„Chefsache“ war gestern: Wie die Europäische Union ohne den Europäischen Rat aussehen würde

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Von Lucas Schramm

„Die Regierungen zogen offenbar die Lehre, dass die größten – und zunehmend auch die weniger großen – Fragen grundsätzlich an der Spitze entschieden werden sollten.“

Am 19. März 2026 kamen die nationalen Staats- und Regierungschef:innen der EU zum dritten Mal in diesem Jahr als Europäischer Rat zusammen. Ursprünglich sollte es auf dem Gipfel um wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit gehen, doch die Feindseligkeiten im Nahen Osten und ihre Folgen für die europäische Sicherheit und Energieversorgung drängten dieses Thema in den Hintergrund. Intern war der Europäische Rat erneut durch die Drohung des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán (Fidesz/Patrioten) gelähmt, das 90 Milliarden Euro schwere EU-Finanzpaket für die Ukraine zu blockieren, auf das sich die Staats- und Regierungschef:innen bereits im Dezember des vergangenen Jahres eigentlich verständigt hatten.

Angesichts seiner internen Blockadeanfälligkeit und seiner offenkundigen Unfähigkeit, sich auf die langfristigen Prioritäten der EU zu konzentrieren, stellt sich die Frage, ob der Europäische Rat noch immer jene Funktionen erfüllt, die seine Befürworter:innen ihm zuschreiben und die seiner Schaffung in den 1970er Jahren zugrunde lagen. Tatsächlich kritisiert das Europäische Parlament den Europäischen Rat dafür, sein vertragsbasiertes Mandat zu überschreiten, und Wissenschaftler:innen warnen, dass die Institution regelmäßig hinter ihren selbstgesetzten Zielen zurückbleibt.

Wie würde die EU ohne den Europäischen Rat aussehen und funktionieren? Auch wenn diese Frage praktisch wenig relevant erscheinen mag, lohnt es sich zu untersuchen, wie sich die Entwicklung und die gegenwärtige Leistungsfähigkeit des Europäischen Rats auf die Politikgestaltung und die Weiterentwicklung des politischen Systems der EU auswirken.

Wie der Europäische Rat zum politischen Zentrum der EU wurde

Um die Entwicklungslinien und die gegenwärtige Rolle des Europäischen Rats zu verstehen, lohnt es sich, mit dessen rechtlicher und verfassungsrechtlicher Natur zu beginnen. Laut den Verträgen soll er der Union „die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse“ geben und „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür festlegen“ (Art. 15 EUV). Gesetzgeberische Funktionen soll er ausdrücklich nicht ausüben.

Diese Arbeitsteilung ist bedeutsam. Die Europäische Kommission soll das allgemeine Interesse der Union fördern und die Gesetzgebung initiieren. Der Rat der EU und das Europäische Parlament sollen Gesetze beschließen und über den Haushalt entscheiden. Der Gerichtshof soll die Wahrung des Rechts sichern. Der Europäische Rat war daher nie dafür gedacht, als ständiger exekutiver Lenkungsausschuss über dem übrigen System zu stehen. Genau so agiert er in der Praxis jedoch zunehmend. Die Lücke zwischen formaler Rolle und tatsächlichem Einfluss ist das Kernproblem.

Agenda-Kontrolle

Warum ist der Europäische Rat so dominant geworden? Der erste Grund ist die Agenda-Kontrolle. Jeder institutionelle Zyklus beginnt inzwischen damit, dass die nationalen Staats- und Regierungschef:innen eine Strategische Agenda vereinbaren, die die Arbeit der Union für fünf Jahre leitet. Das bringt den Europäischen Rat in die starke Position, die maßgeblichen Entscheidungen der anderen Akteure vorwegzunehmen. Er sagt der Kommission, was die großen Prioritäten sein sollen, signalisiert den Minister:innen, welche Kompromisse politisch möglich sind, und prägt die öffentlichen Erwartungen darüber, wohin sich die Union bewegt.

Theoretisch ist das nur eine grobe Orientierung. In der Praxis wird daraus jedoch häufig die äußere Grenze dessen, was die EU-Institutionen überhaupt tun können. Das ist wichtig, weil Agenda-Setting immer Macht bedeutet. Eine Institution muss nicht selbst unmittelbar Gesetze beschließen, wenn sie den Themenrahmen setzen kann, innerhalb dessen sich die anderen anschließend bewegen müssen.

Kontrolle über Ernennungen

Der zweite Grund ist die Kontrolle über Ernennungen. Der Europäische Rat schlägt die Kandidat:in für das Amt der Kommissionspräsident:in vor und spielt auch bei der Aushandlung der Kompromisse über die anderen Spitzenposten der Union eine zentrale Rolle. Neben den politischen Prioritäten können die nationalen Staats- und Regierungschef:innen so auch die politische Führung prägen, die diese umsetzen wird.

Die Folge ist, dass die Kommission ihr Amt bereits unter dem Eindruck eines zwischen den Staats- und Regierungschef:innen ausgehandelten Deals antritt. Selbst wenn das Parlament formell die Macht behält, die Kommissionspräsident:in zu wählen und das Kollegium zu bestätigen, ist der eigentliche politische Ausgangspunkt oft bereits auf Gipfelebene festgelegt worden. Das schwächt die Verbindung zwischen dem unionsweiten Wahlkampf und der exekutiven Führung. Es verstärkt zudem die Vorstellung, der Europäische Rat stehe über dem institutionellen Gleichgewicht, statt Teil davon zu sein.

Krisenmanagement

Der dritte Grund für die Dominanz des Europäischen Rats ist das Krisenmanagement. Während der Eurokrise, der Migrationskrise, des Brexits, der Pandemie und des russischen Kriegs gegen die Ukraine wurde er zu jener Arena, in der die entscheidenden politischen Weichenstellungen beschlossen wurden. Das geschah aus nachvollziehbaren Gründen. Wenn Regierungen mit existenziellen Verteilungskonflikten konfrontiert sind, wollen Staats- und Regierungschef:innen persönlich handeln. Sie können über Politikfelder hinweg Kompromisse schließen, innenpolitische Kosten übernehmen und Ergebnisse als nationale Erfolge darstellen.

Doch durch die vielen Wiederholungen verwandelte sich die vorübergehende Notfallrolle in ein dauerhaftes Regierungsmodell. Die Regierungen zogen daraus offenbar die Lehre, dass die größten – und zunehmend auch die weniger großen – Fragen grundsätzlich an der Spitze entschieden werden sollten. Diese Lehre ist politisch bequem, aber verfassungsrechtlich fragwürdig. Sie verlagert das politische Zentrum der EU weg von der Gesetzgebung durch die zuständigen Institutionen und hin zu Gipfelverhandlungen unter Exekutiven.

Praktische Autorität

Der vierte Grund ist die praktische Autorität der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats. Diese Schlussfolgerungen sind keine reguläre Gesetzgebung, funktionieren aber oft so, als wären sie es. Sobald die nationalen Staats- und Regierungschef:innen eine Linie gebilligt haben, können Minister:innen, Kommission oder Parlament kaum noch davon abweichen, ohne den Eindruck zu erwecken, als stellten sie den kollektiven Willen der Staats- und Regierungschef:innen infrage.

So übt der Europäische Rat Einfluss über seine formalen Kompetenzen hinaus aus. Er sagt nur selten: „Wir erlassen Gesetze.“ Stattdessen legt er den politischen Weg fest, überlässt anderen die rechtliche Ausformulierung und begrenzt dann deren Spielraum. Die anderen Institutionen bleiben formal wichtig, doch ihre Autonomie wird beschnitten, bevor das ordentliche Verfahren überhaupt beginnt. Deshalb ist der Europäische Rat nicht mehr nur ein Organ, das grobe strategische Leitlinien vorgibt. Er ist zum politischen Kommandostand der Union geworden.

Warum dies EU-Entscheidungen verändert

Diese Dominanz hat reale Folgen für die Art der Entscheidungen, die die EU trifft. Die erste Folge ist, dass Entscheidungen inhaltlich intergouvernementaler werden. Weil der Europäische Rat aus nationalen Staats- und Regierungschef:innen besteht, spiegeln seine Kompromisse wider, was Regierungen zu Hause verkaufen können.

Das begünstigt eher kurzfristigen politischen Aktionismus als langfristige institutionelle Kohärenz. Es fördert außerdem Lösungen, die als Absprachen zwischen Staaten gerahmt werden können, statt genuin supranationale Entscheidungen, also Politik mit „europäischem Mehrwert“. Die Union hört nicht auf, sich zu integrieren, aber sie integriert sich selektiver. Mehr Integration gibt es dann, wenn Sicherheitsinteressen, Krisen oder geopolitische Notwendigkeiten die Staats- und Regierungschefs zum Handeln zwingen, und weniger dann, wenn eine stabile, regelgebundene Politikentwicklung supranationale Initiative erfordern würde. Der Europäische Rat stoppt die Integration nicht, aber er filtert sie durch die Logik nationaler Exekutiven.

Reaktivität und mangelnde Ausdauer

Die zweite Folge ist, dass EU-Entscheidungen reaktiver und weniger programmatisch werden. Der Europäische Rat ist dann am stärksten, wenn eine Krise bereits eingetreten ist und die Staats- und Regierungschef:innen eine Blockade auflösen müssen. Über längere Zeiträume hinweg ist er bei der nachhaltigen Umsetzung deutlich schwächer. Das erklärt, warum er oft kühne Erklärungen, ambitionierte Ziele und medienwirksame Deals hervorbringt, aber dann Schwierigkeiten hat, detaillierte, dauerhafte und in sich kohärente Politik tatsächlich zu liefern.

Die Lissabon-Strategie ist dafür das klassische Beispiel. Im Jahr 2000 erklärten die Staats- und Regierungschef:innen, die EU solle bis 2010 „der wettbewerbsfähigste und dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt“ werden. Später unterstützten sie das Ziel, 3 Prozent des BIP für Forschung und Entwicklung auszugeben. Die Rhetorik war groß, doch die Umsetzung hielt nie Schritt. Mehr als zwei Jahrzehnte später liegt die Forschungs- und Entwicklungsintensität der EU immer noch unter diesem Zielwert.

Dasselbe Muster zeigt sich bei der europäischen Bankenunion. Während der Eurokrise waren die Staats- und Regierungschef:innen zentral für die politische Entscheidung, neue Instrumente des Krisenmanagements aufzubauen und eine Bankenunion auf den Weg zu bringen. Die Gipfelformulierung vom Juni 2012, wonach der verhängnisvolle Kreislauf zwischen Banken und Staaten durchbrochen werden müsse, wurde zu einer der prägenden Formeln dieser Zeit. Das Projekt bleibt jedoch unvollständig. Ein Europäisches Einlagensicherungssystem wurde bereits vor Jahren vorgeschlagen, ist aber bis heute nicht beschlossen worden.

Das ist keine belanglose technische Verzögerung. Es ist ein Beleg für eine strukturelle Schwäche: Der Europäische Rat kann den ersten Schritt eines großen Integrationsprojekts unter maximalem Druck durchsetzen, aber er kann oft nicht vollenden, was er beginnt, sobald die Krisenatmosphäre nachlässt und die Verteilungsdetails politisch unangenehm werden.

Verzögerungen und Erpressung

Eine dritte Folge von EU-Politikgestaltung unter Führung des Europäischen Rats ist Verzögerung. Weil das Organ im Konsens arbeitet, birgt jedes politisch aufgeladene Dossier das Risiko, dass eine Regierung die gesamte Union aufhält. Dadurch entsteht eine Politik des Hebels und mitunter offener Erpressung. Staats- und Regierungschef:innen wissen, dass auf einem Gipfel der politische Druck seinen Höhepunkt erreicht und die Sichtbarkeit am größten ist. Deshalb können Vetodrohungen dann besonders viel erreichen.

Die Auseinandersetzung von 2023/24 über die Revision des EU-Haushalts und die Ukraine-Fazilität verdeutlicht diesen Punkt. Eine einzelne Regierung konnte damals eine dringend benötigte, von allen anderen Mitgliedstaaten im Wesentlichen unterstützte kollektive Entscheidung blockieren und das Thema so auf einen späteren Gipfel verschieben. Zwar kam schließlich eine Einigung zustande, aber erst nach Verzögerungen, zusätzlichem Drama und neuen Nebenabsprachen. Das ist keine isolierte Fehlfunktion. Es ist ein vorhersehbares Merkmal eines Systems, das zu viel politische Autorität in einem auf Einstimmigkeit beruhenden Gremium an der Spitze bündelt.

Schwächung der anderen EU-Institutionen

Die Auswirkungen auf die anderen Institutionen sind erheblich.

Die Kommission verliert ihre Agenda-Autonomie. Formal besitzt sie weiterhin das Initiativrecht und bleibt unverzichtbar, um politische Absprachen in Rechtsakte und Umsetzungspläne zu überführen. In der Praxis arbeitet sie jedoch zunehmend innerhalb eines vom Europäischen Rat vorgegebenen Rahmens. „Aufforderungen“ der Staats- und Regierungschef:innen werden zu Quasi-Mandaten. Die Politiker:innen im Berlaymont können zwar weiterhin gestalten, wie bestimmte Gesetzgebungsvorhaben im Detail ausgestaltet sind, wann genau sie auf den Weg gebracht und in welcher Weise sie präsentiert werden. Doch der Raum für echte eigenständige Initiativen schrumpft, da die zentralen Linien bereits über ihren Köpfen gezogen worden sind. Eine Kommission, die ständig auf Gipfelanweisungen wartet, handelt nicht als Hüterin und Motor der Union. Sie wird eher zu einer technokratischen Exekutive für die Umsetzung anderswo geschlossener Deals.

Auch das Europäische Parlament verliert, obwohl seine formalen Vertragskompetenzen weiterhin umfangreich sind. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist das Parlament dem Rat als Mitgesetzgeber gleichgestellt. Wenn die entscheidenden politischen Abwägungen jedoch bereits von den Staats- und Regierungschef:innen getroffen worden sind, verhandelt das Parlament häufig nur noch innerhalb eines Pakets, das es nicht selbst gestaltet hat. Das ist nicht nur für den institutionellen Stolz relevant, sondern auch für die Demokratie. Das Parlament ist die einzige direkt gewählte unionsweite Institution. Wenn der Europäische Rat die politisch wichtigen Phasen der Entscheidungsfindung dominiert, werden die sichtbarsten Entscheidungen von jener Institution weg verlagert, die die EU-Bürger:innen am unmittelbarsten repräsentiert.

Der Rat der EU ist auf andere Weise betroffen. In der Theorie bleibt er eines der beiden zentralen Gesetzgebungsorgane der Union. In der Praxis wird er jedoch oft dazu aufgefordert, bereits von den nationalen Staats- und Regierungschef:innen ausgehandelte Gipfelentscheidungen umzusetzen. Das verringert seinen Raum für eigenständige Kompromissbildung und lässt ihn weniger als unabhängigen Mitgesetzgeber, denn als Transmissionsriemen des Europäischen Rats erscheinen. Das ist besonders problematisch, weil der Rat im Unterschied zum Europäischen Rat häufig mit qualifizierter Mehrheit entscheiden könnte. Wenn Politik nach oben zu den Staats- und Regierungschef:innen verlagert wird, ersetzt man ein Forum, das Entscheidungen unter Mehrheitsregeln hätte treffen können, durch ein Forum, das Einstimmigkeit benötigt. Das ist kein Effizienzgewinn. Es ist eine politische Entscheidung zugunsten von Vetomacht auf höherer Ebene.

Zusammen genommen haben diese Entwicklungen die EU-Politikgestaltung zentralisierter, intergouvernementaler, krisengetriebener und institutionell weniger ausgewogen gemacht.

Warum der Europäische Rat seinen Ursprungszweck überschreitet

All dies stellt eine deutliche Abweichung vom ursprünglichen Zweck des Europäischen Rats dar. Das Organ wurde 1974 geschaffen, weil die Gemeinschaft in einer Zeit bevorstehender Erweiterung und wirtschaftlicher Turbulenzen ein Forum für übergreifende Richtungsvorgaben benötigte. Es sollte Koordination auf höchster Ebene sicherstellen, wo der bestehende institutionelle Apparat zu fragmentiert oder zu technisch erschien.

Diese ursprüngliche Begründung hat noch immer eine gewisse Relevanz. Die EU braucht wohl tatsächlich einen Ort, an dem Staats- und Regierungschef:innen außergewöhnlich schwierige Konflikte beilegen können. Das entscheidende Wort ist jedoch „außergewöhnlich“. Der Europäische Rat wurde nicht geschaffen, um die Routinepolitik der Union zu dominieren, sondern um Steuerung und allgemeine Kohärenz zu gewährleisten. Je mehr er sich von strategischer Orientierung hin zu detaillierten Eingriffen bewegt, desto weiter entfernt er sich von dem Grund, aus dem er eingerichtet wurde.

Missverhältnis zwischen politischer Zentralität und Regierungskapazität

Diese Aufgabenverschiebung wird durch das institutionelle Design noch verschärft. Der Europäische Rat verfügt über Sichtbarkeit, Autorität und mediale Aufmerksamkeit, aber nicht über den Verwaltungsapparat einer echten Exekutive. Er stützt sich auf ein vergleichsweise kleines Sekretariat sowie auf die Kommission, das Ratssystem und die nationalen Verwaltungen, um die inhaltliche Nacharbeit seiner Entscheidungen zu leisten.

Dadurch entsteht ein Missverhältnis zwischen politischer Zentralität und Regierungskapazität. Staats- und Regierungschefs können Ankündigungen machen, Pakete schnüren und Fristen setzen, aber sie können die dichte alltägliche Arbeit von Gesetzgebung, Durchsetzung und Umsetzung im Politiksystem der Union nicht selbst überwachen. Das ist ein Grund dafür, warum das Gipfelregieren so oft eine Kombination aus Überzentralisierung und Unterlieferung hervorbringt.

Eine Feuerwehr, die das Rathaus übernommen hat

Deshalb verwechseln die Verteidiger:innen des Europäischen Rats häufig zwei unterschiedliche Behauptungen. Die eine lautet, dass das Organ in Momenten akuter Krise nützlich ist. Das stimmt. Die andere lautet, dass es, weil es in Krisen nützlich ist, auch allgemein im Zentrum der EU-Governance sitzen sollte. Diese zweite Behauptung ist deutlich schwerer zu verteidigen.

Krisenbewältigung und allgemeines institutionelles Gleichgewicht sind nicht dasselbe. Eine Feuerwehr ist unverzichtbar, wenn ein Gebäude brennt, aber das bedeutet nicht, dass sie das normale Verwaltungssystem einer Stadt ersetzen sollte. Der Europäische Rat ist am stärksten als politische Feuerwehr der Union. Das Problem ist, dass er sich zunehmend so verhält, als sei permanentes Löschen der Normalfall des Regierens. Diese Entwicklung hat zudem eine Illusion von Kontrolle geschaffen. Staats- und Regierungschef:innen strukturieren die Optionen der anderen Institutionen oft vor, verfügen aber weder über die administrative Kapazität noch über die rechtlichen Instrumente oder die demokratische Legitimation, um die Union aus dem Zentrum heraus zu regieren.

Wie eine Union ohne den Europäischen Rat aussehen würde

Eine Europäische Union ohne den Europäischen Rat sähe daher anders aus als heute, aber nicht bis zur Unkenntlichkeit verändert.

Der größte relative Gewinner in der alltäglichen Politikgestaltung wäre die Kommission. Ohne ein dauerhaftes Gipfelzentrum, das Initiativen vorwegnimmt, hätte die Kommission mehr Raum, als echte Agenda-Setterin und Vermittlerin zu handeln. Sie könnte Koalitionen mit dem Parlament bilden, Optionen mit nationalen Minister:innen testen und gesetzgeberische Kompromisse im ordentlichen Verfahren strukturieren, statt sie durch vorherige Einigungen auf der Ebene der Staats- und Regierungschef:innen vorgeprägt vorzufinden. Das würde die Kommission nicht allmächtig machen. Sie bliebe weiterhin auf gesetzgeberische Zustimmung und die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung angewiesen. Aber sie würde einen Teil jener strategischen Initiative zurückgewinnen, die die Gipfelpolitik ausgehöhlt hat.

Auch das Europäische Parlament würde gewinnen. Ohne den Europäischen Rat würde der zentrale sichtbare Konflikt in der EU-Gesetzgebung deutlicher zwischen einer direkt gewählten Kammer und den im Rat der EU versammelten nationalen Minister:innen verlaufen. Das würde wahrscheinlich die politische Bedeutung parlamentarischer Debatten, der Ausschussarbeit und des parteipolitischen Wettbewerbs auf EU-Ebene erhöhen. Es könnte auch die parteipolitische Logik bei der Wahl der Kommissionspräsident:in stärken, weil das Amt weniger offensichtlich in ein Paketgeschäft auf Gipfelebene eingebettet wäre. Anders gesagt würde eine Union ohne den Europäischen Rat nicht gleich vollständig parlamentarisch, aber sie würde stärker parlamentarisierbar.

Andere Institutionen könnten die Aufgaben des Europäischen Rats übernehmen

Die entscheidende institutionelle Verschiebung beträfe den Rat, der wieder zur zentralen intergouvernementalen Arena würde. Ein großer Teil der Verhandlungen, die heute zwischen Premierminister:innen, Kanzler:innen und Präsident:innen stattfinden, würde zu Minister:innen, Ständigen Vertreter:innen und der rotierenden Ratspräsidentschaft hinabverlagert. In Routineakten könnte das die Entscheidungsfindung sogar verbessern, weil viele Fragen dadurch wieder mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden könnten. Der Preis wäre, dass Minister:innen weniger als Staats- und Regierungschef:innen in der Lage sind, große Deals über nicht wirklich miteinander verbundene Themen hinweg zu schließen oder sehr hohe politische Risiken zu tragen. Eine Union ohne den Europäischen Rat wäre in der alltäglichen Gesetzgebung daher wahrscheinlich ausgewogener und praktikabler. Allenfalls in Momenten sehr großer Konflikte müssten die Staats- und Regierungschef;innen hinzugezogen werden, um dramatische Gesamtpakete zu schnüren.

Der Gerichtshof würde indirekt wichtiger. Manche Streitigkeiten, die derzeit politisch auf Gipfelebene ausgetragen werden, würden stattdessen als rechtliche und institutionelle Konflikte zwischen Kommission, Parlament und Rat sichtbar werden. Das würde den Gerichtshof zu einem sichtbareren Schiedsrichter über Kompetenzen und Verfahren machen. Das wäre jedoch kein vollständiger Ersatz für politische Führung. Gerichte können Recht durchsetzen und institutionelle Grenzen klären, aber sie können weder geopolitische Strategie schaffen noch politische Lasten zwischen Mitgliedstaaten verteilen. Eine EU ohne den Europäischen Rat wäre daher stärker regelgebunden. Dort, wo politische Fragen sich nicht ohne Weiteres verrechtlichen lassen, würden die nationalen Staats- und Regierungschef:innen wieder ins Spiel kommen.

Ohne den Europäischen Rat wäre die Politikgestaltung besser

Wäre eine solche Union besser? Insgesamt wahrscheinlich ja, jedenfalls in der alltäglichen Politikgestaltung. Sie wäre weniger von nationalen Exekutiven dominiert, weniger von Einstimmigkeit an der Spitze abhängig und der Vertragslogik treuer, die strategische Orientierung von Gesetzgebung trennt. Die Kommission würde Initiative zurückgewinnen, das Parlament Sichtbarkeit und der Rat seine Bedeutung als der Ko-Gesetzgeber, der er dem Vertrag nach sein soll.

Das würde nicht alle Probleme der EU lösen. Konflikte, Meinungsverschiedenheiten oder langsame Entscheidungsfindung würden nicht verschwinden. Aber diese Konflikte würden sich stärker in Institutionen abspielen, die für Gesetzgebung und Kontrolle besser geeignet sind als ein Gipfelgremium aus 27 nationalen Staats- und Regierungschef:innen.

Den Europäischen Rat auf seine Vertragsrolle begrenzen

Das wichtigste Gegenargument ist ernst zu nehmen. Ohne den Europäischen Rat wäre die EU in der „großen“ Politik schwächer: bei Vertragsänderungen, fiskalischen Grundsatzentscheidungen, außenpolitischen Krisen, Erweiterungsrunden, militärischer Solidarität und bei Fragen, die viele politische Themen gleichzeitig betreffen. Das stimmt. Aber es rechtfertigt nicht das gegenwärtige Modell. Es zeigt lediglich, dass der Europäische Rat einen spezifischen komparativen Vorteil hat.

Die richtige Schlussfolgerung lautet nicht, dass die EU ihn alles dominieren lassen sollte, sondern dass er sparsam eingesetzt und enger an seine Vertragsrolle gebunden werden sollte. Das Problem heute ist nicht, dass es den Europäischen Rat gibt. Das Problem ist, dass er zunehmend so handelt, als könne die Union ohne ständige Eingriffe von oben nicht regiert werden.

Ein weiterer Punkt ist ebenfalls wichtig: Selbst wenn der Europäische Rat formal verschwände, würde die Politik der Staats- und Regierungschef:innen nicht verschwinden. Sie würden sich weiterhin treffen, so wie sie es schon vor der Schaffung des Europäischen Rats getan haben. Sie würden informelle Gipfel wahrscheinlich immer dann einsetzen, wenn die Herausforderungen hoch genug sind.

Das bedeutet, dass die realistische Lehre aus diesen kontrafaktischen Überlegungen nicht die Abschaffung des Europäischen Rats um ihrer selbst willen ist. Vielmehr zeigen sie, dass die Formalisierung von Gipfeldominanz im institutionellen Kern der EU Kosten verursacht. Sobald Staats- und Regierungschef:innen dauerhaft an der Spitze des Systems installiert sind, wird jede schwierige Frage nach oben gezogen. Ein Forum, das außergewöhnlich sein sollte, wird zur Gewohnheit. Ein Organ, das allgemeine Prioritäten festlegen sollte, beginnt operative Ergebnisse zu formen. Und Institutionen, die eigentlich gesetzgeberisch und kontrollierend tätig sein sollen, werden in Rollen zweiter Ordnung gedrängt.

Fazit

Die EU würde nicht zusammenbrechen, wenn es keinen Europäischen Rat gäbe. Sie hätte weiterhin eine Kommission, die Gesetzesvorschläge machen kann, einen Rat und ein Europäisches Parlament, die sie beschließen können, und einen Gerichtshof, der über die Einhaltung der Regeln wacht. Tatsächlich würde die Union in vielen Bereichen erkennbar parlamentarischer, stärker rechtlich geprägt und der Gemeinschaftsmethode gegenüber treuer werden. Die eigentliche Frage lautet daher nicht, ob die EU ohne den Europäischen Rat funktionieren könnte, sondern welche Art von Union entstünde, wenn Gipfelpolitik nicht länger das Zentrum der EU-Politikgestaltung dominierte.

Die EU braucht weniger Gipfelregierung, nicht mehr. Der Europäische Rat sollte ein Organ für große politische Richtungsentscheidungen, Verfassungsmomente und echte Notlagen sein. Er sollte nicht weiter als faktisches Machtzentrum der Union fungieren. Diese Rolle verzerrt das institutionelle Gleichgewicht, begünstigt Verzögerungen und Vetopolitik, schwächt die parlamentarische Demokratie, verengt die Autonomie der Kommission und schafft eine Lücke zwischen politischen Entscheidungen und tatsächlicher Umsetzung.

Eine Union ohne den Europäischen Rat wäre in Momenten akuter Krise weniger spektakulär und mitunter weniger entscheidungsstark. In ihrer alltäglichen Gesetzgebung wäre sie aber wahrscheinlich gesünder, ausgewogener und der Logik eines gemeinsamen europäischen Regierungssystems treuer. Die eigentliche politische Lehre ist daher diese: Die EU muss den Europäischen Rat nicht morgen abschaffen, aber sie muss ihn aus dem Zentrum rücken. Je stärker die Union von Gipfelpolitik abhängt, desto mehr untergräbt sie jene Institutionen, die dafür geschaffen wurden, Europa zu regieren.

Lucas Schramm ist Akademischer Rat am Geschwister-Scholl-Institut für Politikwissenschaft der Ludwig-Maximilians-Universität München.

Bilder: Reserved for leaders: European Union (European Council) [Lizenz], via European Council Newsroom; Porträt Lucas Schramm: privat [alle Rechte vorbehalten].

“Chefsache” no more: What the European Union would look like without the European Council

Deutsch

By Lucas Schramm

“The lesson that governments seem to have learned is that the biggest – and increasingly even the not so big – questions should be decided at the top.”

On 19 March 2026, the EU’s national heads of state or government met for the third time this year as the European Council. Originally scheduled to discuss economic competitiveness, the summit was overtaken by the hostilities in the Middle East and their implications for European security and energy supply. Internally, the European Council was – again – paralysed by the threat of Hungary’s prime minister Viktor Orbán (Fidesz/Patriots) to veto the €90bn EU financial support package for Ukraine that national leaders had actually agreed on in December last year.

Given its internal susceptibility to blockage and apparent incapacity to focus on the EU’s long-term priorities, the question appears whether the European Council still fulfils the functions that proponents attribute to it and that formed the basis of its creation in the 1970s. Indeed, while the European Parliament criticises the European Council for exceeding its Treaty-based mandate, scholars warn that the institution regularly falls short of meeting its self-declared objectives and timelines.

How would the EU look and operate without the European Council? Even though this question might seem practically irrelevant, it is worth investigating how the European Council’s development and current performance affects EU policymaking and polity development.

How the European Council has become the EU’s political centre

The starting point for examining the European Council’s trajectory and current role is legal and constitutional. In the treaties, it is supposed to provide the Union with “the necessary impetus for its development and define its general political directions and priorities” (Art. 15 TEU). It is explicitly not meant to exercise legislative functions.

That division of labour matters. The European Commission is supposed to promote the general interest of the Union and initiate legislation. The Council of the EU and the European Parliament are supposed to legislate and decide the budget. The Court of Justice is supposed to ensure that the law is observed. The European Council was therefore never designed to act like a standing executive steering committee above the rest of the system. Yet that is increasingly how it operates in practice. The gap between formal role and practical influence is the core problem.

Agenda control

Why has the European Council become so dominant? The first reason is agenda control. Every institutional cycle now begins with national leaders agreeing on a strategic agenda that guides the work of the Union for five years. This gives the European Council a powerful first-mover advantage. It tells the Commission what the big priorities are supposed to be, signals to ministers what compromises are politically possible, and frames public expectations about where the Union is going. In theory, that is only broad orientation.

In practice, it often becomes the outer boundary of what the EU institutions are expected to do. This matters because agenda-setting is power. An institution does not need to legislate directly if it can define the menu from which others must choose.

Control over appointments

The second reason is control over appointments. The European Council proposes the candidate for Commission President and is central to the package deals over the Union’s top jobs. That allows national leaders to shape not only policy priorities but also the political leadership that will implement them.

The consequence is that the Commission enters office already marked by a bargain struck among heads of state or government. Even when Parliament retains the formal power to elect the Commission President and approve the College, the real political starting point has often already been fixed at summit level. This weakens the link between Union-wide electoral contestation and executive leadership. It also reinforces the idea that the European Council stands above the ordinary institutional balance rather than within it.

Crisis management

The third reason for the European Council’s dominance is crisis management. During the euro crisis, the migration crisis, Brexit, the pandemic, and Russia’s war against Ukraine, it became the arena in which the crucial political bargains were struck. This happened for understandable reasons. When governments face existential distributional conflict, leaders want to negotiate personally. They can trade across issues, absorb domestic costs and present outcomes as national victories.

But repeated crisis management has transformed a temporary emergency role into a permanent model of governance. The lesson that governments seem to have learned is that the biggest – and increasingly even the not so big – questions should be decided at the top. That lesson is politically convenient, but constitutionally corrosive. It shifts the centre of gravity away from lawmaking by the ordinary institutions and toward summit bargaining among executives.

Authority

The fourth reason is the practical authority of European Council conclusions. These conclusions are not ordinary legislation, but they often function as if they were. Once national leaders have endorsed a line, it becomes difficult for ministers, the Commission or Parliament to depart from it without appearing to challenge the collective will of the heads of state or government.

This is how the European Council exercises influence beyond its formal competences. It rarely says, “we legislate.” Instead, it sets out the political package, leaves the legal drafting to others, and then constrains their room for manoeuvre. The other institutions remain formally important, but their autonomy is narrowed before the ordinary process even begins. Therefore, the European Council is no longer just a body that gives broad strategic guidance. It has become the Union’s political command post.

Why this changes EU decisions and weakens the other institutions

This dominance has real consequences for the kind of decisions the EU makes. The first consequence is that decisions become more intergovernmental in substance. Because the European Council is composed of national leaders, its compromises reflect what governments can jointly sell at home.

That tends to privilege short-term political manageability over long-term institutional coherence. It also favours solutions that can be framed as state bargains rather than as genuinely supranational choices, in other words: policies with “European added value”. The Union does not stop integrating, but it integrates in a more selective way: more when security concerns, crises or geopolitical necessities force leaders to act, and less when stable, rule-based policy development would require supranational initiative. The European Council does not stop integration, but it filters it through the logic of national executives.

Reactiveness and lack of stamina

The second consequence is that EU decisions become more reactive and less programmatic. The European Council is strongest when a crisis has already arrived, and leaders must break a deadlock. It is much weaker at sustained implementation over time. This helps explain why it often produces bold declarations, ambitious targets and headline bargains, yet struggles when the task is to deliver detailed, durable and internally coherent policy.

The Lisbon Strategy is the classic example for this. In 2000, leaders declared that the EU should become “the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world” by 2010, and later backed a target of spending 3 per cent of GDP on research and development. The rhetoric was grand, but delivery never matched it. More than two decades later, EU R&D intensity still remains below that target.

The same pattern appears in the European banking union. During the euro crisis, leaders were central to the political decision to build new crisis-management tools and to launch a banking union. The June 2012 summit language about breaking the vicious circle between banks and sovereigns became one of the defining formulas of that period. Yet the project remains incomplete. A European Deposit Insurance Scheme was proposed years ago but has still not been adopted.

That is not a trivial technical delay. It is evidence of a structural weakness. The European Council can push through the opening move of a major integration project when pressure is maximal, but it often cannot finish what it starts once the crisis atmosphere recedes and the distributive details become politically uncomfortable.

Delay and blackmail

A third consequence of European Council-driven EU policymaking is delay. Because it works by consensus, every high-salience file carries the risk that one government will hold up the whole Union. This creates a politics of leverage and sometimes outright blackmail. Leaders know that a summit is where pressure peaks and visibility is highest, so veto threats become especially valuable.

The 2023-2024 fight over the revision of the EU budget and the Ukraine Facility illustrated the point. One government could block an urgently needed collective decision that the others broadly supported, forcing the issue into another summit. Agreement eventually came, but only after delay, extra drama and renewed side-payments. This is not an isolated malfunction. It is a predictable feature of a system that concentrates too much political authority in an unanimity-based body at the top.

Weakening the other EU institutions

The effect on the other institutions is serious. The Commission loses agenda autonomy. Formally, it still holds the right of initiative in the normal case and remains indispensable for turning political bargains into legal acts and implementation plans. In practice, however, it increasingly works inside a framework set by the European Council. “Invitations” from leaders become quasi-mandates. Political entrepreneurs in the Berlaymont can still shape details, sequencing and packaging, but the space for independent initiative narrows when the central lines have already been drawn above them. A Commission that constantly waits for summit direction is not acting as the guardian and motor of the Union. It becomes more of a technocratic executive for bargains struck elsewhere.

The European Parliament also loses, even though its formal treaty powers remain extensive. In the ordinary legislative procedure, Parliament is a co-legislator on an equal footing with the Council. But if the decisive political trade-offs have already been settled by leaders, Parliament is often left negotiating inside a package it did not shape. This matters not only for institutional pride but for democracy. Parliament is the only directly elected Union-wide chamber. When the European Council dominates the politically salient stages of decision-making, the most visible choices are shifted away from the institution that most clearly represents EU citizens as citizens.

The Council of the EU is affected in a different way. In theory, it remains one of the Union’s two central legislative bodies. In practice, it is often asked to operationalise summit bargains already struck by national leaders. That reduces its space for autonomous compromise-building and makes it look less like an independent co-legislator and more like the delivery belt of the European Council. This is especially problematic because the Council, unlike the European Council, can often decide by qualified majority. Once politics is shifted upward to leaders, a forum that could have taken decisions under majority voting is replaced by one that needs unanimity. That is not an efficiency gain. It is a political choice in favour of higher-level veto power.

Together, these developments have made EU policymaking more centralised, more intergovernmental, more crisis-driven and less balanced institutionally.

Why the European Council has drifted beyond its original purpose

All of this represents a clear deviation from the original purpose of the European Council. The body was created in 1974 because the Community needed a forum for overall direction at a time of upcoming enlargement and economic turbulence. It was meant to supply top-level coordination where the existing machinery seemed too fragmented or too technical.

That original rationale still has some force. The EU arguably does need a place where leaders can settle exceptionally difficult conflicts. But the crucial word is “exceptionally.” The European Council was not created to dominate the routine politics of the Union but to provide broad steering and overall consistency. The more it moves from strategic orientation into detailed intervention, the more it departs from the reason it was established.

Mismatch between political centrality and governing capacity

That mission drift is aggravated by institutional design. The European Council has visibility, authority and media attention, but it does not have the administrative machinery of a real executive. It relies on a comparatively small secretariat and on the Commission, the Council system and national administrations to do the substantive follow-up.

This creates a mismatch between political centrality and governing capacity. Leaders can make announcements, broker packages and impose deadlines, but they cannot themselves supervise the dense everyday work of lawmaking, enforcement and implementation across the Union’s policy system. That is one reason why summit government so often produces a combination of over-centralisation and under-delivery.

A fire brigade that has taken over the city hall

It is also why the European Council’s defenders often confuse two different claims. One claim is that the body is useful in moments of acute crisis. That is true. Another claim is that because it is useful in crises, it should sit at the centre of EU governance more generally. That is much harder to defend.

Crisis leadership and day-to-day institutional balance are not the same thing. A fire brigade is indispensable when a building is burning, but that does not mean it should replace the city’s normal administrative system. The European Council is strongest as the Union’s political fire brigade. The problem is that it increasingly behaves as if permanent firefighting were the normal model of government. The development has also created an illusion of control. Heads of state or government often pre-structure the choices of the other institutions, but they do not have the administrative capacity, legal instruments or democratic design to govern the Union from the centre.

What a Union without the European Council would look like

A European Union without the European Council would therefore look different, but not unrecognisable.

The biggest relative winner in everyday policymaking would be the Commission. Without a standing summit centre that regularly pre-empts initiative, the Commission would have more room to act as a genuine agenda-setter and broker. It could build coalitions with Parliament, test options with national ministers, and structure legislative bargains through the ordinary process rather than through prior leader-level settlements. That would not make the Commission omnipotent. It would still depend on legislative agreement and on member state support for implementation. But it would recover some of the strategic initiative that summit politics has eroded.

The European Parliament would also gain. Without the European Council, the main visible conflict in EU lawmaking would more clearly pit a directly elected chamber against the government ministers gathered in the Council of the EU. That would likely increase the political salience of parliamentary debate, committee work and party competition at EU level. It could also strengthen the electoral logic behind the choice of Commission President, because the office would be less obviously embedded in a leader-level package deal. Put differently, a Union without the European Council would not automatically become fully parliamentary, but it would become more parliamentarisable.

Other institutions could cover the European Council’s tasks

The Council would (again) become the central intergovernmental arena. This is the key institutional shift. Much of the bargaining that currently takes place among prime ministers, chancellors and presidents would move down to ministers, ambassadors and the rotating presidency. In routine files, that could actually improve decision-making, because many issues could then be settled, ultimately, by qualified majority. The price would be that ministers are less able than leaders to make grand bargains across unrelated issues or absorb very large political risks. A Union without the European Council would thus probably be more balanced and more workable in ordinary lawmaking. At most, leaders might have to be called in to produce dramatic all-in-one packages at moments of very high conflict.

The Court of Justice would become more important indirectly. Some disputes currently contained politically at summit level would instead surface as legal and institutional conflicts among the Commission, Parliament and Council. That would make the Court a more visible arbiter of competences and procedure. Yet this would not be a full substitute for political leadership. Courts can enforce law and clarify institutional boundaries, but they cannot create geopolitical strategy or distribute political pain across member states. An EU without the European Council would therefore be more rule-bound; where political questions cannot easily be juridified, national leaders would come in.

Without the European Council, policymaking would be better

Would such a Union be better? On balance, probably yes, at least in ordinary policymaking. It would likely be less dominated by national executives, less dependent on unanimity at the top, and more faithful to the treaty logic that separates strategic guidance from legislation. The Commission would recover initiative, Parliament would gain visibility, and the Council would matter more as the actual legislative partner it is supposed to be.

That would not solve all EU problems. It would not eliminate conflict, disagreement or slow decision-making. But it would make those conflicts play out in institutions that are better designed to handle lawmaking and scrutiny than a summit body of 27 national leaders.

Limiting the European Council to its treaty role

The main counterargument is serious. Without the European Council, the EU would be weaker at high politics: treaty change, major fiscal bargains, foreign-policy crises, enlargement decisions, war-related solidarity and questions that cut across many sectors at once. That is true. But it does not rescue the current model. It merely shows that the European Council has a specific comparative advantage. The right conclusion is not that the EU should let it dominate everything. The right conclusion is that it should be used sparingly and kept closer to its treaty role. The problem today is not that the European Council exists. The problem is that it increasingly acts as though the Union cannot govern without constant intervention from its top table.

Another point is crucial, too. Even if the European Council disappeared formally, leader politics would not vanish. National leaders would still meet, just as they did before the European Council was created. Leaders would likely recreate informal summits whenever the stakes were high enough.

That means the realistic lesson of this counterfactual thinking is not abolition for its own sake. It is that formalising summit dominance inside the EU’s institutional core has costs. Once leaders are permanently installed at the top of the system, every difficult issue is tempted upward. A forum that should be exceptional becomes habitual. A body that should define general priorities starts shaping operational outcomes. And institutions that are supposed to legislate and scrutinise are pushed into second-order roles.

Conclusion

The EU would not collapse if there were no European Council. It would still have a Commission that can propose legislation, a Council and a European Parliament that can adopt it, and a Court of Justice that can police the rules. In fact, in many areas the Union would become more recognisably parliamentary, more legalistic and more faithful to the Community method. The real question is therefore not whether the EU could function without the European Council, but what kind of Union would emerge if summit politics stopped dominating the centre of EU policymaking.

The EU needs less summit government, not more. The European Council should remain a body for broad political direction, constitutional moments and genuine emergencies. It should not continue to function as the de facto command centre of the Union. That role distorts the institutional balance, encourages delay and veto politics, weakens parliamentary democracy, narrows the Commission’s autonomy, and creates a gap between grand political deals and actual delivery.

A Union without the European Council would be less spectacular and sometimes less decisive in moments of acute crisis. But in its everyday lawmaking it would likely be healthier, more balanced and more faithful to the logic of shared European government. The real policy lesson is therefore straightforward: The EU does not need to abolish the European Council tomorrow, but it does need to de-centre it. The more the Union depends on summit politics, the more it undermines the institutions that were actually built to govern Europe.

Lucas Schramm is a senior researcher and lecturer at the Geschwister Scholl Institute of Political Science at Ludwig Maximilian University of Munich.

Pictures: Reserved for leaders: European Union (European Council) [license], via European Council Newsroom; portrait Lucas Schramm: private [all rights reserved].

The human right to democracy in multilevel systems: A legal toolbox against democratic back-sliding

Deutsch

By Thomas Giegerich

Global and regional agreements and the Universal Declaration of Human Rights support an implicit general right to national and international democracy.

The human rights revolution since 1945 has established human dignity, liberty and equality as the basis of any democratic system. Simultaneously, the consolidation of multilevel systems of government on the global and regional levels has created parameters for national democracy and demands for international democracy. First formulated in the aftermath of the fall of the Iron Curtain, the “right to democracy” has had its ups and downs. In our time of democratic backsliding, the existence and content of rights to national and international democracy and their interdependence are examined with particular emphasis on the European Union.

Democracy as a universal value

The UN has propagated national democracy as a universal value, defined its essential human rights-based features and helped putting it into practice by election monitoring. The UN Human Rights Council, in particular, has emphasised that human rights, the rule of law and democracy are interlinked and mutually reinforcing. More recently, the UN has also promoted international democracy, including through UN reform, for example in the 2024 UN Pact for the Future. But in the UN sources there is no reference to any individual or collective general human right to national or international democracy which would be helpful at a time of democratic backsliding.

There is a collective right of peoples to national and international democratic self-determination in the sense of an entitlement to the maintenance of elementary standards of democracy in national and international decision-making. National and international democracy are interdependent. The goal is to ensure an adequate overall standard of democracy in multilevel systems of government. While that collective right to national and international democracy is part of jus cogens (peremptory law) and has erga omnes effects (creating obligations vis-à-vis all other states), it is so vague that violations can only be established in clear-cut cases. It is therefore even more difficult to enforce than the right of self-determination in general.

Human rights as cornerstones of democracy

With regard to national governmental systems, essential democratic standards as well as supplementary democratic guarantees such as the rights of citizens to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives, to vote and to be elected at genuine periodic, universal, equal and secret elections, and to have equal access to public service as well as the freedoms of information and expression, peaceful assembly and association without discrimination are enshrined in the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) of 1948 as well as the human rights treaties at global level (primarily the International Covenant on Civil and Political Rights of 1976) and regional levels in Europe, Africa, the Americas and the Arab world.

These standards and guarantees are enforceable in international judicial and quasi-judicial proceedings as well as politically, most effectively (but not without gaps) in Europe thanks to the European Court of Human Rights. But no general right to national democracy has yet been recognised anywhere. Concerning international democracy and the interdependence between the levels of government regarding democratic standards, only the European Convention on Human Rights and its Court have demonstrated problem awareness and ventured a solution, but not formulated any general right to international democracy or an adequate overall standard of democracy.

The EU as an exemplary albeit imperfect multilevel democracy

In the EU’s quasi-federal (supranational) constitution, democracy at EU and member state levels are obviously interdependent and therefore closely intertwined. Accordingly, EU law formulates concrete democratic requirements with a supranational character for both the EU and the member states. Several of those supranational democratic standards constitute judicially enforceable individual rights with primacy over national law.

Art. 2 and 10 TEU even enshrine a general right to national democracy. By virtue of Art. 4 (2) TEU, however, member states retain broad discretion in designing their concrete democratic structures, so that only elementary democratic standards are made obligatory by EU law. The EU Charter of Fundamental Rights (CFR) codifies the common supplementary democratic rights that bind the member states when they are implementing EU law.

Regarding the EU level, Art. 10 (3) sentence 1 TEU enshrines the central democratic right of Union citizens to EU democracy and Art. 9 sentence 1 TEU the general right to democratic equality. Specific democratic rights at EU level are guaranteed by the CFR, alongside the aforementioned supplementary democratic rights. While the rights regarding national democracy are generally better entrenched (in global and regional international law as well as in EU law) than the rights regarding international democracy, in EU law, the rights regarding supranational democracy are better entrenched than the rights regarding international democracy.

From a synthesis of all these democratic rights, an unwritten general individual right of Union citizens to democracy at EU level can be derived. The EU also actively engages in the “export” of democracy to third states (horizontally) and to the international community (vertically). The human right to democracy in general and in its specific aspects is more firmly entrenched and more easily and effectively enforceable within the multilevel EU system than outside. Union law thus harbours a great potential to counteract democratic backsliding both in individual member states and at EU level.

An unwritten human right to international democracy

In conclusion, the most important democratic elements at national level rest on a firm basis in internationally or supranationally guaranteed democratic human rights and are therefore relatively well enforceable. These specific democratic rights are the source of an unwritten general right to national democracy that has not yet been firmly established but can help counter systemic threats against democratic systems.

The democratic human rights also support international democracy. From their synthesis, an unwritten general human right to international democracy can be derived. Democracy must also be realised internationally in global and regional international and supranational organisations that characterise the modern multilevel system. National and international democracy are interdependent and can come into conflict. The general human right to an adequate overall standard of democracy in multilevel systems requires a balance between national and international democracy.

Democratic backsliding is incompatible with international law

There is an obvious and growing gap between, on the one hand, the firm entrenchment and further expansion in international law of the explicitly guaranteed specific democratic rights and the implicit right to national democracy based on them and, on the other hand, the increasing autocratic reality. As with human rights in general, the realisation of democratic rights experiences ups and downs. After the up we experienced post-1989/90, we are currently witnessing a downward movement.

For the purpose of reversing that downward movement, democrats of all countries should unite in order to help enforce democratic parameters everywhere and at all levels. They can build on good legal and political foundations: All members of the human family enjoy a series of specific democratic human rights that are explicitly entrenched in the various global and regional human rights treaties as well as the truly universal and often confirmed UDHR; they are also part of supranational EU law. These guarantees, which are more or less effectively enforceable in national, international and supranational courts and treaty bodies, support an implicit general individual right to both national and international democracy at all levels that overlaps with the collective peoples’ right of self-determination.

We can uphold democracy by exercising our human rights

While this general right will rarely be enforceable as such, it informs the pro-democratic interpretation of those specific rights and may generate further specific pro-democratic rights functioning as gap-fillers. Autocratic government and, even more, retrogression from established democratic standards into autocracy, is presumptively incompatible with international and supranational law. Each and every holder of democratic rights can contribute to uphold national and international democracy by resolutely exercising their rights.

In conclusion, we have all the necessary legal and political instruments at our disposal at all governmental levels to counteract democratic backsliding. They need to be used with determination.

Thomas Giegerich is professor emeritus for European law, international law and public law at the Saarland University.

This article is based on the author’s book “The Human Right to Democracy in Multilevel Systems at a Time of Democratic Backsliding: Global, Regional and European Union Perspectives,” which has recently been published online by Springer Nature (open access).

Pictures: Chalking the Universal Declaration of Human Rights: University of Essex 2015 [CC BY-NC 2.0], via Flickr; portrait Thomas Giegerich: private [all rights reserved].

Das Menschenrecht auf Demokratie in Mehrebenensystemen: Ein rechtlicher Instrumentenkoffer gegen Demokratieabbau

English

Von Thomas Giegerich

Globale und regionale Abkommen und die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte stützen ein implizites allgemeines Recht auf nationale und internationale Demokratie.

Die Menschenrechtsrevolution seit 1945 hat Menschenwürde, Freiheit und Gleichheit als Grundlage jedes demokratischen Systems etabliert. Gleichzeitig sind durch die Konsolidierung von Mehrebenen-Regierungssystemen auf globaler und regionaler Ebene neue Parameter für nationale und Forderungen nach internationaler Demokratie entstanden. Das „Recht auf Demokratie”, das erstmals nach dem Fall des Eisernen Vorhangs formuliert wurde, hat seine Höhen und Tiefen erlebt. In unserer Zeit des Demokratieabbaus werden die Existenz und der Inhalt der Rechte auf nationale und internationale Demokratie sowie ihre gegenseitige Abhängigkeit mit besonderem Schwerpunkt auf der Europäischen Union untersucht.

Demokratie als universeller Wert

Die Vereinten Nationen haben die nationale Demokratie als universellen Wert herausgestellt, ihre wesentlichen menschenrechtsbasierten Merkmale definiert und durch Wahlbeobachtung zu ihrer Umsetzung beigetragen. Insbesondere der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen hat betont, dass Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie miteinander verknüpft sind und sich gegenseitig verstärken. In jüngerer Zeit haben die UN auch die internationale Demokratie gefördert, unter anderem durch projektierte Reformen ihrer eigenen Funktionsweise, beispielsweise im Rahmen des UN-Pakts für die Zukunft 2024. In den Quellen der UN findet sich jedoch kein Hinweis auf ein individuelles oder kollektives allgemeines Menschenrecht auf nationale oder internationale Demokratie, das gegen Demokratieabbau nutzbar gemacht werden könnte.

Es gibt aber ein kollektives Recht der Völker auf nationale und internationale demokratische Selbstbestimmung im Sinne eines Anspruchs auf die Aufrechterhaltung elementarer Standards der Demokratie in nationalen und internationalen Entscheidungsprozessen. Nationale und internationale Demokratie sind voneinander abhängig; Ziel ist es, im Mehrebenensystem einen angemessenen Gesamtstandard der Demokratie zu gewährleisten.

Dieses kollektive Recht auf nationale und internationale Demokratie ist zwar Teil des jus cogens (zwingendes Recht) und hat erga-omnes-Wirkung (schafft Verpflichtungen gegenüber allen anderen Staaten). Es ist allerdings so vage formuliert, dass Verstöße nur in eindeutigen Fällen festgestellt werden können, und ist daher noch schwieriger durchzusetzen als das Recht auf Selbstbestimmung im Allgemeinen.

Menschenrechte als Eckpfeiler der Demokratie

In Bezug auf nationale Regierungssysteme sind wesentliche demokratische Standards sowie ergänzende demokratische Garantien – wie das Recht der Bürger:innen, sich direkt oder durch frei gewählte Vertreter:innen an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten zu beteiligen, bei echten, regelmäßigen, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen zu wählen und gewählt zu werden und gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern zu haben, ebenso wie die Informations- und Meinungsfreiheit sowie das Recht auf friedliche Versammlungen und Vereinigungen ohne Diskriminierung – in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 sowie in den Menschenrechtsverträgen auf globaler Ebene (vor allem im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte von 1976) und auf regionaler Ebene in Europa, Afrika, Amerika und der arabischen Welt verankert.

In internationalen gerichtlichen und quasi-gerichtlichen Verfahren sowie politisch durchsetzbar, sind diese Standards und Garantien am wirksamsten (wenn auch nicht lückenlos) in Europa. Dies ist vor allem dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu verdanken. Ein allgemeines Recht auf nationale Demokratie wurde bislang jedoch noch nirgendwo anerkannt. Was die internationale Demokratie und die demokratische Interdependenz zwischen den Regierungsebenen angeht, haben bislang nur die Europäische Menschenrechtskonvention und ihr Gerichtshof Problembewusstsein gezeigt und Lösungsansätze gewagt. Auch sie haben jedoch kein allgemeines Recht auf internationale Demokratie oder einen angemessenen Gesamtstandard für Demokratie formuliert.

Die EU als exemplarische, wenn auch unvollkommene Demokratie

In der quasi-föderalen (supranationalen) Verfassung der EU sind Demokratie auf EU-Ebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten offensichtlich voneinander abhängig und daher eng miteinander verflochten. Dementsprechend formuliert das EU-Recht konkrete demokratische Anforderungen mit supranationalem Charakter sowohl für die EU als auch für die Mitgliedstaaten. Mehrere dieser supranationalen demokratischen Standards stellen gerichtlich durchsetzbare individuelle Rechte dar, die Vorrang vor nationalem Recht haben.

Art. 2 und 10 EUV verankern sogar ein allgemeines Recht auf nationale Demokratie. Gemäß Art. 4 (2) EUV verfügen die Mitgliedstaaten jedoch über einen weiten Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer konkreten demokratischen Strukturen, sodass nur elementare demokratische Standards durch das EU-Recht verbindlich vorgeschrieben sind. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) kodifiziert gemeinsame ergänzende demokratische Rechte, die für die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des EU-Rechts verbindlich sind.

Für die europäische Ebene verankert Art. 10 (3) Satz 1 EUV das zentrale demokratische Recht der Unionsbürger auf EU-Demokratie und Art. 9 Satz 1 EUV das allgemeine Recht auf demokratische Gleichheit. Spezifische demokratische Rechte auf EU-Ebene werden durch die GRCh garantiert, zusätzlich zu den oben genannten ergänzenden demokratischen Rechten. Grundsätzlich sind Rechte auf nationale Demokratie sowohl im globalen und regionalen Völkerrecht als auch im EU-Recht im Allgemeinen besser verankert als Rechte auf internationale Demokratie; im EU-Recht sind Rechte auf supranationale Demokratie besser verankert als Rechte auf internationale Demokratie.

Aus einer Synthese all dieser demokratischen Rechte lässt sich ein ungeschriebenes allgemeines individuelles Recht der Unionsbürger:innen auf Demokratie auf EU-Ebene ableiten. Zudem engagiert sich die EU auch aktiv für den „Export“ von Demokratie in Drittstaaten (horizontal) und in die internationale Gemeinschaft (vertikal). Das Menschenrecht auf Demokratie im Allgemeinen und in seinen spezifischen Aspekten ist innerhalb des EU-Mehrebenensystems fester verankert und leichter und wirksamer durchsetzbar als außerhalb. Das Unionsrecht birgt somit großes Potenzial, um einem Demokratieabbau sowohl in einzelnen Mitgliedstaaten als auch auf EU-Ebene entgegenzuwirken.

Ein ungeschriebenes Menschenrecht auf internationale Demokratie

Zusammengefasst beruhen die wichtigsten Elemente der Demokratie auf nationaler Ebene auf einer soliden Grundlage international oder supranational garantierter demokratischer Menschenrechte und sind daher relativ gut durchsetzbar. Diese spezifischen demokratischen Rechte sind die Quelle eines ungeschriebenen allgemeinen Rechts auf nationale Demokratie, das zwar noch nicht fest verankert ist, aber dazu beitragen kann, systemischen Bedrohungen demokratischer Systeme entgegenzuwirken.

Die demokratischen Menschenrechte unterstützen auch die internationale Demokratie. Aus ihrer Synthese lässt sich ein ungeschriebenes allgemeines Menschenrecht auf internationale Demokratie ableiten. Demokratie muss auch international in globalen und regionalen internationalen und supranationalen Organisationen verwirklicht werden, die das moderne Mehrebenensystem prägen.

Nationale und internationale Demokratie sind voneinander abhängig und können in Konflikt geraten. Das allgemeine Menschenrecht auf einen angemessenen Gesamtstandard der Demokratie in Mehrebenensystemen erfordert deshalb ein Gleichgewicht zwischen nationaler und internationaler Demokratie.

Demokratieabbau ist mit internationalem Recht unvereinbar

Es besteht eine offensichtliche und wachsende Kluft zwischen der festen völkerrechtlichen Verankerung und kontinuierlichen Ausweitung ausdrücklich garantierter spezifischer demokratischer Rechte sowie des darauf basierenden impliziten allgemeinen Rechts auf nationale Demokratie einerseits und der zunehmend autokratischen Realität andererseits. Wie bei den Menschenrechten im Allgemeinen verläuft auch die Verwirklichung demokratischer Rechte in Höhen und Tiefen. Nach dem Aufschwung, den wir nach 1989/90 erlebt haben, beobachten wir derzeit eine Abwärtsbewegung.

Um diese Abwärtsbewegung umzukehren, sollten sich Demokrat:innen aller Länder zusammenschließen, um überall und auf allen Ebenen zur Durchsetzung demokratischer Parameter beizutragen. Sie können dabei auf guten rechtlichen und politischen Grundlagen aufbauen: Alle Mitglieder der Menschheitsfamilie genießen eine Reihe spezifischer demokratischer Menschenrechte, die in den verschiedenen globalen und regionalen Menschenrechtsverträgen sowie in der wirklich universellen und oft bestätigten AEMR ausdrücklich verankert sind; sie sind auch Teil des supranationalen EU-Rechts.

Diese Garantien, die mehr oder weniger wirksam vor nationalen, internationalen und supranationalen Gerichten und Vertragsorganen durchsetzbar sind, stützen ein implizites allgemeines individuelles Recht auf nationale und internationale Demokratie auf allen Ebenen, das sich mit dem kollektiven Selbstbestimmungsrecht der Völker überschneidet.

Die Ausübung unserer Menschenrechte stützt die Demokratie

Dieses allgemeine Recht wird zwar selten als solches durchsetzbar sein, aber es prägt die demokratiefreundliche Auslegung jener spezifischen Rechte und kann weitere spezifische demokratische Rechte hervorbringen, die als Lückenfüller fungieren. Ein autokratischer Regierungsstil und erst recht eine Rückentwicklung von etablierten demokratischen Standards hin zur Autokratie dürften mit internationalem und supranationalem Recht unvereinbar sein. Jede einzelne Inhaber:in demokratischer Rechte kann durch die entschlossene Ausübung dieser Rechte zur Aufrechterhaltung der nationalen und internationalen Demokratie beitragen.

Kurz gefasst: Wir verfügen über alle nötigen rechtlichen und politischen Instrumente auf allen Regierungsebenen, um gegen Demokratieabbau vorzugehen. Es gilt, sie entschlossen einzusetzen.

Thomas Giegerich ist pensionierter Professor für Europarecht, Völkerrecht und Öffentliches Recht an der Universität des Saarlandes.

Dieser Artikel basiert auf dem vom Autor verfassten Buch „The Human Right to Democracy in Multilevel Systems at a Time of Democratic Backsliding: Global, Regional and European Union Perspectives“, das vor kurzem online bei Springer Nature erschienen ist (Open Access).

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Treppe mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte: University of Essex 2015 [CC BY-NC 2.0], via Flickr; Porträt Thomas Giegerich: privat [alle Rechte vorbehalten].

Democracy takes time: The European Parliament must not rush the hearings of the new Commission

Deutsch

By Manuel Müller

Who will join Ursula von der Leyen in the new EU Commission? Three months after the European election, the Council has still not proposed a list.

The resignation of the French candidate Thierry Breton, staged on the social media service X and accompanied by attacks on Ursula von der Leyen (CDU/EPP), was just the latest spectacular twist in the increasingly protracted search for a new European Commission. Von der Leyen’s election as Commission president in July had gone very smoothly. Since then, however, the timetable has been pushed back further and further. It already seems illusory that the Commission will be able to take office on 1 November as originally planned. But even 1 December will probably only be possible if everything goes very smoothly from now on.

These delays are of course a problem for the EU’s ability to act, not least because only the Commission has the right to initiate new legislation. Politico Europe has already described the timetable as a “fiasco” – and public pressure is building on all those involved to stop playing political games and approve the new Commission as soon as possible.

Governments are at fault for the delays so far

But those who call for haste now ignore the institutional logic of the European timetable. The delays so far have been almost entirely caused by the national governments, many of which – despite the long summer recess – have been unable or unwilling to put forward an acceptable candidate in time. By contrast, the time pressure that is now being exerted is mainly on the European Parliament, which is due to scrutinise the candidates in the coming weeks.

This is a fatal signal: If governments delay their proposals long enough, they can effectively neutralise the Parliament’s rights of scrutiny and co-decision in the process. This cannot be in the interest of European democracy, also with regard to the appointment procedures of future Commissions.

Even the timing of the elections was controversial

In fact, the struggle between the institutions over the timing of this European election year goes back a long way. After the 2009 and 2014 European elections were held at the end of May, the European Parliament, in its 2022 proposal for a reform of the European electoral law, suggested bringing the elections forward to 9 May. This earlier date would have eased the timetable for appointing the Commission, leaving more room after the elections for coalition talks between the parties in the Parliament, for example.

However, the governments in the Council were unable to agree on a date for the elections at all, so they took place in the first week of June (as provided for as a default option in the current direct elections act). The European Council’s formal nomination of von der Leyen then took place on 27 June, just three weeks before the Parliament’s summer recess. The parties thus refrained from negotiating a written coalition agreement and elected von der Leyen as Commission president on 18 July.

Governments prioritise national party logics

As a next step, the procedure in Art. 17 (7) TEU stipulates that the member states make “suggestions” on the basis of which the Council, in agreement with the Commission president-elect, proposes the commissioners. In late July, von der Leyen therefore asked each government to suggest a man and a woman by 30 August so that she could put together a gender-balanced Commission.

This was not a new procedure: in 2014 and 2019, the then Commission presidents had also called for a gender-mixed pair of candidates. However, hardly any government was willing to really go for it. Their priority was not so much the composition of the Commission as a whole, but rather the national party or coalition logic of filling their “own” national commissioner post.

First delays

The first delays in the timetable occurred in two member states that currently only have caretaker governments: Bulgaria, where a cabinet of technocrats has been in office since March 2024 with a mandate limited to organising new national elections, and Belgium, where no new coalition has been formed since the national elections in June. Still, both countries submitted proposals by early September.

More problematic was the fact that the sum of national logics in the nomination of candidates resulted in a massively male-dominated list, with which von der Leyen could not venture before the European Parliament. The Commission president therefore began to exert pressure on various member states, trying to persuade them to nominate a woman by promising them more interesting portfolios. As a result, the Romanian government changed its proposal in early September, while Malta publicly rejected it.

The Slovenian case

But the real sticking point was Slovenia. Its liberal government had originally proposed its candidate for the Commission, Tomaž Vesel (independent), back in April – earlier than anyone else, but obviously also without consulting von der Leyen, who at the time was still in the middle of the European election campaign. When the Commission president pushed for a woman instead, the Slovenian government initially refused. A few days later, however, Vesel himself declared that he no longer wanted to run under these conditions. Shortly after that, the government named Marta Kos (GS/close to ALDE) as a replacement candidate. By now it already was 9 September.

However, under Slovenian law, the European Affairs committee of the national parliament must first hold a consultative vote before the commissioner is formally proposed by the government. This vote was originally scheduled for 13 September, but was then postponed without a date by the committee’s chairman – a member from the opposition SDS party (EPP) – on the official grounds that the committee needed more information on the background to Vesel’s resignation.

In theory, the Council could now explore the legal option of simply adopting the list of commissioners without waiting for a formal proposal from Slovenia. The wording of Art. 17 (7) TEU does not preclude this, nor is there any systematic reason why a single member state should be able to block the appointment procedure (in which the European Council and the Council otherwise always vote by qualified majority) by not submitting a proposal. After all, the Council was also able to propose a Commission in 2019 even though the UK did not propose a member at that time.

The Parliament can only wait

However, neither the Council nor von der Leyen herself seem to want to go down this road, so the European Parliament has little choice but to wait. Having planned to present her team to the European Parliament last week, von der Leyen will now meet the group leaders today, on 17 September. However, given the incomplete list of names, it is still unclear whether she will be able to present an allocation of portfolios.

And as long as MEPs (and the candidates themselves) do not know who has been nominated for which portfolio, they cannot prepare for the hearings that the Parliament will hold before the final election of the Commission. According to the current timetable, the hearings are likely to take place in early November and the election of the Commission at the end of November.

The hearings are essential to the Commission’s legitimacy

The hearings are an essential part of the European Commission’s supranational democratic legitimacy. Each commissioner candidate is questioned for several hours by the committee responsible for his or her portfolio. The committee then votes by a two-thirds majority on whether to give the candidate the green light. If a two-thirds majority is not reached, a second vote is held (if necessary after a further hearing of the candidate), in which a simple majority is sufficient. If the candidate still fails the second vote, the national government must make a new proposal and a new hearing takes place – meaning an additional delay of several weeks. Only when all the candidates have been approved by their respective committees does the actual election of the Commission take place in plenary.

On the one hand, the Parliament uses the hearings to check the professional suitability of the candidates. On the other hand, the hearings also indirectly serve to negotiate (party-)political interests. While at the national level this kind of negotiation usually takes place in the coalition talks before the formation of the government, at the European level it is only here that the elected representatives have the opportunity to influence things like the gender balance and the party-political composition of the Commission or the organisation and distribution of portfolios.

This influence is weaker than that of parties at national level, which is a serious problem for the democratic meaningfulness of European elections. But it does exist, and the more MEPs use their right to have a say, and if necessary to defeat individual candidates, the more visible it will be to European citizens that their vote can make a difference in European elections.

Several candidates facing headwinds

And indeed, this year in particular, there are a number of candidates who are facing political headwinds in Parliament. To name but a few:

• Raffaele Fitto (FdI/ECR) of Italy is, alongside the Hungarian Olivér Várhelyi (Fidesz/P), the only candidate from a far-right party in the new Commission. Nevertheless, according to media reports, von der Leyen has him in mind as one of her vice-presidents. Socialists, Liberals and Greens oppose this.
• Teresa Ribera (PSOE/PES) of Spain is the most prominent Socialist candidate and could become vice-president, with responsibility for climate change, among other things. However, she is seen as a supporter of renewable energy and opposes nuclear power. This displeases some MEPs, especially on the right.
• Olivér Várhelyi (Fidesz/P) from Hungary is the most right-wing of the candidates and did not make himself popular with MEPs during the last parliamentary term. Some observers have suggested that the Hungarian government does not expect the Parliament to confirm him anyway, but is merely using him as a pawn to buy time and increase pressure on MEPs to approve a replacement candidate that will be nominated later.
• Ekaterina Zaharieva (GERB/EPP) from Bulgaria was involved in a citizenship-for-money scandal in 2018. She is therefore criticised by the Liberals (who had hoped for the Bulgarian commissioner post themselves).
• Christophe Hansen (CSV/EPP) from Luxembourg was proposed by his country’s liberal-conservative government, although the European Socialists’ lead candidate, Nicolas Schmit (LSAP/PES), is also from Luxembourg. This has been strongly criticised in the PES – especially as the Socialists are already severely under-represented in the Commission compared to their European election results.
• Glenn Micallef (PL/PES) from Malta was proposed by his government, despite several female candidates with more political experience. Many see him as an embodiment of the gender problem in von der Leyen’s team. Other weak male candidates are, for example, Apóstolos Tzitzikóstas (ND/EPP) from Greece and Kóstas Kadís (independent) from Cyprus.

Coalition debates can create public visibility …

This doesn’t mean that the Parliament will necessarily reject all these candidates. Some parties will oppose some candidates while others will support them. In the end, some groups may compromise and accept each other’s candidates. This is just normal in a coalition government.

But for such a compromise to create democratic legitimacy, it must be transparent to the electorate. The parties should therefore communicate as clearly as possible what they want from the new Commission and what concessions they are prepared to make to other political forces in the Parliament.

Negotiations on the partisan composition and policy orientation of the new Commission are not parliamentary navel-gazing, but can be an important element in the creation of a pan-European political public sphere. Controversies during the hearings are the first opportunity for many European media to report on the candidates and the first opportunity for many citizens to learn about them.

… but they need time

But for this to work, the European parties need time to deal with these controversies without pressure. MEPs must have a real option to reject candidates (and, as in the case of Hungary, possibly also their replacements). If this leads to further delays, the blame should not be put on the Parliament, but on the governments of the member states, some of which took months to propose a single candidate due to their national party and coalition dynamics.

By comparison, the pan-European party and coalition dynamics, which will only be able to unfold in the coming weeks during the hearings in the European Parliament, are far more important for the democratic legitimacy of the European Commission as a whole. The European parties must therefore take their time now – even if this means that the Commission will not take office until the new year.

Picture: European People’s Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons.