Wirtschaftliche Not mindert politisches Vertrauen

Deutsch

Von Henrik Serup Christensen und Janette Huttunen

Das Horizon-Europe-Projekt Activating European Citizens’ Trust in Times of Crisis and Polarisation (ActEU) untersucht Fragen politischen Vertrauens und demokratischer Legitimität in Europa. Dieser Artikel ist Teil einer Serie, in der ActEU-Forscher:innen ihre Ergebnisse präsentieren.

„Ob Menschen das Gefühl haben, mit ihrem Haushaltseinkommen auszukommen, ist für das Niveau politischen Vertrauens von entscheidender Bedeutung.“

 

Politisches Vertrauen ist eine grundlegende Voraussetzung für die Stabilität und Legitimität des politischen Systems. Damit unsere Gesellschaften reibungslos funktionieren können, müssen wir ein gewisses Mindestmaß an Vertrauen in die Akteure und Institutionen haben, die in unserem Namen autoritative Entscheidungen treffen. Wir müssen nicht mit allem einverstanden sein, was sie tun, aber eine allgemeine Überzeugung, dass das System zum Wohle aller funktioniert, ist jedenfalls von Vorteil. Die Untersuchung politischen Vertrauens ist deshalb ein zentrales Thema der Politikwissenschaft.

Studien haben gezeigt, dass das Niveau des politischen Vertrauens je nach Zeit und Ort unterschiedlich ist, wobei es schwierig sein kann, in diesen Schwankungen ein gemeinsames Muster zu finden. Alle Länder erleben in ihrem Vertrauensniveau Höhen und Tiefen, die durch historische Hintergründe, internationale Krisen und innenpolitische Ereignisse geprägt sind. Es fällt deshalb zuweilen schwer, einen gemeinsamen Trend darin zu erkennen.

Vertrauen variiert je nach sozialer Gruppe

Eine bleibende Erkenntnis ist jedoch, dass es zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen offenbar anhaltende Unterschiede im Ausmaß des politischen Vertrauens gibt. Mehrere Studien weisen auf, dass das Vertrauen je nach Faktoren wie Alter, Geschlecht und ethnischer Zugehörigkeit unterschiedlich stark ausgeprägt ist.

Gerade in Krisenzeiten wie diesen – geprägt von Klimawandel, zunehmenden Sicherheitsbedrohungen in Europa, wachsenden antidemokratischen Tendenzen sowie einer Wettbewerbs- und Innovationslücke in der EU – wird die Frage immer dringlicher, wie wir das Vertrauen verschiedener gesellschaftlicher Gruppen in unser politisches System aufrechterhalten können. Ohne ein hohes Maß an politischem Vertrauen wären demokratische Staaten möglicherweise nicht in der Lage, die aktuellen Turbulenzen zu bewältigen.

Benachteiligte Gruppen haben meist weniger Vertrauen

Von benachteiligten Gruppen wird oft erwartet, dass sie ein geringeres Maß an politischem Vertrauen haben. So neigen beispielsweise Frauen, junge Menschen und Menschen mit geringerem Bildungsniveau dazu, weniger Vertrauen zu haben als ihre männlichen, älteren und gut ausgebildeten Mitbürger:innen. Diese Erkenntnis lässt sich durch politökonomische Theorien und die „Gewinnerhypothese“ erklären, wonach Gruppen mit größeren Ressourcen, sei es in Form von Humankapital (z. B. Bildungsniveau, Fertigkeiten, Gesundheit) oder Wirtschaftskapital (z. B. Einkommen), am ehesten Vertrauen in politische Institutionen haben, da sie vom Status quo des sozialen und politischen Systems am meisten profitieren.

Menschen in höheren sozialen Schichten haben mehr politischen Einfluss, wodurch sie ihre Interessen besser verteidigen können und daher mehr Vertrauen in politische Institutionen haben. Benachteiligte Gruppen hingegen profitieren vom politischen System weniger und haben deshalb auch weniger Vertrauen in diese Institutionen.

Diese theoretische Annahme wurde in mehreren Studien untersucht. Die Ergebnisse sind im Allgemeinen bestätigend. So geht beispielsweise ein höheres Einkommen mit einem höheren Maß an politischem Vertrauen einher, und auch die Zugehörigkeit zur Mittel- oder Oberschicht ist im Vergleich zu anderen sozialen Schichten mit einem höheren Vertrauen in nationale politische Institutionen verbunden.

Welche Faktoren können Unterschiede im Vertrauen wirklich erklären?

Das Ausmaß, in dem soziodemografische Ungleichheiten für Unterschiede im politischen Vertrauen verantwortlich sind, ist jedoch noch unklar. Zudem wissen wir noch nicht, welche dieser Ungleichheiten für die Unterschiede im politischen Vertrauen entscheidend sind. Im Rahmen des von Horizon Europe finanzierten Projekts ActEU haben wir uns mit der Frage befasst, wie soziodemografische Merkmale und der soziale Status das politische Vertrauen der Bürger:innen in Europa beeinflussen. Mithilfe von Zeitreihendaten aus dem European Social Survey (ESS) für den Zeitraum 2002-2023 haben wir untersucht, inwieweit sieben sozioökonomische Faktoren zur Erklärung der Unterschiede im politischen Vertrauen beitragen können: Alter, Geschlecht, Migrationshintergrund, Urbanität, Bildungsniveau, soziale Schicht sowie subjektive Gefühle zum Haushaltseinkommen.

Wir haben den Zusammenhang zwischen diesen Faktoren und dem politischen Vertrauen sowohl in die nationale als auch in die europäische Regierungsebene untersucht. Abbildung 1 zeigt die Ergebnisse der Regressionsanalysen, in denen wir vergleichen, wie weit jeder dieser Faktoren mit dem politischen Vertrauen auf europäischer und nationaler Ebene korreliert.

Abb. 1: Mehrebenen-Regressions-Koeffizienten, ESS2002-2023 (zum Vergrößern anklicken).

Unsere Analyse zeigt zunächst einmal, dass viele der vermuteten Unterschiede unter Berücksichtigung anderer Faktoren gar nicht so groß sind. Es wäre allerdings ein Fehler, dies als Beweis dafür zu interpretieren, dass soziodemografische Faktoren weitgehend irrelevant seien. Vielmehr zeigt es, dass die verschiedenen Faktoren eng miteinander verbunden sind und dass bestimmte Gruppen mehrere Merkmale aufweisen können, die das Vertrauensniveau beeinträchtigen.

Subjektives Einkommen beeinflusst das Vertrauensniveau stark

Ein Faktor jedoch führt zu deutlichen Unterschieden im Vertrauensniveau sowohl gegenüber nationalen als auch gegenüber EU-Institutionen: das subjektive Einkommen. Diese Variable bezieht sich darauf, inwieweit die Befragten das Gefühl haben, mit ihrem aktuellen Haushaltseinkommen auskommen zu können. Europa hat in den letzten Jahren eine Reihe von Turbulenzen erlebt, die sich negativ auf die Kaufkraft der Durchschnittsbürger:innen ausgewirkt und ihr Sicherheitsgefühl beeinträchtigt haben. Inflation, die Corona-Pandemie, der Krieg in der Ukraine, die Energiekrise und andere Faktoren haben das Vertrauen der Bürger:innen in ihre persönliche Wirtschaftslage auf die Probe gestellt, sodass diese Messgröße derzeit besonders relevant ist.

Das Ergebnis zeigt, dass Menschen, die Schwierigkeiten haben, mit ihrem aktuellen Haushaltseinkommen auszukommen, im Durchschnitt weniger Vertrauen in das politische System auf nationaler und europäischer Ebene haben. Die Unterschiede sind recht stark ausgeprägt und umso bemerkenswerter, als die Ergebnisse um Faktoren wie Bildung und soziale Schicht bereinigt sind. Über alle anderen Faktoren hinweg äußern Menschen, die das Gefühl haben, wirtschaftlich Schwierigkeiten zu haben, ein geringeres Maß an politischem Vertrauen. Obwohl wir mit unseren Daten keinen Kausalzusammenhang herstellen können, deutet dieses Ergebnis darauf hin, dass materielle Unsicherheit eine wichtige Triebkraft für die Unterschiede im politischen Vertrauen ist.

Wie beispielsweise Thomas Piketty in „Das Kapital im 21. Jahrhundert“ aufgezeigt hat, ist wirtschaftliche Ungleichheit zumindest teilweise das Ergebnis politischer Entscheidungen. Es ist deshalb nur logisch, dass sie sich auch auf das Vertrauen in die für die Politikgestaltung verantwortlichen Institutionen auswirkt. Dennoch ist es bemerkenswert, dass sich wirtschaftliche Not so deutlich in einem Gefühl der Ablehnung gegenüber dem politischen System äußert.

Der Effekt ist länderübergreifend sichtbar …

Die weitreichenden Auswirkungen wirtschaftlicher Not werden auch deutlich, wenn wir untersuchen, wie sich Länder hinsichtlich der Frage unterscheiden, wie wirtschaftliche Not das politische Vertrauen im Laufe der Zeit beeinflusst. In Abbildung 2 zeigen wir die bivariaten Zusammenhänge zwischen subjektivem Einkommensempfinden und politischem Vertrauen im Zeitraum 2002-2023 für jedes einzelne Land. Um den Vergleich übersichtlicher zu gestalten, zeigen wir hier nur die Unterschiede zwischen den beiden Extremkategorien (komfortables Leben vs. sehr schwieriges Auskommen).

Abb. 2: Länderunterschiede im politischen Vertrauen in Abhängigkeit von der gefühlten Einkommenssituation, ESS2002-2023I (zum Vergrößern anklicken).

Die Ergebnisse zeigen, dass Menschen, die in komfortablen Verhältnissen leben, im Allgemeinen sowohl in die europäische als auch in die nationale Ebene ein höheres Vertrauen haben, während Menschen, die in wirtschaftlichen Schwierigkeiten sind, tendenziell ein geringeres Vertrauen haben. Dieses Muster ist in allen Ländern zu beobachten, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Trotz einiger Schwankungen ist das Muster in allen Ländern bemerkenswert konsistent. Darüber hinaus scheint sich die Kluft in den meisten Ländern im Laufe der Zeit vergrößert zu haben, was darauf hindeutet, dass die Unterschiede mit der Zeit noch deutlicher werden.

… und gilt für Vertrauen in europäische, nationale und regionale Ebene

Wirtschaftliche Not ist somit  in ganz Europa ein starker und konsistenter Prädiktor für ein geringeres politisches Vertrauen sowohl in die europäische als auch in die nationale Ebene. Aber wie sieht es auf regionaler Ebene aus? In Abbildung 3 stellen wir die Unterschiede im Vertrauen zwischen wohlhabenden und weniger wohlhabenden Menschen auf regionaler Ebene dar (in diesem Fall nur für das Jahr 2020).

Abb. 3: Verhältnis zwischen subjektivem Einkommen und Vertrauen auf regionaler Ebene (NUTS 2+3), ESS2020 (zum Vergrößern anklicken).

Werte um 1 herum deuten darauf hin, dass wirtschaftliche Not eine geringere Rolle bei der Bildung von Vertrauen spielt. Werte über 1 (dunklere Farben) bedeuten, dass diejenigen, die wirtschaftliche Not erleben, ein höheres Vertrauen haben als diejenigen, die keine Probleme haben, über die Runden zu kommen. Werte unter 1 (hellere Farben) zeigen hingegen an, dass diejenigen, die wirtschaftliche Not erleben, ein geringeres Vertrauen haben. Die Ergebnisse zeigen deutlich, dass in den meisten Regionen Europas das Vertrauen sowohl in die europäische als auch in die nationale Ebene bei Gruppen, die wirtschaftliche Not erleben, tendenziell geringer ist. Wirtschaftliche Not ist somit selbst auf regionaler Ebene ein starker Prädiktor für politisches Vertrauen.

Gefühle sind wichtig

Das Ausmaß, in dem Menschen das Gefühl haben, mit ihrem Haushaltseinkommen zurechtzukommen, ist also von entscheidender Bedeutung, um die gesellschaftlichen Unterschiede im Niveau des politischen Vertrauens zu verstehen. Wirtschaftliche Not ist ein entscheidender Faktor, der Vertrauen untergraben kann.

Diese Erkenntnis hat mehrere Implikationen. Am wichtigsten ist vielleicht, dass sie konkrete Lösungen für die Stärkung des politischen Vertrauens aufzeigt. Hierfür ist zunächst einmal festzuhalten, dass es nicht nur auf die in Euro bezifferbare wirtschaftliche Realität der Bürger:innen ankommt, d. h. auf das Geld, das sie in ihrem Haushalt zur Verfügung haben, sondern auch auf die subjektiven Gefühle der Menschen hinsichtlich der wirtschaftlichen Lage ihres Haushalts. Das Vertrauen der Bürger:innen in ihre wirtschaftliche Situation zu stärken ist wichtig, um politisches Vertrauen zu erhöhen. Um politisches Vertrauen zu fördern, ist es wesentlich, die wirtschaftliche Sicherheit der Menschen in Europa zu verbessern.

Gerechtes Wachstum, erschwingliche Grundversorgung, Sozialpolitik

Eine Möglichkeit, dies zu erreichen, besteht darin, den Haushalten mehr Geld für ihre Grundbedürfnisse zur Verfügung zu stellen. Maßnahmen zur Sicherung des Wirtschaftswachstums können Teil der Lösung sein, da ein nachhaltiges Wachstum den Kuchen für alle größer machen kann. Es ist jedoch unerlässlich, dass dieses Wachstum auch bei denjenigen ankommt, die es schwer haben, über die Runden zu kommen. Wirtschaftswachstum, das nur Spitzenverdiener:innen zugutekommt, kann unbeabsichtigt sogar das Vertrauen in die Politik untergraben, da diejenigen, die davon nicht profitieren, ihre wirtschaftliche Lage angesichts des Erfolgs der anderen noch negativer einschätzen. Ein funktionierender Arbeitsmarkt, der Chancen für alle bietet, ist daher ebenfalls Teil der Lösung.

Zudem hängt wirtschaftlicher Wohlstand nicht nur davon ab, wie viel Geld ein Mensch in der Tasche hat. Es geht auch darum, wie weit dieses Geld reicht – wie gut grundlegende menschliche Bedürfnisse damit gedeckt werden können. Das bedeutet, dass die Preise für Grundbedürfnisse wie Lebensmittel, Wohnen, Heizung und Gesundheitsversorgung von vorrangiger Bedeutung sind. Damit das Vertrauensniveau steigt, müssen die Menschen sicher sein, dass sie sich diese Grundgüter leisten können. Zur Stärkung des politischen Vertrauens können deshalb beispielsweise auch wirtschaftspolitische Maßnahmen hilfreich sein, die auf eine niedrige und stabile Inflation abzielen, insbesondere bei Lebensmitteln und Grundgütern. Auch ein Gefühl der wirtschaftlichen Absicherung ist von Vorteil. Sozialpolitiken, die die Grundbedürfnisse aller sichern, können deshalb dazu beitragen, das politische Vertrauen zu stärken.

Diese Lösungen mögen kostspielig sein. Aber sie scheinen entscheidend zu sein, wenn wir die Legitimität unseres politischen Systems in Zukunft sicherstellen wollen.

Henrik Serup Christensen ist Senior University Lecturer an der Åbo Akademi University in Turku, Finnland.

Janette Huttunen ist Postdoktorandin an der Åbo Akademi University in Turku, Finnland.

Dieser Artikel basiert auf den Beiträgen der Autor:innen zu dem von ActEU veröffentlichten „Report on how trends in trust among specific social and political groups, including ethnic and territorial identities, territorial attachment and regime types at subnational level impact on varying levels of trust across European subnational units“, der im März 2025 erschienen ist.

Wirtschaftliche Not mindert das Vertrauen in die Politik [DE/EN] ● Henrik Serup Christensen und Janette Huttunen Mehrebenen-Demokratie und Vertrauen in Europa: die Rolle der subnationalen Ebene [DE/EN] ● Felix-Christopher von Nostitz Aus dem Takt? Der schwierige Wahltanz der EU [DE/EN] ● Alex Hartland, Daniela Braun, Giuseppe Carteny, Rosa M. Navarrete und Ann-Kathrin Reinl Was hat Vertrauen damit zu tun? Politisches Vertrauen, polarisierte Meinungen und Klimaproteste in Europa [DE/EN] ● Louisa Parks Von Sitzen zu Stimmungen: Was uns Österreich über Vertrauen und Repräsentation in einem Mehr-Ebenen-Europa lehren kann [DE/EN] ● Ermela Gianna, Matilde Ceron und Zoe Lefkofridi ActEU Youth Democracy Labs: Eine junge Perspektive auf Politik und politische Bildung in der EU [DE/EN] ● Alex Hoppe In ein neues Zeitalter repräsentativer Demokratie: Das Vermächtnis von ActEU in einem Buch [DE/EN] ● Daniela Braun, Alex Hartland, Michael Kaeding, Zoe Lefkofridi und Kristina Weissenbach

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Graue Gebäude: Luca [Unsplash license], via Unsplash [cropped]; Grafiken: Henrik Serup Christensen, Janette Huttunen; Porträts: privat [alle Rechte vorbehalten].

Economic deprivation reduces political trust

Deutsch

By Henrik Serup Christensen and Janette Huttunen

The Horizon Europe project Activating European Citizens’ Trust in Times of Crisis and Polarisation (ActEU) examines questions of political trust and democratic legitimacy in Europe. This article is part of a series in which ActEU researchers present their findings.

“Whether people feel that they are able to cope on their household income is of key importance for political trust in society.”

Political trust is a fundamental precondition for the stability and legitimacy of the political system. For our societies to function smoothly, we need to hold at least some level of trust in the actors and institutions that make authoritative decisions on our behalf. We do not have to agree with everything they do, but a general belief that the system works for the common good is nonetheless favourable. For this reason, the study of political trust has been a central theme within political science.

Trust varies across social groups

Studies show that levels of political trust change across time and place, but it can be difficult to find a common pattern in these developments. All countries experience ups and downs in their levels of trust that are shaped by historical legacies, international crises, and domestic political events. It may therefore be difficult to identify a common trend in these developments.

A more enduring finding is that there seem to be persistent differences in levels of political trust across groups in society. Several studies show that levels of trust differ across factors such as age, gender, and ethnicity. Especially in our times of crises – from the climate crisis to increasing security threats in Europe, rising anti-democratic sentiments, and the competitiveness and innovation gap in EU – the question of how we can sustain different societal groups’ trust in our political system becomes ever more imperative. Without high levels of political trust, democratic states may be incapable of navigating through this turmoil.

Disadvantaged groups are expected to have less trust

Disadvantaged groups are often expected to hold lower levels of political trust. For example, women, young people, and people with lower educational attainment tend to hold lower levels of trust compared to their male, older, and well-educated counterparts. This finding is explained by political economy theories and the “winner hypothesis”, which hold that groups with greater resources in the form of either human (e.g., education, skills, and health) or economic capital (such as income) are most likely to trust political institutions since they benefit most from the status quo of the social and political system.

People in higher social strata have more political influence, which allows them to defend their interests and therefore have more trust in political institutions. Since disadvantaged groups do not benefit as much from the political system they place less trust in these institutions.

This theoretical proposition has been examined in several studies. The findings are generally supportive. For example, higher income is associated with higher levels of political trust, and belonging to the middle or upper class is associated with higher trust in national political institutions, compared to other social classes.

Which factors can really explain differences in trust?

But the extent to which sociodemographic inequalities can account for differences in levels of political trust is still unclear. Furthermore, we still don’t know which of these inequalities are more important in shaping differences in political trust. Within the framework of the Horizon Europe funded project ActEU, we delved into the question of how socio-demographic characters and status affect citizens’ political trust across Europe. With the help of time series data from the European Social Survey (ESS) covering 2002-2023, we mapped the extent to which seven socioeconomic factors can help explain differences in political trust: age, gender, migrant origin, urbanicity, educational attainment, social class, and subjective feelings about household income.

We examined the relationship between these factors and political trust at both the national and European levels of government. Figure 1 shows results of regression analyses where we compare the association of each of these with political trust at the European and national level.

Figure 1: Multilevel regression coefficients, ESS2002-2023 (click to enlarge).

Our analysis shows, first of all, that many of the suggested differences are not that large when taking into account other factors. However, it would be a mistake to interpret this as evidence that socio-demographic factors are largely irrelevant. Instead, it shows that they are closely connected and that certain groups may combine several traits that depress the level of trust.

Subjective income strongly impacts the level of trust

For one factor, however, there are clear differences in levels of trust at both the national and EU institutions: subjective income. This variable concerns the extent to which respondents feel that they can get by on their current household income. Europe has in recent years undergone a string of turmoil that has had a negative effect on average citizens’ spending capacity and depressed their sense of security. Inflation, the Covid-19 pandemic, the war in Ukraine, the energy crisis, among others, have tested citizens’ confidence in their personal economy, making the measure especially relevant currently.

The result shows that people who experience difficulties getting by on their current household income on average hold lower levels of trust in the political system at both the national and European government levels. The differences are quite pronounced, and they are all the more remarkable considering that the results adjust for differences in factors such as education and social class. Across all other factors, people who feel that they have difficulties getting by economically express lower levels of political trust. While we are unable to establish causality with our data, this finding suggests that material insecurity is a key driving force explaining differences in political trust.

Since, as for example Thomas Piketty noted in Capital in the Twenty-First Century, economic inequality is at least partially a result of political decisions, its effect on trust in the very institutions responsible for the policymaking is logical. It is nevertheless remarkable that economic hardship manifests itself so clearly in feelings of animosity toward the political system.

The effect is visible across countries …

The pervasive effect of economic hardship is also evident when we examine country-level differences in how economic hardship shape political trust over time. In Figure 2, we show country-by-country bivariate relationships between subjective income feeling and political trust over the time period 2002-2023. To make the comparison easier to follow, we only display differences between the two extreme categories here (Living comfortably vs. Very difficult to get by).

Figure 2: Country-level differences in political trust depending on feelings about income, ESS2002-2023I (click to enlarge).

These results show that those who are living comfortably generally have higher trust at both the European and national level, whereas those who are struggling tend to have lower trust. This pattern is found in all countries, although the magnitude of the differences differs. While some fluctuations occur, the pattern is remarkably consistent across countries. Furthermore, it seems like the gap has been widening in most countries over time. This suggests that the differences are growing even more pronounced over time.

… and holds for trust in the European, national, and regional level

Economic hardship is thus a strong and consistent predictor of lower levels of political trust in both European and national levels across Europe. But what do we find at the regional level? In Figure 3, we visualize the differences in trust between those who are well off and those who are struggling at the regional level. This only shows the situation for the year 2020.

Figure 3: Subjective income ratios of trust at the regional level (NUTS 2 + 3), ESS2020 (click to enlarge).

Ratios around 1 indicate that economic hardship plays less of a role in shaping levels of trust. Ratios above 1 (darker colours) mean that those who experience economic hardship have higher trust than those without problems getting by, while ratios below 1 (lighter colours) indicate that those who experience economic hardship have lower trust. These results clearly demonstrate that both European and national level trust tend to be lower among groups who experience economic hardship in most regions across Europe. Hence economic hardship is a strong predictor for political trust even at the regional level.

Feelings matter

The extent to which people feel that they are able to cope on their household income is therefore of key importance for understanding differences in political trust in society. Economic hardship is a pivotal factor that can undermine levels of trust.

The implications of this finding are manyfold. Perhaps most importantly, it points to concrete solutions for increasing levels of political trust. First of all, it is worth noting that what matters is not only the economic reality of citizens, calculable by euros, i.e., the money they have in their household to spend, but also people’s subjective feelings about their household’s economic state. Improving citizens’ trust in their economic situation is important for increasing political trust. To boost political trust, it is imperative to increase the economic security of the European populations.

Equitable growth, affordable basic commodities, welfare policies

One way to achieve this is increasing the amount of money that households have for their basic needs. Policies that aim to ensure economic growth may be part of the solution since sustained economic growth can make the pie bigger for everyone. But it is essential that this growth benefits those who have a hard time getting by. Economic growth that only benefits those at the top of society may inadvertently damage political trust, since those who do not benefit will feel even worse about their economic situation when others are thriving. A functioning labour market that provides opportunities for all is therefore also part of the solution.

Furthermore, economic fortune is not only about the amount of money in your pocket. It is also about how far that money goes – how well basic human needs can be met. This entails that the prices of basic essentials such as groceries, housing, heating, and healthcare are of primary importance. To increase levels of trust, individuals need to be sure that they will be able to buy these basic commodities. To boost political trust, helpful economic policies may include measures that aim to ensure low and stable inflation, especially on food and basic commodities. Establishing a sense of economic security will also be beneficial. Hence, welfare policies that ensure the basic needs of all can help boost political trust.

These solutions may be costly, but they seem to be decisive if we want to ensure the legitimacy of our political system in the future.

Henrik Serup Christensen is a Senior University Lecturer at Åbo Akademi University in Turku, Finland.

Janette Huttunen is a Post-doc Researcher at Åbo Akademi University in Turku, Finland.

This article is based on the authors’ contributions to the ActEU project’s “Report on how trends in trust among specific social and political groups, including ethnic and territorial identities, territorial attachment and regime types at subnational level impact on varying levels of trust across European subnational units”, published in March 2025.

Economic deprivation reduces political trust [DE/EN] ● Henrik Serup Christensen and Janette Huttunen Multi-level democracy and political trust in Europe: The role of the subnational level [DE/EN] ● Felix-Christopher von Nostitz Out of step? The EU’s difficult election dance [DE/EN] ● Alex Hartland, Daniela Braun, Giuseppe Carteny, Rosa M. Navarrete, and Ann-Kathrin Reinl What’s trust got to do with it? Political trust, polarized opinions and climate protest in Europe [DE/EN] ● Louisa Parks From seats to sentiments: What Austria teaches us about trust and representation in a multi-level Europe [DE/EN] ● Ermela Gianna, Matilde Ceron, and Zoe Lefkofridi ActEU Youth Democracy Labs: A young perspective on politics and political education in the EU [DE/EN] ● Alex Hoppe Towards a new era of representative democracy: The ActEU legacy in one book [EN] ● Daniela Braun, Alex Hartland, Michael Kaeding, Zoe Lefkofridi, and Kristina Weissenbach

Pictures: Grey buildings: Luca [Unsplash license], via Unsplash [cropped]; graphs: Henrik Serup Christensen, Janette Huttunen; portraits: private [all rights reserved].

„Fachkräfte, Kompetenzen und Vorsorge“: ein sozialpolitischer Paradigmenwechsel in Brüssel

English

Von Amandine Crespy und Bastian Kenn

Von kollektiver Verantwortung zu einer Welt atomisierter Individuen: Roxana Mînzatus Beschäftigungs- und Sozialressort bekommt ein neues Branding.

Die Ressortverteilung der EU-Kommission ist eine hochpolitische Angelegenheit. Als das Migrationsportfolio 2019 plötzlich in „Schutz unserer europäischen Lebensweise“ umbenannt werden sollte, folgte eine Diskussion über den sich in Brüssel bemerkbar machenden Rechtsruck. Nun verschwindet der Zuständigkeitsbereich „Beschäftigung und Soziales“. Stattdessen waltet die rumänische Kommissarin Roxana Mînzatu künftig über ein Portfolio mit dem merkwürdig anmutenden Titel „Fachkräfte, Kompetenzen und Vorsorge“ (in der englischen Fassung: „People, skills and preparedness“). Erstmals werden dabei die Ressorts für Bildung und Beschäftigung unter einen politischen Hut gebracht. Was hat das zu bedeuten?

„Fachkräfte, Kompetenzen und Vorsorge“ steht sinnbildlich für ein politisches Verständnis, in dem kollektive Verantwortlichkeiten zugunsten einer Welt atomisierter Individuen aufgegeben werden, die sich das nötige Rüstzeug zulegen sollen, um permanenter Unsicherheit trotzen zu können: ein Paradigmenwechsel hin zur Individualisierung und Versicherheitlichung sozialer Probleme.

Soziales vs. „Fachkräfte“

Der erste der drei Begriffe ist in der englischen Fassung (people bedeutet wörtlich „Menschen“, „Leute“ oder „Personen“) zunächst ein Allgemeinplatz, der mit Wohlwollen interpretiert werden kann. So könnte er auf eine konzeptuelle Erweiterung hindeuten, um sich vermehrt auch den Anliegen gesellschaftlicher Gruppen zu widmen, die vorher nicht primäre Adressaten EU-sozialpolitscher Maßnahmen waren – etwa Kindern, Selbständigen oder Menschen in Armut. Das Aufkommen solch neuer Kategorien ist nicht unbedingt schlecht. Um den besonderen Herausforderungen in Arbeit und Gesellschaft gerecht zu werden, erfasst man beispielsweise alleinerziehende Mütter, Migrant:innen oder Menschen mit Behinderungen als „schutzbedürftige Personen“.

Die deutsche Fassung wird allerdings konkreter und greift erkennbar die allenthalben hitzig geführten Debatten über einen branchenübergreifenden Fachkräftemangel auf. Tatsächlich geht es in vielen sozialpolitischen Debatten inzwischen vor allem darum, eben diese Fachkräfte heranzuziehen. So wird beispielsweise der verbesserte Zugang zu frühkindlicher Bildung primär mit dem zu erwartenden wirtschaftlichen Nutzen zukünftiger Fachkräfte begründet, und auch Migrant:innen werden zunehmend anhand ihres „skill levels“ bewertet.

Die Betonung der individuellen „Fachkräfte“ geht mit einer Abkehr vom semantischen Register des Sozialen einher. Sie lässt außer Acht, dass Individuen unweigerlich in soziale Beziehungen eingebunden sind (etwa Beschäftigungsverhältnisse), dass ihre Zwänge und Möglichkeiten stark von der sozialen Schichtung abhängen und dass das Ziel von Politik neben der Lösung von Problemen auch darin besteht, den Zusammenhalt sozialer Gefüge zu stärken. Während Begriffe wie „Beschäftigte“ oder auch „Bürger:innen“ auf einen bestimmten institutionellen und strukturellen Rahmen verweisen (den Arbeitsmarkt bzw. das öffentliche Leben in einer Demokratie) fehlt dieser bei „Fachkräfte“. Gerade in der englischen Fassung grenzt die Unbestimmtheit des Begriffs ans Absurde: Arbeiten die anderen Kommissar:innen denn etwa nicht für the people?

Beschäftigung vs. „Kompetenzen“

„Beschäftigung“ war seit Jahrzehnten das Kernkonzept, mit dem das Ressort benannt wurde. Es definiert einen klaren Handlungsraum und damit auch einen Auftrag an das politische Personal: Basierend auf den Rechten und Pflichten, die in sozialen Prozessen ausgehandelt werden, soll die Wirtschaft Menschen in einer Art und Weise „beschäftigen“, die sowohl Wohlstand generiert als auch soziale Sicherheit schafft. In diesem Sinne steht das Beschäftigungsverhältnis an der Schnittstelle zwischen Kapital und Arbeit, zwischen Arbeitgeber:innen und Arbeitnehmer:innen.

Den primären Fokus auf „Kompetenzen“ („skills“) zu legen, verschiebt dieses Verhältnis deutlich in Richtung individueller Eigenverantwortung und damit in Richtung Arbeitnehmer:innen: „Wer einen guten Job will, muss sich eben die vom Markt gewünschten Eigenschaften zulegen!“ So werden nicht nur Arbeitslosigkeit, sondern auch mangelhafte Arbeitsbedingungen von einem strukturellen zu einem persönlichen Problem.

Dieser Fokus auf Kompetenzen ist keinesfalls neu. Kompetenzen galten als zentrales Mittel zur Überwindung der Finanz- und Staatsschuldenkrise. Marianne Thyssen, eine von sehr wenigen konservativen Politiker:innen an der Spitze des Beschäftigungsressorts, führte 2014 ebenfalls schon „skills“ im Titel ihres Ressorts (im Deutschen damals noch „Qualifikationen“). Seitdem ist der Diskurs – auch im Kontext des oben genannten Fachkräftemangels – omnipräsent, aber zugleich auch umstrittener geworden. In Reaktion auf die Entscheidung der Europäischen Kommission, 2023 zum „Jahr der Kompetenzen“ zu erklären, wiesen Gewerkschaften darauf hin, dass eher ein Mangel guter Arbeitsplätze als ein Mangel an „Kompetenzen“ vorliege.

Sozialpolitik vs. „Vorsorge“

Der wohl überraschendste Neuzugang in der europäischen Sozialpolitik liegt im Begriff der „Vorsorge“ – im Englischen „preparedness“, was auch mit „Bereitschaft“ oder „Vorbereitetsein“ übersetzt werden könnte. Eigentlich wird mit diesen Begriffen eher die Fähigkeit einer Gesellschaft beschrieben, Risiken zu antizipieren und unerwarteten Schocks zu begegnen. Neben Naturkatastrophen werden zum Beispiel auch Epidemien als Bedrohungen angesehen, die eine ständige Vorsorge rechtfertigen. Zugleich gibt es einen mehr oder weniger direkten sprachlichen Bezug zur Kriegsführung: In den Vereinigten Staaten trat das preparedness movement für eine Verstärkung der Armee nach dem Ersten Weltkrieg ein.

In der Politikwissenschaft bezeichnet man solche Prozesse als „Versicherheitlichung“ (securitization): Es wird insinuiert, soziale Probleme ähnelten in Ursache und Wirkung Sicherheitsproblemen. Dies steht in krassem Widerspruch zu einem Verständnis sozialpolitischer Fragen als Folge der ungleichen Verteilung von Ressourcen, als Ergebnis kollektiver Entscheidungen, die in weitgehend historisch gewachsenen sozialen Dynamiken verankert sind. Stattdessen werden soziale Probleme zu einer Frage des Krisenmanagements, der Fähigkeit, auf „externe“ Schocks zu reagieren.

Der Modus des Krisenmanagements scheint also auf die Sozialpolitik übergeschwappt zu sein. Im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise, den insbesondere ab 2015 zunehmenden Migrationsbewegungen, des Brexit und schließlich der Pandemie erprobt und verfeinert, prägt die Idee des Krisenmanagements seit rund 15 Jahren die großen europapolitischen Entscheidungen. In Zeiten der Krise wird Not zum Gesetz und ermöglicht sowohl willkommene institutionelle Neuerungen als auch demokratisch fragwürdige Maßnahmen.

Individuelle Eigenverantwortung ist nicht genug

Aber wie effektiv, legitim und nachhaltig sind die politischen Entscheidungen, die aus dem Krisenmanagement hervorgehen? Die europäische Reaktion auf die Covid-19-Pandemie ist ein gutes Beispiel für die Widersprüche der „Vorsorge“. Keines der neuen Instrumente der EU (die gemeinsame Impfstoffbeschaffung, das Kurzarbeit-Instrument SURE oder das Konjunkturpaket Next Generation EU) hat die tiefgreifenden Probleme europäischer Gesundheitssysteme – die chronische Unterfinanzierung, die sozialen und territorialen Ungleichheiten beim Zugang zur Gesundheitsversorgung und den Fachkräftemangel – ernsthaft gelöst. Wenn morgen eine neue Pandemie ausbrechen würde, wie viele Länder der Europäischen Union hätten dann gut „vorgesorgt“?

In einer von Klimakrise und Konflikten geprägten Welt muss die Europäische Union auf institutionalisierte und nachhaltige Antworten auf strukturelle Veränderungen hinarbeiten. Dafür muss sie sich auch der schwierigen Frage der Umverteilung und der eigentlichen Bedeutung von Wohlstand stellen. Panik zu schüren, Probleme auf die Eigenverantwortung der Individuen abzuwälzen und sich mit kurzfristigen Lösungen zu begnügen, dürfte sich hingegen als ebenso wirkungslos wie gefährlich erweisen.

Amandine Crespy ist Professorin für Politikwissenschaft und Europastudien an der Université Libre de Bruxelles und Gastprofessorin am Europakolleg in Brügge.

Bastian Kenn ist Doktorand an der Université Libre de Bruxelles und forscht zur europäischen Sozialpolitik.

Dieser Artikel ist die leicht bearbeitete Fassung eines Texts, der zuerst auf Englisch bei Social Europe erschienen ist.

Bilder: Roxana Mînzatu: PES Communications [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; Porträts Amandine Crespy, Bastian Kenn: privat [alle Rechte vorbehalten].

“People, skills, and preparedness”: a paradigm shift in EU social policy

Deutsch

By Amandine Crespy and Bastian Kenn

From collective responsibilities towards a world of individuals: Roxana Mînzatu’s employment and social affairs portfolio has been rebranded.

The new European Commission will no longer include a commissioner for employment. Instead, if confirmed, Romanian Roxana Mînzatu will be responsible for “people, skills, and preparedness”. Far from being trivial, this strange title suggests a new vision based on the individualization and securitization of social issues.

If it is true that words have meaning in politics, the titles of European Commissioners’ portfolios are yardsticks for the European Zeitgeist. In 2019, Ursula von der Leyen’s decision to call the migration portfolio „Protecting our European Way of Life” sparked controversy. This time around, employment and social affairs has been rebranded “people, skills, and preparedness” combining previously distinct domains of employment and education. What does that mean? 

The title sketches a political vision away from collective responsibilities towards a world of disembedded individuals required to arm themselves in the face of looming threats and multidimensional insecurity. Merging education and employment under one umbrella further subjects society to the supposed needs of a self-steering economy.

Social Affairs vs. “people”

The inclusion of the term “people” is undoubtedly the most difficult to decipher because it seems so generic and seemingly naïve. It may suggest expanding the scope from workers to many other potential categories of people, such as children, students, pensioners, freelancers or people in poverty. Forging new categories such as “vulnerable people” in reference to mobility poverty or energy poverty could be fruitful in the face of new challenges may be fruitful.

That said, the disappearance of the “social” is telling. It further undermines the understanding that individuals are embedded in social relations (with employment being a social relation par excellence), that their constraints and opportunities are shaped by social stratification, and that the ultimate goal of policies is not only to solve problems, but to enhance the cohesion of the social fabric. Contrary to workers – embedded in the labour market – or citizens, involved in public life and political cultures, “people” are detached from any institutional or systemic basis. Not only does it sound terribly vague, it’s also absurd: do other Commissioners not work for the benefit of the “people”?

Employment vs. “skills”

For most Commission mandates, the traditional term of the portfolio was “employment”. Admittedly dry, employment refers to a policy area and a clear mission for decision makers, namely the idea that the economy should “employ” workers in a way that can generate prosperity but that is also morally acceptable, spelling out rights and responsibilities. In that sense, employment constitutes the nexus of the relations between capital and labour, employers and workers in a social market economy. In contrast, the dominant focus on education and skills tilts the balance towards individual the responsibility, “if you want a quality job, get yourself the skills the market requires!” This underpins the shifting conception of unemployment as an individual rather than collective problem.

Skills are, by no means, a new item on the European agenda. In the aftermath of the financial and sovereign debt crisis, skills emerged as a “crisis exit strategy”, and one of the few conservative politicians ever to take up the employment portfolio, Marianne Thyssen, already boasted skills in her portfolio title in 2014. Ever since, such discourse has become both more omnipresent and more contentious. Over the course of the past year, proclaimed by EU institutions as “the European Year of Skills”, unions insisted the problem wasn’t primarily a lack of skills but a lack of quality employment.

Policy vs. “preparedness”

“Preparedness” is perhaps the most unexpected addition to the portfolio title. The term typically refers to societies’ ability to anticipate risks and build capacity to face unexpected events and disasters. Recently, the notion became popular in relation to the Covid-19 pandemic. Like natural disasters, epidemics should be regarded as cross-border threats deserving to be covered, for instance, by civil protection policy. But preparedness also carries an implicit reference to warfare. In US history, the preparedness movement campaigned for strengthening the army after World War I.

Against the backdrop of tectonic shifts in geopolitics, a discourse of securitization remodels an increasing number of policy areas. This is not benign or purely rhetoric for it contributes to transform our understanding of social issues. These are no longer conceived as the result of the unequal distribution of resources and costs, the fruit of collective decisions taken in the past, rooted in largely endogenous historical and social dynamics, but as a question of crisis management, of the ability to respond to ‘external’ shocks that will strike us in ways that are as certain as they are unpredictable.

Crisis management and emergency politics is a political repertoire by now well known to European leaders and bureaucrats. Tried and tested over the last fifteen years in the wake of the financial and sovereign debt crises, the migratory influx of 2015, Brexit and then the pandemic, European crisis management has been a powerful driving force behind federalization. In times of crisis, necessity justifies both welcome institutional innovations and dangerous democratic shortcuts.

Shifting problems to individual responsibility will fall short

But how effective, legitimate and durable are the policies arising from crisis management? As a matter of fact, Covid-19 provides a good illustration for the contradiction of the preparedness discourse. None of the new tools deployed by the EU (e.g. the short-time work scheme SURE or even Next Generation EU) have seriously addressed European healthcare systems’ deep problems in terms of insufficient funding, affordability, unequal territorial coverage, and labour shortages. If a new pandemic hit tomorrow, how many EU countries would be well “prepared”?

In a world shaped by climate change and political tensions, the EU should be working towards collective, institutionalized, and durable responses to structural transformations. This requires a deeper debate about values, and an engagement with the thorny issue of redistribution and the very meaning of welfare. Fuelling moral panic, shifting problems to individual responsibility, and engineering quick fixes will fall short.

Amandine Crespy is Professor for Political Science and European Studies at the Université Libre de Bruxelles and Visiting Professor at the College of Europe in Bruges.

Bastian Kenn is a researcher at the Université Libre de Bruxelles with a focus on EU social policy.

This article is a slightly revised version of a blog post that first appeared on Social Europe.

Pictures: Roxana Mînzatu: PES Communications [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; portraits Amandine Crespy, Bastian Kenn: private [all rights reserved].

Vergesst nicht die soziale Dimension! Zur Ermöglichung sozialer Konvergenz in einem neuen europäischen Governance-Rahmen

English

In der Serie Berlin Perspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen und geben Empfehlungen.

Der jüngste Beitrag von Björn Hacker erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist auch auf der Website des Instituts für Europäische Politik zu finden.

„Während die Haushaltsdisziplin sichergestellt wurde, waren Versuche, die Koordinierung von Beschäftigungs- und Sozialpolitiken zu stärken, wenig erfolgreich.“

Der geplante neue Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung der EU ist nicht nur im rein wirtschaftlichen Sinne von großer Bedeutung. Er wird auch den Stellenwert bestimmen, der der sozialen Dimension des Integrationsprozesses eingeräumt wird. Während die Bürger:innen die Beseitigung sozialer Defizite auf EU-Ebene stark befürworten, räumen die meisten Mitgliedstaaten soliden Finanzen Priorität ein. Deutschland sollte seine traditionelle Fixierung auf Haushaltsfragen überwinden und diese durch Vorschläge für mehr soziale Konvergenz in der EU ergänzen.

Die Sozialunion blieb Stückwerk

Während die wirtschaftliche Integration der Europäischen Union in den letzten Jahrzehnten rasch vorangeschritten ist, sind die Visionen einer europäischen Sozialunion nicht verwirklicht worden. Zwar ist der Besitzstand an gemeinsamen sozialpolitischen Regeln – von der Gleichstellung der Geschlechter bis zum Mindestlohnrahmen – angewachsen, doch im Vergleich zu den großen wirtschaftlichen Integrationsprojekten Binnenmarkt und Währungsunion ist die soziale Dimension der EU Stückwerk geblieben.

Der Vertrag von Maastricht von 1992 war ein wichtiger Schritt für die Entwicklung eines sozialen Europas, weil er Entscheidungsblockaden überwand. Dies gelang durch die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Rat auf Bereiche der Sozialpolitik und durch die Etablierung eines umfassenden europäischen Sozialdialogs zwischen Arbeitgeber:innen und Gewerkschaften.

Die folgenden Jahre waren jedoch vor allem von der wirtschaftlichen Integration geprägt. Zudem hat die Austeritätspolitik während der Eurokrise 2010-2015 die sozioökonomischen Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten vertieft. Hohe Arbeitslosenzahlen und ein erhöhtes Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung zeigten die Schattenseiten einer auf Haushalts- und Wettbewerbsaspekte konzentrierten Politikkoordinierung in der EU.

Die Europäische Säule sozialer Rechte

Neue Aufmerksamkeit fand das soziale Europa mit der Entwicklung der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR), die 2017 auf dem Sozialgipfel für faire Arbeitsplätze und Wachstum in Göteborg interinstitutionell proklamiert wurde. Ihre 20 Grundsätze erinnern die EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten daran, für einen angemessenen sozialen Schutz zu sorgen. Dazu gehören Chancengleichheit und gleicher Zugang zum Arbeitsmarkt, faire Arbeitsbedingungen sowie Sozialschutz und soziale Inklusion. Obwohl die ESSR nur deklaratorischen Charakter hat, wurde sie schnell zum wichtigsten Bezugspunkt für alle Arten von regulierenden, umverteilenden und koordinierenden sozialpolitischen Maßnahmen der EU.

Auf dem Sozialgipfel von Porto 2021 wurde ihre Umsetzung zu einem wichtigen Aspekt des Investitionspakets NextGenerationEU (NGEU) für die sozioökonomische Erholung nach der Covid-19-Pandemie. Auf dem Gipfel bestätigten die Mitgliedstaaten, dass neben dem Übergang zu einer kohlenstoffneutralen Wirtschaft und der Digitalisierung auch die soziale Dimension der EU ein wichtiges Ziel ist. Sie verabschiedeten auch einen Aktionsplan mit drei konkreten Zielen in Bezug auf Arbeitsplätze, Weiterbildung und Armutsbekämpfung bis 2030.

Es mangelt weiter an Verbindlichkeit

Diese Schritte sowie das neue Krisenmanagement der EU ab 2020 – mit Fokus auf den Erhalt von Arbeitsplätzen, haushaltspolitische Spielräume für Konjunkturpakete und der Skizzierung von Umrissen eines gemeinsamen Investitionsmechanismus – haben dazu beigetragen, das soziale Europa zurück auf die politische Agenda zu holen. Doch trotz der gut gemeinten Maßnahmen, um die Klima- und Digitalisierungswende zu begleiten und eine wirkliche soziale Aufwärtskonvergenz zu erreichen, bleibt das Problem der mangelnden Verbindlichkeit bestehen.

Das einzige Instrument der ESSR ist ein soziales Scoreboard mit 17 Indikatoren, um die soziale Entwicklung in den Mitgliedstaaten zu messen. Die jährlichen Fortschritte oder Rückschritte werden im Gemeinsamen Beschäftigungsbericht dargestellt, der von der Europäischen Kommission und dem Rat im Rahmen des Europäischen Semesters veröffentlicht wird. Insgesamt ist dieser Governance-Rahmen jedoch einseitig auf wirtschaftliche Elemente ausgerichtet, weshalb die Empfehlungen an die Mitgliedstaaten soziale Aspekte nur sehr begrenzt berücksichtigen. Erkenntnisse über die soziale Entwicklung eines Landes im Vergleich zu seinen Nachbarn werden in der Regel nicht öffentlich diskutiert, und das Ableiten von Konsequenzen bleibt Expert:innen vorbehalten.

Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Im Dezember 2023 einigte sich der Rat für Wirtschaft und Finanzen auf eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts mit dem Ziel, die prozyklische und pauschale Haushaltskonsolidierung durch einen individuellen Nettoausgabenpfad zu ersetzen. Dieser soll sich aus einer länderspezifischen Analyse der Schuldentragfähigkeit und einem mittelfristigen Haushalts- und Strukturplan ableiten, der die nationalen Besonderheiten in Bezug auf Defizit und Schuldenstand, Investitionen und Reformen berücksichtigt.

Der Plan soll von jedem Mitgliedstaat für einen Zeitraum von vier bis fünf Jahren erstellt werden, mit der Option einer Verlängerung auf sieben Jahre, wenn sich die Regierung zu weiteren Reformen und Investitionen verpflichtet. Auch wenn diese neue Vereinbarung über den Pakt zu einem langsameren Defizit- und Schuldenabbau führen würde, bleibt der soziale Fortschritt auf der Strecke: Nur als Lippenbekenntnis wird die ESSR darin als Teil des Europäischen Semesters erwähnt.

Deutschlands Obsession mit der Haushaltsstabilität

Deutschland war einst die treibende Kraft, um die europäische Integration nicht nur zu einem Prozess der Schaffung größerer Märkte, sondern auch zu einem Instrument der politischen Einigung zu machen. 1972 schlug Bundeskanzler Willy Brandt weitreichende Ideen für eine europäische Sozialunion als Ergänzung zur wirtschaftlichen Einigung vor. Generell hat Deutschland den Ausbau der europäischen Sozialpolitik unterstützt, gleichzeitig aber darauf geachtet, dass nationale Kompetenzen nicht verloren gingen. Denn es fiel immer leicht, sich auf Markterweiterungen zu einigen, aber sehr schwer, einen europäischen Kompromiss für politische Entscheidungen zu finden, die in die nationalen Sozialstaatstraditionen eingreifen.

Unter Bundeskanzler Helmut Kohl führte Deutschland 1997 erfolgreich die Verhandlungen über den Stabilitäts- und Wachstumspakt, in dem ein jährliches Haushaltsdefizit von 3 Prozent des BIP und eine Staatsverschuldung von 60 Prozent des BIP als Richtwerte festgelegt wurden. Diese unbefristete Begrenzung der öffentlichen Ausgaben in der Eurozone wurde als notwendige Bedingung für die wirtschaftliche Stabilität in der Währungsunion gerechtfertigt. Die Kehrseite der Medaille waren eine schwache Investitionstätigkeit, die ausbleibende Erneuerung der Infrastruktur, mangelhafte Sozialleistungen und Wohnraumschaffung sowie geringere Fortschritte im Sozial- und Bildungsbereich. Ironischerweise war Deutschland dann einer der ersten Mitgliedstaaten, der gegen die Haushaltsregeln der EU verstieß.

Priorität für Fiskalregeln statt für Sozialpolitik

Während Defizitverfahren und die Angst der Regierungen vor Sanktionen die Haushaltsdisziplin sicherstellen sollten, fand die Koordinierung der Beschäftigungs- und Sozialpolitik eher im Stillen statt, im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie und der Offenen Methode der Koordinierung. Versuche, im Rahmen der Lissabon-Strategie und der Strategie Europa 2020 die Bedeutung der Koordinierung von Beschäftigungs- und Sozialpolitiken sowie Wachstums- und Investitionspolitiken zu stärken, waren wenig erfolgreich.

Deutsche Regierungen – egal in welcher politischen Konstellation – haben Ansätze zur sozialpolitischen Koordinierung zwar stets begrüßt, aber nur selten Interesse an Vergleichen, Peer Reviews und gegenseitigem Lernen in Koordinierungsrunden gezeigt. Naming-and-shaming-Rankings lehnten sie in sozialpolitischen Fragen immer strikt ab. Für die EU-Haushaltsregeln begrüßten sie solche Praktiken hingegen: So hat die Regierung von Bundeskanzlerin Angela Merkel die Fiskalregeln in der Eurokrise verteidigt und verstärkt, was sich ab 2011 etwa in der Ausrichtung des neu eingeführten Europäischen Semester auf Austeritätspolitiken spiegelte.

Zwei politische Lager in der EU

In der Eurokrise beharrte Deutschland darauf, dass die betroffenen Mitgliedstaaten Haushaltskonsolidierung und interne Abwertung betreiben müssten. Dadurch entstanden in der EU nicht nur zwei sozioökonomische, sondern auch zwei politische Lager: Während sich Österreich, Finnland, die Niederlande und viele osteuropäische Länder hinter Deutschland und seinen Stabilitätskurs stellten, führte Frankreich das entgegengesetzte Lager an und hatte Belgien, Italien, Spanien und die Krisenländer an seiner Seite.

Der französische Präsident François Hollande trug 2012 dazu bei, eine minimale soziale Dimension in das Krisenmanagement der Eurozone einzubringen, und es war nicht einfach, Deutschland und das Stabilitätslager von der Notwendigkeit weiterer Maßnahmen gegen sozioökonomische Divergenzen zu überzeugen – bis hin zur Ausrufung der ESSR im Jahr 2017. Am Gipfel von Göteborg nahm Angela Merkel nicht teil.

Keine Einigkeit in der Bundesregierung

Während der Covid-19-Pandemie war der damalige Bundesfinanzminister Olaf Scholz einer der Architekt:innen von NGEU, das er in Anlehnung an den ersten US-Finanzminister als „Hamilton-Moment“ für die EU bezeichnete und damit den Beginn eines europäischen Fiskalföderalismus andeutete. Die Drei-Parteien-Koalition, der Scholz nun als Bundeskanzler vorsteht, scheint jedoch uneins über die Prioritäten für den neuen Governance-Rahmen, den die Europäische Kommission noch vor der Europawahl im Juni verabschiedet sehen möchte.

Während der sozialdemokratische Arbeitsminister Hubertus Heil mit Unterstützung der Grünen die jüngsten Schritte in der europäischen Sozialpolitik – den ESSR-Aktionsplan, die Richtlinie über angemessene Mindestlöhne, die Empfehlung zum Mindesteinkommen – aktiv mitgestaltet hat, favorisiert die FDP eher die traditionelle Linie der Haushaltskonsolidierung, die auch vor der Pandemie vorgeherrscht hatte.

Ähnlich verteilt sind die Perspektiven, nachdem das Bundesverfassungsgericht im November 2023 Teile des Bundeshaushalts für unvereinbar mit der Schuldenbremse erklärt hat. Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) hat in der Einigung des Rates zur Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung Schutzmargen für den Defizitabbau ausgehandelt und sichergestellt, dass jenseits von NGEU Klima- oder Sozialinvestitionen bei der Berechnung des Defizits nicht ausgenommen werden.

Europäisches Parlament: Mehr Spielraum für Sozialinvestitionen

Die Position des Europäischen Parlaments zur Reform des EU-Governance-Rahmens ist progressiver als die des Rates. Obwohl es offensichtliche Ähnlichkeiten mit der Einigung der Finanzminister:innen zum Defizitabbau gibt, hat der Wirtschafts- und Währungsausschuss des Parlaments im Dezember 2023 vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten mehr Spielraum für Investitionen in die gemeinsamen Prioritäten der EU erhalten sollen. Zu diesen Prioritäten zählen ausdrücklich die Grundsätze der ESSR und die sozialen Ziele bis 2030.

Eine allgemeine „goldene Regel“, nach der öffentliche Investitionen in Klima- und Sozialfragen bei der Messung von Defiziten und Schulden nicht berücksichtigt werden, fand zwar weder im Europäischen Parlament noch im Rat eine Mehrheit. Doch schon ein expliziter Verweis auf die gemeinsamen politischen Herausforderungen der EU würde dazu beitragen, die neuen Governance-Regeln besser auszubalancieren.

„Rahmen für soziale Konvergenz“ im Europäischen Semester

Soziale Divergenzen sind eine der Herausforderungen, vor denen die EU steht. Von großer politischer Bedeutung sind sie auch deshalb, weil rechtsextreme Politiker:innen versuchen, die Enttäuschung der Bürger:innen über mangelnden sozialen Aufstieg mit nationalistischen und fremdenfeindlichen Rezepten auszunutzen.

Um die Konvergenz zu fördern, haben Belgien und Spanien vorgeschlagen, soziale Ungleichgewichte bis 2021 besser zu identifizieren und zu überwachen. Dieser Vorschlag – jetzt als Rahmen für soziale Konvergenz bekannt – hat seinen Weg durch verschiedene EU-Institutionen gemacht. Parallel zu den Verhandlungen über den Governance-Rahmen möchte die belgische Ratspräsidentschaft im März 2024 ein gemeinsames Treffen der Finanz- und Arbeitsminister:innen organisieren, um das neue Instrument im Rahmen des Europäischen Semesters zu verabschieden. Dies würde zu einem besseren Gleichgewicht zwischen wirtschaftlichen und sozialen Zielen beitragen und eine noch fehlende öffentliche Debatte über die sozialen Defizite in den Mitgliedstaaten ermöglichen.

Empfehlungen zur Stärkung der sozialen Konvergenz

In der Eurobarometer-Umfrage vom Herbst 2023 gaben die Befragten an, dass sie sich vom Europäischen Parlament vor allem wünschen würden, dass es sich in den Bereichen „Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung“ (36 %), „öffentliches Gesundheitswesen“ (34 %), „Maßnahmen gegen den Klimawandel“ (29 %) und „Unterstützung der Wirtschaft und der Schaffung neuer Arbeitsplätze“ (29 %) engagiert.

Auch mit Blick auf die Europawahl im Juni sollte der Integrationsprozess deshalb sozialer gestaltet werden. Dafür können die folgenden vier Positionen beitragen:

• Ein klares „Nein“ zu einer Rückkehr zur Austeritätspolitik: Die Aussetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts hat es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die durch die Pandemie ausgelöste Wirtschaftskrise relativ schnell zu überwinden. Die Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU muss den Mitgliedstaaten genügend Spielraum für ihren Defizit- und Schuldenabbaupfad lassen. Die Europaabgeordneten haben im Trilog mit dem Rat darauf gedrängt, dass keine zu detaillierten Schutzmargen eingeführt werden; verhindern konnten sie diese nicht. In der Umsetzung ist besonders wichtig, die ökonomische Situation der Mitgliedstaaten in ihrer Ganzheit und nicht ausschließlich auf quantifizierbare Budgetkriterien zu betrachten.
• Berücksichtigung sozialer Ungleichgewichte im Europäischen Semester: Ein besseres Gleichgewicht zwischen wirtschaftlicher und sozialer Integration ist der Schlüssel, um die Herausforderungen der Dekarbonisierung der Wirtschaft und der Digitalisierung der Arbeitswelt zu bewältigen. Der neue Governance-Rahmen wäre ohne die Einbeziehung sozialer Aspekte unvollständig. Entsprechend haben die Unterhändler im Trilog erreicht, dass künftig soziale Aspekte in der Wirtschaftsgovernance stärker Berücksichtigung finden sollen. Es wäre hilfreich, wenn Deutschland die Vorschläge der belgischen Ratspräsidentschaft für ein Instrument zur sozialen Konvergenz öffentlich unterstützen würde, mit dem soziale Ungleichgewichte in der EU besser erkannt und bekämpft werden können.
• Integration der vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) in den Governance-Rahmen für das EU-Krisenmanagement: Dank dieses Instruments stieg die Arbeitslosigkeit in der EU während der Pandemie weit weniger stark an als während der Eurokrise. Die EU sollte sich vorbereiten, bevor sie von der nächsten Wirtschaftskrise getroffen wird. Deutschland könnte vorschlagen, SURE zu einem dauerhaften Instrument zu machen, indem die Idee einer europäischen Arbeitslosenrückversicherung wieder aufgegriffen wird.
• Entwicklung von Ideen zur Finanzierung der Abfederung von sozialen Risiken der Klima- und Digitalisierungswende nach dem Ende von NGEU 2026: Nach der Europawahl wird die Diskussion über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen an Fahrt aufnehmen. Die EU wird mehr Investitionen benötigen, um die Herausforderungen der Klima- und Digitalisierungswende und des neuen globalen Umfelds zu bewältigen. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente sowie die Regierungen sollten Ideen entwickeln, um die positive Wirkung von NGEU aufrechtzuerhalten. Dazu könnte etwa ein Belohnungssystem für Mitgliedstaaten zählen, die Reformen und Investitionen zur Bewältigung von EU-Herausforderungen wie Klimawandel und soziale Konvergenz vorantreiben.

Quellen und Literaturempfehlungen

• Corti, Francesc/Alcidi, Cinzia/Gros, Daniel/Liscai, Alessandro/Shamsfakhr, Farzaneh (2022): A qualified treatment for green and social investments within a revised EU fiscal framework, CEPS Research Report 2022-02, Mai 2022, Brüssel: Centre for European Policy Studies.
• Darvas, Zsolt/Pisany-Ferry, Jean/Zettelmeyer, Jeromin (2023): Bringing the reform of European Union fiscal rules to a successful close, Bruegel, 12. Dezember 2023.
• Dawson, Mark (2023): How to democratize Europe’s fiscal rules. Proposals for reforming the EUs Economic Governance Package, Studie, Friedrich-Ebert-Stiftung.
• Hacker, Björn (2023): Social Europe. From vision to vigour. The need to balance economic and social integration, Bonn: J.H.W. Dietz.
• Hacker, Björn (2023): The European Pillar of Social Rights: Impact and Advancement. Somewhere between a Compass and a Steering Tool, SWP Research Paper 14, November 2023, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik.
• Hacker, Björn/Koch, Cédric M. (2017): The divided Eurozone. Mapping conflicting interests on the reform of the Monetary Union, Brüssel: Friedrich-Ebert-Stiftung.
• Sabato, Sebastian/Vanhercke, Bart/Guio, Anne-Catherine (2022): A “Social Imbalances Procedure” for the EU: Towards Operationalisation, ETUI Working Paper 2022.09, 24. März 2022, Brüssel: European Trade Union Institute.
• Schmidt, Vivien (2023): Making EU economic governance fit for purpose, Social Europe, 5. Oktober 2023.
• Theodoropoulou, Sotiria (2023): The European Commission’s legislative proposals on reforming the EU economic governance framework: a first assessment, ETUI Policy Brief 2023.04, Brüssel: European Trade Union Institute.
• Zettelmeyer, Jeromin (2023): Assessing the Ecofin compromise on fiscal rules reform, Bruegel, 21. Dezember 2023.

Björn Hacker ist Professor für Wirtschaftspolitik an der Hochschule für Technik und Wirtschaft (HTW) Berlin.

Bilder: Betongebäude mit Balkonen: Fedor Shlyapnikov [Unsplash-Lizenz], via Unsplash; Porträt Björn Hacker: Elke Schöps [alle Rechte vorbehalten].