Vergesst nicht die soziale Dimension! Zur Ermöglichung sozialer Konvergenz in einem neuen europäischen Governance-Rahmen

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In der Serie Berlin Perspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen und geben Empfehlungen.

Der jüngste Beitrag von Björn Hacker erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist auch auf der Website des Instituts für Europäische Politik zu finden.

„Während die Haushaltsdisziplin sichergestellt wurde, waren Versuche, die Koordinierung von Beschäftigungs- und Sozialpolitiken zu stärken, wenig erfolgreich.“

Der geplante neue Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung der EU ist nicht nur im rein wirtschaftlichen Sinne von großer Bedeutung. Er wird auch den Stellenwert bestimmen, der der sozialen Dimension des Integrationsprozesses eingeräumt wird. Während die Bürger:innen die Beseitigung sozialer Defizite auf EU-Ebene stark befürworten, räumen die meisten Mitgliedstaaten soliden Finanzen Priorität ein. Deutschland sollte seine traditionelle Fixierung auf Haushaltsfragen überwinden und diese durch Vorschläge für mehr soziale Konvergenz in der EU ergänzen.

Die Sozialunion blieb Stückwerk

Während die wirtschaftliche Integration der Europäischen Union in den letzten Jahrzehnten rasch vorangeschritten ist, sind die Visionen einer europäischen Sozialunion nicht verwirklicht worden. Zwar ist der Besitzstand an gemeinsamen sozialpolitischen Regeln – von der Gleichstellung der Geschlechter bis zum Mindestlohnrahmen – angewachsen, doch im Vergleich zu den großen wirtschaftlichen Integrationsprojekten Binnenmarkt und Währungsunion ist die soziale Dimension der EU Stückwerk geblieben.

Der Vertrag von Maastricht von 1992 war ein wichtiger Schritt für die Entwicklung eines sozialen Europas, weil er Entscheidungsblockaden überwand. Dies gelang durch die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Rat auf Bereiche der Sozialpolitik und durch die Etablierung eines umfassenden europäischen Sozialdialogs zwischen Arbeitgeber:innen und Gewerkschaften.

Die folgenden Jahre waren jedoch vor allem von der wirtschaftlichen Integration geprägt. Zudem hat die Austeritätspolitik während der Eurokrise 2010-2015 die sozioökonomischen Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten vertieft. Hohe Arbeitslosenzahlen und ein erhöhtes Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung zeigten die Schattenseiten einer auf Haushalts- und Wettbewerbsaspekte konzentrierten Politikkoordinierung in der EU.

Die Europäische Säule sozialer Rechte

Neue Aufmerksamkeit fand das soziale Europa mit der Entwicklung der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR), die 2017 auf dem Sozialgipfel für faire Arbeitsplätze und Wachstum in Göteborg interinstitutionell proklamiert wurde. Ihre 20 Grundsätze erinnern die EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten daran, für einen angemessenen sozialen Schutz zu sorgen. Dazu gehören Chancengleichheit und gleicher Zugang zum Arbeitsmarkt, faire Arbeitsbedingungen sowie Sozialschutz und soziale Inklusion. Obwohl die ESSR nur deklaratorischen Charakter hat, wurde sie schnell zum wichtigsten Bezugspunkt für alle Arten von regulierenden, umverteilenden und koordinierenden sozialpolitischen Maßnahmen der EU.

Auf dem Sozialgipfel von Porto 2021 wurde ihre Umsetzung zu einem wichtigen Aspekt des Investitionspakets NextGenerationEU (NGEU) für die sozioökonomische Erholung nach der Covid-19-Pandemie. Auf dem Gipfel bestätigten die Mitgliedstaaten, dass neben dem Übergang zu einer kohlenstoffneutralen Wirtschaft und der Digitalisierung auch die soziale Dimension der EU ein wichtiges Ziel ist. Sie verabschiedeten auch einen Aktionsplan mit drei konkreten Zielen in Bezug auf Arbeitsplätze, Weiterbildung und Armutsbekämpfung bis 2030.

Es mangelt weiter an Verbindlichkeit

Diese Schritte sowie das neue Krisenmanagement der EU ab 2020 – mit Fokus auf den Erhalt von Arbeitsplätzen, haushaltspolitische Spielräume für Konjunkturpakete und der Skizzierung von Umrissen eines gemeinsamen Investitionsmechanismus – haben dazu beigetragen, das soziale Europa zurück auf die politische Agenda zu holen. Doch trotz der gut gemeinten Maßnahmen, um die Klima- und Digitalisierungswende zu begleiten und eine wirkliche soziale Aufwärtskonvergenz zu erreichen, bleibt das Problem der mangelnden Verbindlichkeit bestehen.

Das einzige Instrument der ESSR ist ein soziales Scoreboard mit 17 Indikatoren, um die soziale Entwicklung in den Mitgliedstaaten zu messen. Die jährlichen Fortschritte oder Rückschritte werden im Gemeinsamen Beschäftigungsbericht dargestellt, der von der Europäischen Kommission und dem Rat im Rahmen des Europäischen Semesters veröffentlicht wird. Insgesamt ist dieser Governance-Rahmen jedoch einseitig auf wirtschaftliche Elemente ausgerichtet, weshalb die Empfehlungen an die Mitgliedstaaten soziale Aspekte nur sehr begrenzt berücksichtigen. Erkenntnisse über die soziale Entwicklung eines Landes im Vergleich zu seinen Nachbarn werden in der Regel nicht öffentlich diskutiert, und das Ableiten von Konsequenzen bleibt Expert:innen vorbehalten.

Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Im Dezember 2023 einigte sich der Rat für Wirtschaft und Finanzen auf eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts mit dem Ziel, die prozyklische und pauschale Haushaltskonsolidierung durch einen individuellen Nettoausgabenpfad zu ersetzen. Dieser soll sich aus einer länderspezifischen Analyse der Schuldentragfähigkeit und einem mittelfristigen Haushalts- und Strukturplan ableiten, der die nationalen Besonderheiten in Bezug auf Defizit und Schuldenstand, Investitionen und Reformen berücksichtigt.

Der Plan soll von jedem Mitgliedstaat für einen Zeitraum von vier bis fünf Jahren erstellt werden, mit der Option einer Verlängerung auf sieben Jahre, wenn sich die Regierung zu weiteren Reformen und Investitionen verpflichtet. Auch wenn diese neue Vereinbarung über den Pakt zu einem langsameren Defizit- und Schuldenabbau führen würde, bleibt der soziale Fortschritt auf der Strecke: Nur als Lippenbekenntnis wird die ESSR darin als Teil des Europäischen Semesters erwähnt.

Deutschlands Obsession mit der Haushaltsstabilität

Deutschland war einst die treibende Kraft, um die europäische Integration nicht nur zu einem Prozess der Schaffung größerer Märkte, sondern auch zu einem Instrument der politischen Einigung zu machen. 1972 schlug Bundeskanzler Willy Brandt weitreichende Ideen für eine europäische Sozialunion als Ergänzung zur wirtschaftlichen Einigung vor. Generell hat Deutschland den Ausbau der europäischen Sozialpolitik unterstützt, gleichzeitig aber darauf geachtet, dass nationale Kompetenzen nicht verloren gingen. Denn es fiel immer leicht, sich auf Markterweiterungen zu einigen, aber sehr schwer, einen europäischen Kompromiss für politische Entscheidungen zu finden, die in die nationalen Sozialstaatstraditionen eingreifen.

Unter Bundeskanzler Helmut Kohl führte Deutschland 1997 erfolgreich die Verhandlungen über den Stabilitäts- und Wachstumspakt, in dem ein jährliches Haushaltsdefizit von 3 Prozent des BIP und eine Staatsverschuldung von 60 Prozent des BIP als Richtwerte festgelegt wurden. Diese unbefristete Begrenzung der öffentlichen Ausgaben in der Eurozone wurde als notwendige Bedingung für die wirtschaftliche Stabilität in der Währungsunion gerechtfertigt. Die Kehrseite der Medaille waren eine schwache Investitionstätigkeit, die ausbleibende Erneuerung der Infrastruktur, mangelhafte Sozialleistungen und Wohnraumschaffung sowie geringere Fortschritte im Sozial- und Bildungsbereich. Ironischerweise war Deutschland dann einer der ersten Mitgliedstaaten, der gegen die Haushaltsregeln der EU verstieß.

Priorität für Fiskalregeln statt für Sozialpolitik

Während Defizitverfahren und die Angst der Regierungen vor Sanktionen die Haushaltsdisziplin sicherstellen sollten, fand die Koordinierung der Beschäftigungs- und Sozialpolitik eher im Stillen statt, im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie und der Offenen Methode der Koordinierung. Versuche, im Rahmen der Lissabon-Strategie und der Strategie Europa 2020 die Bedeutung der Koordinierung von Beschäftigungs- und Sozialpolitiken sowie Wachstums- und Investitionspolitiken zu stärken, waren wenig erfolgreich.

Deutsche Regierungen – egal in welcher politischen Konstellation – haben Ansätze zur sozialpolitischen Koordinierung zwar stets begrüßt, aber nur selten Interesse an Vergleichen, Peer Reviews und gegenseitigem Lernen in Koordinierungsrunden gezeigt. Naming-and-shaming-Rankings lehnten sie in sozialpolitischen Fragen immer strikt ab. Für die EU-Haushaltsregeln begrüßten sie solche Praktiken hingegen: So hat die Regierung von Bundeskanzlerin Angela Merkel die Fiskalregeln in der Eurokrise verteidigt und verstärkt, was sich ab 2011 etwa in der Ausrichtung des neu eingeführten Europäischen Semester auf Austeritätspolitiken spiegelte.

Zwei politische Lager in der EU

In der Eurokrise beharrte Deutschland darauf, dass die betroffenen Mitgliedstaaten Haushaltskonsolidierung und interne Abwertung betreiben müssten. Dadurch entstanden in der EU nicht nur zwei sozioökonomische, sondern auch zwei politische Lager: Während sich Österreich, Finnland, die Niederlande und viele osteuropäische Länder hinter Deutschland und seinen Stabilitätskurs stellten, führte Frankreich das entgegengesetzte Lager an und hatte Belgien, Italien, Spanien und die Krisenländer an seiner Seite.

Der französische Präsident François Hollande trug 2012 dazu bei, eine minimale soziale Dimension in das Krisenmanagement der Eurozone einzubringen, und es war nicht einfach, Deutschland und das Stabilitätslager von der Notwendigkeit weiterer Maßnahmen gegen sozioökonomische Divergenzen zu überzeugen – bis hin zur Ausrufung der ESSR im Jahr 2017. Am Gipfel von Göteborg nahm Angela Merkel nicht teil.

Keine Einigkeit in der Bundesregierung

Während der Covid-19-Pandemie war der damalige Bundesfinanzminister Olaf Scholz einer der Architekt:innen von NGEU, das er in Anlehnung an den ersten US-Finanzminister als „Hamilton-Moment“ für die EU bezeichnete und damit den Beginn eines europäischen Fiskalföderalismus andeutete. Die Drei-Parteien-Koalition, der Scholz nun als Bundeskanzler vorsteht, scheint jedoch uneins über die Prioritäten für den neuen Governance-Rahmen, den die Europäische Kommission noch vor der Europawahl im Juni verabschiedet sehen möchte.

Während der sozialdemokratische Arbeitsminister Hubertus Heil mit Unterstützung der Grünen die jüngsten Schritte in der europäischen Sozialpolitik – den ESSR-Aktionsplan, die Richtlinie über angemessene Mindestlöhne, die Empfehlung zum Mindesteinkommen – aktiv mitgestaltet hat, favorisiert die FDP eher die traditionelle Linie der Haushaltskonsolidierung, die auch vor der Pandemie vorgeherrscht hatte.

Ähnlich verteilt sind die Perspektiven, nachdem das Bundesverfassungsgericht im November 2023 Teile des Bundeshaushalts für unvereinbar mit der Schuldenbremse erklärt hat. Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) hat in der Einigung des Rates zur Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung Schutzmargen für den Defizitabbau ausgehandelt und sichergestellt, dass jenseits von NGEU Klima- oder Sozialinvestitionen bei der Berechnung des Defizits nicht ausgenommen werden.

Europäisches Parlament: Mehr Spielraum für Sozialinvestitionen

Die Position des Europäischen Parlaments zur Reform des EU-Governance-Rahmens ist progressiver als die des Rates. Obwohl es offensichtliche Ähnlichkeiten mit der Einigung der Finanzminister:innen zum Defizitabbau gibt, hat der Wirtschafts- und Währungsausschuss des Parlaments im Dezember 2023 vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten mehr Spielraum für Investitionen in die gemeinsamen Prioritäten der EU erhalten sollen. Zu diesen Prioritäten zählen ausdrücklich die Grundsätze der ESSR und die sozialen Ziele bis 2030.

Eine allgemeine „goldene Regel“, nach der öffentliche Investitionen in Klima- und Sozialfragen bei der Messung von Defiziten und Schulden nicht berücksichtigt werden, fand zwar weder im Europäischen Parlament noch im Rat eine Mehrheit. Doch schon ein expliziter Verweis auf die gemeinsamen politischen Herausforderungen der EU würde dazu beitragen, die neuen Governance-Regeln besser auszubalancieren.

„Rahmen für soziale Konvergenz“ im Europäischen Semester

Soziale Divergenzen sind eine der Herausforderungen, vor denen die EU steht. Von großer politischer Bedeutung sind sie auch deshalb, weil rechtsextreme Politiker:innen versuchen, die Enttäuschung der Bürger:innen über mangelnden sozialen Aufstieg mit nationalistischen und fremdenfeindlichen Rezepten auszunutzen.

Um die Konvergenz zu fördern, haben Belgien und Spanien vorgeschlagen, soziale Ungleichgewichte bis 2021 besser zu identifizieren und zu überwachen. Dieser Vorschlag – jetzt als Rahmen für soziale Konvergenz bekannt – hat seinen Weg durch verschiedene EU-Institutionen gemacht. Parallel zu den Verhandlungen über den Governance-Rahmen möchte die belgische Ratspräsidentschaft im März 2024 ein gemeinsames Treffen der Finanz- und Arbeitsminister:innen organisieren, um das neue Instrument im Rahmen des Europäischen Semesters zu verabschieden. Dies würde zu einem besseren Gleichgewicht zwischen wirtschaftlichen und sozialen Zielen beitragen und eine noch fehlende öffentliche Debatte über die sozialen Defizite in den Mitgliedstaaten ermöglichen.

Empfehlungen zur Stärkung der sozialen Konvergenz

In der Eurobarometer-Umfrage vom Herbst 2023 gaben die Befragten an, dass sie sich vom Europäischen Parlament vor allem wünschen würden, dass es sich in den Bereichen „Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung“ (36 %), „öffentliches Gesundheitswesen“ (34 %), „Maßnahmen gegen den Klimawandel“ (29 %) und „Unterstützung der Wirtschaft und der Schaffung neuer Arbeitsplätze“ (29 %) engagiert.

Auch mit Blick auf die Europawahl im Juni sollte der Integrationsprozess deshalb sozialer gestaltet werden. Dafür können die folgenden vier Positionen beitragen:

• Ein klares „Nein“ zu einer Rückkehr zur Austeritätspolitik: Die Aussetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts hat es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die durch die Pandemie ausgelöste Wirtschaftskrise relativ schnell zu überwinden. Die Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU muss den Mitgliedstaaten genügend Spielraum für ihren Defizit- und Schuldenabbaupfad lassen. Die Europaabgeordneten haben im Trilog mit dem Rat darauf gedrängt, dass keine zu detaillierten Schutzmargen eingeführt werden; verhindern konnten sie diese nicht. In der Umsetzung ist besonders wichtig, die ökonomische Situation der Mitgliedstaaten in ihrer Ganzheit und nicht ausschließlich auf quantifizierbare Budgetkriterien zu betrachten.
• Berücksichtigung sozialer Ungleichgewichte im Europäischen Semester: Ein besseres Gleichgewicht zwischen wirtschaftlicher und sozialer Integration ist der Schlüssel, um die Herausforderungen der Dekarbonisierung der Wirtschaft und der Digitalisierung der Arbeitswelt zu bewältigen. Der neue Governance-Rahmen wäre ohne die Einbeziehung sozialer Aspekte unvollständig. Entsprechend haben die Unterhändler im Trilog erreicht, dass künftig soziale Aspekte in der Wirtschaftsgovernance stärker Berücksichtigung finden sollen. Es wäre hilfreich, wenn Deutschland die Vorschläge der belgischen Ratspräsidentschaft für ein Instrument zur sozialen Konvergenz öffentlich unterstützen würde, mit dem soziale Ungleichgewichte in der EU besser erkannt und bekämpft werden können.
• Integration der vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) in den Governance-Rahmen für das EU-Krisenmanagement: Dank dieses Instruments stieg die Arbeitslosigkeit in der EU während der Pandemie weit weniger stark an als während der Eurokrise. Die EU sollte sich vorbereiten, bevor sie von der nächsten Wirtschaftskrise getroffen wird. Deutschland könnte vorschlagen, SURE zu einem dauerhaften Instrument zu machen, indem die Idee einer europäischen Arbeitslosenrückversicherung wieder aufgegriffen wird.
• Entwicklung von Ideen zur Finanzierung der Abfederung von sozialen Risiken der Klima- und Digitalisierungswende nach dem Ende von NGEU 2026: Nach der Europawahl wird die Diskussion über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen an Fahrt aufnehmen. Die EU wird mehr Investitionen benötigen, um die Herausforderungen der Klima- und Digitalisierungswende und des neuen globalen Umfelds zu bewältigen. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente sowie die Regierungen sollten Ideen entwickeln, um die positive Wirkung von NGEU aufrechtzuerhalten. Dazu könnte etwa ein Belohnungssystem für Mitgliedstaaten zählen, die Reformen und Investitionen zur Bewältigung von EU-Herausforderungen wie Klimawandel und soziale Konvergenz vorantreiben.

Quellen und Literaturempfehlungen

• Corti, Francesc/Alcidi, Cinzia/Gros, Daniel/Liscai, Alessandro/Shamsfakhr, Farzaneh (2022): A qualified treatment for green and social investments within a revised EU fiscal framework, CEPS Research Report 2022-02, Mai 2022, Brüssel: Centre for European Policy Studies.
• Darvas, Zsolt/Pisany-Ferry, Jean/Zettelmeyer, Jeromin (2023): Bringing the reform of European Union fiscal rules to a successful close, Bruegel, 12. Dezember 2023.
• Dawson, Mark (2023): How to democratize Europe’s fiscal rules. Proposals for reforming the EUs Economic Governance Package, Studie, Friedrich-Ebert-Stiftung.
• Hacker, Björn (2023): Social Europe. From vision to vigour. The need to balance economic and social integration, Bonn: J.H.W. Dietz.
• Hacker, Björn (2023): The European Pillar of Social Rights: Impact and Advancement. Somewhere between a Compass and a Steering Tool, SWP Research Paper 14, November 2023, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik.
• Hacker, Björn/Koch, Cédric M. (2017): The divided Eurozone. Mapping conflicting interests on the reform of the Monetary Union, Brüssel: Friedrich-Ebert-Stiftung.
• Sabato, Sebastian/Vanhercke, Bart/Guio, Anne-Catherine (2022): A “Social Imbalances Procedure” for the EU: Towards Operationalisation, ETUI Working Paper 2022.09, 24. März 2022, Brüssel: European Trade Union Institute.
• Schmidt, Vivien (2023): Making EU economic governance fit for purpose, Social Europe, 5. Oktober 2023.
• Theodoropoulou, Sotiria (2023): The European Commission’s legislative proposals on reforming the EU economic governance framework: a first assessment, ETUI Policy Brief 2023.04, Brüssel: European Trade Union Institute.
• Zettelmeyer, Jeromin (2023): Assessing the Ecofin compromise on fiscal rules reform, Bruegel, 21. Dezember 2023.

Björn Hacker ist Professor für Wirtschaftspolitik an der Hochschule für Technik und Wirtschaft (HTW) Berlin.

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