The European Policy Quartet: With the Hungarian election behind us and the French one ahead – what is the state of play in the EU’s struggle against democratic backsliding?

Deutsch

With:

• Manuel Müller, Der (europäische) Föderalist, Helsinki
• Julian Plottka, Institut für Europäische Politik, Berlin
• Sophie Pornschlegel, University of Maastricht

This conversation was conducted as a written online chat in German. The text below has been edited and translated.

Viktor Orbán is gone. But the threat to the EU from the far right is far from over.

Manuel
When Viktor Orbán lost the Hungarian election in April, there was a great sense of relief in Brussels. More than anyone else, Orbán embodied the rise of far right across Europe and the erosion of national democracy in the EU member states where they have come to power. Now he is gone – but the threat that the far right poses to the EU is far from over.

In today’s European Policy Quartet, we’ll take a look at the current state of the struggle for democracy and the rule of law within EU member states. Was Orbán’s political downfall just a stroke of luck, or is it a sign that the EU’s rule-of-law instruments are having an effect? Has the far-right wave in Europe reached its peak? And what will the super election year of 2027 – with elections in France, Italy, Spain and Poland, among others – have in store for us?

But let’s take another look at Hungary first. Ultimately, of course, elections are always decided by the national electorate themselves. Yet it was quite clear that the EU institutions also played a role here. Rhetorically, the Commission kept a low profile, probably to give Orbán as little ammunition as possible during the election campaign. At the same time, however, the EU had frozen about 20 billion euros for Hungary under various rule-of-law instruments, which severely restricted Orbán’s financial leeway, for example in terms of pre-election fiscal handouts. So did they get it all right?

Sophie
Good morning! Great to be back here.

In general, it is certainly encouraging that there has been a change of government in Hungary, especially since the elections weren't fair and free any more – so Péter Magyar’s success was by no means a foregone conclusion. As for the EU, I wouldn’t be sure that it really played such a significant role. Yes, some funds were frozen, but the main reason why Orbán lost the election was endemic corruption and the poor economic situation. For that, he had only himself to blame.

Overall, in my view, the EU has been rather weak in recent years when it comes to the rule of law. And what will happen next in Hungary remains to be seen.

Julian
Whatever the EU has done to support the rule of law in Hungary has certainly come far too late. The Commission should have made consistent use of all the means at its disposal even before the penultimate parliamentary election in Hungary in 2022. Especially the delayed application of the conditionality mechanism, despite the European Parliament’s first legal action against the Commission in October 2021, was a clear act of appeasement towards Orbán. The Commission failed to take a firm political stance on this issue, it really had to be pushed into action.

Sophie
And one more point to add to Julian’s argument: The Commission has allowed itself to be blackmailed by Orbán, for example when funds were released to Hungary in December 2023 in exchange for him lifting his veto on the Ukraine aid package. The European Parliament has also taken legal action against this. What we see here is that the Commission has politicised the rule of law and turned it into something negotiable – just as Orbán wanted.

What more could the EU have done?

Manuel
OK, the Commission had to be pushed into action. But in the end it did take action, didn’t it? In any case, it seems to me that a lot of people in the EU policy debate think that Orbán’s defeat has vindicated the approach of rule-of-law conditionality – that is, that it’s best to target authoritarian leaders in the member states primarily through financial means.

The main alternative – namely the Article 7 procedure, with the possibility of suspending voting rights in the Council – regularly fails politically due to the requirement for unanimity. So what else could or should the EU have done?

(Just asking for a friend. Actually, I completely agree with your criticism of the Commission’s hesitant approach!)

Sophie
There is a lot the EU could have done. First and foremost, it could have made proper use of the instruments already available. For example, the Article 7 procedure was not taken seriously enough. Yes, it is a limited instrument, but the issue could at least have been put on the Council’s agenda. But none of the member states that have held the Council presidency in recent years wanted to do so.

Also, it would have been possible to apply the rule of law conditionality mechanism not just to three structural funds, but to all of them – and to do so without instrumentalising it for political ends.

The Commission has also been extremely hesitant when it comes to infringement proceedings. In this regard, the European Court of Justice has actually done more to uphold the rule of law than any other institution (the Parliament has tried, but it simply doesn’t have much power in this area). And when lots of legal experts say that the Treaties are being breached, but the Commission, as the “guardian of the Treaties”, does nothing, that’s actually a sign that the Commission has not done its job properly.

Why did the Commission hesitate so long?

Julian
What I find particularly fascinating about the Commission’s behaviour is the question of why: Why did the Commission remain inactive and hesitant for so long?

I can think of three arguments:

1. The German economy, and German car manufacturers in particular, would have lost a great deal of money if the Commission had intervened earlier.
2. From a tactical standpoint, making concessions has often made negotiations in the European Council easier in the short term – or at least that is what the heads of state and government believed.
3. Conservatives had a kind of nostalgic feeling for Orbán, especially in Germany. I’m sure I’m not the only one who has often heard people say that, deep down, Orbán is actually “a good guy”!

What do you think was the reason for the Commission’s lack of commitment? Are there any other explanations?

Manuel
I think point 2 is structurally the most important aspect, although the others have certainly played a part as well. But the many areas where unanimity is required in the Council have given Orbán enormous leverage. This applies in particular to foreign policy, which is especially prominent given the current geopolitical situation, but also to the EU budget, without which the EU would be paralysed. Orbán has been really skilful at exploiting this – and maybe as importantly, he has shown potential imitators how it’s done.

What next for Hungary?

Sophie
Absolutely. The prevailing attitude in the Council is to seek compromise, even with people like Orbán.

I also see the danger that the Commission will now celebrate Magyar’s election as a political victory and open up towards Hungary too quickly, rather than considering strategically how the EU can be a partner to Hungary in the process of redemocratisation. EU funds shouldn’t be released for political reasons, but according to the criterion of whether or not a member state adheres to the principles of the rule of law. And objectively speaking, Hungary is not currently doing so, because the judiciary and the media, for example, are not sufficiently independent. After all, the country has not become a democracy again overnight. To achieve that, it will first have to “undo” 16 years of democratic backsliding.

Julian
I see that risk too, especially as the EPP regards Magyar as one of their own – an EPP-dominated Commission, the large EPP group in Parliament and a predominantly EPP European Council will surely be only too happy to let all oversight slide.

What the Commission should be doing now is sitting down with the new Hungarian government to agree on a clear roadmap for dismantling the autocratic system. Funds should only be released once previously agreed benchmarks for re-democratisation have been met.

Sophie
Especially since Magyar was himself a member of Fidesz until 2024, meaning he supported the move towards autocracy for years. His then-wife, Judit Varga, was even minister of justice under Orbán and responsible for the confrontational stance towards Brussels. He later became the leader of the opposition, but he’s still a right-wing conservative. One can therefore only hope that he keeps his election promises and rebuilds democratic structures in Hungary. Anyway, his first staffing decisions for the new government are looking promising so far.

Julian
True! We should also not forget that Magyar owes his overwhelming majority solely to the absurd Hungarian electoral system. Orbán’s Fidesz still received over 38 per cent of the vote.

Given that the consequences of dismantling the autocratic system are unlikely to please all voters, and given that the Hungarian party system has all but ceased to exist, Hungary’s long-term stability is by no means clear. The temptation is therefore strong to perhaps not pursue the restoration of democracy quite so rigorously – on the grounds that “it’s better to play it safe so that Fidesz doesn’t return”.

Even without Orbán, the far right remains strong in Europe

Sophie
I agree. From a PR perspective, this is all very nice for the EU and its member states: Orbán is gone, so we’ve solved the problem. But nothing has actually been solved – Hungary hasn’t suddenly become democratic again overnight. I very much hope that the EU does not repeat the same mistake it made with Poland by prematurely discontinuing the Article 7 procedure before any real progress had been made. The EU is perfectly capable of pursuing a two-pronged approach: politically demonstrating that it is now dealing with Hungary differently, while also remaining consistent in its use of the rule of law instruments.

And let’s perhaps have a brief look at the situation in the other EU member states. Orbán has played the role of Europe’s “black sheep” in recent years. For many, this was a rather convenient situation, as it diverted attention from other problematic developments – for example, the fact that far-right parties are also in power in several other EU member states: Italy, Slovakia, Czechia, also Sweden and Finland.

Not to mention the fact that, in certain areas, far-right ideology is already being promoted by democratic parties. One need only look at the EU’s migration policy and the latest return regulation, which is truly worrying from a human rights perspective.

Julian
In a way, it is quite an ironic twist that Orbán has been voted out of office just as his migration policy has finally entered the political mainstream and is being implemented.

How will the rise of the far right be stopped?

After years on the rise, support for far-right parties in the EU has declined slightly in recent months.

Manuel
So let’s move on from the past to the present: As Sophie said, numerous EU member states have far-right parties in government, even if not all of them are as openly anti-democratic as Hungary’s Fidesz. Judging by the polls, the political mood in Europe is more right-wing than it has ever been since the Second World War.

At the same time, however, my latest European Parliament seat projections have shown that the Europe-wide rise of the far right has levelled off and has even begun to decline slightly since last autumn.

Of course, there are exceptions at national level, such as Germany, where the AfD continues to surge from one record high to the next. But rather than standing frozen like a rabbit in the headlights, it is still a good occasion to ask: When and how might the rise of the far right in Europe actually come to a halt?

Sophie
The “when” is a good question – you’d need a crystal ball to answer that! But there is a clear answer to the “how”: The centrist parties must finally stop adopting the right-wing agenda. Many academic studies have now proven that voters always prefer the original to the copy, and the more right-wing ideas move into the mainstream, the easier it becomes for far-right parties to come to power. A prime example of this is the UK’s migration policy under Keir Starmer. Labour has really shot itself in the foot with that.

Julian
Let’s hope it’s just the foot and not the head. 🙈

Why has the far right recently stagnated in EU opinion polls?

Manuel
Sophie, I see things exactly the same way, and I’m also familiar with the studies you mention – like this one by Werner Krause et al. Also, it doesn’t ultimately make much difference to us citizens whether far-right policies are implemented by far-right parties or by parties traditionally considered to be centrist. After all, it’s not the name that matters, but the political substance.

Nevertheless, I suspect that Orbán’s defeat will be seen as a vindication by those who believe that adopting right-wing positions is a winning strategy. As you said earlier, Magyar is hardly a left-winger. And across Europe, the recent slowdown in the rise of the right has coincided with a period in which many centrist parties are adopting right-wing positions. (Although centrist parties have so far gained little from this in the polls: In the latest seat projections, it is mainly newcomer parties and independents that have made gains, such as the populist PB, which won Bulgaria’s parliamentary election in April.)

Julian
We would have to take a closer look at voter migration numbers for that. In general terms, I can think of three reasons for the decline of the far right:

1. The extremists may have exhausted their voter potential in many member states; after all, there are also staunch democrats who would never vote for them. This would be a very worrying development, however, because it would mean that the enemies of democracy have become permanently entrenched at their current level.
2. As you just said, in some member states voters are switching their support to new and fringe parties. This would be a better development, insofar as it would show that these voters are not convinced by far-right policies on their merits. However, if we end up with a merry-go-round of protest votes instead, that would still pose a structural problem for democracy, as electoral results and parliamentary majorities would become more volatile.
3. It could also be that right-wing extremism is no longer in vogue and has passed its peak. If so, an interesting question would be: Where do we go from here? Will Markus Söder be hugging trees again in three years’ time and linking his political future to the end of nuclear power? Or will the current deregulation agenda at EU level strengthen left-wing parties?

Sophie
Markus Söder entered the chat. 😆

Manuel
Good points, Julian! As a fourth reason (or an addition to your third): Donald Trump is also likely to play a part in this. His erratic behaviour and decisions have caused the Republican Party’s poll ratings in the US to plummet and seem to be so off-putting also to European voters that they have damaged the image of the far-right camp across the Atlantic.

But your first two points are certainly valid as well. We also have to keep in mind that, for now, the seat projections merely indicate a temporary halt to the multi-year rise of far-right parties, not a big trend reversal. Currently, the far-right camp is still significantly stronger than it was at the last European election in 2024. It could therefore well be that we are simply witnessing the far-right consolidating at a high level, and that the problems of recent years have become endemic.

Sophie
Yes. As long as we fail to tackle the fundamental problems facing our society, economy and politics – such as the issue of inequality – the far right will continue to solidify its position.

Will the rule of law drop off the EU’s agenda without Orbán?

Julian
I see yet another risk: Now that the poster boy for dictatorship has stepped down, I fear that the issue of the rule of law in the EU will soon cease to interest anyone. Viktor Orbán was perfectly suited to the role of the personification of evil, which allowed the issue to be brought to the attention of the wider public. This will not work quite as well with any of the other heads of state and government who are currently displaying authoritarian tendencies. Either people will turn a blind eye to their evil ways for opportunistic reasons, as with Giorgia Meloni, or they are simply not well known enough, as in the case of Czechia.

Manuel
Yes, I see that risk too. Even in Orbán’s case, the EPP stood by him until he began to explicitly attack European policy-makers such as Manfred Weber. Of course, other authoritarian politicians will learn from this: As long as they keep a low profile in Brussels and support the key objectives on the agenda of the major member states, they will have considerable scope to erode national democracy at home.

The key player that might stand in the way of this is the European Court of Justice, for which considerations of political expediency do not play as significant a role as they do for the Council, the Commission or even the European Parliament. But the ECJ’s scope for action is limited – in particular, it can only respond to specific cases that are brought before it.

Sophie
That’s true. I’d also like to briefly draw attention here to the ECJ’s latest ruling against Hungary: This has been the first time the Court has cited Art. 2 TEU as an independent legal basis in its judgments. The definition of “European society”, which was used for the first time, is also interesting. These are interesting developments that demonstrate the need for the EU to be more vocal about the fundamental values it defends. But yes, the ECJ is not the guardian of the Treaties. And the European Commission should take its role much more seriously here and make use of its legal scope for action. Overall, I am rather under the impression that the Commission is acting very timidly, with “anticipatory obedience” towards the Council.

Regarding Julian’s point: I find it fascinating how the stance on Ukraine often takes precedence over all other positions within the EU. For example, Merz has no qualms about working with Meloni to push through a deregulation agenda in Brussels, even though she is a neo-fascist. The narrative here is that, because she supports Ukraine, she is an acceptable partner.

Is being “pro-Ukraine” the only relevant criterion?

Julian
I agree with you on this point and I am also alarmed by how uncritically people in Germany have been speculating about the potential new “power couple” Merz-Meloni. But on the issue of Ukraine, it should be noted that the Italian fascists have been loyal to NATO since the end of the Second World War. So this is a well-established foreign policy stance, not an expression of short-term politics. Still, it should not be used as an argument to normalise fascism.

Manuel
I’m also not sure whether the term “neo-fascism” adequately describes Meloni’s politics. In any event, she is not a Mussolini nostalgist, but above all a power-oriented politician whose policies are broadly in line with those of other far-right parties in Europe – somewhat more pragmatic, somewhat more skilful than many others, and perhaps all the more dangerous for it.

As for your general point, Sophie, I do agree. Ahead of the 2024 European election, Manfred Weber declared that the EPP would only cooperate with parties that were “pro-European, pro-rule of law and pro-Ukraine”. But if you look at who they form governing coalitions with at national level, “pro-Ukraine” seems to be the only criterion that really matters. And when it comes to forming majorities in the European Parliament, it seems the EPP is now happy to work with any partner anyway.

Julian
The extent to which the erosion of democracy has become mainstream would be a topic worthy of its own European Policy Quartet. I also find it worrying, for example, how the EPP is attempting to silence critical voices and extra-parliamentary opposition. Consider, for instance, the NGO working group in the European Parliament, where the EPP is collaborating with the far right.

What if Bardella wins the election in France?

Manuel
Let’s instead return to the point that the EU might lose interest in the rule of law issue following Orbán’s defeat, as there is no longer a prominent, polarising figurehead for the European far-right camp. That could change as early as 2027: National elections are due to be held in no fewer than eight EU member states that year – including the presidential election in France, where the likely far-right candidate, Jordan Bardella (RN/Patriots), is currently well ahead in the polls for the first round.

Is the EU prepared for the possibility that France could shift to the right in a year’s time?

Sophie
To put it simply: No, the EU isn’t in the least bit prepared for this.

And this is particularly serious when one considers the implications – for the EU budget or for decision-making in the Council, for example. Unfortunately, neither Brussels nor the capitals of the member states are taking a forward-looking approach. The strategy being pursued is simply to sit back and hope for the best.

Julian
I don’t think Bardella will be able to step into the role that Orbán has played any time soon. Even if he wins the election and then sets about dismantling French democracy very efficiently, it is doubtful that he will line his own pockets and act as an autocrat in the same way as Orbán. To be fair, it also took Orbán years to establish his reputation.

In France, I think there is a greater risk that actors would gravitate towards Bardella, regardless of his policies – simply because the country is so large. He’d essentially be treated as a second Meloni, even though his views on European policy are even further from the mainstream than hers.

Manuel
I also think that many European politicians have a mixture of (a) the hope that Bardella would ultimately behave like Meloni – that is, that he would be reasonably cooperative at European level and would push ahead with the erosion of national democracy in such a gradual way that the EU could ignore the problem for a few years – and (b) the confidence that, if necessary, he could be reined in using the existing rule of law conditionality instruments, just as was done with Orbán.

At the very least, however, the latter is likely to prove far more challenging in France than in Hungary. If Orbán has repeatedly succeeded in using the threat of a veto to force the EU to release funds, Bardella is likely to encounter even fewer obstacles. “EU-26” arrangements without France would simply have far fewer resources, whether financial, diplomatic, or military. And then there is the fact that, in the event of a conflict, France could simply suspend its own payments into the EU budget. While this would obviously be contrary to EU law, France, as a net contributor, may politically well have the upper hand here.

Sophie
I’m really intrigued to see what will happen if the RN wins the presidential election. One thing is certain: There will be major protests in France. It is still too early to say how an RN government would position itself towards the EU, or how important the EU issue will be for the next French government. In the best-case scenario, an RN government would pay little attention to it and many things would largely continue as before. In the worst-case scenario, they would make Europe one of their ideological driving forces and actively push for the erosion of the EU.

I do think that an RN government would face a certain “reality check” once it comes to power. For example, the party has already abandoned its former stance on leaving the euro. But that is not to say that an RN government would not have serious consequences that would weaken the EU as a whole.

One more point: We should not forget that the MAGA administration in the US supports far-right movements across Europe. After all, this was made quite explicit in last December’s National Security Strategy. It is not yet clear how this will affect the overall picture in the EU over the coming years.

And now?

Manuel
Oh dear … We can see just how quickly European optimism about Orbán’s departure fades as soon as the upcoming election in France is mentioned. So, to conclude on a constructive note: What can, what should the EU be doing to prepare for 2027?

Sophie
Here’s a five-point plan:

1. Invest in strategic foresight so that you have options on the table.
2. Identify, name, and resolve vulnerabilities – for example, in the rules of procedure of the EU institutions.
3. Invest in capacity-building within the EU institutions: Ultimately, it is always people who stand up against authoritarianism.
4. If possible, get the EU budget for 2028-2034 approved before the French election (which unfortunately looks unlikely).
5. Forge democratic coalitions, primarily to ensure qualified majority decisions in the Council – and if that fails: Strengthen frameworks outside the EU institutions so that decisions can still be taken.

Manuel
👍

I myself have repeatedly proposed the idea of a supplementary treaty over the past few years (including once here in a European Policy Quartet), whereby a group of member states would enter into a binding agreement amongst themselves to refrain from exercising their national right of veto in the Council in future.

That would not have helped to rein in Orbán, as he certainly would not have agreed to such a supplementary treaty. But it would have been binding on future governments of the participating countries. For example, if France were on board, this would significantly limit the potential for blackmail by a future Bardella government. Unfortunately, there is probably not enough time left to negotiate such an agreement now.

Julian
I believe the most important thing is for some person, or group of people, to develop a vision for Europe. In my opinion, the current deregulation agenda promoted by von der Leyen and Weber does not constitute such a vision.

However, this holds true regardless of the outcome of the French election. At the moment, I am more concerned that there is nothing a far-right French president could block which a democratic president would be able to achieve.

Manuel Müller is a Helsinki-based EU researcher and editor of the blog “Der (europäische) Föderalist”.

Julian Plottka is a Scientific Senior Project Manager at the Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

Sophie Pornschlegel is a Brussels-based policy analyst and a doctoral researcher at the University of Maastricht.

The contributions reflect solely the personal opinion of the respective authors.

All issues of the European Policy Quartet can be found here.

Pictures: Orbán: Belgian Presidency of the Council of the EU 2024/Julien Nizet [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons [cropped]; portrait Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs/Eeva Amundi [all rights reserved]; portraits Julian Plottka, Sophie Pornschlegel: private [all rights reserved].

Das europapolitische Quartett: Nach der Wahl in Ungarn ist vor der Wahl in Frankreich – wie steht es im Ringen um Demokratie und Rechtsstaat in der EU?

English

Mit:

• Manuel Müller, Der (europäische) Föderalist, Helsinki
• Julian Plottka, Institut für Europäische Politik, Berlin
• Sophie Pornschlegel, Universität Maastricht

Dieses Gespräch entstand als Online-Chat und wurde redaktionell bearbeitet.

Viktor Orbán ist weg. Aber die Gefahr, die für die EU von Rechtsaußen ausgeht, ist noch lange nicht gebannt.

Manuel
Nach der Abwahl von Viktor Orbán im April war die Erleichterung in Brüssel groß. Orbán repräsentierte wie kaum ein anderer den europaweiten Aufstieg der Rechtsaußen-Parteien und den Abbau nationaler Demokratie in den EU-Mitgliedstaaten, in denen sie die Regierungsmacht gewonnen haben. Jetzt ist er weg – aber gebannt ist die Gefahr, die für die EU von Rechtsaußen ausgeht, noch lange nicht.

Im heutigen europapolitischen Quartett wollen wir einen Blick darauf werfen, wie es im Ringen um Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den EU-Mitgliedstaaten heute steht. Ist Orbáns politisches Ende nur ein Glücksfall oder ein Zeichen dafür, dass die Rechtsstaats-Instrumente der EU greifen? Hat die Rechtsaußen-Welle in Europa ihren Höhepunkt erreicht? Und was hält das Superwahljahr 2027 – mit Wahlen unter anderem in Frankreich, Italien, Spanien und Polen – für uns bereit?

Aber blicken wir als Erstes noch einmal auf Ungarn. Natürlich werden Wahlen am Ende immer von den nationalen Wähler:innen selbst entschieden. Aber man konnte doch recht deutlich erkennen, dass auch die EU-Institutionen hier eine Rolle spielten. Rhetorisch hielt sich die Kommission zwar ostentativ zurück, um Orbán im Wahlkampf möglichst wenig Angriffsfläche zu bieten. Gleichzeitig hatte die EU im Rahmen verschiedener Rechtsstaatsinstrumente aber rund 20 Milliarden Euro für Ungarn eingefroren, was massiv Orbáns finanziellen Spielraum einschränkte, um zum Beispiel vor der Wahl noch fiskalische Geschenke zu verteilen. Alles richtig gemacht also?

Sophie
Guten Morgen! Schön, wieder dabei zu sein.

Grundsätzlich ist es erst mal erfreulich, dass es in Ungarn zu einem Machtwechsel gekommen ist, vor allem, weil die Wahlen nicht mehr fair und frei waren – der Erfolg von Péter Magyar war also alles andere als gegeben. Was die EU betrifft, wäre ich mir nicht so sicher, dass sie wirklich eine so große Rolle gespielt hat. Ja, es wurden einige Gelder eingefroren, aber der Hauptgrund für Orbáns Wahlniederlage waren die endemische Korruption und die schlechte wirtschaftliche Lage. Daran war er schon selbst schuld.

Insgesamt war die EU meines Erachtens in den letzten Jahren recht schwach auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit. Und wie es jetzt in Ungarn weitergehen wird, ist eine offene Frage.

Julian
Was die EU gemacht hat, um in Ungarn Rechtstaatlichkeit durchzusetzen, kam auf jeden Fall viel zu spät. Die Kommission hätte alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel bereits vor der vorletzten Parlamentswahl in Ungarn 2022 konsequent nutzen können. Besonders die verzögerte Anwendung des Konditionalistätsmechanismus, trotz der ersten Klage des Parlaments gegen die Kommission im Oktober 2021, war ein klares Appeasement gegenüber Orbán. Die Kommission hat da keine politischen Akzente gesetzt, sondern hat sich zum Jagen tragen lassen.

Sophie
Und noch ein Punkt, um Julians Argument zu ergänzen: Die Kommission hat sich von Orbán erpressen lassen, beispielsweise als im Dezember 2023 Gelder an Ungarn freigegeben wurden, damit er sein Veto gegen das Ukraine-Hilfspaket aufgibt. Dagegen hat das Europäische Parlament auch geklagt. Das zeigt: Die Kommission hat Rechtsstaatlichkeit politisiert und zu etwas Verhandelbarem gemacht – so, wie es Orbán wollte.

Was hätte die EU mehr tun können?

Manuel
Gut, die Kommission hat sich zum Jagen tragen lassen. Aber am Ende hat sie dann eben doch gejagt, oder? Jedenfalls scheint mir gerade eine weit verbreitete Ansicht in der europapolitischen Debatte zu sein, dass Orbáns Niederlage den Ansatz der Rechtsstaatlichkeitskonditionalität – also autoritäre Machthaber:innen in den Mitgliedstaaten vor allem finanziell am Kragen zu packen – bestätigt hat.

Die wichtigste Alternative, nämlich das Artikel-7-Verfahren mit der Möglichkeit eines Entzugs des Stimmrechts im Rat – scheitert politisch regelmäßig an der geforderten Einstimmigkeit. Was sonst hätte die EU also noch tun können oder sollen?

(Ich frage für einen Freund … Eigentlich bin ich bei der Kritik am zögerlichen Vorgehen der Kommission völlig bei euch!)

Sophie
Die EU hätte vieles machen können. Als Erstes die Instrumente richtig nutzen, die es gibt. Beispielsweise wurde der Artikel-7-Prozess nicht ernst genommen. Auch wenn er als Instrument limitiert ist, hätte man das Thema wenigstens auf die Agenda im Rat setzen können. Das wollte aber keines der Mitgliedsländer, die die Ratspräsidentschaften in den letzten Jahre inne hatten.

Außerdem wäre es möglich gewesen, den Rechtsstaatlichkeit-Konditionalitätsmechanismus nicht nur auf drei Strukturfonds anzuwenden, sondern auf alle – und eben ohne ihn direkt politisch zu instrumentalisieren.

Und auch bei den Vertragsverletzungsverfahren war die Kommission extrem zögerlich. Da hat der EuGH tatsächlich mehr für Rechtsstaatlichkeit gemacht als alle anderen Institutionen (das Parlament hat es versucht, ist aber in diesem Bereich nicht so mächtig). Und wenn zahlreiche Jurist:innen sagen, dass die Verträge verletzt werden, aber die Kommission als „Hüterin der Verträge“ nichts unternimmt, dann ist das eigentlich ein Zeichen, dass die Kommission ihre Arbeit nicht richtig gemacht hat.

Warum hat die Kommission so lange gezögert?

Julian
Was ich mit Blick auf das Verhalten der Kommission besonders faszinierend finde, ist die Frage nach den Gründen: Warum war die Kommission so lange untätig und zögerlich?

Mir fallen da drei Argumente ein:

1. Die deutsche Wirtschaft und besonders die deutschen Autobauer hätten viel Geld verloren, wenn die Kommission frühzeitig interveniert hätte.
2. Machttaktisch haben Konzessionen oft Verhandlungen im Europäischen Rat kurzfristig erleichtert, oder die Staats- und Regierungschef:innen glaubten das zumindest.
3. Auf konservativer Seite gab es eine Orbán-Nostalgie, besonders in Deutschland. Wie oft habe ich gehört, eigentlich sei er doch „ein Guter“!

Was glaubt ihr, dass der Grund für das fehlende Engagement der Kommission war? Gibt es noch weitere Erklärungen?

Manuel
Ich denke, Punkt 2 ist strukturell der wichtigste Aspekt, obwohl die anderen sicher auch eine Rolle gespielt haben. Aber die vielen Bereiche, in denen man im Rat Einstimmigkeit braucht, haben Orbán ein enormes Erpressungspotenzial gegeben. Das gilt insbesondere für die Außenpolitik, die angesichts der geopolitischen Lage gerade besonders prominent ist, aber auch für den EU-Haushalt, ohne den die EU handlungsunfähig wäre. Orbán war sehr geschickt darin, das immer wieder auszunutzen – und vielleicht ebenso wichtig, er hat auch potenziellen Nachahmer:innen vorgemacht, wie es geht.

Wie weiter in Ungarn?

Sophie
Absolut. Der Habitus im Rat ist die Kompromiss-Suche, auch mit Akteuren wie Orbán.

Ich sehe jetzt auch die Gefahr, dass die Kommission die Wahl von Magyar als ihren politischen Erfolg feiert und sich zu schnell auf Ungarn zubewegt, statt strategisch zu überlegen, wie die EU ein Partner Ungarns im Redemokratisierungsprozess sein kann. EU-Gelder sollten nicht aus politischen Gründen freigegeben werden, sondern nach dem Kriterium, ob ein Mitgliedstaat rechtsstaatliche Prinzipien einhält oder nicht. Und das tut Ungarn aktuell objektiv nicht, weil die Justiz und die Medien zum Beispiel nicht ausreichend unabhängig sind. Das Land ist ja nicht von einem Tag auf den anderen wieder eine Demokratie geworden; dafür müssen jetzt erst 16 Jahre Demokratieabbau „rückgängig“ gemacht werden.

Julian
Die Gefahr sehe ich auch, zumal die EVP Magyar ja als einen der Ihren ansieht – da werden eine schwarze Kommission, die große schwarze Fraktion im Parlament und ein mehrheitlich schwarzer Europäischer Rat sicherlich freudestrahlend alle Kontrolle fahren lassen.

Eigentlich müsste die Kommission sich jetzt mit der neuen ungarischen Regierung zusammensetzen und einen klaren Fahrplan zum Rückbau der Autokratie vereinbaren. Gelder werden erst freigegeben, sobald zuvor vereinbarte Benchmarks der Re-Demokratisierung erreicht sind.

Sophie
Zumal Magyar bis 2024 selbst Fidesz-Mitglied war, also jahrelang den Autokratisierungskurs mitgetragen hat. Seine damalige Frau Judit Varga war unter Orbán sogar Justizministerin und für den Konfrontationskurs gegenüber Brüssel zuständig. Er wurde dann zwar zum Anführer der Opposition, bleibt aber definitiv rechtskonservativ. Man kann also nur hoffen, dass er seine Wahlversprechen einhält und die demokratischen Strukturen in Ungarn wieder aufbaut. Die ersten Personalentscheidungen, die von Magyar für seine Regierung getroffen wurden, sind bisher aber vielversprechend.

Julian
Richtig! Wir sollten auch nicht vergessen, dass Magyar seine überwältigende Mehrheit nur dank des absurden ungarischen Wahlsystems hat. Orbáns Fidesz hat immer noch über 38 Prozent der Stimmen erhalten.

Da zu erwarten ist, dass die Auswirkungen eines Rückbau der Autokratie nicht allen Wählenden gefallen wird, und da das ungarische Parteiensystem quasi nicht mehr existiert, ist die dauerhafte Stabilisierung Ungarns keine ausgemachte Sache. Da ist die Versuchung schon groß, die Wiederherstellung zur Demokratie vielleicht nicht ganz so konsequent voranzutreiben – mit dem Argument „Play it save, damit Fidesz nicht zurückkommt“.

Auch ohne Orbán bleiben Rechtsextreme in Europa stark

Sophie
Das sehe ich auch so. PR-technisch ist das ja für die EU und die Mitgliedsländer sehr praktisch: Orbán ist weg, wir haben das Problem gelöst. Dabei ist nichts gelöst – Ungarn ist nicht von einem Tag auf den anderen wieder demokratisch geworden. Ich hoffe sehr, dass die EU nicht denselben Fehler macht wie mit Polen und das Artikel-7-Verfahren frühzeitig einstellt, bevor tatsächliche Fortschritte gemacht wurden. Die EU kann sehr wohl zweigleisig fahren: Politisch zeigen, dass sie nun anders mit Ungarn umgeht, aber mit den Rechtsstaatlichkeitsinstrumenten konsequent bleiben.

Und vielleicht noch ein Ausblick auf die Lage in den anderen EU-Staaten: Orbán war ja in den letzten Jahren immer das „schwarze Schaf“ Europas. Das war für viele eine ganz angenehme Situation, weil es die Aufmerksamkeit von anderen problematischen Entwicklungen abgelenkt hat – zum Beispiel der Tatsache, dass rechtsextreme Parteien auch in zahlreichen anderen EU-Mitgliedsländern an der Macht sind: Italien, die Slowakei, Tschechien, auch Schweden und Finnland.

Ganz abgesehen davon, dass rechtsextreme Ideologie in einigen Bereichen ja auch schon durch demokratische Parteien vorangetrieben wird: Dafür muss man sich nur die EU-Migrationspolitik anschauen und die letzte Rückführungsverordnung, die aus einer Menschenrechtsperspektive wirklich besorgniserregend ist.

Julian
Eigentlich ist es ein Treppenwitz der Geschichte, dass Orbán gerade dann abgewählt wurde, als seine Migrationspolitik im politischen Mainstream angekommen ist und umgesetzt wird.

Wie kommt der Rechtsaußen-Aufschwung zum Erliegen?

Nach jahrelangem Aufschwung gingen die Umfragen für Rechtsaußen in der EU zuletzt leicht zurück.

Manuel
Dann lasst uns jetzt mal von der Vergangenheit zur Gegenwart kommen: Wie Sophie gesagt hat, regieren auch nach Orbán in zahlreichen EU-Mitgliedstaaten Rechtsaußen-Parteien (mit), auch wenn sie nicht alle so offen antidemokratisch auftreten wie die ungarische Fidesz. Schaut man auf die Umfragen, ist die politische Stimmung in Europa so weit rechts wie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr.

Gleichzeitig habe ich in meinen Europawahl-Sitzprojektionen zuletzt aber auch feststellen können, dass der europaweite Anstieg des Rechtsaußen-Lagers seit letztem Herbst zum Halten gekommen und sogar in eine leichte Abwärtsbewegung übergegangen ist.

Natürlich gibt es nationale Ausnahmen, zum Beispiel Deutschland, wo die AfD weiter von einem Rekordhoch zum nächsten eilt. Aber statt wie das Kaninchen vor der Schlange zu stehen, lohnt es sich trotzdem zu überlegen: Wann und wie könnte der Rechtsaußen-Aufschwung in Europa eigentlich zum Erliegen kommen?

Sophie
Wann ist eine gute Frage, da müsste man in die Kristallkugel schauen können. Zum „Wie“ gibt es aber eine klare Antwort: Die Mitte-Parteien sollten endlich aufhören, das Programm der Rechten zu übernehmen. Die Wähler:innen finden das Original immer besser als die Kopie, das haben inzwischen zahlreiche wissenschaftliche Studien belegt. Denn je stärker rechte Ideen in den Mainstream rücken, desto einfacher wird es für rechtsextreme Parteien an die Macht zu kommen. Das beste Beispiel ist hier wohl die britische Migrationspolitik unter Keir Starmer, mit der sich Labour selbst ins Knie geschossen hat.

Julian
Hoffen wir mal, dass es nur das Knie und nicht der Kopf ist. 🙈

Warum stagnierten die Rechten zuletzt in den EU-Umfragen?

Manuel
Sophie, ich sehe das grundsätzlich genauso und kenne auch die entsprechenden Studien – zum Beispiel diese hier von Werner Krause et al. Und am Ende macht es für uns Bürger:innen ohnehin keinen so großen Unterschied, ob Rechtsaußen-Politik von Rechtsaußen-Parteien umgesetzt wird oder von Parteien, die traditionell der Mitte zugerechnet werden. Entscheidend ist ja nicht der Name, sondern der politische Inhalt.

Trotzdem vermute ich, dass sich von Orbáns Niederlage einige bestätigt fühlen dürften, die eine Übernahme rechter Positionen als Erfolgsstrategie ansehen. Wie du selbst vorhin gesagt hast, ist Magyar schließlich nicht gerade ein Linker. Und auch europaweit fällt die jüngste Abschwächung des Aufschwungs der Rechten eben in die Zeit, in der Mitte-Parteien viele rechte Positionen übernommen haben. (Wenngleich die Mitte-Parteien davon in den Umfragen bis jetzt kaum profitieren: In der Sitzprojektion legten zuletzt vor allem Newcomer-Parteien und Fraktionslose zu, so wie die populistische PB, die im April die Parlamentswahl in Bulgarien gewonnen hat.)

Julian
Da müsste mensch sich mal die Wählerwanderungen im Einzelnen ansehen. Abstrakt fallen mir für eine Abschwächung der Rechten drei Erklärungen ein:

1. Die Extremist:innen könnten ihr Wählerpotenzial in vielen Mitgliedstaaten ausgeschöpft haben, da es auch einfach überzeugte Demokrat:innen gibt, die ihr Kreuz nie bei Extremist:innen machen. Das wäre allerdings ein sehr besorgniserregender Grund, denn dann besteht die Gefahr, dass die Feind:innen der Demokratie sich dauerhaft in der aktuellen Größenordnung eingenistet haben.

2. Wie du gerade gesagt hast, wandern in machen Mitgliedstaaten die Wähler:innen auch zu neuen und Splitterparteien ab. Das wäre insofern besser, als es zeigen würde, dass die Wählerschaft nicht inhaltlich von den rechten Positionen überzeugt ist. Wenn wir aber stattdessen einen Wanderzirkus der Protestwähler:innen bekommen, wäre das trotzdem ein strukturelles Problem für die Demokratie, da dann Ergebnisse und Mehrheiten volatiler werden.

3. Es könnte auch sein, dass Rechtsradikalismus nicht mehr en vogue ist und seinen Zenit überschritten hat. In diesem Fall wäre die spannende Frage, wo geht es jetzt hin? Wird ein Markus Söder in drei Jahren wieder Bäume umarmen und seine politische Zukunft mit dem Ende der Atomkraft verbinden? Oder wird die aktuelle Deregulierungsagenda auf EU-Ebene die linken Parteien stärken?

Sophie
Markus Söder entered the chat. 😆

Manuel
Gute Punkte, Julian! Als vierter Grund (bzw. Ergänzung deines dritten): Eine gewisse Rolle dürfte wohl auch Donald Trump spielen. Dessen erratische Auftritte und Entscheidungen haben die Umfragewerte der Republican Party in den USA abstürzen lassen und scheinen auch auf europäische Wähler:innen so abschreckend zu wirken, dass sie das Image des Rechtsaußen-Lagers atlantikübergreifend beschädigt haben.

Aber auch deine ersten beiden Punkte sind sicher valide. Bislang zeigen die Sitzprojektionen ja auch nur ein vorläufiges Ende des mehrjährigen Aufschwungs der Rechtsaußen-Parteien, keine massive Trendwende. Aktuell steht das Rechtsaußen-Lager nach wie vor deutlich stärker da als noch bei der letzten Europawahl 2024. Es könnte also durchaus auch sein, dass wir gerade nur eine Konsolidierung des Rechtsaußen-Lagers auf hohem Niveau erleben und die Probleme der letzten Jahre endemisch geworden sind.

Sophie
Ja. Solange wir die grundlegenden Probleme unserer Gesellschaft, Wirtschaft und Politik nicht angehen – beispielsweise das Ungleichheitsproblem –, wird sich das Rechtsaußen-Lager stabilisieren.

Fällt die Rechtsstaatlichkeit ohne Orbán von der Agenda der EU?

Julian
Ich sehe noch eine weitere Gefahr: Nachdem der Diktator-Poster-Boy nun abgetreten ist, fürchte ich, dass das Thema Rechtsstaatlichkeit in der EU bald niemanden mehr interessiert. Viktor Orbán war hervorragend geeignet, die Rolle des personifizierten Bösen zu übernehmen, mit dem sich das Thema auch in die breite Öffentlichkeit tragen ließ. Das wird mit keinem anderen der Staats- und Regierungschef:innen, die aktuell autoritäre Tendenzen aufweisen, genauso gut funktionieren. Entweder werden wie bei Giorgia Meloni aus opportunistischen Gründen die Augen vor dem Bösen verschlossen, oder sie sind einfach zu unbekannt wie in Tschechien.

Manuel
Ja, ich sehe da auch ein großes Risiko. Schon bei Orbán selbst war es ja so, dass die EVP ihm so lange die Stange gehalten hat, bis er explizit anfing, europapolitische Akteure wie Manfred Weber anzugreifen. Daraus werden andere autoritäre Politiker:innen natürlich lernen – solange man sich in Brüssel unauffällig verhält und die wichtigsten Ziele auf der Agenda der großen Mitgliedstaaten mitträgt, hat man auf nationaler Ebene viel Handlungsspielraum zum Demokratieabbau.

Der wichtigste Akteur, der sich dem gegebenenfalls entgegenstellt, ist der Europäische Gerichtshof, für den politische Opportunitätserwägungen keine so große Rolle spielen wie für Rat, Kommission oder auch das Europäische Parlament. Aber der EuGH hat nur begrenzte Handlungsoptionen – insbesondere kann er nur auf konkrete Fälle reagieren, die ihm vorgelegt werden.

Sophie
Das stimmt. Ich möchte hier noch kurz auf das letzte Urteil des EuGH gegen Ungarn aufmerksam machen: Es ist das erste Mal, dass das Gericht in seinen Urteilen Art. 2 EUV als unabhängige rechtliche Begründung anführt. Interessant ist auch die Definition von „europäischer Gesellschaft“, die zum ersten Mal genutzt wurde. Das sind grundsätzlich interessante Entwicklungen, die zeigen, dass die EU hier klarer werden muss, was für Grundwerte sie verteidigt. Aber ja: Der EuGH ist nicht die Hüterin der Verträge. Und die Europäische Kommission sollte hier ihre Rolle viel ernster nehmen und den rechtlichen Handlungsspielraum nutzen, den sie hat. Insgesamt ist mein Eindruck eher, dass die Kommission sehr ängstlich handelt, mit „vorauseilendem Gehorsam“ gegenüber dem Rat.

Zu Julians Punkt: Ich finde es faszinierend, wie in der EU die Einstellung zur Ukraine oft alle anderen Positionierungen trumpft. Zum Beispiel hat Merz keine Probleme, zusammen mit Meloni eine Deregulierungsagenda in Brüssel voranzubringen, obwohl sie eine Neofaschistin ist. Das Narrativ dabei ist: Weil sie die Ukraine unterstützt, ist sie eine akzeptable Partnerin.

Ist „pro-Ukraine“ das einzige relevante Kriterium?

Julian
In der Sache stimme ich dir zu und finde es erschreckend, wie unkritisch auch in Deutschland über das mögliche neue power couple Merz-Meloni spekuliert wurde. In der Ukraine-Frage ist allerdings anzumerken, dass die italienischen Faschist:innen schon seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs NATO-treu sind. Das ist also eine fundierte außenpolitische Linie, die belastbar ist und keine tagespolitische Positionierung. Allerdings sollte auch das kein Argument dafür sein, den Faschismus zu normalisieren.

Manuel
Ich bin mir bei Meloni auch nicht sicher, ob man ihre Politik mit der Bezeichnung „Neofaschismus“ wirklich gut trifft. Sie ist jedenfalls keine Mussolini-Nostalgikerin, sondern vor allem eine Machtpolitikerin, die inhaltlich auf einer ähnlichen Linie liegt wie andere Rechtsaußenparteien in Europa auch – etwas pragmatischer, etwas geschickter als viele andere, vielleicht gerade deshalb auch gefährlicher.

Was deinen allgemeinen Punkt betrifft, Sophie, gehe ich aber mit. Manfred Weber hatte vor der Europawahl 2024 die Parole ausgegeben, die EVP werde nur mit Parteien kooperieren, die „pro-Europa, pro-Rechtsstaat und pro-Ukraine“ seien. Sieht man sich an, mit wem sie auf nationaler Ebene Regierungskoalitionen bildet, scheint „pro-Ukraine“ aber das einzige Kriterium zu sein, das wirklich zählt. Und bei der Mehrheitsbildung im Europäischen Parlament ist der EVP inzwischen anscheinend ohnehin jeder Partner recht.

Julian
Inwieweit der Abbau der Demokratie inzwischen in den Mainstream einzieht, wäre überhaupt einmal ein ganzes Quartett wert. Ich finde es zum Beispiel auch besorgniserregend, wie die EVP versucht kritische Stimme und außerparlamentarische Opposition mundtot zu machen. Stichwort: die NGO-Arbeitsgruppe im Europäischen Parlament, wo die EVP mit den Rechtsextremen zusammenarbeitet.

Was, wenn Bardella die Wahl in Frankreich gewinnt?

Manuel
Kommen wir stattdessen noch einmal zu dem Punkt zurück, dass die EU nach Orbáns Abwahl das Interesse am Thema Rechtsstaatlichkeit verlieren könnte, da es keine weithin sichtbare, polarisierende Führungsfigur des europäischen Rechtsaußen-Lagers mehr gibt. Das könnte sich schon 2027 ändern: Dann stehen in gleich acht EU-Mitgliedstaaten nationale Wahlen an – unter anderem die Präsidentschaftswahl in Frankreich, bei der aktuell der voraussichtliche Rechtsaußen-Kandidat Jordan Bardella (RN/Patrioten) in den Umfragen für die erste Runde deutlich auf dem ersten Platz steht.

Ist die EU darauf vorbereitet, dass Frankreich in einem Jahr nach rechts kippen könnte?

Sophie
Ich fasse mich kurz: Nein, die EU ist kein bisschen darauf vorbereitet.

Und das ist besonders schwerwiegend, wenn man die Auswirkungen berücksichtigt – zum Beispiel für das EU-Budget oder für die Entscheidungsfindung im Rat. Leider ist Vorausschau weder in Brüssel noch in den Hauptstädten der Mitgliedstaaten angesagt. Die Strategie, die man verfolgt, ist einfach: Einfach mal abwarten und auf das Beste hoffen.

Julian
Ich glaube nicht, dass Bardella bald in die Rolle schlüpfen könnte, die Orbán bis jetzt eingenommen hat. Selbst wenn er die Wahl gewinnt und dann sehr effizient die französische Demokratie demontiert, ist fraglich, ob er sich so wie Orbán die Taschen vollstopft und als Alleinherscher auftritt. Der Fairness halber muss mensch auch sagen, dass es auch bei Orbán Jahre gedauert hat, bis er sein Image aufgebaut hatte.

In Frankreich sehe ich eher die Gefahr, dass man auf Bardella zugehen würde, egal was er inhaltlich anstellt – einfach weil das Land zu groß ist. Quasi ein Meloni II, selbst wenn seine Positionen in der Europapolitik noch weiter vom Mainstream entfernt sind als ihre.

Manuel
Mir scheint auch, dass es unter vielen europäischen Akteur:innen eine Mischung gibt aus (a) der Hoffnung, dass Bardella sich am Ende so verhalten würde wie Meloni – also auf europäischer Ebene einigermaßen kooperativ wäre und auf nationaler Ebene den Demokratieabbau so allmählich vorantreiben würde, dass man das Problem von EU-Seite einige Jahre ignorieren kann – und (b) dem Vertrauen darauf, notfalls auch ihn mithilfe der bestehenden Rechtsstaatlichkeitskonditionalitäts-Instumente einhegen zu können, so wie man das mit Orbán gemacht hat.

Mindestens Letzteres dürfte aber bei Frankreich weitaus schwieriger sein als bei Ungarn. Wenn es schon Orbán immer wieder gelungen ist, die EU mit Vetodrohungen zu erpressen und zur Freigabe von Mitteln zu bringen, dann dürfte das Bardella noch deutlich leichter fallen. „EU-26“-Konstruktionen ohne Frankreich hätten einfach viel weniger Ressourcen – finanziell, diplomatisch, militärisch. Und dann kommt noch hinzu, dass Frankreich im Konfliktfall auch einfach seine Zahlungen in das EU-Budget einstellen könnte. Das wäre zwar offensichtlich europarechtswidrig, aber als Nettozahlerland sitzt Frankreich da politisch womöglich am längeren Hebel.

Sophie
Ich bin wirklich gespannt zu sehen, was passiert, falls das RN die Präsidentschaftswahl gewinnt. Eins steht fest: In Frankreich wird es zu großen Protesten kommen. Wie sich eine französische RN-Regierung gegenüber der EU positioniert und wie wichtig das Thema EU für die nächste französische Regierung wird, kann man noch nicht sagen. Im besten Fall interessiert sich eine RN-Regierung kaum dafür und es läuft unter dem Radar vieles weiter wie zuvor; im schlimmsten Fall machen sie Europa zu einem ihrer ideologischen Zugpferde und treiben aktiv die Aushöhlung der EU voran.

Ich denke schon, dass eine RN-Regierung einen gewissen „Reality-Check“ durchmachen wird, wenn sie an die Macht kommt: Zum Beispiel ist der früher geforderte Austritt aus dem Euro inzwischen vom Tisch. Aber das soll nicht bedeuten, dass eine RN-Regierung nicht schwerwiegende Konsequenzen hätte, die die EU insgesamt schwächen würden.

Außerdem noch ein Punkt: Wir sollten nicht vergessen, dass die amerikanische MAGA-Regierung rechtsextreme Strömungen überall in Europa unterstützt. Das stand ja relativ klar und deutlich in der nationalen Sicherheitsstrategie vom letzten Dezember. Wie sich das auf das Gesamtbild der nächsten Jahre in der EU auswirkt, ist auch noch nicht klar einzuschätzen.

Und jetzt?

Manuel
O je … Man sieht, wie schnell der europäische „Orbán ist weg“-Optimismus kippt, sobald man auf die bevorstehende Wahl in Frankreich zu sprechen kommt. Also jetzt zum Abschluss noch mal konstruktiv: Was kann, was soll die EU tun, um sich auf 2027 vorzubereiten?

Sophie
Hier ist ein Fünf-Punkte-Plan:

1. In strategische Vorausschau investieren, damit man Optionen auf dem Tisch hat.

2. Vulnerabilitäten erkennen, benennen und dann auch beheben – zum Beispiel auch in den Geschäftsordnungen der EU-Institutionen.

3. In Capacity-Building innerhalb der EU-Institutionen investieren: Im Endeffekt sind es immer Menschen, die sich gegen Autoritarismus stellen.

4. Das EU-Budget 2028-2034 nach Möglichkeit noch vor der französischen Wahl durchbringen (was leider schlecht aussieht).

5. Demokratische Koalitionen schmieden, um vor allem im Rat noch Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit durchzubekommen – und wenn das nicht klappt: Formate außerhalb der EU-Institutionen stärken, um weiterhin Entscheidungen treffen zu können.

Manuel
👍

Ich selbst habe in den letzten Jahren immer wieder (auch einmal hier in einem europapolitischen Quartett) die Idee eines Zusatzvertrags vorgeschlagen, durch den eine Gruppe von Mitgliedstaaten untereinander verbindlich vereinbart, in Zukunft auf die Nutzung des nationalen Vetorechts im Rat zu verzichten.

Das hätte zwar nicht geholfen, um Orbán zu bremsen, weil der sich an einem solchen Zusatzvertrag sicher nicht beteiligt hätte. Aber es würde künftige Regierungen der beteiligten Länder binden; und wenn zum Beispiel Frankreich mit an Bord wäre, könnte man so das Erpressungspotenzial einer künftigen Bardella-Regierung schon deutlich einschränken. Allerdings ist die Zeit für die Aushandlung eines solchen Zusatzvertrags inzwischen wohl zu knapp geworden.

Julian
Ich glaube, das Wichtigste ist, dass es einen Akteur oder eine Gruppe von Akteuren gibt, die eine Vision für Europa entwickelt. Die aktuelle Deregulierungsagenda, die von der Leyen und Weber forcieren, ist für mich keine solche Vision.

Allerdings gilt das unabhängig vom Wahlausgang in Frankreich. Momentan habe ich eher die Befürchtung, dass auch ein rechtsextremer französischer Präsident nichts blockieren könnte, was mit einer demokratischen Präsident:in hätte realisiert werden können.

Manuel Müller ist ein in Helsinki ansässiger Europawissenschaftler und Herausgeber des Blogs „Der (europäische) Föderalist“.

Julian Plottka ist wissenschaftlicher Senior-Projektmanager am Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

Sophie Pornschlegel ist eine in Brüssel ansässige Politikwissenschaftlerin und Doktorandin an der Universität Maastricht.

Die Beiträge geben allein die persönliche Meinung der jeweiligen Autor:innen wieder.

Alle Ausgaben des europapolitischen Quartetts sind hier zu finden.

Bilder: Orbán: Belgian Presidency of the Council of the EU 2024/Julien Nizet [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons [cropped]; Porträt Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs/Eeva Amundi [alle Rechte vorbehalten]; Porträt Julian Plottka, Sophie Pornschlegel: privat [alle Rechte vorbehalten].

The European Policy Quartet: Cacophonic leadership – who speaks for Europe on the world stage?

Deutsch

With:

• Niklas Helwig, Finnish Institute of International Affairs, Brussels
• Manuel Müller, Der (europäische) Föderalist, Helsinki
• Julian Plottka, Institut für Europäische Politik, Berlin
• Sophia Russack, Centre for European Policy Studies, Brussels

This conversation was conducted as a written online chat in German. The text below has been edited and translated.

At critical moments, the EU usually speaks with at least three voices. And sometimes these three voices contradict each other.

Manuel
Welcome to the first European Policy Quartet of 2026! Last time, we discussed the potential role that the EU could play in global politics, at a time when major powers such as Russia, China, and the US are trying to expand their spheres of influence more and more aggressively. Now, three weeks after the start of the war in Iran, this question is more pressing than ever. The initial European reactions to the war clearly showed how difficult it still is for the EU to find a common line in such situations.

First, the governments of Germany and France, together with the United Kingdom, issued a statement that criticised only the Iranian retaliatory strikes, but not the US-Israeli attack itself. Then, Spanish Prime Minister Pedro Sánchez (PSOE/PES) condemned the attack as a violation of international law, prompting Donald Trump to threaten Spain with trade sanctions. To this, Emmanuel Macron (RE/–) responded quickly with a statement of solidarity for Spain, whereas Friedrich Merz (CDU/EPP) initially remained silent.

Disunity among the member states was followed by division within the institutions: Shortly after the start of the war, Commission President Ursula von der Leyen (CDU/EPP) stated in a speech that the EU could no longer rely on the “rules-based international system”, and that it should instead pursue a “more realistic and interest-driven foreign policy” and “be prepared to project our power more assertively”. However, she was contradicted by both High Representative Kaja Kallas (RE/ALDE) and European Council President António Costa (PS/PES), who both spoke out in favour of maintaining a consistent commitment to international law.

And so, once again, we are faced with the old Kissinger question: Who exactly speaks for the EU on the world stage?

Commission President vs. High Representative

Niklas
Exactly: the EU has failed to develop a single voice. The Treaty of Lisbon once aimed to establish a focal point for European foreign policy by creating the position of High Representative (HR/VP), who would serve both as Chair of the Foreign Affairs Council and Vice-President of the Commission.

In recent years, however, we have instead seen further fragmentation. Under von der Leyen, the Commission has increased its influence over foreign policy, pushing the High Representative and the European External Action Service to the sidelines. At the same time, more and more decisions have been shifted from the ministers in the Foreign Affairs Council to the heads of state and government in the European Council. Kallas and her diplomatic instruments have lost relevance.

Julian
I agree with you about the fragmentation, Niklas. But what is the reason for it? Is it a return to “Old (wo)men make history” – in other words, a question of the ambitions or egos of a new generation of decision-makers? Or is it due to design flaws in the Common Foreign and Security Policy set out in the Treaty of Lisbon? I lean towards the latter explanation. What do you think?

Niklas
Both! The Lisbon Treaty and the dual role of the HR/VP were always just a compromise. Member states did not want to grant the Commission too much power over foreign policy, so they placed the office of the HR/VP and the European External Action Service somewhere between the member states and the Commission. This is a birth defect that continues to have repercussions. At the same time, it is also a matter of personalities: Von der Leyen has made security and defence her own issue and is aggressively staking her claim to it.

Centralisation within the executive

Sophia
Indeed. The rift between the High Representative and the Commission President is nothing new; it's almost institutionalised. But von der Leyen is also actively working to expand her influence.

Here’s a nerdy institutional detail 🤓 to confirm this: Since von der Leyen took office, she has established a new cabinet-level body that deals exclusively with external affairs – the Group for External Coordination (EXCO).This may seem like just a minor technical change, but it could have a significant impact on the balance of power between the Commission President and the High Representative/Vice-President.

I think it’s reasonable to interpret this as von der Leyen trying to bring foreign policy more into the Commission. Only time will tell how effective this will be. But we know from other contexts that such structural changes can work.

Manuel
I’m not sure whether I would describe this trend as “fragmentation”, or rather as “centralization”. We’ve seen this in other areas as well: the more issues that are decided at a supranational level, the more important the executive branch becomes – and within the executive branch, the leader.

We have seen this happening within EU member states, where the growing influence of the European Council has shifted power from the foreign ministries to the heads of state and government. And now we are also seeing it within the EU itself, where von der Leyen is using the argument of ensuring geopolitical effectiveness to assume more and more responsibilities that, according to the Treaty, should fall under the remit of the High Representative.

And, of course, the role of the HR/VP in the Treaty is structurally fraught with tension due to their dual role as both High Representative and Vice-President of the Commission and the resulting lack of clear institutional loyalty. This tension is not particularly problematic as long as all stakeholders have sufficient time and political will to reach a consensus through discursive-deliberative processes. But in crisis situations, it becomes a structural weak point where intra-European disputes can flare up. The only way to truly resolve this would be through federalisation, i.e. by shifting foreign policy to the Commission.

Integrating the EEAS into the Commission?

Niklas
Well, maybe not full-blown federalisation, Manuel – let’s not get ahead of ourselves there. But it would certainly make sense to integrate the European External Action Service more closely with the Commission. This could be achieved even within the existing treaties, and it would help to avoid some of the overlapping structures and turf wars.

As I mentioned, the member states were not particularly keen on such a solution in the past. However, we are now seeing that they are quite willing to work directly with the Commission when it comes to sanctions or the defence industry. So why not integrate the External Action Service into the Commission as well?

Julian
I really like the idea of describing the negotiations in the Council working groups as “discursive-deliberative” – hashtag #Habermas! 😂

I get the impression that the European External Action Service is very much taking its cues from the member states, which is leading to a paralysis of foreign policy. To quote an anonymous source from a discussion I had with representatives of an unnamed Brussels institution: “This is a good idea, but it would have to come from the member states. Otherwise, we can’t do anything.” At the same time, the end of the rotating presidency in the Foreign Affairs Council has disincentivised member states from driving the agenda forward, as it is no longer as prestigious. But there isn’t any other political engine now. So, I like Niklas’ idea of integrating the External Action Service into the Commission and giving it more political weight.

The Commission driving forward the single market for defence

Niklas
In security and defence policy, there are already some areas where the Commission can play a role as an “integration engine”, driving things forward – particularly in the defence industry. However, this is mostly limited to industrial policy, and even then, the Commission’s activities are rather small compared to the investments of the member states. And now, even SAFE has been thrown into turmoil by Polish domestic politics …

Julian
I wonder whether von der Leyen is a genuine federalist trying to strengthen the Commission and establish its role in foreign and security policy? Some authors draw a comparison between the steps taken in the defence single market, including the role of the new Commissioner for Defence, with the Commission’s environmental policy in the 1980s: Starting from a single market competence, entirely new policy areas were developed and later incorporated into the Treaty as conferred powers.

Or is the agenda just crisis-driven, with von der Leyen simply riding the current political wave?

Commission President vs European Council

Sophia
Manuel, you wrote earlier that as supranational issues gain in importance, the executive branch gains power. I certainly agree with that. But here’s the thing: The European Council is also part of the executive branch – some people (not me 😉) would even argue that it is the EU’s core executive.

In this context, I also find it interesting that a rift between von der Leyen and Costa has recently become openly apparent for the first time. Previously, the two had always gone to great lengths to present a united front, issuing joint statements and so on. But we must not underestimate Costa. Like his pre-predecessor, Herman Van Rompuy, he appears to handle matters by quietly working out compromises behind the scenes and avoiding public conflict. This can make the office of Council President appear weaker than it actually is. It seems to me, however, that he is actually fulfilling his institutional role more effectively than his predecessor. This could become more apparent in the future and lead to greater competition with von der Leyen.

Overall, I think von der Leyen is now facing greater difficulties in maintaining her position of power than she did during her first term. This is because a) the issues, problems, and crises that Europe is dealing with increasingly involve also non-EU countries such as the United Kingdom, and b) key heads of state and government, such as Merz and Meloni, are increasingly flirting with intergovernmental mechanisms.

Manuel
That’s interesting: We are witnessing a power shift towards the Commission president – von der Leyen is more active and visible on the geopolitical stage than any of her predecessors – but at the same time, we are also seeing a resurgence of intergovernmentalism.

Sophia
I would say, yes, she is more active and visible than any previous Commission president (and more visible in the public eye than Costa) – but less so than in her first term. Here’s another paradox: Von der Leyen currently appears to be more influential than Costa. But while its president is losing visibility, the European Council itself is gaining importance.

Julian
Manuel’s description brings to mind the crisis in the euro area, when we suddenly saw “enhanced policy coordination”, strengthening both the Commission and the Council and giving crisis politics a clear executive character. Perhaps this is simply a consequence of politics currently operating in crisis mode? The big difference from back then is certainly that there is no one in the European Council with the political clout of Angela Merkel now, meaning the Commission president has more opportunity to take over the leadership role.

Intergovernmental ad hoc formats

Sophia
Von der Leyen is often perceived as trying to establish herself as the EU’s foreign policy leader. Understandably, the heads of state and government in the European Council are not at all happy about this – after all, they see it as a matter for the member states. The tension between the Commission’s leadership role and the European Council’s agenda-setting function is particularly evident in foreign policy at the moment.

But when it comes to the Iran issue in particular, the focus rather seems to be on ad hoc formats such as the E3 (Germany, France, UK), which make it more difficult for von der Leyen to assume a leadership role.

Niklas
But let’s be clear: Ultimately, the issue is not whether the EU will move forward as a supranational or intergovernmental entity, but rather how Europe can develop the capacity to act and exercise autonomy in foreign policy. In this context, intergovernmental frameworks (such as the Coalition of the Willing, E3, E5, NB8, etc.) play a major role. Statements by Merz, Macron and Starmer are also given more weight than those by von der Leyen, Costa or Kallas.

Manuel
That may be true, but that format shopping is also part of a broader trend towards intergovernmentalisation, which always results in a loss of political accountability.

Is diversity the key to Europe’s strength in foreign policy?

Niklas
Is it really a problem if Europe often presents different viewpoints in foreign policy debates? After all, it would be a shame if only politically conservative positions, such as von der Leyen’s, were to remain in the end. I think it is refreshing that Costa (or previously Josep Borrell during his tenure as HR/VP) takes a different stance, focusing more on international law and the “Global South”. Diversity is Europe’s strength!

Manuel
Well, well. But structural discord at the top also means that (a) the EU as a whole loses influence because external partners don’t know whose voice to listen to, and (b) citizens have less democratic control because no one is taking responsibility for political decisions.

Sophia
Niklas, that sounds beautifully pluralistic in theory. But in practice, it can easily mean that no joint decisions are made, and that the EU therefore fails to realise its geopolitical potential.

… or rather its size and cohesion?

Julian
Is it really possible to develop capacity to act in such small formats as the E3 or E5, Niklas? Isn’t the size of the EU one of its few assets, particularly in foreign policy? This is lost when only small groups cooperate. For example, there has been a legitimate debate about whether sanctions decisions made by the EU-26 (i.e. excluding Hungary) are effective.

At the same time, I also don’t see the current formats representing an avant-garde capable of integrating other member states into the policy framework in the medium term. If the aim were to bring as many partners on board as possible, reach compromises and later expand the circle of participants, there would be little to object to. But if small formats prioritise transactional efficiency and lead to cherry-picking, they may facilitate short-term decisions, but in the long term they destroy trust between governments and ultimately even increase fragmentation.

Niklas
OK, I see that you guys aren’t too keen on my view on strength by pluralism …

However, the fact remains that we will continue to have differing foreign policy positions in Europe – anything else would be utopian. And so, in the debate on international law, for example, it is actually a good thing that von der Leyen isn’t the only one setting the tone, and that Sánchez and Costa can express alternative perspectives. This results in more balanced positions than if only one person were setting the course. This is what sets us apart from presidential systems such as that of the United States.

When it comes to small formats, I just don’t see any other option at the moment. In terms of flexibility, it’s the least bad thing.

Manuel
More balanced positions: maybe. But sometimes it simply means that there’s no clear position at all.

And that is precisely where the issue of accountability and democratic control comes in. Personally, I have a fairly different view to von der Leyen on the question of international law. But above all, I would like to know who is responsible for defining the EU’s position, so that we could criticise them more effectively and, if necessary, vote them out of office.

Where does this challenge to international law come from?

Sophia
I also wonder why compliance with international law is being called into question so frequently at the moment. Why is there room for such debate?

There are certainly several reasons, but I immediately think of the far right. After all, what has changed rapidly and uniformly across the EU in our political systems and societies in recent years? The growing influence of far-right parties, which fundamentally challenge the rules-based order. They are normalising the questioning of an issue that had long been considered settled. And even when they aren’t in power, they still significantly shape the discourse through aggressive public communication and through conservative parties adopting their arguments and making them socially acceptable.

Manuel
I find that an interesting theory, but it doesn’t quite convince me.

Of course, it is true that far-right parties often act in ways that undermine the rule of law. Many of them also harbour obvious sympathies for authoritarian leaders who flout international law, such as Putin. However, in the context of Venezuela and Iran, I would argue that the relativisation of international law in Europe has actually come from centrist parties – parties that are deeply committed to defending democracy and that see themselves as embroiled in an existential struggle against a global authoritarian alliance, in which any means are deemed acceptable to overthrow dictators.

Normalisation of far-right positions?

Julian
From an academic perspective, I find the argument that the radicalisation of political debates by far-right actors has now reached the realm of foreign policy fascinating. From a political perspective, I find it alarming.

With a few exceptions, foreign policy has generally been an issue of little salience to the electorate. Has this changed? Has it become so important to voters that politicians are now trying to pander to the far right on this issue as well? Or have far-right positions become so normalised and accepted that they aren’t even used strategically anymore, but are simply adopted without reflection?

Sophia
Both explanations are worrisome!

Niklas
Another reason, of course, is that international law and the multilateral order are currently under attack worldwide, which is causing them to lose relevance. But that should encourage the EU to defend them all the more – not only for ideological reasons, but also in its own security interest. A world in which international law no longer applied would be far more dangerous for Europe.

Two ways of rejecting international law?

Manuel
I think we are currently dealing with two different types of rejection of international law. On the one hand, there is the rejection by far-right parties, particularly those in power in Russia and the US. These parties generally do not value the rule of law and view international law as an unwanted constraint on the expansion of their own national power.

On the other hand, there are the European centrist parties, which find themselves in a sort of apocalyptic mood out of fear of aggressive anti-Western dictatorships, particularly Russia. They see themselves in a boundless struggle between good and evil and refuse to be held back by international law for fear of perishing otherwise. If you perceive Russia as the ultimate threat, it is easy to argue that (a) the transatlantic alliance is not to be jeopardised under any circumstances, and (b) international law may be set aside when it comes to attacks on Russia’s allies, such as Venezuela or Iran.

Julian
Do we still have a transatlantic alliance that might be jeopardised? 😆

Manuel
In my view, this attitude is particularly prevalent in north-eastern EU countries (where people experience the threat from Russia first-hand), and in conservative circles (where there has been a strong attachment to the alliance with the US ever since the Cold War). Therefore, perhaps it is only logical that Pedro Sánchez, a centre-left south-western European, has most clearly taken the opposite position.

Niklas
In the US, too, there are various groups with different reasons for disregarding international law. Trump is driven primarily by personal interests and a hyper-transactional understanding of politics, in which the rule of law (whether domestic or foreign) has little place. JD Vance, on the other hand, harbours a much more ideologically driven aversion to global elites and the rules-based order. To this ideological wing of the American right, the liberal order appears to be the Antichrist (see Peter Thiel), restricting individual freedoms and heralding the end of the world.

So who, then, is speaking for Europe?

Manuel
To wrap things up, let’s return to our opening question: Who speaks for Europe on the global stage? Specifically, if you are a political analyst looking to anticipate how the EU will respond to a newly erupted geopolitical crisis, whose public statements do you pay the most attention to – von der Leyen, Kallas, Costa, Macron, Merz?

Niklas
The focus is clearly on the E3 right now. Whose statements received the most attention after the attack on Iran? Not Kallas, not von der Leyen … Costa who? The E3, on the other hand, seem to have developed a good rapport when it comes to coordinating their statements. So when Trump lands at the Bay of Pigs, we’ll hear the most important message from them.

Julian
I find it interesting that we’ve written so much today about public expressions of opinion, yet so little about political decisions. In my view, foreign policy is shaped more by the latter.

When it comes to expressing opinions, Macron is clearly the one to watch. In his approach to Ukraine, for example, he illustrates particularly well how wide the gap can be between public statements and actual policy. If I’m reading the German press coverage of the past few days correctly, the honeymoon period is likely over for “Foreign Chancellor” Friedrich Merz too, as the discrepancies between his aspirations and the implementation of his foreign policy will increasingly come under scrutiny.

Sophia
I would say that it clearly comes down to the key heads of state and government. Only if certain members of the European Council (let’s say Merz, Meloni, Sánchez, Macron, and Tusk) fail to reach an agreement will a power vacuum emerge, and von der Leyen will be ready and willing to step into it.

That’s how it always is: The president of the Commission only has as much leeway and power as the member states grant them. But when there is no consensus, there are plenty of opportunities to put new ideas on the table – and von der Leyen has proven that she is very good at this.

So, in a nutshell: It’s either Merz or von der Leyen. 😀

Julian
But von der Leyen can only fill this vacuum with rhetoric. To take action, she simply lacks the resources.

Niklas Helwig is a Brussels-based Leading Researcher at the Finnish Institute of International Affairs (FIIA).

Manuel Müller is a Helsinki-based EU researcher and editor of the blog “Der (europäische) Föderalist”.

Julian Plottka is a Scientific Senior Project Manager at the Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

Sophia Russack is a Research Fellow at the Centre for European Policy Studies (CEPS) in Brussels.

The contributions reflect solely the personal opinion of the respective authors.

All issues of the European Policy Quartet can be found here.

Translation: Manuel Müller.
Pictures: von der Leyen, Costa, Kallas: European Union (Dati Bendo) 2026 [Conditions of use/CC BY 4.0], via European Commission Audiovisual Service; portrait Niklas Helwig, Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs [all rights reserved]; portrait Julian Plottka, Sophia Russack: private [all rights reserved].