Dienstag, 5. Februar 2013

50 Jahre Van Gend & Loos: Ein Jubiläum für das Europa der Bürger

Auf dem Bild unterzeichnen Adenauer und De Gaulle den Elysée-Vertrag. Bei der Verkündung des Van-Gend-&-Loos-Urteils war leider kein Fotograf dabei.
Der ein oder andere wird sich noch erinnern: Vor zwei Wochen, am 22. Januar, haben wir den fünfzigsten Jahrestag des Elysée-Vertrags über die deutsch-französische Freundschaft gefeiert. Der Bundestag und die Assemblée Nationale verabschiedeten auf einer gemeinsamen Sitzung eine hübsche Erklärung, die Zeitungen beider Länder druckten feierliche Sonderausgaben, und uns allen war irgendwie bewusst, dass sich damals vor fünfzig Jahren in Paris etwas furchtbar Wichtiges zugetragen hatte.

Heute hingegen ist der fünfzigste Jahrestag der Van-Gend-&-Loos-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), aber von einer kleinen Fachtagung in Luxemburg abgesehen sind politische Feierveranstaltungen weit und breit nicht in Sicht. Sucht man bei Google News, so findet man in den deutschsprachigen Onlinemedien nur einen einzigen Beitrag zu dem Thema, die Transkription einer sehr hörenswerten Sendung von Max Steinbeis im Deutschlandfunk. Und vermutlich hat der größte Teil der europäischen Bevölkerung überhaupt noch nie von diesem Urteil gehört. Dabei war es für den Fortgang der Integration das viel bedeutendere Ereignis – denn es hielt den intergouvernementalen Versuchungen des Elysée-Vertrags ein supranationales Bekenntnis zu einem Europa der Bürger entgegen.

Die Vorgeschichte des Elysée-Vertrags

Bei all der Feierlichkeit über den Elysée-Vertrag vor zwei Wochen wurde nur erstaunlich selten auf dessen Vorgeschichte eingegangen. Das offizielle Narrativ lautet dabei, dass durch jenes denkwürdige Abkommen zwischen Konrad Adenauer und Charles de Gaulle die jahrhundertealte „Erbfeindschaft“ zwischen Deutschland und Frankreich überwunden und die „Aussöhnung“ der beiden Nachbarn ermöglicht wurde – in der Praxis umgesetzt durch das deutsch-französische Jugendwerk und hunderte von Städtepartnerschaften zwischen beiden Ländern. Vertieft man sich hingegen in die historischen Details, so trübt sich diese schillernde Erzählung etwas ein. Denn nicht nur, dass die deutsche und französische Regierung 1963 bereits auf mehr als ein Jahrzehnt sehr vertrauensvoller Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften zurückblicken konnten und von „Erbfeindschaft“ zwischen den beiden Partnern schon lange keine Rede mehr war. Der Elysée-Vertrag war auch Teil einer längeren Reihe von Versuchen vor allem der gaullistischen Regierung, die supranationale Entwicklung genau dieser Gemeinschaften zu hintertreiben.

Das eigentliche Novum der 1950er Jahre nämlich war es gewesen, dass mit dem Europaparlament, dem Europäischen Gerichtshof und den anfangs noch drei Kommissionen (die erst 1967 fusioniert wurden) überstaatliche Organe mit eigenen Entscheidungskompetenzen geschaffen wurden, die politisch von den nationalen Regierungen vollständig unabhängig waren. Zwar lag die europäische Gesetzgebung vor allem beim Ministerrat, in dem jede Regierung ein Vetorecht besaß. Doch auch so hatten die supranationalen Organe noch einen beträchtlichen Handlungsspielraum, den vor allem die EWG-Kommission unter Walter Hallstein auch entschlossen auszubauen versuchte.

Charles de Gaulle und der Intergouvernementalismus

Dem 1958 gewählten französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle war diese supranationale Entwicklung zuwider. Auch er war zwar an einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen den kontinentaleuropäischen Staaten interessiert, aber eben nur an einer Zusammenarbeit, nicht an der Integration in eine höhere Einheit. Die nationale Souveränität sollte nicht angetastet werden, Entscheidungen über gemeinsame Aktivitäten nur im diplomatischen Konsens fallen. Dieses Ziel – das nach heutigen Maßstäben wohl am ehesten mit der Agenda der britischen Konservativen unter David Cameron vergleichbar wäre – prägte in den 1960er Jahren die französische Europapolitik. Den ersten Anlauf bildeten dabei die 1961/62 vorgestellten Fouchet-Pläne, nach denen die EG-Mitgliedstaaten eine neue „Europäische Politische Union“ (EPU) gründen sollten. Diese sollte sich nicht nur mit wirtschaftlichen Fragen, sondern auch mit kulturellen und militärischen Angelegenheiten befassen. Ihr zentrales Organ sollte der Ministerrat sein, in dem jede Regierung ihr Veto behalten würde. Und vor allem sollte die bestehende EWG-Kommission entmachtet werden: Statt als eigenständiger politischer Akteur zu handeln würde sie, so der Vorschlag, künftig als eine Art Sekretariat dem Ministerrat untergeordnet sein.

Diese Idee stieß jedoch nicht nur bei der Kommission selbst, sondern auch bei den übrigen Mitgliedstaaten auf wenig Gegenliebe. Während in Italien traditionell die Idee eines supranationalen europäischen Föderalismus sehr populär war, fürchteten die Benelux-Länder, dass eine Entmachtung der Kommission letztlich zu einer Dominanz der großen Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich führen würde. Die Verhandlungen über die EPU scheiterten deshalb im Lauf des Jahres 1962. Hinzu kam, dass US-Präsident John F. Kennedy die Beziehungen der USA zu Westeuropa zu intensivieren begann (im Juni 1963 sollte er seine berühmte Berliner Rede halten) und damit auch De Gaulles Wunsch nach einer eigenständigen europäischen Sicherheitspolitik abseits der NATO-Strukturen in weite Ferne rückte.

Doch gerade, als der französische Staatspräsident fürchten musste, ins europapolitische Abseits zu geraten, kam ihm im Januar 1963 sein deutscher Nachbar zu Hilfe: Der Elysée-Vertrag, in dem De Gaulle und Bundeskanzler Adenauer regelmäßige Regierungskonsultationen in der Außen-, Verteidigungs- und Kulturpolitik vereinbarten, war gewissermaßen der Rest, der von den Fouchet-Plänen übrig blieb. In einer Präambel machte die deutsche Seite zwar klar, dass das Abkommen auf keinen Fall als Abwendung von den USA verstanden werden sollte. Doch dass die beiden führenden EG-Staaten in wichtigen Politikfeldern eine rein bilaterale Zusammenarbeit vereinbarten, war auf jeden Fall ein deutliches Signal gegen die supranationalen Bestrebungen der europäischen Institutionen. Zwar war es De Gaulle nicht gelungen, die Europäische Kommission entscheidend zu schwächen (1965/66 machte er mit der „Politik des leeren Stuhls“ einen neuen, etwas erfolgreicheren Versuch in diese Richtung), doch mit Adenauers Hilfe hatte er den Intergouvernementalismus im westlichen Kontinentaleuropa wieder salonfähig gemacht.

Das Van-Gend-&-Loos-Urteil: die Rechte des Einzelnen in der EG

In dieser Situation fiel zwei Wochen später eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, die auf den ersten Blick nichts mit dem deutsch-französischen Vertrag zu tun hatte. Es ging um die Klage eines niederländischen Unternehmens namens Van Gend & Loos, das Harnstoffharz aus Deutschland in die Niederlande importierte und dafür einen Einfuhrzoll bezahlen musste. Der Zollsatz dafür hatte seit 1947 drei Prozent betragen, war aber von den Niederlanden 1960 auf acht Prozent erhöht worden – obgleich Artikel 12 des damaligen EWG-Vertrags Zollerhöhungen zwischen den Mitgliedstaaten explizit verbot (die vollständige Abschaffung der Binnenzölle erfolgte erst einige Jahre später). Van Gend & Loos forderte deshalb, nur den alten Satz von drei Prozent bezahlen zu müssen.

Tatsächlich stritt auch die niederländische Regierung nicht ab, dass die Zollerhöhung im Widerspruch zum EWG-Vertrag stand. Van Gend & Loos habe aber, so argumentierte sie, kein Recht, deswegen zu klagen. Als völkerrechtliches Abkommen binde der EWG-Vertrag nämlich nur die Mitgliedstaaten untereinander: Solange also keiner von diesen (oder die Europäische Kommission) eine Klage einlege, könne auch niemand die Niederlande zu seiner Einhaltung zwingen. Da zudem die Zollerhöhung im Rahmen eines multilateralen Abkommens mit Belgien und Luxemburg erfolgt war, bestehe überhaupt kein Grund zur Aufregung – ob Van Gend & Loos irgendwelche Ansprüche gegenüber der niederländischen Regierung habe, sei letztlich eine interne Angelegenheit, die den nationalen Gerichten überlassen bleiben müsse. Im Gerichtsverfahren gaben die belgische und deutsche Regierung Erklärungen ab, die diese Lesart unterstützten, während die Kommission sich auf die Seite von Van Gend & Loos schlug.

Ebenso wie der Europäische Gerichtshof selbst. Am 5. Februar 1963 fiel das spektakuläre Urteil, das heute jeder Jurastudent im Europarechtsseminar lernt (hier die Leitsätze, hier der volle Wortlaut). Der zentrale Leitsatz darin lautete, dass die EWG eine „neue Rechtsordnung“ darstelle,
deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind. Das von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten unabhängige Gemeinschaftsrecht soll daher den Einzelnen, ebenso wie es ihnen Pflichten auferlegt, auch Rechte verleihen.
Mit der Zollerhöhung hatten die Niederlande deshalb nicht nur ihre Pflichten gegenüber den anderen Mitgliedstaaten verletzt (die das bereitwillig akzeptiert hätten), sondern auch gegenüber Van Gend & Loos. Anders als bei völkerrechtlichen Verpflichtungen konnten sich die EG-Länder nicht mehr in ihren Souveränitätspanzer flüchten, wenn nationales Recht im Widerspruch zu europäischem Recht stand – jeder Einzelne hatte jetzt die Möglichkeit, sich auch gegenüber seiner eigenen Regierung auf die Regeln des EWG-Vertrags zu berufen, die Vorrang vor nationalen Gesetzen besaßen. Während in anderen internationalen Organisationen die Menschen lediglich vermittelt über ihre Regierungen eine Rolle spielten, traten sie in der EG selbst und unmittelbar als individuelle Rechtssubjekte auf: nicht mehr nur als Staatsangehörige ihres Landes, sondern als europäische Bürger.

In den folgenden Jahren bekräftigte der EuGH diese Rechtsprechung in mehreren weiteren Entscheidungen, deren bekannteste das Costa/ENEL-Urteil von 1964 ist. Ab den 1970er Jahren begann dann in mehreren Urteilen eine Auseinandersetzung zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten, ob das Europarecht außer gegenüber einfachen nationalen Gesetzen auch gegenüber den nationalen Verfassungen Vorrang habe – eine Frage, die bis heute nicht endgültig beantwortet wurde. Die Grundprinzipien des Van-Gend-&-Loos-Urteils aber wurden rasch auch von den nationalen Gerichten akzeptiert und sind seitdem die unstrittige Grundlage des Europarechts als eigenständige, supranationale Rechtsordnung.

Freundschaft der Völker“ oder „Europa der Bürger“?

Betrachtet man die symbolische Aussagekraft der beiden Jubiläumsereignisse, so ist mir persönlich Van Gend & Loos das sympathischere. Gewiss, der intensive kulturelle Austausch, der sich in Folge des Elysée-Vertrags zwischen Deutschland und Frankreich entwickelte, hat den Menschen beider Länder zweifellos viel Gutes gebracht. Doch das Aussöhnungspathos des Elysée-Vertrags blieb immer der Vorstellung verhaftet, dass es sich hier um zwei getrennte „Völker“ handelte, die miteinander Freundschaft schlossen: dass Deutsche Deutsche blieben und Franzosen Franzosen, auch wenn sie einander nun in Frieden und als „gute Nachbarn“ begegneten.

Das Van-Gend-&-Loos-Urteil hingegen überwand diese nationale Konstellation: Indem es den Einzelnen nicht nur als Teil eines nationalen Kollektivs behandelte, sondern zum eigenständigen europäischen Rechtssubjekt erklärte, machte es ihn freier von seiner Staatsangehörigkeit und unabhängiger von seiner Regierung. Europa war nicht mehr nur die Sache einer Handvoll Nationalstaaten, sondern von Millionen von Bürgern, die im politischen und rechtlichen System als Individuen auftreten konnten.

Vor einigen Monaten habe ich hier über die verschiedenen Narrative geschrieben, die der europäischen Einigung zugrunde liegen. Die Rhetorik des Elysée-Vertrags folgt klar jenem Friedensnarrativ, das nach dem Zweiten Weltkrieg Konjunktur hatte, aber heute mit gutem Grund etwas verstaubt wirkt. Die Van-Gend-&-Loos-Entscheidung hingegen lässt sich als wichtiger Schritt eines anderen, viel größeren Projekts verstehen: der Aufbau einer supranationalen Demokratie, in der die gemeinsame Politik nicht mehr Angelegenheit nationaler Diplomaten, sondern der europäischen Bürger selbst ist. Dass es nicht die gewählten Regierungen und Parlamente, sondern die fern der öffentlichen Aufmerksamkeit agierenden Richter des Europäischen Gerichtshof waren, die diese Sache vor fünfzig Jahren entscheidend voranbrachten, zählt zu den unglücklichen Wendungen des europäischen Integrationsprozesses. Doch das sollte kein Grund sein, den heutigen Jahrestag nicht zu feiern: Vive lʼEurope des citoyens!

Bild: Bundesarchiv, B 145 Bild-P106816 / Unknown / CC-BY-SA 3.0 [CC-BY-SA-3.0-de], via Wikimedia Commons.

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