für Staatsanleihen möglich. Dabei soll der Tilgungsfonds mit einem „verbindlichen Schuldenabbau- und Reformplan“ für jeden Mitgliedstaat einhergehen. Eurobonds, wie sie der SPD-Kanzlerkandidat Peer Steinbrück noch vor einigen Jahren forderte, kommen in dem Programm hingegen nicht vor.

Anders die Grünen: Auch diese fordern vor allem einen „Schuldentilgungspakt, der auf dem vom Sachverständigenrat der Bundesregierung vorgeschlagenen Schuldentilgungsfonds basiert“. Ihr Ziel bleiben jedoch Eurobonds, „auch wenn sie nicht von heute auf morgen realisierbar sind“. Mit „strengen Auflagen“ versehen, seien diese die beste Möglichkeit, „der Vertrauens- und Finanzierungskrise in der Eurozone ein Ende zu setzen“.

Schwarz-Gelb: Striktes Nichtbeistandsprinzip

Keine Veränderung des Status quo möchte dagegen die CDU/CSU, die sich in ihrem Programm gegen eine „Schuldenunion“ ausspricht. Vor allem fürchtet die Partei, dass ein Euro-Staat dadurch „auf Kosten seiner Nachbarn weiter Schulden machen und sich vor unbequemen Reformanstrengungen drücken“ könnte. Auf die Tatsache, dass der vor wenigen Monaten in Kraft getretene Fiskalpakt den Mitgliedstaaten die Aufnahme neuer Schulden weitgehend verbietet, geht die CDU/CSU allerdings nicht ein. Implizit scheint sie daher bereits vorwegzunehmen, dass der Fiskalpakt in der Praxis ohne Wirkung bleiben wird.

Noch härter ist schließlich die Linie der FDP: Diese lehnt nicht nur Eurobonds und den Altschuldentilgungsfonds „aus politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Gründen“ ab. Auch der ESM soll ihrer Meinung nach „auslaufen“, sobald „eine funktionierende Stabilitätsunion mit effektiven Sanktionen bei übermäßiger Staatsverschuldung besteht“. Ziel ist hier also die Rückkehr zur Abschreckungslogik – in der Hoffnung, dass diese in Zukunft besser funktioniert als das letzte Mal. Rechtlich allerdings gilt der ESM-Vertrag auf unbegrenzte Zeit. Seine Beendigung wäre deshalb nur mit Zustimmung aller übrigen Mitgliedstaaten möglich, die in dieser Frage reichlich unwahrscheinlich ist.

ESM mit Banklizenz

Außer über Eurobonds wurde auf europäischer Ebene auch darüber diskutiert, dem ESM eine Banklizenz zu erteilen. Hintergrund für diesen Vorschlag ist, dass seine derzeitigen Mittel nicht ausreichen würden, falls große Mitgliedstaaten wie Spanien oder Italien gerettet werden müssten. Durch die Banklizenz soll der ESM die Möglichkeit erhalten, sich direkt bei der Europäischen Zentralbank zu refinanzieren, sodass ihm praktisch unbegrenzte Mittel zur Verfügung stünden. Die Idee wurde vor etwa einem Jahr von Ländern wie Frankreich und Italien unterstützt, von der deutschen Bundesregierung jedoch abgelehnt – wenige Tage bevor die EZB ihr eigenes Aufkaufprogramm für Staatsanleihen aus Krisenländern ankündigte.

In den Wahlprogrammen der Grünen und Linken wird der Vorschlag nun wieder aufgegriffen, wenn auch in etwas verkleideter Form. So wollen die Grünen den ESM „in einen Europäischen Währungsfonds (EWF) umbauen und so zu einem wirklichen Krisenreaktionsinstrument machen“. Dieser EWF soll „der demokratischen Kontrolle durch das Europäische Parlament unterliegen“ – worin er sich sonst vom alten ESM unterscheiden würde, verrät das Programm allerdings nicht. Nur ein Parteibeschluss von 2012 zeigt, dass den Grünen dabei vor allem eine Möglichkeit zur Refinanzierung bei der Europäischen Zentralbank vorschwebt. An die Mitgliedstaaten soll der EWF „[k]lare Bedingungen für die Teilnahme, insbesondere in Hinblick auf die Haushaltskonsolidierung“ stellen; allerdings sollen diese Bedingungen „sozial ausgewogen sein“.

Unverblümter ist in dieser Frage die Linke, derzufolge die EZB „die Staaten in der Eurozone in einem festgelegten Rahmen direkt finanzieren“ soll. Als „ersten Schritt“ fordert die Partei dafür „die Gründung einer europäischen Bank für öffentliche Anleihen, die zu ihrer Refinanzierung Zentralbankkredite aufnehmen kann“. Von Bedingungen an die Mitgliedstaaten ist keine Rede.

Staateninsolvenzverfahren

Ein weiteres Phänomen in der Eurokrise war schließlich, dass es für den Fall einer Staatspleite bislang keine klaren Regeln gibt. Wo es, wie in Griechenland, zu einem Teil-Bankrott kam, wurden die Bedingungen für die Umschuldung jeweils ad hoc beschlossen. Unter den Anlegern sorgte dies für zusätzliche Unsicherheit, was die Zinsen auf die Staatsanleihen nach oben trieb – und zugleich die übrigen Mitgliedstaaten dazu zwang, in Notsituationen mit Hilfskrediten einzuspringen, um einen Panikausbruch zu verhindern.

Um dieser Ungewissheit abzuhelfen, schlagen CDU/CSU, FDP und Grüne die Einführung eines europäischen Staateninsolvenzverfahrens vor. Die Idee dahinter ist, Staatspleiten etwas weniger katastrophal zu machen, was vor allem aus Sicht der Regierungsparteien schlüssig ist: Die Logik der Maastrichter Nichtbeistandsklausel funktioniert nur, wenn ein Staatsbankrott tatsächlich eine realistische Option und kein Weltuntergangsszenario ist. Ob das tatsächlich gelingen kann, ist allerdings fraglich. Auch mit der schönsten Insolvenzordnung wird der Staatsbankrott eines größeren Mitgliedstaats wohl immer ein Ereignis bleiben, das die Eurozone als Ganzes gefährdet.

Etwas anders die Pläne der Grünen: Ihnen zufolge soll das Staateninsolvenzverfahren „erst nach der Einführung von Eurobonds“ eingeführt werden und nur für „dann weiterhin mögliche national garantierte Schuldentitel“ gelten – was, wenn auch der Altschuldentilgungsfonds realisiert wird und die Schuldenbremse im Fiskalpakt in Kraft bleibt, am Ende nicht allzu viele sein dürften. Für die Grünen scheint das Staateninsolvenzverfahren deshalb eher eine symbolische Geste zu sein. SPD und Linke äußern sich zu diesem Thema nicht.

Fazit

Beim Umgang mit den Staatsschulden in der Eurozone zeigen sich in Deutschland große Unterschiede zwischen Regierung und Opposition. Hauptforderung von SPD und Grünen für die Überwindung der Krise ist ein Altschuldentilgungsfonds; die Grünen unterstützen darüber hinaus auch Eurobonds sowie (zusammen mit der Linken) eine Refinanzierung des ESM aus Zentralbankmitteln. CDU/CSU und FDP lehnen hingegen jede Form gemeinsamer Haftung ebenso ab wie ein größeres Engagement der EZB; die FDP würde sogar den ESM am liebsten wieder abwickeln. Stattdessen setzen die Regierungsparteien auf eine europäische Staateninsolvenzordnung, die das Nichtbeistandsprinzip des Maastricht-Vertrags wieder glaubwürdig machen soll.

Dass die Diskussion über die Vergemeinschaftung von Staatsanleihen im Wahlkampf bislang trotz dieser Unterschiede keine zentrale Rolle gespielt hat, dürfte daran liegen, dass die meisten Vorschläge in diese Richtung in der deutschen Öffentlichkeit eher unbeliebt sind – und dass die Angst vor einem Staatsbankrott in der Eurozone seit dem Zypern-Debakel etwas zurückgegangen ist. Das könnte sich ändern, wenn sich, wie derzeit von vielen erwartet wird, die Krise im Herbst wieder zuspitzt. Die Bundestagswahl wird dann allerdings bereits vorüber sein.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: dierk schaefer [CC BY 2.0], via Flickr.

Die besseren Eurobonds

Dass Schuldenmachen schlecht ist, wusste man schon im Mittelalter. Aber vielleicht hat die Volkswirtschaftslehre seitdem auch dazugelernt.

Zu den Dauerbrennern der europäischen Finanzkrise gehört die Forderung nach Eurobonds, also nach gemeinsamen Staatsanleihen der Euro-Mitgliedstaaten. Schon seit 2008 sehen ihre Befürworter wie Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) darin das beste Mittel, um den Zinsdruck auf die Krisenstaaten zu reduzieren und die gegenwärtige Misere schnell zu überwinden. Umgekehrt fürchten ihre Gegner wie Angela Merkel (CDU/EVP) kaum etwas mehr als die Vergemeinschaftung von Anleihen, da dies, so die Angst, die eskalierende Verschuldung nur weiter antreiben und auch die bislang stabilen Staaten mit in die Krise ziehen würde. Seit Merkel im Sommer ankündigte, sie werde keine Eurobonds zulassen, „solange ich lebe“, ist die europaweite Debatte inzwischen weitgehend zum Stillstand gelangt. Da sich allerdings die SPD (SPE) in den letzten Monaten immer mal wieder für Eurobonds ausgesprochen hat, könnte sie durch die deutsche Bundestagswahl 2013 wieder an Dynamik gewinnen.

Gemeint ist dabei mit „Eurobonds“ in der Regel ein Konstrukt, in dem einzelne Mitgliedstaaten (bis zu gewissen Grenzen und unter gewissen Bedingungen) nationale Staatsanleihen herausgeben, für die im Fall einer Staatspleite auch alle anderen Mitgliedstaaten haften. Erstaunlich wenig wird hingegen über ein anderes Modell diskutiert, das eigentlich aus der Perspektive föderaler Staatsorganisation näherliegend ist und auch in der politischen Debatte schon früher aufgeworfen wurde. Gemeint ist der Vorschlag einer Anleihe, die nicht die Mitgliedstaaten, sondern die EU selbst begeben würde. Die Einnahmen aus dieser Anleihe würden dann in den Haushalt der Union fließen und könnten zum Beispiel verwendet werden, um nötige Investitionen und Konjunkturmaßnahmen zu finanzieren, wenn Mitgliedstaaten dazu aufgrund ihrer eigenen Überschuldung nicht mehr in der Lage sind. Anders als bei Eurobonds würden also nicht die nationalen Etats der Mitgliedstaaten gestützt, sondern das gemeinsame EU-Budget durch Kredite ausgeweitet und damit die Handlungsfähigkeit der Union bei der Krisenbekämpfung erhöht.

Erstmals wurde der Vorschlag einer solchen Unionsanleihe im Jahr 2003 vom ehemaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors (PS/SPE) vorgebracht; 2008 lag dieses Modell auch Junckers ersten Vorschlägen zugrunde, bevor sich die Diskussion in Richtung der heute gängigen Eurobond-Konstrukte verlagerte. Aber wurde hier vielleicht ein guter Gedanke allzu schnell begraben? Der neue EU-Eigenmittelbeschluss, der voraussichtlich 2013 parallel zum neuen mehrjährigen Finanzrahmen verabschiedet werden soll, könnte ein Anlass sein, noch einmal über diese Frage nachzudenken.

Warum (manche) Schulden sinnvoll sind

Insbesondere in Deutschland hat sich (nicht erst seit Ausbruch der Krise) in der öffentlichen Diskussion die Vorstellung verbreitet, dass Staatsschulden immer auf Kosten künftiger Generationen gingen und deshalb in allen Ländern eine strenge verfassungsrechtliche Regelung existieren sollte, die die Aufnahme neuer Schulden möglichst komplett verbietet. An diesem Maßstab gemessen scheint das derzeitige europäische System zunächst einmal optimal zu sein: Da es keine europäischen Anleihen gibt, kann die EU (von wenigen Ausnahmen abgesehen) auch keine Schulden aufnehmen und beendet ihr Haushaltsjahr theoretisch immer mit einer schwarzen Null. Durch die Einführung von Unionsanleihen hingegen würde sich das ändern – kann man das also überhaupt wollen?

Die Antwort lautet Ja, denn die Vorstellung, dass Staatsschulden an sich ein Übel wären, ist ökonomisch schlicht falsch. Eine gute Erklärung dafür bietet der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Gutachten aus dem Jahr 2007. Zum einen ist die Staatsverschuldung ein notwendiges Puffer, um kurzfristige Konjunkturschwankungen auszugleichen. Zum anderen sind öffentliche Schulden auch langfristig nützlich, wenn sie dazu dienen, öffentliche Investitionen zu tätigen, die dazu beitragen, das künftige Bruttoinlandsprodukt zu erhöhen. Entsprechend besagt die „goldene Regel der Finanzpolitik“ (über die ich in diesem Blog an anderer Stelle schon ausführlicher geschrieben habe), dass die öffentliche Hand durchaus Kredite aufnehmen sollte – aber eben nur zur Finanzierung von Investitions-, nicht von Konsumausgaben.

Gleiches gilt selbstverständlich auch für die Europäische Union. Während EU-Anleihen zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sicher keine gute Idee wären, könnten zahlreiche Infrastrukturausgaben, wie sie etwa die Regionalfonds leisten, durchaus kreditfinanziert werden. Und natürlich ließen sich dadurch in einer Rezession europäische Konjunkturmaßnahmen (sagen wir: ein europäisches Kurzarbeitergeld) finanzieren – vorausgesetzt, die EU baut die dadurch angehäuften Schulden im nächsten Aufschwung wieder ab.

Ordnungspolitische Vorteile gegenüber Eurobonds

Für die Stabilität der Eurozone würde dies entscheidende Vorteile bringen. Bekanntlich ist die zentrale Schwäche der europäischen Währungsunion ihre Unfähigkeit, auf asymmetrische Schocks zu reagieren, bei denen manche Mitgliedstaaten härter betroffen sind als andere: Angesichts der vereinheitlichten Wechselkurs- und Geldpolitik können solche Krisenländer die Rezession nur durch höhere Staatsausgaben bekämpfen. Dies allerdings führt rasch zu einer Eskalation des nationalen Schuldenstands, wodurch die Bonität des Landes in Gefahr gerät und die Staaten für ihre Anleihen immer höhere Zinsen zahlen müssen – siehe Portugal, Irland oder Spanien. Für die EU als Ganzes wäre es hingegen kein Problem, die entsprechenden Konjunkturausgaben zu finanzieren, denn gerade bei einem asymmetrischen Schock gibt es ja immer auch Mitgliedstaaten, die sich weiterhin in einer wirtschaftlich guten Lage befinden. Die Bonität von Unionsanleihen würde deshalb bei einer asymmetrischen Krise nicht gefährdet, so wie auch die Bonität der USA nicht darunter leidet, wenn einzelne ihrer Staaten in die Rezession geraten.

Ein ganz ähnlicher Mechanismus liegt auch den gängigen Eurobonds-Vorschlägen zugrunde: Auch diese sollen Schuldenkrisen bei asymmetrischen Schocks verhindern, indem sie die Bonität aller Mitgliedstaaten vergemeinschaften. Der wesentliche Unterschied liegt jedoch in der Frage, wer über die Verwendung der Finanzmittel bestimmt, die durch die Anleihen aufgetrieben werden: Im Falle der Eurobonds wären dies die einzelnen Mitgliedstaaten, bei einer Unionsanleihe hingegen die EU als Ganzes. Eurobonds wären deshalb immer mit einem moral hazard verbunden, also einem Missbrauchsrisiko, das sich daraus ergäbe, dass ein Land allein über die Verwendung von Krediten entscheiden würde, für die alle übrigen Mitgliedstaaten mit haften. Bei Unionsanleihen hingegen würde dies vermieden: Ob eine bestimmte Investition oder Konjunkturmaßnahme sinnvoll ist oder nicht, würden in diesem Fall nicht die nationalen Regierungen und Parlamente der Krisenländer entscheiden, sondern die europäischen Haushaltsorgane, also das Europäische Parlament und der Ministerrat.

Demokratische Vorteile gegenüber dem ESM

In der Wirklichkeit nun hat sich der Europäische Rat in den letzten Monaten bekanntlich weder für Eurobonds noch für Unionsanleihen entschieden, sondern für ein drittes Modell der Schuldenvergemeinschaftung: den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Wie ich bereits vor einigen Monaten geschrieben habe, erfüllt dieser in gewisser Weise die Aufgabe eines europäischen Schattenhaushalts. Und tatsächlich zeigen sich in seiner Funktionsweise gewisse Parallelen zu dem Modell der Unionsanleihen: Insbesondere begibt der ESM (auf der Grundlage seines Stammkapitals von 700 Milliarden Euro) eigene Anleihen, um mit dem dadurch eingenommenen Geld notwendige Staatsausgaben in Krisenländern zu finanzieren. Diese Finanzierung erfolgt allerdings nicht direkt, sondern über die nationalen Haushalte der betroffenen Staaten, an die der ESM Kredite vergibt. Im Gegenzug müssen die Krisenländer zur Vermeidung von moral hazard in sogenannte memoranda of understanding einwilligen, die ihnen strikte Reformprogramme vorschreiben – womit sie de facto einen Großteil ihrer wirtschaftspolitischen Souveränität an den ESM abgeben.

Auch der ESM hat jedoch wesentliche Nachteile, die eine direkte Finanzierung von Konjunkturmaßnahmen über Unionsanleihen nicht hätte. Dies betrifft vor allem die demokratische Legitimation: Während über den Haushalt der EU das Europäische Parlament sowie der Ministerrat gemeinsam entscheiden, setzen sich die wichtigsten Gremien des ESM allein aus den nationalen Regierungen zusammen. Auch wenn zahlreiche Länder (darunter Deutschland) eine verpflichtende Zustimmung des nationalen Parlaments zu allen ESM-Entscheidungen vorsehen, können die Abgeordneten hier kaum Gestaltungsmacht ausüben. Welche wirtschaftspolitischen Strategien der ESM in den Krisenländern verfolgt, wird in erster Linie von den Regierungen ausgehandelt – und ist deshalb stark von den diplomatischen Machtverhältnissen zwischen den Mitgliedstaaten abhängig.

Dies wiederum führt zu einem zweiten Nachteil des ESM: der geringen sozialen Akzeptanz, auf die seine Politik in den Krisenstaaten stößt. Seine memoranda of understanding gelten oft als ein Mittel der Fremdherrschaft, da sie der nationalen Haushaltspolitik kaum Spielräume lassen – und die Bürger zugleich so gut wie keine Möglichkeit haben, durch politische Wahlen auf die Inhalte der memoranda Einfluss zu nehmen. Eine Finanzierung über Unionsanleihen und den EU-Haushalt würde hier einen doppelten Vorteil bieten: Zum einen würde sich das Problem eines moral hazard hier von Anfang an nicht stellen, sodass auch keine so gravierenden Eingriffe in die nationalen Haushaltspolitiken notwendig wären. Und zum anderen hätten alle Bürger die Möglichkeit, durch ihre Stimme bei der Europawahl die Entwicklung der europäischen Haushaltspolitik unmittelbar zu beeinflussen, denn schließlich hat das Europäische Parlament hier ein Mitentscheidungsrecht. Egal, ob man zuletzt Austerität oder Keynesianismus wählt – die Legitimität wirtschaftspolitischer Entscheidungen ist immer höher, wenn die Bürger selbst dabei mitreden durften.

Warum es keine Unionsanleihen gibt

Viel würde also für Unionsanleihen sprechen. Mehr noch: Vergleicht man die EU mit anderen föderalen Systemen wie den USA oder der Bundesrepublik Deutschland, wo Konjunkturschocks ebenfalls jeweils durch den Haushalt der höchsten föderalen Ebene abgefedert werden, so sind Unionsanleihen eigentlich die nächstliegende Lösung. Dennoch kommen sie in der politischen Debatte kaum vor. Woran liegt das?

Ein Grund sind sicher die institutionellen Interessen der nationalen Regierungen, ohne deren Zustimmung die Einführung von Unionsanleihen nicht möglich wäre. Wenn die EU Kredite aufnehmen könnte, so würde dies zu einer Ausweitung ihres Haushaltsvolumens führen und letztlich den supranationalen Institutionen mehr finanziellen Einfluss geben. Insbesondere das Europäische Parlament als Haushaltsorgan würde dadurch an Macht gewinnen. Eine Konstruktion wie der ESM hingegen bündelt lediglich die wirtschaftliche Macht der Regierungen und ist für diese deshalb eher akzeptabel, auch wenn das auf Kosten der demokratischen Qualität des europäischen politischen Systems geht.

Noch wichtiger jedoch ist ein anderer Grund: Wollte man nämlich unter den jetzigen Bedingungen Unionsanleihen einführen, so wäre es zweifelhaft, ob die Europäische Union auch nur ansatzweise an die Bonität ihrer reichsten Mitgliedstaaten herankäme. Denn zum einen ist der Haushalt der Union erschreckend klein – ihr jährlicher Etat beträgt kaum ein Fünftel des Stammkapitals des ESM. Und zum anderen hat das Europäische Parlament auch keine Möglichkeit, dieses Budget kurzfristig auszuweiten, wie das nationale Parlamente mithilfe von Steuererhöhungen tun könnten – denn die EU hat kein eigenes Besteuerungsrecht, und die Höhe ihres Etats muss jeweils in mühevollen Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Regierungen festgelegt werden. Erst vor wenigen Tagen sind die entsprechenden Gespräche über den Nachtragshaushalt für 2013 geplatzt, da die Regierungen sich einer Erhöhung des Etats um neun Milliarden Euro widersetzten. Ernsthaft: Welcher Investor würde einer politischen Institution Geld leihen wollen, die so einfach in die finanzielle Handlungsunfähigkeit abgleitet?

Die ordnungspolitisch und demokratisch beste Lösung für die Eurokrise bestünde in der Einführung von Unionsanleihen, um daraus Konjunkturmaßnahmen finanzieren zu können, mit denen sich asymmetrische Schocks abfedern lassen. Doch dafür müssten wir erst einmal den Haushalt der Europäischen Union selbst reformieren, indem wir ihr ein eigenes Besteuerungsrecht übertragen und zugleich die Mitspracherechte der nationalen Regierungen in der europäischen Budgetpolitik einschränken. Und wenn wir dafür ein neues deutsches Grundgesetz benötigen, dann soll es uns willkommen sein: Besser als die halbherzigen bisherigen Lösungsansätze wäre es allemal!

Bild: By Polylerus at en.wikipedia (Transferred from en.wikipedia) [Public domain], from Wikimedia Commons.

Eurobonds und Fiskalpakt: Die europäische Simulation einer Fiskalunion

Europäischer Ententest: Wenn es aussieht wie eine Fiskalunion, schwimmt wie eine Fiskalunion und schnattert wie eine Fiskalunion...

Vor einer Woche habe ich an dieser Stelle einen Plan beschrieben, von dem ich denke, dass er einige der drängendsten Probleme der europäischen Währungsunion lösen könnte: Eurobonds, um die Schuldenkrise zu überwinden und den Krisenstaaten wieder Zugang zu bezahlbaren Krediten zu verschaffen. Der Fiskalpakt, um zu vermeiden, dass die Eurobonds zu Moral Hazard führen, also dem Anreiz, immer mehr öffentliche Kredite aufzunehmen und dann die Haftung auf die anderen Mitgliedstaaten abzuwälzen. Und eine Goldene Regel, die trotz Schuldenbremse staatliche Investitionen in wenigstens manche Branchen gestattet, um die Konjunktur nicht vollständig abzuwürgen und eine nachhaltige Entwicklung der Wirtschaft zu ermöglichen.

Dieses Modell könnte funktionieren. Aber natürlich wäre es, wie so oft in der europäischen Politik, eine ausgefeilte Kombination von ineinander greifenden Regeln, die zuletzt kaum noch jemand ganz verstehen würde. Deshalb sollte man nicht vergessen, dass es auch eine einfache Alternative dazu gibt – nämlich die Einrichtung einer echten Fiskalunion, mit einem EU-Haushalt, der so groß wäre, dass daraus ein wesentlicher Teil der europäischen öffentlichen Ausgaben bestritten werden könnte.

Eine gemeinsame Währung verlangt eine Fiskalunion

Die Bedingungen, unter denen eine gemeinsame Währung funktionieren kann, werden in der Wirtschaftswissenschaft seit Jahrzehnten diskutiert (für einen Überblick über die „Theorie optimaler Währungsräume“ siehe hier). Eines der wichtigsten Probleme ist dabei die Anfälligkeit einer Währungsunion für asymmetrische Schocks, also unvorhergesehene ökonomische Ereignisse, die bestimmten Ländern stärker schaden als anderen. Bei Staaten mit unterschiedlicher Währung werden solche asymmetrischen Schocks durch die Wechselkurse absorbiert: Die Währung des härter getroffenen Staates wertet ab, was seine Importe verteuert und Exporte verbilligt, daher seine Konjunktur anregt und die Wirtschaft ins Gleichgewicht zurückbringt. In einer Währungsunion funktioniert dieser Mechanismus nicht, sodass andere Mittel notwendig sind.

Eines dieser Mittel ist, wie der Ökonom Peter Kenen 1969 beschrieb, die fiskalische Integration: Ein gemeinsamer öffentlicher Haushalt, also ein gemeinsames Steuer- und Sozialsystem, wirkt als automatischer Stabilisator und kann deshalb asymmetrische Schocks auffangen. Auf nationaler Ebene lässt sich das regelmäßig beobachten: Gerät eine Region stärker in die Krise als andere, so steigen dort die Sozialausgaben (etwa die Arbeitslosenhilfe), während zugleich die Steuereinnahmen sinken. Da Steuern und Sozialausgaben aber aus einem gesamtstaatlichen Haushalt finanziert werden, kommt es zu einem Finanztransfer von den stabileren zu den schwächeren Regionen. Dies wiederum belebt die Konjunktur der Krisenregionen und sorgt so für eine Wiederherstellung des Gleichgewichts.

Der Unterschied zu den USA

In der jüngsten Wirtschaftskrise wurden deshalb immer wieder Vergleiche zwischen der Eurozone und anderen, nationalen Währungsunionen gezogen: etwa zwischen Griechenland und Wales oder zwischen Spanien und Florida. Tatsächlich geht derzeit niemand davon aus, dass das Pfund oder der Dollar in nächster Zeit zerbrechen könnte – obwohl Wales und Florida von Art und Ausmaß her teilweise ganz ähnlich Probleme haben wie die südeuropäischen Länder. Der Unterschied aber ist, dass sowohl Großbritannien als auch die USA eine Fiskalunion sind: Beide verfügen über große, nationale Haushalte, die Unterschiede zwischen den verschiedenen Regionen ausbalancieren können.

In der Eurozone dagegen gibt es keinen großen gemeinsamen Haushalt; das Budget der Europäischen Union beträgt kaum mehr als ein Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts. Im Haushaltsplan 2010 verfügte die EU insgesamt über rund 140 Milliarden Euro, während sich der Etat allein der Bundesrepublik Deutschland, deren Einwohnerzahl weniger als ein Sechstel davon beträgt, auf fast 320 Milliarden Euro belief. Entsprechend fallen auch die europäischen Transfermechanismen (im Wesentlichen die Strukturfonds) relativ bescheiden aus und sind nicht in der Lage, plötzliche asymmetrische Schocks zu absorbieren. Die wichtigsten automatischen Stabilisatoren – progressive Einkommensteuer und Sozialsystem – gibt es ohnehin nur auf nationaler Ebene, nicht für die Eurozone insgesamt.

Vorteile eines gemeinsamen Budgets

Doch nicht nur die ausbleibenden Transfers sind ein Problem; die fehlende Fiskalunion schafft noch eine Reihe weiterer Schwierigkeiten. So gibt es in einer Fiskalunion wie den USA jeweils nur einen relevanten Zinssatz für Staatsanleihen, nämlich den der Zentralregierung. Kommt es nun zu einem asymmetrischen Schock, der einzelne Gliedstaaten hart trifft, so mag dieser Zins vorübergehend ansteigen. Im Wesentlichen jedoch bleibt er stabil, da für die Kreditwürdigkeit der Zentralregierung die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der USA insgesamt entscheidend ist – also einschließlich der wirtschaftlich stabilen Regionen. Anders die Eurozone: Da Irland und die südeuropäischen Staaten von der Finanzkrise 2008 härter getroffen wurden als der Rest, fürchteten die Investoren einen Staatsbankrott dieser Länder. Während die Zinsen auf deutsche Staatsanleihen in den Keller gingen, stiegen die Risikoaufschläge für Irland, Spanien und Italien rapide an, und es kam zur großen Schuldenkrise.

Zugleich stellt sich bei einem gemeinsamen Budget das Problem des Moral Hazard nicht: Der einzige relevante Haushalt einer Fiskalunion ist derjenige des Zentralstaats, und die Höhe der Staatsverschuldung wird durch die Politik des gemeinsam gewählten Parlaments bestimmt. Von dem Problem der Generationengerechtigkeit abgesehen kann es deshalb nicht zu der Situation kommen, dass einer Schulden macht, die ein anderer bezahlen muss: Für Einnahmen wie Ausgaben ist jeweils die Gesamtbevölkerung verantwortlich.

Und schließlich erfolgen in einer Fiskalunion auch die wichtigsten staatlichen Investitionen aus dem gemeinsamen Haushalt, sodass die Zentralregierung eine einheitliche, kohärente Wirtschaftspolitik führen kann. In der Eurozone dagegen betreibt bislang jeder Staat seine Investitionen aus dem eigenen nationalen Etat und nach den eigenen nationalen Vorstellungen. Das aber erhöht die Anfälligkeit für asymmetrische Schocks, da die Widerstandsfähigkeit der Staaten gegenüber bestimmten Ereignissen auch davon abhängig ist, auf welche Branchen sie jeweils gesetzt haben. Dass Spanien von der Immobilienkrise so viel härter getroffen wurde als Deutschland, liegt eben auch daran, dass dort viel mehr in den Bausektor und viel weniger in Forschung und Entwicklung investiert wurde.

Eurobonds & Co. sollen die Erhöhung des EU-Etats ersetzen

Mit einer echten Fiskalunion – die Bündelung der vielen nationalen Etats in einem gemeinsamen europäischen Budget – wären die meisten der Probleme, an denen die Eurozone derzeit leidet, also gar nicht erst aufgetreten. Dennoch weigern sich die europäischen Regierungen nach wie vor, den Haushalt der EU zu erhöhen; selbst die recht bescheidenen Wünsche der Kommission und des Europäischen Parlaments stoßen auf heftigen Widerstand der Mitgliedstaaten. Das hat teilweise machtpolitische Motive (natürlich wollen die Regierungen auch künftig lieber selbst Millionen verteilen, als sie der Kommission zu überlassen), teilweise auch verfassungsrechtliche (dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts zufolge wäre die deutsche „Verfassungsidentität“ verletzt, „wenn die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang supranationalisiert würde“). Und das ist der einzige Grund, weshalb wir uns überhaupt Gedanken über Eurobonds, Fiskalpakt & Co. machen müssen.

Denn letztlich läuft das Konstrukt, das ich oben beschrieben habe, auf die Simulation einer Fiskalunion hinaus: auf den Versuch, die Effekte einer Fiskalunion zu erzielen, ohne wirklich ein ausreichendes EU-Budget einzurichten. In einer Fiskalunion gibt es einen einheitlichen Zinssatz auf Staatsanleihen, sodass ein asymmetrischer Schock nicht zu einer Schuldenkrise führt? Auch Eurobonds garantieren einen gemeinsamen Zinssatz! In einer Fiskalunion wird die Höhe der Staatsverschuldung von der Bevölkerung gemeinsam festgelegt? Der Fiskalpakt schafft ebenfalls ein einheitliches Defizit! In einer Fiskalunion gibt es eine kohärente Investitionspolitik? Wenn wir die Goldene Regel jeweils nur für bestimmte, von der Kommission festzulegende Branchen anwenden, dann können wir auch in Europa die Richtung der öffentlichen Investitionen künftig zentral steuern!

Wie gesagt: Das könnte funktionieren. Womöglich übersehen wir auch etwas – irgendeinen positiven Effekt eines gemeinsamen Haushalts, der sich in unserer europäischen Simulation nicht wiederfindet – und lösen damit die nächste große Krise aus. Aber immerhin würde niemand sagen können, wir hätten keinen juristischen und politischen Innovationsgeist gezeigt. Mit einem gewaltigen Aufwand an Kreativität hätten wir die erste Fiskalunion ohne ein gemeinsames Budget geschaffen, zusammengezurrt aus zwei, drei, vier verschiedenen Verträgen und einer Vielzahl von Verordnungen, Richtlinien und Durchführungsbestimmungen. Jeder leidenschaftliche Technokrat wird das lieben.

Aber wäre es nicht vielleicht am Ende doch etwas einfacher, allgemeinverständlicher und, nun ja, demokratischer, wenn wir stattdessen den direkten Weg gehen und die Europäische Union so bald wie möglich mit einem angemessenen Budget ausstatten?

PS

Nur damit es keine Missverständnisse gibt: In der Rhetorik der deutschen Bundesregierung wird das Wort „Fiskalunion“ seit einiger Zeit synonym mit dem Fiskalpakt gebraucht – ganz als ob man die Effekte eines gemeinsamen Haushalts schon allein durch eine allgemeine Schuldenbremse erreichen könnte. Dass das nicht funktionieren wird, ist ziemlich offensichtlich. Ohne wenigstens indirekte Mechanismen zur Abfederung asymmetrischer Schocks, etwa in Form von Eurobonds, wird es immer wieder zu Krisen wie der jetzigen kommen können. Oder, um es in den Worten von Kevin O'Rourke zu sagen:

Describing this as a “fiscal union,” as some have done, constitutes a near-Orwellian abuse of language.

Bild: By Fizykaa (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.