Nichtwähler wider Willen: Zum versagten Wahlrecht für Auslandsdeutsche bei der Bundestagswahl

English

Von Manuel Müller

Deutsche, die im Ausland leben, können an der Bundestagswahl nur per Briefwahl teilnehmen. Und in diesem Jahr viele nicht einmal das.

Bei der Bundestagswahl am vergangenen Sonntag wurde ich zum ersten Mal in meinem Leben zum Nichtwähler. Unfreiwillig, ebenso wie mutmaßlich zehntausende andere Deutsche mit Wohnsitz im Ausland. Angesichts der erwartbar knappen Fristen (die Bundeswahlleiterin hatte schon Anfang November davor gewarnt, dass bei einer Wahl im Januar oder Februar zu wenig Vorbereitungszeit bleiben könnte) nutzte ich im Dezember die erste Gelegenheit, um mich ins Wahlregister einzutragen und Briefwahlunterlagen anzufordern.

Anders als die in Deutschland lebenden Wahlberechtigten müssen sich Auslandsdeutsche für jede Wahl einzeln registrieren. Immerhin ging das in diesem Jahr erstmals per E-Mail – was dazu führte, dass sich die Zahl der eingetragenen Auslandswähler:innen im Vergleich zur letzten Bundestagswahl um rund zwei Drittel erhöhte, von knapp 130.000 auf über 210.000. Angesichts von geschätzt insgesamt 3 bis 4 Millionen Deutschen im Ausland ist das allerdings immer noch ein bemerkenswert niedriger Anteil.

Wahlunterlagen kamen bis heute nicht an

Wahlberechtigt war ich in Berlin-Mitte, weil dort mein letzter Wohnsitz vor dem Wegzug aus Deutschland lag. Angesichts der notorischen Überforderung der Berliner Verwaltung bat ich sicherheitshalber um eine Empfangsbestätigung für meine Wahlanmeldung, die ich auch prompt erhielt. Auch die Deutsche Botschaft in Helsinki tat, was sie konnte, und organisierte für den 18. Februar einen Sonderkurier, der Wahlbriefe nach Deutschland mitnehmen würde. Einige meiner Bekannten konnten diesen nutzen, um an der Wahl teilzunehmen. Doch für mich selbst und viele andere waren alle Mühen vergebens: Die Briefwahlunterlagen – die in Berlin-Mitte ab dem 10. Februar verschickt wurden – kamen bis heute nicht bei mir an.

Die Regellaufzeit von Priority-Briefsendungen zwischen Deutschland und Finnland beträgt laut Deutscher Post 5-8 Werktage; längere Laufzeiten sind möglich und erfahrungsgemäß nicht selten. Selbst im besten Fall hätte ich also noch ein wenig Glück benötigt, um rechtzeitig an meinen Stimmzettel zu kommen. Und damit war ich nicht allein: In die USA, wo besonders viele Auslandsdeutsche leben, benötigt ein Brief im Regelfall 6-10 Tage. Aber auch in der EU-Hauptstadt Brüssel gab es (auch wegen eines Streiks der belgischen Post) zahlreiche Betroffene. Und selbst beim deutschen Botschafter in London kamen keine Wahlunterlagen an. Wie viele auslandsdeutsche Wahlberechtigte genau keine Gelegenheit bekamen, an der Wahl teilzunehmen, ist nicht bekannt; aber es scheint naheliegend, dass es sich um eine fünfstellige Zahl handelt.

Mandatsrelevanz dürfte gegeben sein

Das alles ist nicht nur persönlich frustrierend, sondern könnte auch Auswirkungen auf die Gültigkeit der Wahl haben. Für eine wenigstens teilweise Wiederholung der Wahl müssten zwei Voraussetzungen gegeben sein: Zum einen müsste es sich bei den massenhaft nicht angekommenen Briefwahlunterlagen um einen Wahlfehler handeln. Und zum anderen müsste dieser Wahlfehler so gravierend sein, dass er wenigstens potenziell Auswirkungen auf die Mandatsverteilung im Bundestag hat.

In der Öffentlichkeit wurde zuletzt vor allem über Letzteres diskutiert. Das liegt vor allem am Bündnis Sahra Wagenknecht (BSW/–), das den Einzug in den Bundestag um weniger als 13.500 Stimmen verpasste. Unmittelbar nach der Wahl kündigte Wagenknecht eine „Anfechtung“ der Wahl an und verwies dafür unter anderem auf die Auslandsdeutschen.

Dieser Fokus auf das BSW und die Fünfprozenthürde ist allerdings etwas irreführend: Mandatsrelevant ist ein Wahlfehler schon dann, wenn irgendeine Partei mehr Sitze hätte gewinnen können, falls ein großer Teil der nicht gewerteten Stimmen an sie gegangen wäre. Im vorliegenden Fall hätte die CDU (EVP) nach dem vorläufigen Endergebnis weniger als 13.000 zusätzliche Zweitstimmen benötigt, um einen weiteren Sitz im Bundestag zu gewinnen. Im Vergleich zu den geschätzten Betroffenenzahlen sind das nicht besonders viele. Die Mandatsrelevanz dürfte also gegeben sein – vorausgesetzt natürlich, dass sich die Betroffenen auch wirklich die Mühe machen, ihre verhinderte Wahlteilnahme per Wahleinspruch zu dokumentieren.

Alternative Deutschlandreise – aber ist das lebensnah?

Juristisch ist darüber hinaus aber auch die Frage interessant, ob es sich bei der verhinderten Wahlteilnahme der Auslandsdeutschen überhaupt um einen Wahlfehler handelt. Ein solcher Fehler ist dann gegeben, wenn entweder das Wahlgesetz nicht richtig angewandt wurde oder das Wahlgesetz selbst im Widerspruch zu höherrangigem Recht steht. Einschlägig ist in diesem Fall insbesondere Art. 38 (1) GG, der die Allgemeinheit der Wahl garantiert.

In öffentlichen Stellungnahmen von Jurist:innen vor und nach der Wahl waren einige Begründungen zu hören, warum das nicht der Fall sei. Im Wesentlichen gibt es dabei zwei Argumente: Erstens wird darauf hingewiesen, dass es am Ende in der Eigenverantwortung der Wahlberechtigten liege, dass ihr Stimmzettel rechtzeitig im Wahllokal ankomme. Statt sich auf die Briefwahl zu verlassen, hätten sie ja auch nach Deutschland reisen und den Wahlschein dort in Person abgeben können. (Wenn die Unterlagen – wie in meinem Fall – gar nicht erst angekommen sind, hätte man bis am Tag vor der Wahl um 12 Uhr im Wahlamt vorsprechen können, um dann vor Ort einen Ersatzwahlschein zu erhalten.)

Wirklich plausibel ist diese Deutschlandreise-Option jedoch allenfalls für Menschen in den Nachbarländern Deutschlands. Für Auslandsdeutsche, die mehrere Flugstunden von ihrem Wahlamt entfernt leben, erscheint sie kaum als eine lebensnahe, verhältnismäßige Alternative. Ob sie genügt, um die Allgemeinheit der Wahl zu retten, wird deshalb wohl erst das Bundesverfassungsgericht entscheiden.

Die Überforderung der Verwaltung hat keinen Verfassungsrang

Das zweite Argument ist verfassungsrechtlicher Natur und zielt darauf ab, dass es zwar Probleme gab, diese aber leider unvermeidlich seien. Schließlich sehe Art. 39 (1) GG ausdrücklich vor, dass im Fall einer Auflösung des Bundestags die Neuwahl innerhalb von sechzig Tagen stattfinden müsse. Als lex specialis habe diese Regelung Vorrang gegenüber dem Grundsatz der allgemeinen Wahl. Die schnelle Frist sei der Verfassung wichtiger, als dass auch wirklich alle Deutschen die Gelegenheit zur Stimmabgabe erhalten.

Allerdings setzt dieses Argument implizit voraus, dass eine effektive Organisation von Auslandswahlen innerhalb der Sechzig-Tage-Frist faktisch unmöglich sei – dass Gesetzgeber, Regierung und Verwaltung wirklich ihr Äußerstes getan hätten, um die beiden verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang zu bringen. Das aber ist ziemlich offensichtlich nicht der Fall. Denn zum einen ist die vielfache Überforderung der deutschen Verwaltung, die zu verspätet in Auftrag gegebenen Druckaufträgen oder zur Wahl billiger und langsamer Postanbieter führt, ja weder naturgegeben noch von der Verfassung vorgeschrieben, sondern in der Regel schlicht eine Folge personeller und finanzieller Unterausstattung. Und zum anderen ließe sich auch im Wahlgesetz einiges ändern, um Auslandsdeutschen das Wählen zu erleichtern und damit dem Verfassungsgrundsatz der allgemeinen Wahl auch innerhalb der Sechzig-Tage-Frist gerecht zu werden.

Ineffizientes und bürokratisches Auslandswahlrecht

Auch im Vergleich mit anderen europäischen Ländern ist das deutsche Wahlrecht für Auslandsbürger:innen ineffizient und bürokratisch gestaltet.

Das fängt schon mit der eingangs erwähnten Pflicht an, sich für jede Bundestagswahl einzeln ins Wählerregister eintragen zu lassen. (Wen es interessiert: Hier ist das Formular dafür.) Hintergrund dafür ist, dass Deutschland kein allgemeines Auslandsbürgerverzeichnis hat. In Frankreich gibt es das Registre des Français établis hors de France, in das sich Auslandsfranzös:innen freiwillig eintragen können und das neben konsularischen Diensten auch die Teilnahme an nationalen Wahlen ermöglicht. In Italien gab es bis vor einigen Jahren das Anagrafe Italiani Residenti all’Estero (AIRE), ein von den Kommunen betriebenes verpflichtendes Melderegister für Auslandsitaliener:innen; inzwischen ist es im einheitlichen nationalen Register ANPR aufgegangen.

Deutschland hingegen betreibt lediglich die ELEFAND-Liste, durch die Auslandsbürger:innen in Krisenfällen Nachrichten des Auswärtigen Amts erhalten können. Darüber hinaus werden Auslandsdeutsche nicht erfasst – was nicht nur dazu führt, dass ihre genaue Zahl unbekannt ist, sondern eben auch dazu, dass sie sich für jede Wahl einzeln anmelden müssen.

Und nicht nur das: Deutsche, die seit mehr als 25 Jahren im Ausland leben, verlieren ihr Bundestagswahlrecht nach § 12 (2) BWahlG sogar vollständig, sofern sie nicht zeigen können, dass sie „persönlich und unmittelbar Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland erworben haben und von ihnen betroffen sind“. Was das genau bedeutet, erläutert die Bundeswahlleiterin in diesem vierseitigen Merkblatt; das Formular dazu gibt es hier. Einen echten Sinn hat die Regelung nicht. Auslandsbürger:innen, die mit den politischen Verhältnissen in Deutschland nicht vertraut sind, würden sich wohl ohnehin kaum die Mühe machen, an einer Wahl teilzunehmen.

Stimmabgabe in Botschaften und Konsulaten

Diese Hürden bei der Registrierung machen das Wählen umständlich und schrecken bereits viele deutsche Auslandsbürger:innen ab, wie man an den recht niedrigen Registrierungszahlen sieht. Gravierender sind allerdings die Probleme bei der Stimmabgabe. Dass man nicht per Internet wählen kann (wie es in Estland für alle Wähler:innen, in Frankreich für Auslandsbürger:innen möglich ist), mag bei einem so digitalisierungsskeptischen Land wie Deutschland nicht überraschen; auch die meisten anderen europäischen Länder haben sich aus Sicherheitsgründen gegen ein solches Modell entschieden.

Daneben gäbe es aber auch noch die Möglichkeit einer Stimmabgabe in diplomatischen Vertretungen, also Botschaften und Konsulaten. Dieses Modell ist in Europa weit verbreitet, zwei Drittel der EU-Mitgliedstaaten bieten ihren Auslandsbürger:innen eine entsprechende Option an. Wäre ich zum Beispiel finnischer Staatsbürger in Deutschland, so könnte ich an den finnischen Parlamentswahlen in der finnischen Botschaft in Berlin teilnehmen. Deutschland, das nach Frankreich von allen EU-Staaten über das zweitdichteste Netz an Auslandsvertretungen verfügt, erlaubt diese Möglichkeit hingegen nicht. Wer als Auslandsdeutsche:r an der Bundestagswahl teilnehmen will, kann das nur per Briefwahl tun.

Auslandswahlkreise würden die Wahl erleichtern

Ein Grund dafür mag sein, dass Auslandsdeutsche (wie bereits erwähnt) jeweils in dem Wahlkreis stimmberechtigt sind, in dem ihr letzter deutscher Wohnsitz lag. Da bei der Bundestagswahl jeder der 299 Wahlkreise andere Direktkandidat:innen und damit auch andere Wahlzettel hat, müssten die Botschaften also hunderte unterschiedliche Zettel vorrätig halten und für jede Wähler:in den richtigen heraussuchen. Selbst mit einem einheitlichen Auslandswählerregister wäre das ein beträchtlicher Verwaltungsaufwand.

Aber auch das ist kein unumgängliches Hindernis: In mehreren anderen europäischen Ländern – etwa Frankreich, Italien oder Rumänien – gibt es bei nationalen Parlamentswahlen eigene Auslandswahlkreise. Warum sollte nicht auch bei Bundestagswahlen das Ausland wie ein „17. Bundesland“ behandelt werden, mit einer eigenen Landesliste und eigenen Direktkandidat:innen, die von den Auslandsverbänden der Parteien nominiert werden könnten?

Auslandsbürger:innen wären dann nicht mehr in ihrer früheren Heimatgemeinde wahlberechtigt, sondern zum Beispiel in einem Wahlkreis „Europa“ oder „Amerika“. Wie viele Auslandswahlkreise es genau gäbe und wie sie zugeschnitten wären, hinge von den im Auslandswahlverzeichnis eingetragenen Wähler:innen ab. Die Zahl der 3-4 Millionen Auslandsdeutschen ist in etwa mit der Einwohnerzahl von Schleswig-Holstein oder Sachsen vergleichbar. Aber selbst wenn man sich nur an der deutlich niedrigeren Zahl der rund 215.000 Auslandsdeutschen orientiert, die sich dieses Jahr ins Wählerverzeichnis haben eintragen lassen, wäre das noch genug für einen Bundestagswahlkreis. (Bremen, mit 450.000 Wahlberechtigten und 350.000 Wählenden, hat zwei.)

Auslandsdeutschen fehlt es im Bundestag an Repräsentation

Ein solches Modell würde die Auslandswahl, insbesondere das Wählen in Botschaften und Konsulaten, stark vereinfachen, da nur noch ein einheitlicher Stimmzettel benötigt würde. Gleichzeitig gibt es auch gute demokratietheoretische Gründe, die für einen Auslandswahlkreis sprechen. Dass es bei der Bundestagswahl überhaupt Wahlkreise gibt, soll eine ausgewogene geografische Verteilung der Abgeordneten sicherstellen. Das ist wichtig, da man davon ausgeht, dass Menschen, die am selben Ort leben, strukturell auch bestimmte gemeinsame Interessen haben, die im Bundestag durch einen Abgeordneten von diesem Ort repräsentiert sein sollten.

Dies lässt sich aber auch auf Auslandsbürger:innen übertragen: Auch sie teilen durch ihren Wohnort bestimmte strukturelle Interessen, die sie von Inlandsbürger:innen unterscheiden. Insbesondere sind sie besonders stark von den außen- und europapolitischen Entscheidungen des Bundestags und der Bundesregierung betroffen. Zu der früheren Wohnort-Gemeinde, in der die Auslandsdeutschen nach dem jetzigen Wahlsystem wahlberechtigt sind, haben sie hingegen teilweise kaum noch Kontakt. Und natürlich wird sich auch die Wahlkreisabgeordnete von Berlin-Mitte in erster Linie als Repräsentant:in der Bewohner:innen von Berlin-Mitte sehen und sich wenig Gedanken darüber machen, welche besonderen Bedürfnisse ihre Wähler:innen in Helsinki, Beijing oder Aix-en-Provence haben.

Sollten Auslandsbürger:innen überhaupt wählen dürfen?

Noch eine grundsätzliche Frage zum Schluss: Sollten Staatsbürger:innen, die im Ausland leben, überhaupt an nationalen Parlamentswahlen teilnehmen? In einem supranationalen demokratischen Föderalsystem gäbe es dafür aus meiner Sicht keinen guten Grund, und auch in der heutigen Welt sehe ich ein allgemeines Wahlrecht im Wohnsitzland (wo die Menschen Steuern zahlen und im Alltag den lokalen Gesetzen unterworfen sind) als das wichtigere politische Ziel an. Wenn ich selbst an der finnischen Parlamentswahl teilnehmen könnte und eine in Deutschland lebende Finn:in an der Bundestagswahl, fände ich das jedenfalls sinnvoller als umgekehrt.

Von einem allgemeinen Wohnort-Wahlrecht für nationale Parlamentswahlen sind wir allerdings noch recht weit entfernt. Und zudem steht außer Zweifel, dass im Ausland lebende Staatsbürger:innen auch von den Entscheidungen des Parlaments und der Regierung ihres Herkunftslands stark betroffen sein können. Man denke, um ein Extrembeispiel zu nennen, nur an die in der EU lebenden Brit:innen, die sich durch den vom britischen Parlament beschlossenen Brexit 2020 plötzlich ihrer Unionsbürgerschaft beraubt sahen.

Wie die Dinge stehen, ist eine gute Organisation des Auslandswahlrechts deshalb eine zentrale Voraussetzung für die demokratische Teilhabe von Migrant:innen. Mit seinen übermäßig bürokratischen Verfahren, seiner überforderten Verwaltung und der knappen Wahlfrist hat Deutschland seine Auslandsbürger:innen bei dieser Bundestagswahl im Stich gelassen. Ob die Wahl nun – wenigstens teilweise – wiederholt werden muss, wird sich zeigen. Klar ist aber, dass das Wahlsystem reformiert werden sollte, damit so etwas nicht noch einmal geschieht.

Bild: Glenn Carstens-Peters [Unsplash license], via Unsplash.

Korrekturhinweis, 27.2.2025: In einer früheren Fassung dieses Artikels hieß es irrtümlich, die CDU benötige nur weniger als 8000 zusätzliche Stimmen für einen weiteren Sitz. Tatsächlich sind es knapp 13.000 Stimmen.

Non-voters against their will: On the disenfranchisement of Germans living abroad in the last Bundestag elections

Deutsch

By Manuel Müller

Germans living abroad can only vote in the Bundestag elections by post. And this year, many of them couldn’t even do that.

For the first time in my life, I did not vote in last Sunday’s German federal election. Involuntarily, like probably tens of thousands of other Germans living abroad. Given the expected tight schedule (the Federal Returning Officer had warned already in early November that there might not be enough time to prepare if the elections were held in January or February), I took the first opportunity in December to register to vote and request an absentee ballot.

Unlike voters living in Germany, Germans living abroad have to register each time they want to take part in an election. This year, for the first time, this could be done by e-mail – which led to the number of registered voters abroad rising by around two-thirds compared to the last Bundestag election, from just under 130,000 to over 210,000. But with an estimated 3-4 million Germans living abroad, this is still a remarkably low proportion.

My ballot paper never arrived

I was eligible to vote in Berlin-Mitte because that was my last place of residence before leaving Germany. Given the notoriously overburdened Berlin administration, I asked for an acknowledgement of receipt for my voter registration, which I promptly received. The German embassy in Helsinki also did what it could and organised a special courier for 18 February to take the ballot letters to Germany. Some of my friends were able to use this to take part in the election. But for me and many others, all efforts were in vain: The postal voting documents – which were sent out in Berlin-Mitte from 10 February on – have still not reached me.

According to Deutsche Post, the standard transit time for Priority letters from Germany to Finland is 5-8 working days; longer transit times are possible and experience shows that they are not uncommon. So even in the best-case scenario, I would have needed a bit of luck to get my ballot paper in time. And I wasn’t the only one: A letter to the USA, where many German expats live, has a standard transit time of 6-10 days. In the EU capital, Brussels, many people were affected, too (also due to a strike by the Belgian postal service). Even the German ambassador in London did not receive his ballot paper. It is not known exactly how many German expatriates were unable to vote, but the number is likely to have been in the five-figure range.

Will the election have to be repeated?

All this is not only personally frustrating, but could also affect the validity of the election. Two conditions would have to be met for the election to be at least partially re-run: First, the fact that so many absentee ballots did not arrive in time would have to be an electoral error. And secondly, the error would have to be serious enough to have at least a potential impact on the distribution of seats in the Bundestag.

The post-election public debate in Germany has focused mostly on the latter. This is mainly due to the left-conservative party Bündnis Sahra Wagenknecht (BSW/–), which missed out on entering the Bundestag by less than 13,500 votes. Immediately after the election, Wagenknecht announced that the party would challenge the election, referring in part to the voting problems of Germans living abroad.

However, this focus on the BSW and the five-per-cent threshold is somewhat misleading. An electoral error already has “mandate relevance” if any party could have won an additional seat by winning a large proportion of the uncounted votes. In this case, according to the provisional results, the CDU (EPP) would have needed less than 13,000 additional votes to win one more seat in the Bundestag. Compared to the estimated number of affected (non-)voters, this is not a particularly high threshold. The mandate relevance should thus be there – provided, of course, that those affected actually take the trouble to document their prevented participation in the election by lodging an appeal.

The alternative: travel to Germany – but is that a realistic option?

From a legal point of view, however, it is also necessary to consider whether the fact that Germans living abroad were prevented from voting constitutes an electoral error at all. Such an error exists if either the electoral law was not correctly applied or the electoral law itself contradicts higher-ranking law. In this case, Article 38 (1) of the Basic Law, which guarantees that the elections are “general”, is particularly relevant.

In public statements made before and after the election, several legal scholars gave a number of reasons why this might not be the case. There are two main arguments: The first is that it is ultimately the voter’s own responsibility to ensure that their ballot paper arrives at the polling station on time. Instead of relying on postal voting, they could have travelled to Germany and handed in their ballot paper in person. (If, as in my case, the documents had not arrived at all, you could have gone to the electoral office until 12 noon on the day before the election and obtained a replacement ballot paper on the spot).

However, this option of travelling to Germany is only really plausible for expatriates living in one of Germany’s neighbouring countries. For voters who would have to fly for hours to get to their polling station, it hardly seems a realistic or proportionate alternative. Whether this will be enough to save the principle of “general” elections will probably only be decided by the Federal Constitutional Court.

Administrative overload is not constitutionally required

The second argument touches on constitutional law and claims that the problems were real but unavoidable. After all, Article 39 (1) of the Basic Law explicitly states that if the Bundestag is dissolved, new elections must be held within sixty days. As a lex specialis, this provision takes precedence over the principle of universal suffrage. The short deadline is more important for the constitution than ensuring that all Germans actually have the opportunity to vote.

However, this argument implicitly assumes that the effective organisation of overseas elections within the sixty-day period is factually impossible – that the legislature, the government and the administration have really done their utmost to reconcile the two constitutional requirements. This is clearly not the case. Firstly, the overburdening of the German administration, which leads to printing orders being placed late or to the selection of cheaper rather than quicker postal service providers, is neither natural nor required by the constitution, but simply a consequence of understaffing and underfunding. And secondly, a number of changes could also be made to the electoral law to simplify the vote of Germans living abroad and thus comply with the constitutional principle of “general” elections even within a sixty-day period.

An inefficient and bureaucratic system

Compared to other European countries, German electoral law for citizens abroad is remarkably inefficient and bureaucratic.

This starts with the aforementioned obligation to renew your voter registration for every single Bundestag election. (If you’re interested, here is the form.) The background for this is that Germany has no general register of its citizens living abroad. In France, there is the Registre des Français établis hors de France, in which French citizens abroad can register voluntarily and which, in addition to consular services, allows them to vote in national elections. In Italy, until a few years ago, there was the Anagrafe Italiani Residenti all’Estero (AIRE), a compulsory register of Italians living abroad managed by the municipalities; it has since been merged into the single national register ANPR.

Germany, on the other hand, only operates the ELEFAND list, which allows citizens abroad to receive messages from the Foreign Office in crisis situation. Beyond that, Germany does not keep any record of its citizens living abroad – which means not only that their exact number is unknown, but also that they have to register individually for each election.

And there is more: According to Section 12 (2) of the Federal Elections Act, Germans who have been living abroad for more than 25 years even lose their right to vote in the Bundestag completely, unless they can prove that they are “personally and directly familiar with the political situation in the Federal Republic of Germany and are affected by it”. If you wonder what exactly that means, there is a four-page information sheet by the Federal Returning Officer; the relevant form is available here. In practice, the rule does not make much sense. Citizens abroad who are not familiar with the political situation in Germany would hardly bother to vote anyway.

Voting in embassies and consulates

These registration hurdles make voting cumbersome and already deter many German citizens abroad, as evidenced by the relatively low registration rates. However, the problems with voting are even more serious. The fact that online voting (which is possible for all voters in Estonia and for citizens living abroad in France) is not allowed in Germany is perhaps unsurprising in a country known for its digital scepticism. Admittedly, most other European countries have also decided against such a model for security reasons.

But there is also the option of voting in diplomatic missions, i.e. embassies and consulates. This model is widespread in Europe, with two-thirds of EU member states offering it to their citizens abroad. For example, if I were a Finnish citizen in Germany, I could vote in the Finnish parliamentary elections at the Finnish embassy in Berlin. But Germany, which after France has the second densest network of diplomatic missions among all EU countries, does not allow this. If you are a German abroad and want to vote in the Bundestag elections, you can only do so by post.

Abroad constituencies would make voting easier

One reason for this may be that (as mentioned above) Germans living abroad are entitled to vote in the constituency where they last lived before leaving Germany. As each of the 299 constituencies in the Bundestag election has different candidates, embassies would have to stock hundreds of different ballot papers and find the right one for each voter. This would be a considerable administrative burden, even with a unified voters’ register.

But that is not an unavoidable obstacle. Several other European countries – such as France, Italy, and Romania – have specific overseas constituencies in their national parliamentary elections. Why shouldn’t also Germany treat its citizens abroad like a “17^th state” in federal elections, with its own state list and its own constituency candidates, who could be nominated by the abroad branches of the parties?

German expatriates would then no longer be entitled to vote in their former home municipality, but, for example, in a “Europe” or “America” constituency. Exactly how many overseas constituencies there would be and how they would be organised would depend on the number of voters registered on the overseas electoral roll. The 3-4 million Germans living abroad are roughly comparable to the population of Schleswig-Holstein or Saxony. But even if you take only the much smaller number of around 215,000 Germans living abroad who have registered to vote this year, that would still be enough for one Bundestag constituency. (Bremen, with 450,000 eligible voters and 350,000 voters, has two).

Germans abroad lack representation in the Bundestag

Such a model would greatly simplify voting abroad, especially in embassies and consulates, as only one type of ballot paper would be required. At the same time, there are also good democratic reasons for having an overseas constituency. The main purpose of having constituencies in the first place is to ensure a balanced geographical distribution of the members of the Bundestag. This is deemed important because it is assumed that people who live in the same place structurally also have certain common interests, which should be represented by an MP from that place.

However, this logic can also be applied to citizens living abroad: By virtue of their place of residence, they share certain structural interests that distinguish them from citizens living in Germany. In particular, they are more directly affected by the Bundestag’s and the federal government’s foreign and European policy decisions. On the other hand, some Germans living abroad have hardly any ties to their former place of residence, where they are entitled to vote under the current electoral system. And, of course, the MP for the Berlin-Mitte constituency will see herself primarily as a representative of the residents of Berlin-Mitte, and will have little regard for the special needs of her constituents in Helsinki, Beijing or Aix-en-Provence.

Should expatriates be allowed to vote at all?

Finally, a fundamental question: Should citizens living abroad have a right to vote in national parliamentary elections at all? In my view, there would be no good reason for this in a supranational democratic federal system, and even in today’s world I see universal suffrage in the country of residence (where people pay taxes and are subject to local laws in everyday life) as the more important political goal. If I myself could vote in Finnish parliamentary elections and a Finn living in Germany could vote in Bundestag elections, that would make more sense to me than the other way round.

But we are still a long way from such a universal suffrage for residents in national parliamentary elections, and there is no doubt that citizens living abroad can also be strongly affected by decisions taken by the parliament and government of their country of origin. To take an extreme example, consider British citizens living in the EU who, in 2020, found themselves stripped of their European citizenship rights as a result of the UK Parliament’s Brexit decision.

As things stand, good organisation of voting rights abroad is therefore a key prerequisite for the democratic participation of migrants. With its overly bureaucratic procedures, overburdened administration and tight voting deadline, Germany failed its expatriates in this Bundestag election. Whether the election will have to be repeated – at least in part – remains to be seen. What is clear, however, is that the electoral system should be reformed to prevent this from happening again.

Picture: Glenn Carstens-Peters [Unsplash license], via Unsplash.

„Das Wahlrecht von der nationalen Staatsbürgerschaft abhängig zu machen, ist unsinnig“: Ein Interview mit Anna Comacchio und Sinéad OʼKeeffe

English

Sinéad O'Keeffe stammt aus Waterford, Irland. Sie zog nach Dublin, um am Trinity College vier Jahre lang Jura zu studieren. Nachdem sie während des Corona-Lockdowns ihr Studium beendet hatte, trat sie ihre Stelle im Team von Wähler ohne Grenzen an und zog Anfang Juli nach Brüssel.

D(e)F: Ihr habt die Europäische Bürgerinitiative Wähler ohne Grenzen ins Leben gerufen, die auf „volle politische Rechte“ für EU-Bürger:innen in dem Mitgliedstaat abzielt, in dem sie leben. Was genau sind eure Vorschläge?

Sinéad O’Keeffe: Unsere Vorschläge umfassen zwei Bereiche: Der erste Bereich ist die Ausweitung des aktiven und passiven Wahlrechts mobiler EU-Bürger:innen auf regionale und nationale Wahlen und Referenden. EU-Bürger:innen haben das Recht, sich überall in der Union frei zu bewegen, sich frei aufzuhalten und zu arbeiten, also ist es höchste Zeit, dass das Wahlrecht aufholt.

Der zweite Bereich ist die Stärkung des bereits bestehenden Wahlrechts. Um die bestehenden Rechte zu stärken, schlagen wir sieben Punkte vor:

1. Die Mitgliedstaaten sollen vollständige Daten und Statistiken über die Wahlbeteiligung und Registrierung mobiler EU-Bürger zur Verfügung stellen.
2. Die Mitgliedstaaten und die EU sollen das allgemeine Bewusstsein für europäische politische Rechte schärfen.
3. Die Mitgliedstaaten sollten verpflichtet werden, die europäischen Bürger:innen einzeln und in ihrer eigenen Sprache über ihre Wahlrechte zu informieren.
4. Die Eintragung in die Wählerverzeichnisse sollte für alle EU-Bürger:innen in ihrem Wohnsitzland automatisch (und rechtzeitig vor den Wahlen) erfolgen, um Hindernisse für die Freizügigkeit zu beseitigen, es sei denn, sie haben sich für die Wahl in ihrem Herkunftsland entschieden.
5. Ein Helpdesk, der aus einem Netz nationaler Wahlbehörden und der Kommission besteht, sollte geschaffen werden, um Best-Practice-Verfahren auszutauschen und Hindernisse zu beseitigen, die mobile EU-Bürger:innen an der Stimmabgabe hindern.
6. Die Mitgliedstaaten sollten ermutigt werden, Best-Practice-Verfahren für Wahlreformen einzuführen und untereinander auszutauschen, während sie gleichzeitig die erforderlichen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung von Wahlbetrug einführen.
7. Die EU sollte die Einführung neuer Wahlmethoden fördern, zum Beispiel E-Voting, Briefwahl und mehr Möglichkeiten zur vorzeitigen Stimmabgabe, und zwar dort, wo es am günstigsten ist.

Repräsentation am Wohnort

Anna Comacchio hat in Italien Sprachen und interkulturelle Kommunikation studiert und zog dann nach Leipzig, Deutschland, um dort einen Master in Europastudien zu absolvieren. Nach anderen Arbeitserfahrungen im Ausland ist sie jetzt Projekt- und Kommunikationsmanagerin bei der ECIT-Stiftung und Koordinatorin für Wähler ohne Grenzen.

EU-Bürger:innen, die in einem anderen EU-Land leben, besitzen schon seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht im Jahr 1993 bei Europa- und Kommunalwahlen das Wahlrecht im Wohnsitzland. (Bei Europawahlen können sie sich auch dafür entscheiden, in ihrem Herkunftsland abzustimmen.) Das Wahlrecht bei nationalen und regionalen Wahlen ist hingegen nie auf EU-Ebene geregelt worden. Fast alle EU-Länder beschränken derzeit das Wahlrecht bei nationalen Wahlen auf ihre eigenen Bürger:innen, in den meisten (wenn auch nicht in allen) Fällen einschließlich ihrer im Ausland lebenden Bürger:innen.

Die lokalen und nationalen Parlamente folgen deshalb heute zwei unterschiedlichen Prinzipien der demokratischen Repräsentation: Lokale Parlamente vertreten „die (EU-)Bürger:innen, die an einem bestimmten Ort leben“, nationale Parlamente hingegen „die Angehörigen eines bestimmten Landes, unabhängig von ihrem Wohnort“. Euer Vorschlag würde dem ersten Prinzip auch bei nationalen und regionalen Wahlen Vorrang einräumen. Welche demokratischen Vorteile seht ihr darin, das Wahlrechts nach dem Wohnsitz anstelle der Staatsangehörigkeit zu gewähren?

Anna Comacchio: Du hast Recht, das Recht auf demokratische Beteiligung wird immer noch durch die nationale Brille gesehen und hat außer bei Kommunal- und Europawahlen nicht mit der zunehmenden transnationalen Mobilität der letzten Jahrzehnte Schritt gehalten. Die Menschen, die im Ausland leben, werden sich nun mehr und mehr ihrer Unterrepräsentation in der Politik bewusst.

Eine Ursache für diese Unterrepräsentation liegt darin, dass Parteien dazu neigen, nur auf die Interessen ihrer nationalen Wählerschaft einzugehen, und das führt oft dazu, dass sie die Botschaften der nationalen Populisten und Warnungen vor „den anderen da draußen“ in den Vordergrund stellen. Einer der Vorteile daran, das Wahlrecht nach dem Wohnsitz statt nach der Staatsangehörigkeit zu gewähren, läge darin, dass die Regierungen bei ihrer Politik stärker die zunehmenden transnationalen Ströme und Interdependenzen auf europäischer und globaler Ebene berücksichtigen würden – ebenso wie die marginalisierten Gruppen, deren Stimmen bislang kein Gehör finden.

Wenn man den EU-Bürger:innen dort, wo sie leben, volle politische Rechte zugesteht, kann dies auch ihre Integration in die Gesellschaft fördern. Auch wenn die Auswirkungen der Initiative auf das politische System und die Parteien nur gering wären, wäre ihre symbolische Bedeutung enorm.

Wir plädieren jedoch nicht nur für ein Wahlrecht auf der Grundlage des Wohnsitzes. Für die Bürger:innen ist es wichtiger, dass sie überhaupt demokratische Rechte haben, als wo und unter welchen Bedingungen genau sie ausgeübt werden (sofern diese Bedingungen fair und nicht diskriminierend sind). Die beste Option besteht deshalb darin, mobilen EU-Bürger:innen selbst die Wahl zu überlassen, wo sie wählen dürfen. Dafür muss es natürlich Regeln gegen doppelte Stimmabgabe geben, die ordnungsgemäß durchgesetzt werden.

Einbürgerung ist nicht die Lösung

Gegen das Wahlrecht am Wohnort wird häufig eingewandt, dass Migrant:innen, die am demokratischen Leben ihres Ziellandes teilnehmen wollen, dort einfach die Staatsbürgerschaft erwerben sollten. Und wenn der Erwerb der Staatsbürgerschaft ein langwieriger Prozess sei, der oft viele Jahre dauert, sei dies nur fair und vernünftig: Schließlich dauere es auch Zeit, sich mit der politischen Kultur und dem Parteiensystem eines Landes vertraut zu machen.

Hinzu kommt, dass Kurzzeitmigrant:innen, die schnell in ihre Herkunftsländer zurückkehren, von den meisten Entscheidungen des von ihnen gewählten Parlaments nicht einmal betroffen wären. Was antwortet ihr auf solche Einwände?

Anna Comacchio: In der Europäischen Union, in der die Menschen von der europäischen Unionsbürgerschaft profitieren, können sich die Bürger:innen frei bewegen und ihren Wohnort wählen. Das Wahlrecht von der nationalen Staatsbürgerschaft abhängig zu machen, ist unsinnig und reduziert die Freizügigkeit auf ein Recht auf Konsum und Produktion. Eine Einbürgerung der EU-Bürger:innen, die nur kurze Zeit in einem anderen EU-Land leben, ist einfach keine Option. Die Regierungszeit beträgt nie länger als 4 oder 5 Jahre. Ein, zwei oder drei Mal an der Wahl des nationalen Parlaments des Landes teilzunehmen, in dem man gerade lebt, bedeutet deshalb nicht, dass man diesem Land und nur diesem Land langfristige Loyalität zusichern müsste, und sollte demnach auch keine Einbürgerung voraussetzen.

Und auch für Menschen, die länger in einem Land leben, gibt es erhebliche Hindernisse in den verschiedenen nationalen Einbürgerungsverfahren, die zum Beispiel einen vorherigen Aufenthalt von fünf bis zwölf Jahren erfordern. Mit dem Brexit hat die Zahl der britischen Staatsbürger:innen, die andere EU-Nationalitäten erwerben, um ihre Unionsbürgerschaft zu behalten, erheblich zugenommen. Aber auch dabei handelt es sich eher um zehn- als um hunderttausende Menschen.

Einbürgerung ist nicht die Lösung für alle EU-Bürger:innen, die derzeit kein Wahlrecht haben. Unsere Bürgerinitiative argumentiert, dass es nicht akzeptabel ist, wenn Menschen ihr Wahlrecht verlieren, nur weil sie ihr Recht nutzen, überall in Europa zu leben und zu arbeiten. Wir schlagen eine europäische Lösung für ein europäisches Problem vor.

Drittstaatsangehörige

Da du von einer „europäischen“ Lösung sprichst: Wie ist eure Position in Bezug auf Drittstaatsangehörige (d.h. Nicht-EU-Bürger:innen), die in der EU leben? Sollten auch sie ein Wahlrecht haben?

Anna Comacchio: Obwohl sich unsere Kampagne nur mit dem Wahlrecht für EU-Bürger:innen befasst, unterstützen wir voll und ganz, dass alle Menschen dieses Recht haben sollten, also auch Drittstaatsangehörige, die in einem EU-Mitgliedstaat ansässig sind und einen Beitrag zu dessen Gesellschaft leisten. Wir glauben, dass Nicht-EU-Bürger:innen, die dauerhaft in der EU leben, auch ein Mitspracherecht haben sollten, wie ihre vor Ort bezahlten Steuern ausgegeben werden.

Eine Europäische Bürgerinitiative ist jedoch ein EU-Instrument, um die Kommission zu Handlungen im Rahmen ihrer vertraglichen Kompetenzen aufzufordern. Unser Hauptziel besteht deshalb zunächst darin, das Wahlrecht für EU-Bürger:innen sicherzustellen. Rechte für Drittstaatsangehörige fallen hingegen allein in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Aber die Kommission kann immer noch darauf drängen, dass die Mitgliedstaaten auch diese Bürger:innen einbeziehen. Es liegt an den europäischen Institutionen, wie unsere Vorschläge umgesetzt und ob sie weit oder eng ausgelegt werden.

Ein Gelegenheitsfenster

Wähler ohne Grenzen ist nicht die erste Europäische Bürgerinitiative, die sich mit der Frage des Wahlrechts befasst. Im Jahr 2012 startete der Verein Européens Sans Frontières eine ähnliche Initiative namens Let me vote, die jedoch nicht die notwendige Million Unterschriften erreichte. (Ich habe damals auf diesem Blog darüber geschrieben.) Warum denkt ihr, dass es sich lohnt, dieses Thema gerade jetzt noch einmal anzugehen?

Anna Comacchio: Wenn man sich Statistiken und Meinungsumfragen ansieht, kann man feststellen, dass im Vergleich zur Vergangenheit das allgemeine Bewusstsein für Bürgerrechte und für das Konzept der Unionsbürgerschaft gestiegen ist, ebenso wie die Unterstützung für das volle Wahlrecht für andere EU-Bürger (Eurobarometer 485, 2020).

Dieser Anstieg ist sicherlich auch auf frühere Initiativen wie Let me vote 2012 zurückzuführen, vor allem aber auf das Brexit-Referendum, das zum ersten Mal deutlich gemacht hat, wie fragil solche Rechte sein können. Zugleich hat es auch gezeigt, welche dramatischen Folgen es hat, wenn man der transnationalen Bevölkerung in Fragen, die nicht nur einen Mitgliedsstaat, sondern ganz Europa betreffen, kein Mitspracherecht gibt. Darüber hinaus hat sich die mobile Bevölkerung in den letzten zehn Jahren fast verdoppelt, was bedeutet, dass diese Kategorie langsam sichtbarer und sich ihrer Rechte und ihres Potenzials stärker bewusst wird.

Nach der EBI-Verordnung haben wir ein Jahr Zeit, um eine Million Unterschriften zu sammeln. In Wirklichkeit glauben wir jedoch, dass es eine echte Chance gibt, diese Themen genau jetzt auf die Tagesordnung zu setzen. In ihrer Konsultation für den Dreijahresbericht über die Unionsbürgerschaft hat die Kommission politische Rechte deutlich hervorgehoben und gefragt, ob neue politische Rechte hinzugefügt werden sollten. Außerdem gibt es den Europäischen Aktionsplan für Demokratie, der für Ende des Jahres erwartet wird, und den verspäteten Beginn der Konferenz über die Zukunft Europas. Die politischen Entscheidungsträger:innen in der Kommission und die Europaabgeordneten werden genau prüfen, wie viele Unterschriften wir erhalten, wenn sie abwägen, welche Priorität sie einem Maßnahmenpaket zur europäischen Demokratie einräumen wollen.

Das Potenzial einer Bürgerinitiative

Eine Europäische Bürgerinitiative erfordert ein beträchtliches Maß an transnationaler Organisation. Schon um sie zu lancieren, braucht man ein Team von sieben Personen, die in sieben verschiedenen EU-Ländern leben. Darauf folgt dann eine transnationale Kampagne und Unterschriftensammlung.

Wähler ohne Grenzen wurde von einer Gruppe junger Menschen ins Leben gerufen und wird von der kleinen belgischen ECIT-Stiftung gesponsert. Wie kam es zu dieser Initiative und welche Erfahrungen habt ihr gemacht, seit ihr die Bürgerinitiative initiiert habt? Ist sie ein geeignetes Instrument für eine transnationale partizipative Demokratie von unten nach oben?

Anna Comacchio: Die ECIT-Stiftung hat bereits seit einigen Jahren über Möglichkeiten diskutiert, die europäische Unionsbürgerschaft zu verbessern und zu popularisieren. Die Idee für die Europäische Bürgerinitiative entstand vor allem während ihrer Sommeruniversität 2019, als die anwesenden Studierenden und jungen Leute vorschlugen, dass es an den jüngeren Generationen sei, sich dieser Aufgabe zu stellen und sich dafür mit dem gleichen Geist einzusetzen wie für die Europawahlen (siehe die #thistimeimvoting-Kampagne) und bei den verschiedenen Klimastreiks.

Unsere Taskforce junger Menschen, die sich zusammenfand, um die Europäische Bürgerinitiative mit unterschiedlichen Recherche- und praktischen Fähigkeiten, transnationalen Erfahrungen und Sprachkenntnissen zu unterstützen, kennt sehr gut die Sorgen junger Menschen hinsichtlich einer zweifelhaften Zukunft. Wir entschieden uns, mit dem Instrument der Bürgerinitiative zu experimentieren, weil wir an ihr enormes Potenzial glauben.

Im Moment gibt es meiner Meinung nach zwei Hauptprobleme. Erstens in Bezug auf Informationen: Die meisten Menschen – selbst in der Brüsseler Blase – wissen nichts von diesem Instrument. Und zweitens, was die tatsächliche Umsetzung des Vorschlags betrifft: Wir glauben, dass erst dann, wenn eine Initiative auch wirklich erfolgreich ist, direkt im Parlament und Rat diskutiert und schließlich in ein Gesetz umgesetzt wird, die Menschen tatsächlich anfangen werden, Initiativen zu unterzeichnen und an ihre Macht zu glauben.

Die Macht der Menschen

Sinéad O'Keeffe: Ich selbst war bei der Initiative von Anfang an dabei (etwa seit Januar), aber ich war damals noch Vollzeit mit meinem Jurastudium beschäftigt, so dass ich nur gelegentlich an einem Treffen teilnahm. Im Juni begann ich, mehr von zu Hause in Irland aus zu arbeiten. Wirklich viel los war aber ab meinem Eintritt in das Brüsseler Büro im Juli. Die zweimonatige Vorbereitungszeit bis zu unserer Auftaktveranstaltung am 1. September war manchmal herausfordernd, aber immer bereichernd. Jeden Tag gab es neue Hindernisse zu überwinden. Seit dem 1. September hat sich die Arbeit leicht verändert, da wir uns jetzt stärker auf Partnerorganisationen, Medienpräsenz und Finanzierung konzentrieren. Wenn unsere nächste Veranstaltung näher rückt, wird das aber sicher wieder anders.

Ich glaube, dass das Instrument der Bürgerinitiative für eine transnationale partizipative Demokratie von unten nach oben geeignet ist, da sie sich an die Durchschnittsbürger:in wendet. Das Instrument weist natürlich einige Mängel auf, zum Beispiel die erforderliche Anzahl von einer Million Unterschriften – keine leichte Aufgabe –, die nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU eigentlich verringert werden müsste, um der neuen Bevölkerungsgröße der Union gerecht zu werden.

Dennoch gibt das Instrument der Europäischen Bürgerinitiative den Bürger:innen mehr Macht, als die meisten denken. Ein Blick auf das Pyramidensystem in unserer Kampagne zeigt: Wenn jede Person, die die Initiative unterschreibt, vier weitere Personen davon überzeugt, ebenfalls zu unterschreiben, sind nur zehn Ebenen notwendig, um eine Million Unterschriften zu erreichen. Das zeigt deutlich, welche Macht die Menschen haben!

Die Europäische Bürgerinitiative „Wähler ohne Grenzen“ kann hier mitgezeichnet werden.

Bilder: privat [alle Rechte vorbehalten].

“Making the right to vote dependent on national citizenship is senseless”: An interview with Anna Comacchio and Sinéad O’Keeffe

Deutsch

Sinéad O’Keeffe is from Waterford, Ireland. She moved to Dublin to study Law at Trinity College for four years. Since finishing up her studies during lockdown she has taken up her position on the Voters Without Borders Team – moving to Brussels in early July.

D(e)F: You have launched the European Citizensʼ Initiative Voters without borders, which aims at “full political rights” for EU citizens in the member state where they live. What exactly are your proposals?

Sinéad O’Keeffe: Our proposals come under two headings: The first is to extend the right of mobile EU citizens to vote and stand in elections to include regional, national elections and referendums. EU citizens have the right to move, freely reside and work anywhere within the Union, so it is high time that the right to vote catches up.

The second heading is to strengthen what voting rights are already present. In order to strengthen existing rights, we propose seven points.

1. Member States should supply complete data and stats on turnout and registration of mobile EU citizens.
2. General awareness of European political rights should be raised by Member States and the EU.
3. Member States should be obliged to inform European citizens individually and in their own language about their voting and eligibility rights.
4. Registration on electoral rolls should be automatic for all EU citizens in their country of residence (in good time before elections) in order to remove barriers to freedom of movement, unless they have chosen to vote in their country of origin.
5. A helpdesk made up of a network of national electoral authorities and the Commission should be created in order to share best practice and remove obstacles preventing mobile EU citizens from voting.
6. Member States should be encouraged to introduce and share best practice on electoral reforms whilst also introducing the necessary safeguards to prevent fraud.
7. The EU should encourage the introduction of new voting methods, such as e-voting, postal voting, and more scope to vote early and where is most convenient.

Residence-based representation

Anna Comacchio has studied languages and intercultural communication in Italy and then moved to Leipzig, Germany to carry on a master in European Studies, among other work experiences abroad. She is now Project and Communication Manager at ECIT Foundation, Voters Without Borders Coordinator.

EU citizens living in another EU country have had voting rights in European and local elections in their country of residence since the Treaty of Maastricht entered into force in 1993. (For European elections they can also choose to vote in their country of origin.) Voting rights for national and regional elections, on the other hand, have never been regulated at the EU level. Almost all EU countries currently limit voting rights for national elections to their own citizens, in most (though not all) cases including their citizens living abroad.

As a consequence, local and national parliaments today follow two different principles of democratic representation: Local assemblies represent “the (EU) citizens living at a certain place” whereas national parliaments represent “the subjects of a certain country, independently from where they live”. Your proposal would give priority to the first principle also for national and regional elections. Where do you see the democratic advantages of granting voting rights by residence instead of nationality?

Anna Comacchio: You are right, democratic participation is still seen through national eyes and has not caught up with the increasing transnational mobility of the last decades, except for local and European elections. People living abroad are now becoming more and more conscious of their underrepresentation in politics.

One cause for this underrepresentation is that parties are inclined to respond only to the interests of their national electorate, and this often pays off with political parties highlighting national populists’ messages and threats from the “external others”. One of the advantages of granting voting rights by residence instead of nationality would be that the policies produced by governments would take into account the increasing transnational flow and interdependencies at European and global level, as well as marginalized groups whose voices are not yet heard.

Granting people full political rights to EU citizens where they live can also help favour their integration in society. Although the impact of the initiative on the political system and parties would be minimal, symbolically its significance will be huge.

We are not, however, arguing solely for voting rights based on residency. For citizens, having democratic rights is more important than the question of where and under what conditions they are practised provided these are fair and non-discriminatory. The best option is to give EU mobile citizens a choice on where they can vote, provided there are rules against double voting, which are properly enforced.

Naturalization is not the answer

A common argument against residency-based voting rights is that migrants who want to participate in the democratic life of their host country should simply acquire citizenship there. And if acquiring citizenship is a lengthy process that often takes many years, this is only fair and reasonable: after all, it also takes time to get familiarised with a country’s political culture and party system.

Moreover, short-time migrants who quickly return to their countries of origin won’t even be affected by most decisions of the parliament they elect. How do you respond to this kind of objection?

Anna Comacchio: In the European Union where people benefit from European Citizenship, citizens can move freely and choose their place of residence. Making the right to vote dependent on national citizenship is senseless and reduces free movement to a right of consumption and production. Naturalisation for EU citizens living short time in a different EU country, is simply not an option. Government terms are never longer than 4 or 5 years, so voting once, twice or three times for the national parliament of the country you currently live in does not mean that you pledge long-term loyalty to this country and this country alone, and should not imply that you want to be naturalised.

For longer-term residents, there are significant obstacles, especially when faced with different national procedures for naturalisation requiring for example periods of prior residence between 5 and 12 years. With Brexit, there has been a significant increase in the numbers of UK citizens acquiring other EU nationalities to keep their EU citizenship but still, the numbers run in tens rather than hundreds of thousands.

Naturalization is not the answer to all EU citizens who are disenfranchised. This Citizens’ Initiative argues that disenfranchisement is unacceptable just because people use the right to live and work anywhere in Europe. We put forward a European solution to a European problem.

Third-country citizens

As you are mentioning a “European” solution: What is your position regarding third-country (that is, non-EU) citizens living in the EU? Should they have voting rights, too?

Anna Comacchio: Though our campaign deals with voting rights for EU citizens, we wholly support the granting of such rights to all people, including third-country nationals that are resident in an EU member state and contribute to that society. We believe that non-EU nationals permanently living in the EU should be allowed to decide how their taxes are spent locally.

However, as an ECI is an EU tool which asks the Commission to act on its competences, our main objectives are to provide its rights to EU citizens first. Granting rights to third country citizens is a member state competence. But the Commission can still push for an inclusion of these citizens in each member state. It is up to the European institutions to decide how to implement our proposals, and these can be widely or narrowly implemented.

A window of opportunity

Voters without borders is not the first ECI addressing the question of voting rights. In 2012, the association Européens Sans Frontières launched a similar initiative called Let me vote, which, however, failed to reach the necessary 1 million signatures. (I wrote about it on this blog back then.) Why do you think it is worthwhile to address this topic again right now?

Anna Comacchio: If one looks at statistics and opinion polls, one can see that, in comparison with the past, the general level of awareness for citizens’ rights and the concept of European Citizenship has increased, as well as the level of support for full voting rights for other EU citizens (Eurobarometer 485, 2020).

This increase is certainly due to previous initiatives such as Let me vote in 2012, but it is first and foremost because of the Brexit Referendum, which for the first time has exposed how fragile such rights can be and at the same time has shown the dramatic consequences of not allowing the transnational population to have a voice on issues that do not regard solely one member state, but the whole of Europe. In addition, the mobile population has almost doubled in the last decade, meaning that this category is slowly becoming more visible and more aware of its rights and potential.

According to the ECI regulation, there is a year to collect one million signatures. In reality, however, we believe that there is a real opportunity to get these issues on the agenda right now. The Commission is clearly highlighting political rights in its consultation for the tri-annual report on Union citizenship and asking whether new political rights should be added. There is also the Democracy Action plan expected by the end of the year and the late start of the Conference on the Future of Europe. Commission policymakers and members of the European Parliament will be looking closely at how many signatures we are getting as they weigh up what priority to give to a package of measures on European democracy.

The potential of an ECI

A European Citizens Initiative requires a considerable amount of transnational organising. For starters, you need a team of seven people living in seven different EU countries only to launch it, followed by transnational campaigning and collecting of signatures.

Voters without borders was launched by a group of young people, sponsored by the small Belgian ECIT Foundation. How did this initiative come about and what have been your experiences since you started the ECI? Is it a suitable instrument for bottom-up transnational participative democracy?

Anna Comacchio: For the last years ECIT Foundation has been discussing ways to improve and popularize European Citizenship. The idea for the ECI came up especially during its Summer University 2019, when students and young people present suggested that it was up to the younger generations to take this on, and campaign with the same spirit like for the European elections (see the #thistimeimvoting campaign) and the several climate strikes.

Our taskforce of young people that came together to support the ECI with a diverse set of research and practical skills, transnational experience and language knowledge, know well all the concerns young people have about a dubious future and decided to experiment with the ECI tool, as we believe in its enormous potential.

At the moment, I think there are two main problems. First, when it comes to information, most people – even within the Brussels bubble – don’t know about this instrument. Second, concerning the actual implementation of the proposal, we think that only when an initiative is successful and directly discussed in Parliament and Council, and eventually converted into law, people will actually start to sign them and believe in the power of an ECI.

Power of the people

Sinéad O'Keeffe: I was involved from the beginning (around January), however I was still full-time in my law degree so only joined the occasional meeting. I began to do more work from home in June, back in Ireland. However, since joining the Brussels office in July things have been very busy. We had the two-month run-up to our launch event on 1 September. Sometimes challenging, but ever-rewarding. We are navigating our way through new obstacles every day. The work has changed slightly since 1 September as we are now focusing largely on partner organisations, media exposure and funding. This will change again though once our next event gets closer.

I believe the ECI instrument is suitable for bottom-up transnational participative democracy as it engages with the average citizen. There are some faults with the instrument of course, like the fact that it requires 1 million signatures – no easy task –, a number that since the exit of the UK from the EU should be lessened in order to be in line with the current population of the Union.

Nevertheless, the ECI instrument gives citizens more power than the average person thinks. From looking at our pyramid scheme in our campaign one can see that if each person signing the initiative spreads it to four more people and convinces them also to sign, 1 million signatures can be reached with only ten levels. This illustrates clearly the power of the people!

You can sign the European Citizens’ Initiative “Voters without borders” here.

Images: private.

Eine „assoziierte Unionsbürgerschaft“ für Briten nach dem EU-Austritt?

Da eine Mehrheit der Briten die EU verlassen will, sollen auch alle anderen ihre Bürgerrechte verlieren. Charles Goerens will das verhindern.

„Die Wahrheit ist, dass Brüssel jeden Trick anwenden wird, um uns am Austritt zu hindern“, schimpfte der konservative Unterhausabgeordnete Andrew Bridgen (Cons./AEKR), und Jayne Adye, Leiterin der Kampagne Get Britain Out, sekundierte: „Es ist eine Unverschämtheit: Die EU versucht, die britische Öffentlichkeit gerade in dem Moment zu spalten, in dem wir Einigkeit brauchen.“ Der Vorschlag sei „vollkommen inakzeptabel“, ein Versuch, „das Ergebnis des Referendums zu untergraben“, in dem Großbritannien am 23. Juni dafür gestimmt hatte, die EU zu verlassen.

Was die Brexiteers so in Rage brachte, war der kaum zehn Zeilen lange Änderungsantrag Nr. 882 des Luxemburger Europaabgeordneten Charles Goerens (DP/ALDE) zum Verhofstadt-Bericht über mögliche Reformen des EU-Vertrags (den ich auf diesem Blog vor einigen Monaten schon einmal ausführlicher beschrieben habe). Kern des Änderungsantrags ist der Vorschlag, eine „assoziierte Unionsbürgerschaft“ einzuführen. Diese könnte von Menschen beantragt werden, „die sich als Teil des europäischen Projektes fühlen und auch ein Teil davon sein möchten, aber die Staatsangehörigkeit eines ehemaligen Mitgliedstaates besitzen“. Oder, etwas einfacher gefasst: Geht es nach Charles Goerens, sollen Briten auch nach dem Brexit Bürger der Europäischen Union bleiben können.

Unionsbürgerschaft und EU-Austritt

Die europäische Unionsbürgerschaft wurde durch den Vertrag von Maastricht 1993 eingeführt und findet sich heute in Art. 20ff. AEUV. Aus ihr leiten sich eine Reihe von Grundrechten ab, die jeder EU-Bürger unabhängig von seiner Staatsangehörigkeit besitzt. Dazu gehören insbesondere das Recht, sich in der ganzen EU frei zu bewegen und aufzuhalten, sowie das Recht, am jeweiligen Wohnort an Kommunal- und Europawahlen teilzunehmen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (z. B. hier, Rn. 43) ist die Unionsbürgerschaft „dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der [EU-]Mitgliedstaaten zu sein“ – und wenigstens für die vielen Millionen Europäer, die in einem anderen Mitgliedstaat leben als dem, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, ist das auch im praktischen Alltag zweifellos der Fall.

Was aber passiert mit der Unionsbürgerschaft von Menschen, deren Herkunftsland aus der EU austritt? In seiner jetzigen Fassung lässt Art. 20 AEUV eigentlich nur eine Deutung zu: „Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt“ – und wenn ein Mitgliedstaat nicht mehr zur EU gehört, sind demnach auch dessen Staatsangehörigen keine Unionsbürger mehr. Für viele Briten, die in einem anderen EU-Land leben (oder sich wenigstens die Möglichkeit dazu erhalten wollen), kam die Brexit-Entscheidung ihrer Mitbürger deshalb als ein Schock.

Der Vorschlag

Um dem abzuhelfen, präsentierte Charles Goerens seine Initiative, die wenig später auch der liberale Fraktionschef und Beauftragte des Europäischen Parlaments für die Brexit-Verhandlungen, Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), aufgriff. Die Details des Vorschlags sind dabei noch recht unklar. So steht fest, dass die „assoziierte Unionsbürgerschaft“ nicht automatisch für alle Briten gelten soll, sondern nur für solche, die ausdrücklich das europäische Projekt unterstützen. Doch wie hoch die Hürden dabei sein sollten, ist offen: Mal schlug Goerens vor, dass die Antragsteller eine Erklärung unterzeichnen könnten, in der sie sich zur EU und ihren Werten bekennen; mal regte er eine jährliche Gebühr an, die die assoziierten Unionsbürger in den EU-Haushalt zahlen müssten.

Klar ist aber: Grundsätzlich würde Goerensʼ Vorschlag den Briten die Möglichkeit geben, ihre Unionsbürgerrechte auch nach dem Brexit zu behalten; und zwar nicht nur denen, die schon heute in einem anderen EU-Land wohnen, sondern auch jenen, die innerhalb des Vereinigten Königreichs mit der EU sympathisieren. Geht es nach Goerens, sollen diese sogar an Europawahlen teilnehmen können – allerdings nur auf den transnationalen Listen, die viele Europaabgeordnete gerne einführen würden, die es aber im heutigen Europawahlrecht noch gar nicht gibt. Auf jeden Fall aber würden Briten sich weiterhin frei in der EU bewegen und in jedem Mitgliedstaat leben dürfen.

Gegensätzliche Reaktionen im Vereinigten Königreich

Im Vereinigten Königreich selbst stieß dieser Vorschlag auf sehr gegensätzliche Reaktionen. Wenig überraschend löste er vor allem bei jüngeren, europafreundlichen Briten einige Begeisterung aus. Das European Movement UK und mehrere weitere pro-europäische Bewegungen initiierten eine Kampagne, in der sie die britische Regierung zu einer Unterstützung des Vorschlags drängen. Und auch die schottische Premierministerin Nicola Sturgeon (SNP/EFA), die sich für einen Verbleib ihrer Region in der EU einsetzt, erklärte sich offen für die Initiative.

Auf der anderen Seite reagierten Brexit-Befürworter mit massiver Ablehnung: Aus ihrer Sicht ist der Vorschlag in erster Linie ein Versuch, die innerbritische Spaltung zwischen der knappen Mehrheit, die am 23. Juni für den Austritt stimmte, und der bedeutenden Minderheit, die lieber in der EU verblieben wäre, voranzutreiben. Durch die assoziierte Unionsbürgerschaft hätten europafreundliche Briten die Möglichkeit, ihre Loyalität zur EU offen zu zeigen. In Zeiten, in denen die britische Regierung jede Kritik an ihrer Austrittsstrategie als einen Angriff auf den „Willen des britischen Volkes“ bezeichnet, ist diese Vorstellung für die Brexit-Freunde offenbar nur schwer zu ertragen.

Was halten wir Europäer selbst von dem Vorschlag?

In einem Interview, das ich vor kurzem mit Charles Goerens geführt habe, reagierte dieser allerdings gelassen auf die Vorwürfe der Brexiteers: Die assoziierte Unionsbürgerschaft sei für die Briten schließlich nur „ein Angebot, keine Zwangsverpflichtung“; es bleibe jedem Einzelnen überlassen, sie anzunehmen oder nicht. Und tatsächlich ist Goerensʼ Vorschlag zunächst einmal vor allem an die EU gerichtet, die durch eine Vertragsreform die Grundlagen für die assoziierte Unionsbürgerschaft schaffen müsste. Die entscheidende Frage ist deshalb nicht, was die Briten über diese Idee denken, sondern was wir Europäer selbst dazu sagen.

Außerhalb Großbritanniens hat bislang allerdings noch fast gar keine Diskussion über den Vorschlag stattgefunden. Die wenigsten Medien haben darüber berichtet, geschweige denn eine Position bezogen. Wo es überhaupt zu öffentlichen Stellungnahmen kam, fielen diese jedoch meist eher negativ aus: Der französische nationale Abgeordnete Christophe Premat (PS/SPE) kritisierte Goerensʼ Vorschlag als Ausdruck eines „Europa à la carte“, das die Glaubwürdigkeit der EU beschädigen würde. Und die Luxemburger Europaabgeordnete Viviane Reding (CSV/EVP) sieht darin eine Schwächung der Unionsbürgerschaft.

Die EU-Verhandlungsposition wird nicht wesentlich geschwächt

In meinen Augen gibt es vor allem zwei Kritikpunkte, die sich gegen den Vorschlag vorbringen lassen. Diese Gegenargumente sind nicht trivial, erscheinen mir selbst jedoch letztlich nicht überzeugend.

Der erste Kritikpunkt ist eher kurzfristig-strategischer Natur: Sobald Großbritannien seinen EU-Austrittswunsch auch formal erklärt, wird eine kurze, intensive Verhandlungsphase beginnen, in der sich beide Seiten wohl nichts schenken werden. Die Rechte, die die EU britischen Bürgern zugesteht, könnten dabei ein wichtiger Teil der Verhandlungsmasse sein. Warum also sollte die EU diese Rechte schon im Voraus einräumen, ohne dafür eine Gegenleistung zu fordern? Schlimmstenfalls könnte Großbritannien dadurch als einseitiger „Gewinner“ des Brexits wahrgenommen werden – etwas, das die EU auf jeden Fall verhindern will.

Dass dieses Argument nicht recht greift, ist allerdings schon an den wütenden Reaktionen der britischen Brexit-Freunde zu beobachten. Die entscheidende Trumpfkarte der EU in den Verhandlungen sind nämlich keineswegs die Rechte der Auslandsbriten, sondern vielmehr der Zugang der britischen Banken zum europäischen Binnenmarkt. Dieser aber wäre von Goerensʼ Vorschlag in keiner Weise betroffen. Die assoziierte Unionsbürgerschaft würde der EU also einen moralischen Bonus bei der britischen Bevölkerung verschaffen, ohne dass sich am Kräfteverhältnis in ihren Verhandlungen mit der britischen Regierung allzu viel ändern würde: So oder so kann Großbritannien als Land beim Brexit nur verlieren.

Sollte die EU auf Gegenseitigkeit beharren?

Der zweite, wichtigere Kritikpunkt ist grundsätzlicher und betrifft die Idee, dass diplomatische Beziehungen möglichst auf Gegenseitigkeit beruhen sollten: Mit der assoziierten Unionsbürgerschaft würde die EU den Briten einen Zugang zu zahlreichen Rechten eröffnen, ohne dass Bürger aus EU-Staaten entsprechende Rechte auch in Großbritannien besäßen. Großbritannien könnte Europäern nach dem Brexit die Einreise verbieten; die EU hingegen stünde für die britischen assoziierten Unionsbürger jederzeit offen – was offenbar dem Gerechtigkeitsempfinden vieler Europäer widerspricht.

Dieses Argument ist nicht ohne Weiteres von der Hand zu weisen, und natürlich wäre es wünschenswert, dass auch die nicht-britischen Unionsbürger in Großbritannien weiterhin ihre vollen Rechte behielten. Doch das strikte Beharren auf Gegenseitigkeit scheint mir letztlich Ausdruck einer sehr außenpolitischen Perspektive auf die europäische Integration. Dieser Perspektive liegt der Gedanken zugrunde, dass „die Briten“ in erster Linie Angehörige ihres nationalen Staatsvolks wären und dass sie, nachdem dieses Volk für den EU-Austritt gestimmt hat, nun damit leben müssten, dass die EU sie als Angehörige eines Drittstaats behandelt.

Die Unionsbürgerschaft ist ein Individualstatus

Was bei dieser Perspektive völlig untergeht, ist, dass die Unionsbürgerschaft eigentlich etwas Individuelles sein sollte – ein demokratischer Grundrechtestatus, der jedem europäischen Bürger garantiert wird und eben nicht nationalen Politikentscheidungen untergeordnet ist. Es erscheint mir deshalb ein falscher Impuls, wenn EU-Europäer nun alle Briten abstrafen wollen, nur weil eine Mehrheit ihrer Landsleute für den Austritt gestimmt hat. Schließlich gehört es gerade zu den großen Leistungen der europäischen Integration, Menschen auch auf überstaatlicher Ebene nicht nur als Teil ihres Staates, sondern als Einzelpersonen wahrzunehmen.

Aus dieser Perspektive ist es letztlich gleichgültig, ob sich Großbritannien mit vergleichbaren Rechten für Nicht-Briten revanchiert oder nicht. Denn es geht hier nicht um Briten, sondern um europäische Bürger, die nur das Unglück haben, dass sie aufgrund ihres britischen Passes ihre Bürgerrechte verlieren könnten. In diesem Kontext würde die Umsetzung von Charles Goerensʼ Vorschlag klar machen, dass die Unionsbürgerschaft ein Rechtsstatus ist, der niemandem zwangsweise genommen werden kann, weil die EU loyal zu ihren Bürgern steht, ganz egal, was deren nationale Regierungen politisch alles anstellen mögen.

Die Unionsbürgerschaft würde dadurch nicht geschwächt, sondern gestärkt: Sie wäre nicht mehr nur ein Anhängsel an die nationale Staatsbürgerschaft, sondern würde tatsächlich zu jenem vom Europäischen Gerichtshof zitierten „grundlegenden Status“, der den einzelnen Bürger unmittelbar mit der Europäischen Union verbindet.

Grundlage für ein „Europa der Bürger“

Wird die assoziierte Unionsbürgerschaft also kommen? Dass der Vorschlag zuletzt tatsächlich umgesetzt wird, scheint eher unwahrscheinlich. Nicht nur, dass er eine Vertragsänderung und damit die Ratifikation durch alle 27 verbleibenden EU-Mitgliedstaaten voraussetzen würde, in mehreren dieser Mitgliedstaaten wären zudem Verfassungsänderungen nötig. So erlauben etwa die französische oder die spanische Verfassung ein Kommunalwahlrecht für Nicht-Staatsbürger heute nur auf der Grundlage gegenseitiger Verträge mit dem jeweils anderen Land.

Hinzu kommt, wie etwa Jon Worth hervorhebt, dass sich die Briten das Freizügigkeitsrecht, das mit der Unionsbürgerschaft verbunden ist, auch auf andere Weise erhalten könnten: falls sich das Vereinigte Königreich nämlich dafür entscheidet, wie Norwegen oder die Schweiz im Europäischen Binnenmarkt zu verbleiben. Vielen Proeuropäern in Großbritannien könnte das schon genügen, sodass sie den Verlust anderer Unionsbürgerrechte (etwa des Kommunalwahlrechts) einfach in Kauf nehmen.

Und dennoch: Charles Goerensʼ Vorschlag bleibt eine interessante Idee, die Unterstützung verdient hat. Denn sie eröffnet die Perspektive auf eine Unionsbürgerschaft, die nicht mehr direkt an die nationale Staatsangehörigkeit gekoppelt ist und die damit zur Grundlage für ein echtes „Europa der Bürger“ werden könnte.

Bild: Jwh at Wikipedia Luxembourg [CC BY-SA 3.0 lu], via Wikimedia Commons.