EU to go: Europas Wirtschaft und Deutschlands Beitrag

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Diagnose, die Enrico Letta und Mario Draghi in ihren Berichten zur wirtschaftlichen Lage der EU gestellt haben, trifft insbesondere auch auf Deutschland zu: Ein hoher Transformationsdruck, eine lähmende Bürokratie, unzureichende Verteidigungsfähigkeit und ein geringes Produktivitätswachstum. Nun hat der alte Deutsche Bundestag mit einer Mehrheit von Union, SPD und Grünen ein Sondervermögen für Infrastruktur beschlossen und die Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben über ein Prozent des BIP ausgesetzt, um diese Herausforderungen angehen zu können.

Angesichts des geopolitischen Drucks und der veränderten Sicherheitslage eine Erleichterung für Deutschland – aber auch für Europa? Thu Nguyen bespricht gemeinsam mit Nils Redeker, stellvertretender Direktor des Jacques Delors Centre, und Philipp Jäger, Experte für Klima- und Wirtschaftspolitik, welchen Investitionsspielraum sich Deutschland geschaffen hat. Wie gut lassen sich die neuen Verteidigungsausgaben mit den EU-Fiskalregeln vereinbaren? Kann der geplante Bürokratieabbau, mit dem auch Friedrich Merz Wahlkampf machte, wirklich Investitionen beschleunigen – oder dient er nur als Deckmantel, um Klima- und Umweltstandards abzubauen? Und was genau bedeutet „Whatever it takes“ für das wirtschaftsstärkste Mitgliedsland der EU?

EU to go: Money Money Money – neue Fiskalregeln für Europa

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur aktuellen Europapolitik. Einmal im Monat analysiert Moderatorin Thu Nguyen zusammen mit Gästen ein aktuelles Thema. In 20 bis 30 Minuten erklären die Policy Fellows und Forscher:innen Zusammenhänge und stellen Lösungsansätze vor.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ wird hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre zweitveröffentlicht. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

„Drei Zahlen und zwei Arme“ – so beschreibt Nils Redeker die Grundpfeiler der europäischen Fiskalregeln. Diese legen fest, wie viele Schulden die EU-Mitgliedsstaaten machen dürfen. Wegen der Pandemie und der wirtschaftlichen Folgen des russischen Angriffs auf die Ukraine sind sie bis 2024 ausgesetzt. Doch schon im Oktober möchte die EU-Kommission einen Vorschlag präsentieren, wie es danach mit der europäischen Fiskalpolitik weitergehen soll.

Thu Nguyen diskutiert mit Philippa Sigl-Glöckner, Direktorin des Think Tanks Dezernat Zukunft, und Nils Redeker, Vizedirektor des Jacques Delors Centre, über die Reform der EU-Fiskalregeln. Warum sind die derzeitigen Regeln nicht mehr zeitgemäß und woher kommen sie eigentlich? Welche Reformvorschläge gibt es und was bedeuten sie politisch? Wie positioniert sich die deutsche Bundesregierung in dieser Frage? Beide Gäste sind sich einig: So weitermachen wie bisher ist keine Option.

Die Bundestagswahl und Europa (2): Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Heute: Haushalts- und Steuerpolitik. (Zum Anfang der Serie.)

Fiskalpakt

Steuerdumping und Steuerflucht mag im Bundestag eigentlich niemand.

Zu den großen europapolitischen Neuerungen der letzten Jahre zählt ohne Zweifel der Fiskalpakt, der Ende 2011 vereinbart wurde und die Euro-Mitgliedstaaten zur Einführung strikter nationaler Schuldenbremsen verpflichtete. Obwohl diese Reform damals (auch in diesem Blog) stark umstritten war, wurde ihre Ratifikation im Deutschen Bundestag zuletzt von einem breiten Bündnis unterstützt, dem sich außer CDU/CSU und FDP auch SPD und Grüne anschlossen. Seit 1. Januar 2013 ist der Fiskalpakt nun in Kraft, und Änderungen daran wird es auf absehbare Zeit wohl kaum geben. Doch die Wellen, die er schlug, führen dazu, dass mit Ausnahme der Sozialdemokraten nun noch einmal alle Parteien in ihren Wahlprogrammen dazu Stellung nehmen.

Eindeutig zufrieden mit ihrer Leistung sind dabei die Regierungsparteien. So fordert die CDU/CSU eine „strikte Einhaltung nationaler Schuldenbremsen“, die FDP will den Fiskalpakt „konsequent“ umsetzen. Etwas verlegen wirken hingegen die Grünen, die die Ratifikation des Vertrags als die „[i]n der Gesamtabwägung […] bestmögliche Entscheidung“ rechtfertigen, nun aber seine Ergänzung um ein „Investitions- und Wachstumspaket“ fordern (dazu demnächst mehr). Die Linken schließlich betonen, dass sie den Fiskalpakt „als einzige Partei im Deutschen Bundestag“ abgelehnt haben.

Kontrolle der nationalen Haushalte

Allerdings war der Fiskalpakt nicht die einzige Maßnahme, um die Haushaltsdisziplin die Mitgliedstaaten zu steigern: Durch eine Reihe von Beschlüssen wie das „europäische Semester“, das „Sixpack“ und das „Twopack“ erhielt die Europäische Kommission neue Befugnisse bei der Kontrolle der nationalen Haushalte – ein Verfahren, das bislang allerdings noch an einigen inneren Widersprüchen krankt. Die Positionen zu diesem Thema ähneln jenen zum Fiskalpakt: Während die CDU/CSU die „Möglichkeiten zur Überwachung und Überprüfung der nationalen Haushalte durch die Europäische Kommission“ in Zukunft noch weiter stärken will, wendet sich die Linke „gegen die Pläne aller anderen im Bundestag vertretenen Parteien, die EU-Kommission zu einem sanktionsbewehrten Kontrollinstrument der Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten zu machen“.

Besonders konkret werden die Parteien in dieser Frage jedoch nicht: Die Vorschläge von Wolfgang Schäuble von Oktober 2012 etwa werden auch im CDU/CSU-Programm nicht explizit übernommen. Insgesamt scheint es, als ob eine noch striktere europäische Kontrolle der nationalen Haushaltsausgaben nicht mehr ganz vorne auf der Tagesordnung der Parteien steht. Oder jedenfalls haben sie derzeit keine konkreten Pläne dazu, mit denen sie Wahlkampf führen könnten.

Harmonisierung von Steuern

Weitaus größere Aktivität hingegen zeigen die Parteien, wenn es um die Einnahmeseite der nationalen Haushalte geht. So sind sie sich fast alle darüber einig, dass bestimmte Steuern europaweit harmonisiert werden sollen, um einen Steuerwettbewerb zwischen den EU-Mitgliedstaaten zu vermeiden. Besonders entschlossen sind hier die Grünen, für die die nationale Souveränität in Steuerfragen oft nur noch eine „leere Hülle“ ist. Die FDP hingegen ist die einzige Partei, in deren Programm die europaweite Angleichung von Steuern kein Thema ist.

Die beliebtesten Kandidaten für eine europaweite Angleichung sind die Unternehmenssteuer und die Finanztransaktionssteuer. CDU/CSU, SPD, Grüne und Linke sind sich hier (abgesehen von einigen Unterschieden bei der Umsetzung) weitgehend einig. SPD, Grüne und Linke fordern zudem eine europaweit koordinierte Vermögensabgabe. Darüber hinaus schlagen die Sozialdemokraten einheitliche Mindeststandards für Steuern auf Kapitaleinkommen vor, und die Linken wünschen sich eine Bankenabgabe sowie eine europaweite „Reichensteuer“ von 75 Prozent auf Einkommen, die eine Million Euro im Jahr übersteigen. Die Grünen schließlich wollen noch eine europäische Harmonisierung des Mehrwertsteuerverfahrens und setzen sich für eine „Angleichung der Energie- und Umweltsteuern“ ein, „um beispielsweise Tanktourismus einzudämmen“.

Die Erfolgsaussichten all dieser Pläne sind allerdings ungewiss. Zwar enthält das europäische Primärrecht durchaus Grundlagen für eine Angleichung von Steuersätzen (einschlägig sind Art. 113 AEUV für indirekte und Art. 115 AEUV für direkte Steuern), doch ist dafür auf jeden Fall ein einstimmiger Beschluss im Rat notwendig. Und da nicht jede Regierung bereit ist, ihre niedrigeren Steuersätze auf das deutsche Niveau anzuheben, wird die von den deutschen Parteien gewünschte Harmonisierung wohl nur durch sanften Druck oder gegen Zugeständnisse in anderen Bereichen möglich sein. Immerhin werden sie dabei andere Länder wie Frankreich an ihrer Seite haben, die ebenfalls an dem steuerpolitischen Unterbietungswettbewerb in der EU zu leiden haben.

Kampf gegen Steuerhinterziehung

Ähnliches gilt auch für den europaweiten Kampf gegen Steuerhinterziehung, den sich sämtliche deutschen Parteien als Ziel ins Programm geschrieben haben. Besonders populär ist für diesen Zweck der bessere Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten (etwa durch eine Ausweitung der Zinsertragsrichtlinie, die die Europäische Kommission vor einigen Monaten vorgeschlagen hat) – eine Maßnahme, die SPD, Grüne, Linke und FDP gleichermaßen unterstützen.

Darüber hinaus haben vor allem die Oppositionsparteien noch weitere Ideen, um Steuerflucht zu bekämpfen: Die Grünen etwa wollen die Steuerpflicht von Privatpersonen „wie die USA an die Nationalität koppeln und so Steuervermeidung per Wegzug verhindern“. Außerdem sollen eine „europäische schwarze Liste“ mit Steueroasen eingeführt und Finanztransaktionen in und aus diesen Ländern europaweit mit einer Strafsteuer belegt werden. Transnational aktive Unternehmen sollen bei der Steuererklärung „länderbezogene Offenlegungspflichten“ haben und ihre Gewinne jeweils „in den Ländern versteuern müssen, in denen sie erwirtschaftet werden“. Zudem sollen „kooperationsunwillige Banken“, die „wiederholt und schwerwiegend gegen Steuergesetze verstoßen“, europaweit die Lizenz verlieren. Diesen letzten Vorschlag unterstützt auch die Linke, die außerdem noch „automatische Meldepflichten für Banken“, „die Möglichkeit, verdächtige Guthaben einzufrieren“ sowie die Einführung von „Kapitalverkehrskontrollen“ fordert. Die SPD wiederum macht sich die europaweite Bekämpfung des Betrugs bei der Umsatzsteuer zum Ziel.

Etwas unklar bleibt in all diesen Fällen allerdings, auf welchem Weg diese Ziele erreicht werden sollen. Vertragliche Grundlage wäre auch in diesem Fall Art. 115 AEUV, der einen einstimmigen Beschluss aller nationalen Regierungen im Ministerrat voraussetzt. Dort aber haben sich bislang Österreich und Luxemburg eifrig quergestellt – um ihre Ziele umzusetzen, müsste es der nächsten deutschen Bundesregierung also noch gelingen, diese beiden Länder umzustimmen. Oder sie greift auf den Plan B zurück, den die SPD im Programm hat: Diese nämlich möchte den „Kampf gegen Steuerdumping und Steuerbetrug“ künftig auch zur „Bedingung für Finanzhilfen im Rahmen der Euro-Rettungspakete“ machen. Damit würde man zwar nicht alle Mitgliedstaaten erreichen, aber immerhin einige von denen, die am meisten unter den Folgen von Steuerhinterziehung leiden. (Und die zugleich natürlich am wenigsten Widerstand gegen Vorschläge aus Deutschland leisten können.)

Fazit

Nach dem Inkrafttreten des Fiskalvertrags steht die europäische Kontrolle der nationalen Haushaltsausgaben für die deutschen Parteien nicht mehr im Zentrum der politischen Debatte. Stattdessen richtet sich die Aufmerksamkeit zunehmend auf die Einführung von Mindeststandards auf der Einnahmeseite. Um die Steuerkonkurrenz zwischen den Mitgliedstaaten zu verringern, wollen sich fast alle Parteien für eine europaweite Harmonisierung bestimmter Steuersätze und für eine effektivere Bekämpfung von Steuerflucht und Steuerhinterziehung einsetzen. Das größere Engagement zeigt dabei allerdings die derzeitige Opposition, besonders die Grünen: Außer für Unternehmensgewinne und Finanztransaktionen wollen sie auch für große Vermögen und Einkommen eine europaweite Mindestbesteuerung festlegen. Am Ende wird es wohl vor allem darauf ankommen, für welche dieser Maßnahmen sich im Ministerrat der nötige Konsens aller Mitgliedstaaten finden lässt.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: By User Exxu on de.wikipedia (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Der ESM wird zum EU-Schattenhaushalt: Ein erster Eindruck von den Gipfelergebnissen

Der Euro muss stabiler werden. Der Europäische Rat setzt deshalb auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus.

Je schneller die Stellungnahme, desto kürzer ihre Halbwertszeit, aber ein paar Worte will ich doch verlieren über die gestern Nacht erzielten Einigungen bei der Tagung des Europäischen Rates (hier das Kommuniqué). Die entscheidende Frage war ja, ob sich der Gipfel nur zu einem einmaligen Wachstumspaket durchringen würden, das die Staats- und Regierungschefs der vier größten Euro-Staaten schon Anfang der Woche angekündigt hatten, oder ob es darüber hinaus auch grundsätzliche Reformen der europäischen Finanzverfassung geben würde. Diese sind nötig, um erstens den investitionshemmenden Austeritäts-Bias des Fiskalpakts auszugleichen und um zweitens Mechanismen zu schaffen, die der Eurozone eine Reaktion auf asymmetrische Schocks ermöglichen.

In den letzten Wochen wurden, auch in diesem Blog, verschiedene Maßnahmen zu diesen Zwecken diskutiert: die Goldene Regel (zum Erhalt öffentlicher Investitionen), Eurobonds (gegen asymmetrische Schocks bei der Staatsfinanzierung), eine gemeinsame Einlagensicherung der europäischen Banken (gegen asymmetrische Schocks im Finanzsystem) – jeweils begleitet von einer Übertragung von Aufsichts- und Kontrollrechten an die europäische Ebene, um Moral Hazard zu verhindern. Mit Ausnahme der Goldenen Regel fanden sich diese Ideen auch in den Vorschlägen wieder, die die vier Präsidenten der Europäischen Kommission, des Europäischen Rates, der Europäischen Zentralbank und der Eurogruppe kurz vor dem Gipfel präsentierten (Wortlaut).

Der Europäische Rat setzt auf den ESM

Nachdem die deutsche Bundesregierung sich jedoch scharf gegen diese Pläne ausgesprochen hatte, schlug der Gipfel einen anderen Weg ein und verzichtete sowohl auf Eurobonds als auch auf die gemeinsame Einlagensicherung. Stattdessen scheint er voll auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu setzen – den neuen 500 Milliarden schweren Fonds, der in den Medien als „Euro-Rettungsschirm“ bekannt ist. Ziel dieses Fonds war es ursprünglich, Euro-Staaten Kredite zu gewähren, wenn ansonsten die Stabilität der Eurozone insgesamt gefährdet wäre. Im Ausgleich müssten die geretteten Staaten jeweils strikte Reform-, d.h. Sparprogramme durchführen.

Die Beschlüsse des Gipfels laufen nun erstens darauf hinaus, dass solche Rettungskredite auch ohne zusätzliche Sparprogramme gewährt werden können, sofern die Krisenstaaten zuvor alle Vorgaben des Stabilitätspakts erfüllt haben. Damit wird der Europäische Rat der Tatsache gerecht, dass ein Staat auch ohne eigenes Verschulden in eine Finanzkrise geraten kann – eben wenn er von einem exogenen Wirtschaftsschock getroffen wird, den er mangels eigener Währung nicht durch Abwertung ausgleichen kann.

Zweitens soll der ESM künftig auch direkt zur Sanierung von angeschlagenen Banken verwendet werden können. Mittelbar kann er damit die gemeinsame Einlagensicherung ersetzen: Diese sollte ja vor allem die Sorgen der Investoren abbauen, dass bei einer Bankenpleite ihre Einlagen in den Krisenländern schlechter abgesichert sind als in den stabilen Staaten. Wenn nun der ESM einschreiten kann, um solche Pleiten zu verhindern, kann das auch das Vertrauen in den spanischen, italienischen oder irischen Bankensektor wiederherstellen.

Je flexibler der ESM, desto ähnlicher ist er einem gemeinsamen Haushalt

In einiger Hinsicht also bieten die gestern getroffenen Beschlüsse gangbare Ansätze für wichtige Herausforderungen der Eurozone. Ich habe hier vor einigen Wochen geschrieben, dass die eigentliche Lösung der europäischen Finanzschwierigkeiten in der Einrichtung eines großen EU-Haushaltes bestünde – und dass die verschiedenen Modelle, die zur Überwindung der Eurokrise diskutiert werden, am besten als der Versuch verstanden werden können, dessen nützlichen Effekte zu simulieren. Je flexibler nun die ESM-Regelungen gestaltet werden, desto mehr Ähnlichkeit bekommt der Fonds mit einem solchen gemeinsamen Haushalt.

Etliche Probleme jedoch bleiben auch ungelöst. Erstens kann der ESM nach wie vor nur Kredite vergeben. Zwar kann auch ein niedrig verzinster Kredit eine indirekte Form des Transfers sein – dennoch ist nicht sicher, ob das schon genügt, um größere Asymmetrien in der Eurozone hinreichend ausbalancieren zu können. Zweitens bietet der ESM keine Lösung für das Problem, dass die Schuldenbremse öffentliche Investitionen abwürgen wird (wobei hier die ebenfalls auf dem Gipfel zu beschließende Kapitalaufstockung der Europäischen Investitionsbank einen Lösungsansatz bieten mag). Und drittens ist der ESM für einen echten gemeinsamen Haushalt viel zu klein; je mehr Aufgaben ihm nun übertragen werden, desto eher wird auch seine finanzielle Kraft irgendwann erschöpft sein. Um eine glaubwürdige Garantie für die Stabilität der Eurozone zu bieten, müsste man deshalb sicherstellen, dass er gegebenenfalls an weiteres Geld gelangen kann – etwa durch eine unbegrenzte Nachschusspflicht der Mitgliedstaaten. Dies aber käme einer EU-Steuer gleich und würde deshalb von zahlreichen Regierungen (darunter der deutschen) sicher abgelehnt.

Hauptproblem: Die Entscheidungsverfahren des ESM

Das Hauptproblem des ESM jedoch liegt in seinen Entscheidungsverfahren: Das zentrale Beschlussgremium des neuen Fonds ist sein Gouverneursrat, der sich aus den Finanzministern der Euro-Mitgliedstaaten zusammensetzt und in allen wichtigen Fragen nur einstimmig entscheiden kann. Das schmälert zum einen seine Glaubwürdigkeit auf den Finanzmärkten, da immer zu fürchten sein wird, dass in einer Krisensituation eine einzelne Regierung mit ihrem Veto alle Rettungsmaßnahmen blockieren kann. Und zweitens ist diese Entscheidungsstruktur natürlich reichlich undemokratisch, da sie keine Parlamentsbeteiligung vorsieht. In vielen Ländern wurde nun durch die nationale Gesetzgebung sichergestellt, dass die Finanzminister ihre Entscheidungen im Gouverneursrat nur nach der vorherigen Zustimmung ihres jeweiligen nationalen Parlaments treffen können. Aber sollte die Stabilität der Währungsunion nicht eigentlich auch eine Angelegenheit des Europäischen Parlaments sein?

Es gab in der Geschichte der europäischen Integration über Jahrzehnte hinweg eine skurrile Aufteilung des EU-Haushalts in „obligatorische“ und „nicht-obligatorische Ausgaben“. Während Letztere einer gemeinsamen Kompetenz des Rates und des Europäischen Parlaments unterlagen, entschied über Erstere der Rat allein. Erst durch den Vertrag von Lissabon wurde diese Trennung aufgegeben; das Europäische Parlament ist seitdem als Haushaltsbehörde für alle Bereiche des regulären EU-Etats mit dem Rat gleichberechtigt.

Nun aber droht ein Rückfall in diese alten Zeiten, in denen die Finanzierung mancher Politikbereiche (in diesem Fall die Stabilisierung der Eurozone) allein dem Rat (bzw. hier den Finanzministern der Eurogruppe) überlassen wird. Ein Effizienzgewinn ist dadurch nicht zu erwarten – im Gegenteil war der Kern der alten „obligatorischen Ausgaben“ gerade das Budget für die Gemeinsame Agrarpolitik, der mit Abstand teuerste und ineffizienteste Politikbereich der EU. Und demokratischer ist eine Entscheidung ohne das Europäische Parlament erst recht nicht.

Wenn der ESM nun also zum neuen EU-Schattenhaushalt werden soll, dann muss man auch seine Entscheidungsverfahren reformieren: Wie wäre es, wenn auch hier künftig nur eine Mehrheit der Staatenvertreter erforderlich wäre und dafür die Europaabgeordneten ein Mitspracherecht erhielten? De facto würde das bedeuten, den neuen Fonds in den regulären EU-Haushalt einzugliedern. Aber das wäre zuletzt ohnehin die sauberste Lösung.

Bild: By Adrian Petty (Own work) [CC-BY-SA-3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons.

Die Fiskalunion, das Grundgesetz und der Ruf nach einem deutschen Europa-Referendum

Bald wohl ein Auslaufmodell.

Plötzlich ist die Idee wieder in aller Munde: Warum sollte nicht auch Deutschland mal ein europapolitisches Referendum durchführen? Horst Seehofer (CSU/EVP) ist sowieso dafür, Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) geht davon aus, „dass es schneller kommen könnte, als ich es noch vor wenigen Monaten gedacht hätte“, Peer Steinbrück (SPD/SPE) nennt die nächsten zwei Jahre als möglichen Zeithorizont. Und das, obwohl nirgendwo im deutschen Grundgesetz nationale Volksabstimmungen vorgesehen sind.

Thema des Referendums, so viel ist auch klar, sollten massive Kompetenzübertragungen von der nationalen auf die europäische Ebene sein. Die Euro-Krise hat deutlich gemacht, dass aufgrund der großen zwischenstaatlichen Verflechtung insbesondere in der Wirtschafts- und Finanzpolitik nationale Vetos und Alleingänge ungeheuren Schaden anrichten können und wir ohne eine echte Fiskalunion (also gemeinsame Entscheidungen und gemeinsame Haftung – plus einen Transfermechanismus zum Ausgleich asymmetrischer Schocks) nicht weiterkommen. Das aber bedeutet auch, dass Steuerpolitik künftig nicht mehr allein national, sondern nur gesamteuropäisch gestaltet werden kann. Und das ist nicht nur sehr wünschenswert, sondern auch von großer verfassungsrechtlicher Brisanz: denn das deutsche Bundesverfassungsgericht ist der Meinung, dass ein solcher Schritt mit dem gegenwärtigen Grundgesetz nicht möglich ist.

Hintergrund: Das Lissabon-Urteil

Das Urteil zum Vertrag von Lissabon jedenfalls ist diesbezüglich verhältnismäßig eindeutig. In einer viel kritisierten Passage beschäftigte sich das Verfassungsgericht damals statt mit dem Vertrag selbst mit einer Reihe von hypothetischen künftigen Integrationsschritten und definierte mehrere „integrationsfeste“ Politikbereiche, darunter „die fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und – gerade auch sozialpolitisch motivierte – Ausgaben der öffentlichen Hand“ sowie „die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen“. Dabei argumentierte das Gericht, für Laien etwas überraschend, mit Art. 38 GG, der die allgemeinen Modalitäten der Bundestagswahl festlegt. Die Verfassungsrichter lesen daraus, dass das in Art. 20 GG festgeschriebene Demokratieprinzip nur dann erfüllt ist, wenn der Bundestag (und nicht etwa das Europäische Parlament) die zentralen Entscheidungen in der deutschen Politik trifft. Und da die Grundsätze in Art. 20 GG der „Ewigkeitsgarantie“ in Art. 79 Abs. 3 GG unterliegen, kann es eine echte budgetpolitische Integration nur geben, wenn das bisherige Grundgesetz durch eine neue Verfassung ersetzt wird.

Dieser verfassungsrechtliche Hintergrund mag eines der Motive sein, weshalb die deutsche Bundesregierung sich in der Euro-Krise so defensiv verhält und allenfalls die Simulation einer Fiskalunion, nicht aber einen gemeinsamen europäischen Haushalt selbst akzeptieren will. Die Notkredite für Griechenland und der Rettungsschirm EFSF jedenfalls wurden vom Verfassungsgericht akzeptiert. Doch im Moment steht in Frage, ob nicht auch schon der Fiskalpakt und der Europäische Stabilitätsmechanismus die Vorgaben des Lissabon-Urteils verletzen – so jedenfalls argumentieren die Fraktion der Linkspartei (EL) und die frühere Justizministerin Herta Däubler-Gmelin (SPD/SPE), die gegen diese Beschlüsse Verfassungsklage eingereicht haben. Und da das Gericht das anscheinend nicht vollkommen abwegig findet, mehren sich jetzt wieder die Spekulationen über ein neues Grundgesetz.

Referendumsagenda des Verfassungsgerichts?

Bemerkenswerterweise scheinen diese Spekulationen auch den Verfassungsrichtern selbst keineswegs unangenehm zu sein. Denn die Abschaffung des Grundgesetzes ist im Grundgesetz selbst vorgesehen – nämlich „an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“ (Art. 146 GG). Im Lauf der letzten Jahre haben verschiedene Mitglieder des Verfassungsgerichts (etwa Andreas Voßkuhle und Peter-Michael Huber) auf diese Möglichkeit hingewiesen. Zugleich wurde auch deutlich, wie sich die Richter eine solche neue Verfassungsgebung vorstellen: nämlich in Form eines Referendums.

Womöglich war das umstrittene Lissabon-Urteil also keineswegs ein europapolitischer Blockadeversuch, sondern eher ein rechtspolitischer Trick, um für die Zukunft nationale Volksabstimmungen über größere EU-Vertragsreformen einzuführen. In Irland gibt es diese schon längst, im deutschen Grundgesetz sind sie bislang nicht vorgesehen. Will man das Vorgehen der Richter also freundlich deuten, so könnte man ihre Verdienste um die europapolitische Debatte loben: Schließlich sorgen Referenden in aller Regel für eine sehr viel höhere öffentliche Aufmerksamkeit als rein parlamentarische Abstimmungen, die dann auch noch im Konsens aller großen Parteien getroffen werden.

Nationale Referenden generieren nationale Debatten

Doch stimmt das wirklich? Wie ich hier vor einigen Monaten schon einmal geschrieben habe, bedeutet eine Zunahme nationaler Europa-Diskussionen noch keine europäische Öffentlichkeit. Die Frage, wer an einer Entscheidung beteiligt ist, hat immer auch Auswirkungen darauf, welche Argumente in der Auseinandersetzung über diese Entscheidung vorgebracht werden: Was aus europäischer Perspektive eine notwendige Bündelung von Kompetenzen ist, ist aus einzelstaatlicher Sicht ein Verzicht auf nationale Souveränitätsrechte – und während sich wohl die meisten Deutschen in einer gemeinsamen Debatte mit Italienern, Franzosen und Finnen schnell darüber einig wären, dass eine Harmonisierung der Wirtschafts- und Fiskalpolitik in Europa notwendig ist, wird es bei einer rein nationalen Diskussion viel schwerer zu erklären sein, weshalb Beschlüsse über „unsere“ Finanzen künftig im ach-so-fernen Brüssel getroffen werden sollen.

Auch wenn es irrational erscheint: Bei Entscheidungen, die in einem supranational-europäischen Rahmen getroffen werden, verstehen sich die meisten Menschen als europäische Bürger. Bei europapolitischen Beschlüssen, die auf nationaler (oder auch intergouvernementaler) Ebene gefasst werden, wird der Rest der EU jedoch schnell zum „Ausland“. In der öffentlichen Debatte dominieren dann außenpolitische Paradigmen: nationale Interessen und nationale Souveränität. Und ist das wirklich das Vorzeichen, unter dem wir die notwendigen nächsten Schritte bei der Vertiefung der Europäischen Union diskutieren wollen?

Max Steinbeis hat das vor einigen Monaten im Verfassungsblog sehr treffend ausgedrückt, als er die enge Verbindung zwischen der Debatte über ein neues Grundgesetz und einen neuen EU-Vertrag beschrieb:

Wenn wir tatsächlich die deutsche Nation neu konstitutionalisieren wollten, dann würde das darauf hinauslaufen, dass wir in Wahrheit eine Debatte darüber führen, wie wir Europa neu konstitutionalisieren. Ich bin sehr dafür, dass wir diese Debatte führen, aber das können wir nicht alleine tun. Das ist nicht etwas, das wir Deutschen mit uns selbst ausmachen könnten. Das müsste als gesamteuropäischer Verfassungsgebungsprozess geschehen. Und den werden wir nicht bekommen.

 Alternative: Eine verfassunggebende Versammlung

Wenn nun also aus europapolitischen Gründen ein neues Grundgesetz unausweichlich ist, zugleich aber ein nationales Referendum ein ungeeigneter Weg dafür ist, bleibt vor allem eine Alternative: die Einberufung einer Nationalversammlung, die beispielsweise 2013 zusammen mit dem Bundestag gewählt werden könnte und dann das neue Grundgesetz verabschieden würde. Diese Möglichkeit entspräche der deutschen Verfassungstradition (die Paulskirchenverfassung von 1848, die Weimarer Verfassung von 1919 und das Grundgesetz von 1949 wurden ebenfalls von verfassunggebenden Versammlungen ausgearbeitet) und wurde auch von Verfassungsgerichtspräsident Voßkuhle als gangbarer Weg beschrieben.

Um einen möglichst breiten Konsens zu gewährleisten, sollten die Beschlüsse in einer solchen Nationalversammlung nur mit superqualifizierten Mehrheiten getroffen werden können: etwa drei Viertel oder vier Fünftel, was die Zustimmung mindestens der beiden großen und einer kleineren Partei erforderlich machen würde. Wenn sich die Parteien dann möglichst schon im Voraus darauf verständigen, die Änderungen am Grundgesetz auf die europapolitisch notwendigen Reformen zu begrenzen, könnte die Verfassungsgebung am Ende zu einem recht unspektakulären Ereignis werden – jedenfalls nicht spektakulärer, als es zuletzt die Verhandlungen über die Ratifikation des Fiskalpakts waren.

Wenn Referendum, dann europäisch

Aber was würde dann aus dem Wunsch nach einer breiten öffentlichen Debatte, die sich die Befürworter eines Referendums zu Recht erhoffen? Nun, die würde durch eine Verfassungsgebung qua Nationalversammlung natürlich nicht befördert. Aber über das neue Grundgesetz hinaus würde die Einrichtung einer echten europäischen Wirtschafts- und Fiskalunion ja auch eine Änderung der EU-Verträge notwendig machen. Und warum sollte man über eine so gravierende Reform der europäischen Finanzverfassung nicht ein gesamteuropäisches Referendum durchführen?

Eine solche EU-weite Volksabstimmung wurde bereits im Vorfeld des 2005 gescheiterten Verfassungsvertrags von verschiedenen Seiten vorgeschlagen – in Deutschland etwa von Grünen (EGP) und CSU (EVP), in Österreich von Bundespräsident Heinz Fischer (SPÖ/SPE) und Europaparlamentarier Othmar Karas (ÖVP/EVP). Eines der wichtigsten Hindernisse war damals das deutsche Grundgesetz, das eben keine Referenden auf höherer als regionaler Ebene vorsieht. Aber wenn man das Grundgesetz schon reformiert und europapolitisch öffnet, dann gäbe es auch die Möglichkeit, für die Zukunft gesamteuropäische Volksentscheide zu erlauben.

Für deren genaue Ausgestaltung gäbe es dann verschiedene Optionen. Wenn man auf nationale Sicherungsmechanismen nicht verzichten will, so könnte man als Bedingung für das Inkrafttreten der EU-Vertragsreform eine Abstimmungsmehrheit sowohl der europäischen Bevölkerung als auch der Mitgliedstaaten fordern. Und man könnte den Ländern, in denen die Mehrheit der nationalen Bevölkerung gegen die Vertragsreform gestimmt hat, die Möglichkeit zum Austritt aus der Union geben – etwa in Form einer Zusatzfrage zum Referendum.

Jedenfalls aber wäre ein gesamteuropäischer Volksentscheid mindestens ebenso demokratisch und ebenso gut zur Förderung der öffentlichen Debatte geeignet wie ein nationaler. Und anders als dieser würde er der Diskussion über genuin europäische Fragen wie die Fiskalunion nicht von vornherein ein nationales Framing verpassen, sondern es den europäischen Bürgern ermöglichen, sich auch politisch als solche zu erleben.

Bild: kruxmux [CC-BY-NC-2.0], via Flickr.

Eine vertane Gelegenheit

Der deutsche Oppositionsführer Frank-Walter Steinmeier (SPD/SPE) konnte gestern keinen sehr überzeugenden Deal präsentieren.

Es kommt in diesen Zeiten, in denen die nationalen Regierungen die Steuerung der Anti-Krisen-Politik an sich reißen, nicht häufig vor, dass eine nationale Opposition bedeutenden Einfluss auf die weitere Entwicklung der Europäischen Union nehmen kann. In Deutschland bot sich der SPD (SPE) und den Grünen (EGP) diese Woche eine solche Chance: Da die Bundesregierung für die Ratifikation des Fiskalpakts und des Europäischen Stabilitätsmechanismus eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag benötigt, war sie auf die Zustimmung mindestens einer der Oppositionsparteien angewiesen. Dass diese die neuen Maßnahmen vollständig zum Scheitern bringen würden, galt dabei von Anfang an als ausgeschlossen – aber immerhin konnten sie Bedingungen stellen und damit für ein ausgewogeneres Krisenbekämpfungspaket sorgen. Nachdem gestern die Details des Kompromisses verkündet wurden, lässt sich sagen: Sie sind damit weitgehend gescheitert.

Keine Goldene Regel

Für jeden, der nicht an die allein seligmachende Wirkung des radikalen Sparens glaubt, ist der Fiskalpakt derzeit die größte Herausforderung der Europäischen Union. Nicht nur, dass er für sich allein keine Lösung der Euro-Krise bietet: Mit seiner strikten Schuldenbremse versucht er zudem der künftigen Wirtschaftspolitik aller Mitgliedstaaten eine austeritätspolitische Schlagseite zu geben, die auch mittel- und langfristig die öffentlichen Investitionen und damit das ökonomische Wachstum der Euro-Staaten abwürgen wird. Die Austeritätskritiker müssen deshalb nicht nur ein einmaliges Konjunkturprogramm, sondern eine verfassungspolitische Korrektur durchsetzen.

Die einfachste Art, diese austeritäre Schieflage des Fiskalpakts zu überwinden, bestünde in der Einführung der sogenannten Goldenen Regel, wie sie der italienische Ministerpräsident Mario Monti (parteilos) vor einiger Zeit vorgeschlagen hat: Demnach sollen nur staatliche Konsumausgaben auf Pump verboten werden, nicht aber öffentliche Investitionen. Diese Option, für die sich vor einigen Jahren auch der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ausgesprochen hat, würde eine unkontrollierte Entwicklung der Staatsdefizite verhindern, trotzdem aber Raum für notwendige staatliche Maßnahmen lassen. Zudem wäre sie wohl mit dem Wortlaut des Fiskalpakts vereinbar und damit ohne allzu großen rechtlichen Aufwand zu verwirklichen.

Wie Carsten Schneider, haushaltspolitischer Sprecher der Fraktion, auf seiner Webseite schreibt, war die SPD vor einigen Jahren, als die Schuldenbremse im deutschen Grundgesetz beschlossen wurde, der Goldenen Regel gar nicht abgeneigt. In den Verhandlungen, die Bundesregierung und Opposition jetzt über den Fiskalpakt führten, kam dieser Lösungsansatz jedoch überhaupt nicht vor. Falls die deutsche Opposition das Ausmaß der austeritätspolitischen Schlagseite in der künftigen europäischen Finanzverfassung überhaupt erkannt hat, dann scheint sie jedenfalls nicht willens oder nicht fähig, etwas dagegen zu tun.

Kein Schuldentilgungsfonds

Wenn in den Verhandlungen das langfristige verfassungspolitische Problem keine Rolle spielte, dann war doch wenigstens zu hoffen, dass sie wenigstens eine überzeugende Lösung für die derzeitige Euro-Krise bieten würden. Tatsächlich traten SPD und Grüne mit einem Vorschlag hierfür an: dem Schuldentilgungsfonds, in dem die Euro-Länder einen Teil ihrer bestehenden Staatsschulden vergemeinschaften sollten. Dabei sollte jeder Mitgliedstaat seine in den Fonds ausgelagerten Schulden am Ende selbst abbezahlen – allerdings mit einem so langen Zeitplan, dass der akute Refinanzierungsdruck gelindert und das Vertrauen der Finanzmärkte wiederhergestellt würde.

Insgesamt also entspricht die Idee des Schuldentilgungsfonds einer Art „Eurobonds auf Zeit“. Sicherlich hat sie einige Schwächen: Zum einen würde der Fonds Spanien kaum nützen, dessen Schuldenproblem nicht im staatlichen, sondern im privaten Sektor liegt; zum anderen böte er keine dauerhaften Transfermechanismen, sodass die Währungsunion beim nächsten asymmetrischen Schock wieder in dieselbe Krise schlittern würde wie zuletzt. Immerhin jedoch bestehen gute Chancen, dass die aktuellen Probleme durch den Schuldentilgungsfonds eine gewisse Entlastung erfahren würden. Zusammen mit anderen Wachstumsmaßnahmen wäre er ein plausibler Schritt in Richtung Krisenlösung.

Bei den Verhandlungen mit der Regierung jedoch ließ die Opposition den Schuldentilgungsfonds zuletzt fallen. Auch wenn vor allem die Grünen sich zuvor sehr für die Idee stark gemacht hatten, setzte sich zuletzt die ablehnende Haltung der CDU/CSU (EVP) und FDP (ELDR) durch.

Aber immerhin eine Finanztransaktionssteuer

Was bei den Verhandlungen tatsächlich beschlossen wurde, war die Einführung einer europäischen Finanztransaktionssteuer, also einer Abgabe auf jegliche Geschäfte mit Aktien, Anleihen, Devisen und anderen Finanzprodukten. Dass sich SPD und Grüne ausgerechnet hierauf versteiften, ist wohl kein Zufall: Schließlich handelt es sich dabei um die in Deutschland populärste Idee im Forderungskatalog der Opposition. Ihr einziger Nachteil liegt darin, dass niemand so recht sagen kann, wozu sie eigentlich gut sein soll.

Denn von den Befürwortern einer Finanztransaktionssteuer werden in der Regel zwei Argumente angeführt, die beide wenig überzeugend sind: Einerseits sollen dadurch die Banken als angebliche Hauptverursacher der Krise an den Kosten für ihre Bekämpfung beteiligt werden, andererseits soll durch die Verteuerung von Spekulationsgeschäften die Bildung wirtschaftlicher Blasen verhindert werden. Doch das erste dieser beiden Ziele wäre auch auf sehr viel effizientere Weise möglich gewesen: etwa indem man direkt die Steuern auf Bankengewinne erhöht – oder auch durch die vom Internationalen Währungsfonds befürwortete „Stabilitätsabgabe“, die nicht alle Bankgeschäfte gleich behandeln, sondern je nach deren Risikograd mehr oder weniger hoch ausfallen würde.

Was jedoch die Verhinderung einer wirtschaftlichen Überhitzung betrifft, so ist die Transaktionssteuer ebenfalls ein reichlich ungeeignetes Instrument: Sie verteuert zwar Finanzgeschäfte und bremst damit die ökonomische Dynamik, doch die großen Immobilienblasen, die am Anfang der jüngsten Finanzkrise standen, hätte sie mit Sicherheit nicht verhindert. Denn bis zu ihrem Platzen ermöglichte die Blase enorme Spekulationsgewinne im zwei-, teilweise dreistelligen Prozentbereich – und keine Bank hätte sich von diesen Geschäften von einer Transaktionssteuer in Höhe von 0,1 oder 0,01 Prozent, wie sie jetzt geplant ist, abhalten lassen.

Der einzige Bereich, auf den die Transaktionssteuer tatsächlich Auswirkungen haben könnte, ist deshalb der sogenannte Hochfrequenzhandel: computerbasierte Geschäfte, bei denen Gewinne durch sehr viele im Millisekundentakt getätigte Einzeltransaktionen mit jeweils niedrigen Margen erzielt werden. Auch wenn die ökonomische Theorie seine genauen Auswirkungen noch nicht durchdrungen hat, gilt dieser automatisierte Handel gemeinhin als destabilisierender Faktor auf dem Finanzmarkt, und es ist wohl richtig, ihn durch die Transaktionssteuer einzudämmen.

Nur hat das nichts mit den Ursachen der Euro-Krise zu tun und bietet auch keinerlei Ansatz zu ihrer Überwindung. Was die Finanztransaktionssteuer und den Fiskalpakt thematisch miteinander verbindet, ist, dass es in beiden Fällen um Geld geht. Aber viel mehr dann auch nicht.

Alles bleibt dem Europäischen Rat überlassen

Hat die deutsche Opposition also versagt? Wenn man freundlich zu ihr sein will, dann kann man vielleicht sagen, dass sie ihr Bestes gegeben hat. Auf jeden Fall aber hat sie sich in den Verhandlungen mit der Bundesregierung von einer sehr nationalen Logik leiten lassen und sich mehr auf diejenigen Vorschläge konzentriert, die bei der deutschen Wählerschaft gut ankommen – nicht auf diejenigen, die tatsächlich erforderlich wären, um die Euro-Krise zu überwinden und eine austeritäre Schieflage der europäischen Finanzverfassung zu verhindern.

Dennoch bedeutet das natürlich nicht, dass diese Ideen nun gescheitert wären. Am Ende muss die Einigung darüber ohnehin auf gesamteuropäischer Ebene erzielt werden: das heißt im Europäischen Rat, der sich in einer Woche zu seinem nächsten regulären Gipfel versammeln wird. Sowohl die Europäische Kommission als auch die Regierungschefs von Frankreich, Spanien und Italien werden dort auf entschlossene Schritte zur Krisenbekämpfung pochen, und es ist nicht ausgeschlossen, dass die Goldene Regel oder der Schuldentilgungsfonds zuletzt doch noch beschlossen werden. Auf nationaler Ebene aber haben SPD und Grüne der sparwütigen Bundesregierung erst einmal den Rücken gestärkt und damit eine hervorragende Gelegenheit verpasst, ihren eigenen Beitrag zu einer dauerhaften Krisenlösung zu leisten.

Und die Linke geht nach Karlsruhe

Die Krone aber setzte dem Fass die dritte deutsche Oppositionspartei auf: die Linke (EL), die sich gar nicht erst auf Verhandlungen einließ und im Bundestag als Einzige geschlossen gegen Fiskalpakt und Stabilitätsmechanismus stimmen wird. Kaum war die Einigung zwischen den übrigen Parteien bekannt geworden, kündigte sie eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht an. Doch während einiges an der inhaltlichen Kritik, die die Linke gegen den Fiskalpakt vorbringt, durchaus berechtigt ist, suchte sie sich für die Verfassungsklage das schlechteste aller möglichen Argumente aus: Wie Wolfgang Nešković, der Justiziar der Fraktion, erklärte, würde durch den Fiskalpakt und den ESM die Budgethoheit des Bundestags delegiert – und die deutsche Politik damit zukünftig „fremdbestimmt“.

Nun ist es allgemein bekannt, dass man in Karlsruhe kaum mit ökonomischen Argumenten, dafür aber seit einiger Zeit recht gut mit dem Schlagwort der nationalen Souveränität punkten kann. Aber, liebe Linke: „fremdbestimmt“? Und das von einer Partei, die für sich in Anspruch nimmt, der politischen Strömung anzugehören, die im 19. Jahrhundert den Internationalismus erfunden hat? Wann endlich werden wir uns daran gewöhnt haben, dass Brüssel nicht die Hauptstadt eines fernen Imperiums ist und dass wir für das europäische Recht selbst verantwortlich sind – als Bürger der Europäischen Union und vertreten durch unsere europäischen und nationalen Abgeordneten?

Die letzten beiden Tage jedenfalls waren keine Sternstunde der deutschen Europapolitik. Hoffen wir, dass die nächste Woche besser wird.

Bild: By Kuebi = Armin Kübelbeck [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Eurobonds und Fiskalpakt: Die europäische Simulation einer Fiskalunion

Europäischer Ententest: Wenn es aussieht wie eine Fiskalunion, schwimmt wie eine Fiskalunion und schnattert wie eine Fiskalunion...

Vor einer Woche habe ich an dieser Stelle einen Plan beschrieben, von dem ich denke, dass er einige der drängendsten Probleme der europäischen Währungsunion lösen könnte: Eurobonds, um die Schuldenkrise zu überwinden und den Krisenstaaten wieder Zugang zu bezahlbaren Krediten zu verschaffen. Der Fiskalpakt, um zu vermeiden, dass die Eurobonds zu Moral Hazard führen, also dem Anreiz, immer mehr öffentliche Kredite aufzunehmen und dann die Haftung auf die anderen Mitgliedstaaten abzuwälzen. Und eine Goldene Regel, die trotz Schuldenbremse staatliche Investitionen in wenigstens manche Branchen gestattet, um die Konjunktur nicht vollständig abzuwürgen und eine nachhaltige Entwicklung der Wirtschaft zu ermöglichen.

Dieses Modell könnte funktionieren. Aber natürlich wäre es, wie so oft in der europäischen Politik, eine ausgefeilte Kombination von ineinander greifenden Regeln, die zuletzt kaum noch jemand ganz verstehen würde. Deshalb sollte man nicht vergessen, dass es auch eine einfache Alternative dazu gibt – nämlich die Einrichtung einer echten Fiskalunion, mit einem EU-Haushalt, der so groß wäre, dass daraus ein wesentlicher Teil der europäischen öffentlichen Ausgaben bestritten werden könnte.

Eine gemeinsame Währung verlangt eine Fiskalunion

Die Bedingungen, unter denen eine gemeinsame Währung funktionieren kann, werden in der Wirtschaftswissenschaft seit Jahrzehnten diskutiert (für einen Überblick über die „Theorie optimaler Währungsräume“ siehe hier). Eines der wichtigsten Probleme ist dabei die Anfälligkeit einer Währungsunion für asymmetrische Schocks, also unvorhergesehene ökonomische Ereignisse, die bestimmten Ländern stärker schaden als anderen. Bei Staaten mit unterschiedlicher Währung werden solche asymmetrischen Schocks durch die Wechselkurse absorbiert: Die Währung des härter getroffenen Staates wertet ab, was seine Importe verteuert und Exporte verbilligt, daher seine Konjunktur anregt und die Wirtschaft ins Gleichgewicht zurückbringt. In einer Währungsunion funktioniert dieser Mechanismus nicht, sodass andere Mittel notwendig sind.

Eines dieser Mittel ist, wie der Ökonom Peter Kenen 1969 beschrieb, die fiskalische Integration: Ein gemeinsamer öffentlicher Haushalt, also ein gemeinsames Steuer- und Sozialsystem, wirkt als automatischer Stabilisator und kann deshalb asymmetrische Schocks auffangen. Auf nationaler Ebene lässt sich das regelmäßig beobachten: Gerät eine Region stärker in die Krise als andere, so steigen dort die Sozialausgaben (etwa die Arbeitslosenhilfe), während zugleich die Steuereinnahmen sinken. Da Steuern und Sozialausgaben aber aus einem gesamtstaatlichen Haushalt finanziert werden, kommt es zu einem Finanztransfer von den stabileren zu den schwächeren Regionen. Dies wiederum belebt die Konjunktur der Krisenregionen und sorgt so für eine Wiederherstellung des Gleichgewichts.

Der Unterschied zu den USA

In der jüngsten Wirtschaftskrise wurden deshalb immer wieder Vergleiche zwischen der Eurozone und anderen, nationalen Währungsunionen gezogen: etwa zwischen Griechenland und Wales oder zwischen Spanien und Florida. Tatsächlich geht derzeit niemand davon aus, dass das Pfund oder der Dollar in nächster Zeit zerbrechen könnte – obwohl Wales und Florida von Art und Ausmaß her teilweise ganz ähnlich Probleme haben wie die südeuropäischen Länder. Der Unterschied aber ist, dass sowohl Großbritannien als auch die USA eine Fiskalunion sind: Beide verfügen über große, nationale Haushalte, die Unterschiede zwischen den verschiedenen Regionen ausbalancieren können.

In der Eurozone dagegen gibt es keinen großen gemeinsamen Haushalt; das Budget der Europäischen Union beträgt kaum mehr als ein Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts. Im Haushaltsplan 2010 verfügte die EU insgesamt über rund 140 Milliarden Euro, während sich der Etat allein der Bundesrepublik Deutschland, deren Einwohnerzahl weniger als ein Sechstel davon beträgt, auf fast 320 Milliarden Euro belief. Entsprechend fallen auch die europäischen Transfermechanismen (im Wesentlichen die Strukturfonds) relativ bescheiden aus und sind nicht in der Lage, plötzliche asymmetrische Schocks zu absorbieren. Die wichtigsten automatischen Stabilisatoren – progressive Einkommensteuer und Sozialsystem – gibt es ohnehin nur auf nationaler Ebene, nicht für die Eurozone insgesamt.

Vorteile eines gemeinsamen Budgets

Doch nicht nur die ausbleibenden Transfers sind ein Problem; die fehlende Fiskalunion schafft noch eine Reihe weiterer Schwierigkeiten. So gibt es in einer Fiskalunion wie den USA jeweils nur einen relevanten Zinssatz für Staatsanleihen, nämlich den der Zentralregierung. Kommt es nun zu einem asymmetrischen Schock, der einzelne Gliedstaaten hart trifft, so mag dieser Zins vorübergehend ansteigen. Im Wesentlichen jedoch bleibt er stabil, da für die Kreditwürdigkeit der Zentralregierung die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der USA insgesamt entscheidend ist – also einschließlich der wirtschaftlich stabilen Regionen. Anders die Eurozone: Da Irland und die südeuropäischen Staaten von der Finanzkrise 2008 härter getroffen wurden als der Rest, fürchteten die Investoren einen Staatsbankrott dieser Länder. Während die Zinsen auf deutsche Staatsanleihen in den Keller gingen, stiegen die Risikoaufschläge für Irland, Spanien und Italien rapide an, und es kam zur großen Schuldenkrise.

Zugleich stellt sich bei einem gemeinsamen Budget das Problem des Moral Hazard nicht: Der einzige relevante Haushalt einer Fiskalunion ist derjenige des Zentralstaats, und die Höhe der Staatsverschuldung wird durch die Politik des gemeinsam gewählten Parlaments bestimmt. Von dem Problem der Generationengerechtigkeit abgesehen kann es deshalb nicht zu der Situation kommen, dass einer Schulden macht, die ein anderer bezahlen muss: Für Einnahmen wie Ausgaben ist jeweils die Gesamtbevölkerung verantwortlich.

Und schließlich erfolgen in einer Fiskalunion auch die wichtigsten staatlichen Investitionen aus dem gemeinsamen Haushalt, sodass die Zentralregierung eine einheitliche, kohärente Wirtschaftspolitik führen kann. In der Eurozone dagegen betreibt bislang jeder Staat seine Investitionen aus dem eigenen nationalen Etat und nach den eigenen nationalen Vorstellungen. Das aber erhöht die Anfälligkeit für asymmetrische Schocks, da die Widerstandsfähigkeit der Staaten gegenüber bestimmten Ereignissen auch davon abhängig ist, auf welche Branchen sie jeweils gesetzt haben. Dass Spanien von der Immobilienkrise so viel härter getroffen wurde als Deutschland, liegt eben auch daran, dass dort viel mehr in den Bausektor und viel weniger in Forschung und Entwicklung investiert wurde.

Eurobonds & Co. sollen die Erhöhung des EU-Etats ersetzen

Mit einer echten Fiskalunion – die Bündelung der vielen nationalen Etats in einem gemeinsamen europäischen Budget – wären die meisten der Probleme, an denen die Eurozone derzeit leidet, also gar nicht erst aufgetreten. Dennoch weigern sich die europäischen Regierungen nach wie vor, den Haushalt der EU zu erhöhen; selbst die recht bescheidenen Wünsche der Kommission und des Europäischen Parlaments stoßen auf heftigen Widerstand der Mitgliedstaaten. Das hat teilweise machtpolitische Motive (natürlich wollen die Regierungen auch künftig lieber selbst Millionen verteilen, als sie der Kommission zu überlassen), teilweise auch verfassungsrechtliche (dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts zufolge wäre die deutsche „Verfassungsidentität“ verletzt, „wenn die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang supranationalisiert würde“). Und das ist der einzige Grund, weshalb wir uns überhaupt Gedanken über Eurobonds, Fiskalpakt & Co. machen müssen.

Denn letztlich läuft das Konstrukt, das ich oben beschrieben habe, auf die Simulation einer Fiskalunion hinaus: auf den Versuch, die Effekte einer Fiskalunion zu erzielen, ohne wirklich ein ausreichendes EU-Budget einzurichten. In einer Fiskalunion gibt es einen einheitlichen Zinssatz auf Staatsanleihen, sodass ein asymmetrischer Schock nicht zu einer Schuldenkrise führt? Auch Eurobonds garantieren einen gemeinsamen Zinssatz! In einer Fiskalunion wird die Höhe der Staatsverschuldung von der Bevölkerung gemeinsam festgelegt? Der Fiskalpakt schafft ebenfalls ein einheitliches Defizit! In einer Fiskalunion gibt es eine kohärente Investitionspolitik? Wenn wir die Goldene Regel jeweils nur für bestimmte, von der Kommission festzulegende Branchen anwenden, dann können wir auch in Europa die Richtung der öffentlichen Investitionen künftig zentral steuern!

Wie gesagt: Das könnte funktionieren. Womöglich übersehen wir auch etwas – irgendeinen positiven Effekt eines gemeinsamen Haushalts, der sich in unserer europäischen Simulation nicht wiederfindet – und lösen damit die nächste große Krise aus. Aber immerhin würde niemand sagen können, wir hätten keinen juristischen und politischen Innovationsgeist gezeigt. Mit einem gewaltigen Aufwand an Kreativität hätten wir die erste Fiskalunion ohne ein gemeinsames Budget geschaffen, zusammengezurrt aus zwei, drei, vier verschiedenen Verträgen und einer Vielzahl von Verordnungen, Richtlinien und Durchführungsbestimmungen. Jeder leidenschaftliche Technokrat wird das lieben.

Aber wäre es nicht vielleicht am Ende doch etwas einfacher, allgemeinverständlicher und, nun ja, demokratischer, wenn wir stattdessen den direkten Weg gehen und die Europäische Union so bald wie möglich mit einem angemessenen Budget ausstatten?

PS

Nur damit es keine Missverständnisse gibt: In der Rhetorik der deutschen Bundesregierung wird das Wort „Fiskalunion“ seit einiger Zeit synonym mit dem Fiskalpakt gebraucht – ganz als ob man die Effekte eines gemeinsamen Haushalts schon allein durch eine allgemeine Schuldenbremse erreichen könnte. Dass das nicht funktionieren wird, ist ziemlich offensichtlich. Ohne wenigstens indirekte Mechanismen zur Abfederung asymmetrischer Schocks, etwa in Form von Eurobonds, wird es immer wieder zu Krisen wie der jetzigen kommen können. Oder, um es in den Worten von Kevin O'Rourke zu sagen:

Describing this as a “fiscal union,” as some have done, constitutes a near-Orwellian abuse of language.

Bild: By Fizykaa (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.

Eurobonds und Goldene Regel: Wie man dem Fiskalpakt einen Sinn geben (und die Krise endlich überwinden) kann

Mario Monti will statt der Schuldenbremse eine Goldene Regel einführen. Das klingt nicht nur besser, sondern ist es auch.

Nun also sind die Nachverhandlungen zum Fiskalpakt eröffnet, und im Moment ist nicht abzusehen, was dabei herauskommen mag. Beim „informellen Abendessen“ am vergangenen Mittwoch blieb Angela Merkel (CDU/EVP) noch hart, aber ihre zunehmende Isolierung ist offensichtlich. Wenn sich Anfang Juni in Rom die Staats- und Regierungschefs der vier größten Euro-Länder treffen – Gastgeber ist Mario Monti (parteilos), geladen sind neben Merkel noch François Hollande (PS/SPE) und Mariano Rajoy (PP/EVP) –, könnte der Druck sich weiter erhöhen. Insbesondere Hollande und Monti haben in den Tagen seit den französischen Wahlen immer wieder den Schulterschluss geübt. Welche Chancen bestehen, dass die Vorschläge der beiden Nachverhandler dem Fiskalpakt seine radikal-austeritäre Spitze nehmen?

Eurobonds können die Schuldenkrise lösen …

Die Aufmerksamkeit der deutschen Medien richtete sich in den letzten Tagen vor allem auf die Forderung nach Eurobonds, also Staatsanleihen, die von einzelnen Ländern herausgegeben werden, für die aber alle Euro-Mitgliedstaaten gemeinsam haften. Der Eurogruppenvorsitzende Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) schlug diese schon vor Jahren als Lösung der Schuldenkrise vor, Hollande hat die Forderung nun mit Unterstützung Montis aufgegriffen, und da Spanien einer der Hauptprofiteure wäre, dürfte auch Rajoy am Ende keinen allzu großen Widerstand gegen den Plan leisten.

Das Merkwürdige daran ist, dass Eurobonds mit dem eigentlichen Problem des Fiskalpakts und dem zuletzt so viel diskutierten Gegensatz zwischen Sparen und Wachsen nicht viel zu tun haben: Ob die Konjunktur in der Eurozone anzieht oder nicht, hängt zunächst einmal nicht davon ab, ob die Mitgliedstaaten jeweils einzeln oder gemeinsam für ihre Staatsanleihen haften. Junckers Ursprungsidee zielte auf etwas ganz anderes ab, nämlich auf die akuten Finanzierungsprobleme, denen einige Mitgliedstaaten derzeit ausgesetzt sind. Da die Märkte fürchten, dass die schwächeren Länder der Eurozone nicht mit den Folgen der Finanzkrise von 2008 klarkommen werden, verlangen sie bei Krediten an diese Länder einen hohen Risikoaufschlag. Der Vorteil von Eurobonds bestünde darin, das Vertrauen in die Zahlungsfähigkeit dieser Länder zu erhöhen: Wenn die Märkte wissen, dass notfalls Deutschland für irische Staatsanleihen gerade steht, werden sie auch Irland wieder zu bezahlbaren Zinsen Geld leihen.

Der Nachteil der Eurobonds ist der damit verbundene Moral Hazard: Wenn die irische Regierung weiß, dass für ihre Anleihen notfalls Deutschland haftet, könnte sie immer höhere Kredite aufnehmen und dann, wenn sie sie nicht zurückzahlen kann, einfach auf die solideren Staaten verweisen. Deshalb entbehrt es nicht einer gewissen Logik, wenn man als Vorbedingung für gemeinsame Anleihen eine Regel einführt, die einzelne Länder daran hindert, sich kopflos zu verschulden – tatsächlich ist das so ziemlich der einzige vernünftige Grund, den es überhaupt für eine europaweite Pflicht zu nationalen Schuldenbremsen gibt. Und entsprechend verteidigt auch die Europäische Kommission zur Lösung der Schuldenkrise schon länger eine Kombination aus Eurobonds und Fiskalpakt.

… aber nicht das Investitionsproblem

Doch in seinem Bestreben, eine übermäßige Schuldenaufnahme der Mitgliedstaaten zu verhindern, kippt der Fiskalpakt das Kind mit dem Bade aus. Denn die darin enthaltene Schuldenbremse begrenzt das jährliche Haushaltsdefizit auf 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts – ein Wert, der so niedrig ist, dass er langfristig zu einer massiven Absenkung der Staatsquote in den europäischen Ländern führen muss. Damit aber schwindet nicht nur die Möglichkeit der öffentlichen Hand, durch antizyklische Maßnahmen mäßigend auf konjunkturelle Schwankungen einzuwirken. Es ist, noch schlimmer, zu erwarten, dass in den nächsten Jahrzehnten nützliche staatliche Investitionen ausbleiben und damit das langfristige Wirtschaftswachstum der Eurozone dauerhaft beschädigt wird.

Diese Entwicklung könnte auch die Einführung von Eurobonds nicht verhindern: Die Staaten der Eurozone könnten sich dadurch zwar im Durchschnitt für niedrigere Zinsen Geld leihen, aber eben nur in dem Umfang, den der Fiskalpakt erlaubt. Und dieser macht keinen Unterschied zwischen sinnvollen und sinnlosen Krediten, zwischen Vorsorge und Verschwendung, zwischen Energiewende und Pendlerpauschale, zwischen Staatsanleihen, die der Finanzierung wichtiger Infrastrukturprojekte dienen, und solchen, aus denen Steuergeschenke für die Wählerklientel einer Regierungspartei bezahlt werden.

Goldene Regel der Finanzpolitik

Die Lösung für dieses Problem kann ein Vorschlag bieten, den Mario Monti vor einiger Zeit ins Spiel gebracht hat. Während er in Italien inzwischen recht breit diskutiert wird, ging er in der deutschen öffentlichen Diskussion über die Neuverhandlung des Fiskalpakts bislang weitgehend unter (obwohl sich inzwischen immerhin ein Teil der SPD für die Idee zu erwärmen scheint). Konkret geht es darum, bei der für die Schuldenbremse relevanten Berechnung des öffentlichen Defizits nur Konsumausgaben einzubeziehen, nicht aber staatliche Investitionen, die auf das künftige Wirtschaftswachstum ausgerichtet sind – etwa in das Energienetz, die Internetversorgung oder das Bildungssystem.

Den Sinn dieses Prinzips, das in der Wirtschaftswissenschaft auch als „goldene Regel der Finanzpolitik“ bekannt ist, hat der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (die sogenannten „Wirtschaftsweisen“) in einem Gutachten aus dem Jahr 2007 zusammengefasst. Entgegen dem Argument, dass staatliche Kredite immer zulasten der kommenden Generationen gingen, heißt es dort:

Auch [eine dauerhafte Staatsverschuldung] kann […] unter intergenerativen Verteilungsgesichtspunkten gerechtfertigt sein, nämlich im Zusammenhang mit öffentlichen Investitionen, die das Vermögen kommender Generationen erhöhen oder, vermittelt über ihre Produktivitätseffekte, künftige Erträge hinterlassen und diese somit „reicher“ machen. Die intergenerative Umverteilungswirkung der Staatsschuld ist hier ein gewünschtes Ergebnis, um auch die künftigen Nutznießer der heutigen Ausgaben an den Finanzierungslasten zu beteiligen. Dies ist die Intention hinter der „Goldenen Regel der Finanzpolitik“, die eine Kreditfinanzierung von Investitionen zulässt.

Im deutschen Verfassungsrecht schlug sich diese Erkenntnis bis 2009 in Artikel 115 Abs. 2 GG nieder, demzufolge die jährliche staatliche Neuverschuldung durch die Höhe der öffentlichen Investitionen begrenzt war. Im Gutachten des Sachverständigenrats wurde diese Regelung unterstützt und nur kritisiert, dass sie zu unpräzise sei und Verstöße kaum geahndet werden könnten. Die Wirtschaftsweisen entwickelten deshalb einen Vorschlag, Artikel 115 GG neu zu fassen, ohne seine richtige Grundidee aufzugeben. Und entsprechend verärgerte Reaktionen gab es, als die Große Koalition unter Angela Merkel (CDU/EVP) und Peer Steinbrück (SPD/SPE) stattdessen zwei Jahre später eine pauschale Schuldenbremse verabschiedete, in der von einer Rücksichtnahme auf öffentliche Investitionen nichts mehr zu finden war.

Ein funktionierendes Modell

Dank Mario Monti hat die Eurozone nun die Chance, eine Wiederholung dieses Fehlers zu vermeiden. In seiner jetzigen Version verbietet der Fiskalpakt jede Kreditaufnahme gleichermaßen, was das Wirtschaftswachstum unnötig hemmen würde. Ersetzt man die Schuldenbremse aber durch die Goldene Regel, so bliebe den Mitgliedstaaten die Möglichkeit wachstumsfördernder Investitionen – während gleichzeitig der wichtigste Zweck des Paktes noch immer gewährleistet wäre: Moral Hazard zwischen den Mitgliedstaaten der Währungsunion zu verhindern und dadurch die Einführung von Eurobonds zu ermöglichen. Und mit denen wiederum könnte, siehe oben, die Schuldenkrise gelöst werden.

Diese Konstruktion wäre ziemlich sicher nicht das beste Modell, das man sich für die Währungsunion ausdenken kann: Sie würde noch immer recht wenig automatische Stabilisatoren bieten, um asymmetrische Schocks zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten abzufedern. Aber immerhin könnte uns die Kombination aus Eurobonds und Goldener Regel aus dieser Krise heraushelfen, ohne bereits den Keim der nächsten Krise in sich zu tragen. Und das ist unter den derzeitigen Umständen wohl schon das Höchste, worauf man hoffen kann.

Bild: By Giuseppe Lillo (Foto) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.