22 Juni 2022

The European Policy Quartet: Northern, Central and Eastern Europe versus the Franco-German tandem?

  • Minna Ålander, German Institute for International and Security Affairs (SWP), Berlin
  • Carmen Descamps, German Embassy, Madrid
  • Manuel Müller, University of Duisburg-Essen / Der (europäische) Föderalist, Berlin
  • Julian Plottka, University of Passau / University of Bonn
  • Sophie Pornschlegel, European Policy Centre, Brussels
This conversation was conducted as an online chat in German. The transcript below has been edited and translated.

EU map. Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania and Sweden are highlighted in orange. Bulgaria, Croatia, Czech Republic, Hungary, Poland, Romania, Slovakia and Slovenia are highlighted in red.
EU Member States in Northern Europe (orange) and in Central and Eastern Europe (red), according to EuroVoc classification.

The Russian attack on Ukraine has also changed the EU in recent months. Among other things, the informal country groups and alliances between governments in the Council have shifted: northern and eastern member states that are calling for a tough stance on Russia have moved closer together. Poland and Hungary, who had long been close allies in the Visegrád Group, have split over the war. But also Germany and France are coming in for sharp criticism from the Northern, Central and Eastern European states.

Today’s European Policy Quartet is, in fact, a quintet: we are joined by Minna Ålander from the German Institute for International and Security Affairs. Minna, a few weeks ago you coined the acronym NCEE (“Northern, Central and Eastern Europe”) on Twitter, which has since spread. Would you like to start by telling us who exactly you mean by NCEE – and what common interests and positions are uniting these countries?

What unites NCEE?

I have observed during the spring that the Northern, Central and Eastern European countries are increasingly taking a unified position towards Russia in the war against Ukraine. NCEE is not a fixed or formalised group. For me, it includes the Nordic and Baltic countries, the Central-Eastern European countries except Hungary, but also South-Eastern European countries like Romania. In other words, the countries in Russia’s (direct) neighbourhood or that Russia potentially sees in its sphere of influence. Recently, however, it was particularly the Nordic states that have become more visible within the group.

Map of the EU. Estonia, Finland, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania and Slovakia are highlighted in colour.
EU Member States with a common land border with Russia or Ukraine.

The lowest common denominator of the NCEE has emerged to be criticism of, or opposition to, the Franco-German position – which in the meantime has gotten a little out of hand in some cases. The frustration with Scholz and Macron, especially because of their ambiguous communication, has grown to such an extent that they are now seen as capable of anything, the dirtier the better. As a consequence, the differences between justified criticism and “bashing” are becoming increasingly blurred.

… which is also interesting insofar as this (unified) Franco-German position doesn’t necessarily always exist. But more on that later, I’m sure.

The Brexit orphans

I think “lowest common denominator” is a good keyword here. When we talk about groups of countries in the EU, the discussion is always based on the assumption that the respective group has common interests in different policy areas. With regard to the NCEE, I don’t see that. Except for the policy towards Russia, the positions seem to me to be too different in many fields – and even on Russia there are individual governments with divergent attitudes. I therefore don’t think that the NCEE countries as a group will become a formative force in Europe.

What the NCEE countries had in common before was that they were strongly oriented towards the United Kingdom. The Nordic member states have really hidden behind the UK, relying on it to block everything they don’t want either, without having to articulate it that way themselves. Since Brexit, they increasingly find that a counterweight to the “Franco-German engine” is missing.

You are certainly right about that. And the NCEE countries are not alone in this – I would even say that it is often a problem for Germany too that the UK now no longer says “no” as a proxy state.

However, no policy can be made out of a rejection of further integration. They may be united in refusal, but they won’t achieve much that way. Instead of asserting their interests, they will just get caught in a Eurosceptic trap. After all, that was the real tragedy of British European policy, too.

Joint rejection of treaty reforms

Yes, this pattern is also visible with regard to the follow-up to the Conference on the Future of Europe: the “Non-Paper of the 13”, in which a group of governments rejected treaty reforms on 9 May, was signed almost exclusively by Northern, Central and Eastern European countries. So here the NCEE countries have a common position on an issue that has nothing to do with Russia, but it is essentially a blocking position.

Still, the opposition to treaty reform in the NCEE countries is probably less about rejecting treaty change per se. It is about a (partly irrational) fear that Germany and France would use the opportunity to develop the EU in a (federal) direction that is not wanted in NCEE. Instead, the NCEE countries support a quick admission of Ukraine – so what is at stake is basically the old opposition of “deepening vs. widening”.

Karte der EU. Bulgarien, Dänemark, Estland, Finnland, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Rumänien, Schweden, Slowenien und Tschechien sind farbig hervorgehoben.
Signatory states of the „Non-Paper of the 13“.

This has a variety of reasons: the Central and Eastern European countries have only recently regained their independence and therefore place a lot of value on national sovereignty. The Nordic EU members, on the other hand, are often only half-in anyway and don’t see EU integration as a primary national goal. For example, Denmark joined in the 1970s, but has many opt-outs; Sweden is not in the Eurozone; and Finland joined in the 1990s mainly for security reasons, although the EU is not primarily a security union.

All in all, thus, there is little appetite for further transfers of competences. And stoking this fear of Germany and France is a common Eurosceptic strategy, at least in Finland.

Anti-federalism without alternative proposals?

For me, this “small-country antifederalism” is an interesting phenomenon. I understand the idea of insisting on veto rights as a protection of national identity. But in the end, having more veto rights and fewer competences for supranational institutions means most of all that more decisions are taken intergovernmentally. And more intergovernmentalism means that the large member states can better play to their strengths.

Historically, among the founding members of the EU, it was “large” France that was intergovernmentalist, while the “small” member states (then the Netherlands, Belgium, and Luxembourg) advocated a strong Commission and European Parliament. The fact that federalism is now seen as a demand of the “large” countries, against which the “small” NCEE countries believe they have to defend themselves, is a strange reversal.

The other side of the coin, of course, is that states like Denmark, with its previous opt-out from Common Security and Defence Policy, or Poland, outside the Eurozone, are panic-stricken that policy will be shaped without them …

And this despite the fact that small states are even overrepresented in the EU. If they don’t like the policies of France and Germany, they should make alternative proposals for further integration. I don’t see any so far.

That the NCEE countries expressed their opposition to treaty reforms in the non-paper of 9 May, but at the same time are in favour of EU enlargement, also seems somewhat contradictory to me. Unless they intend to make the EU even more incapable of action.

Yes, exactly. Since they can’t agree on anything positive and constructive, they don’t participate in shaping policy.

In any case, I also observe a kind of “renaissance” of European identity in the North (and I think at least partly in the East as well). We have now seen how Ukraine is literally fighting with its life for the EU perspective. This has somehow enhanced the EU.

Where do the Netherlands stand?

Hello everyone – I was offline for a moment. But now my internet is back up! 😊

Short question: Where do we place the Netherlands in this coordinate system today? I don’t want to take the blame game too far, but if we are talking about proxy states with concerns about deeper integration, especially in the post-Brexit perspective, that is something we should at least mention.

The Netherlands have traditionally been a core member of the Frugal Four. But there are signs that their position may be changing.

I think Brexit has led to the Netherlands having to reorganise its European policy. Which is not a bad thing – the joint paper with Spain on economic reform surprised me positively. And in the area of the rule of law, the Netherlands has recently positioned itself more strongly, too.

Yes, interesting point! After the failed referendum on the EU Constitution in 2005, many Dutch parties first developed a great distrust of further supranationalisation. It will be interesting to see whether there is now a swing back to more integration-friendly positions.

I share your impression regarding the Frugal Four and the repositioning after Brexit – I had noticed similar things myself and wanted to check whether you also see it that way. The Spanish-Dutch financial paper in particular was interesting because it went across an old line of confrontation. Let’s wait and see what’s still to come.

Reproaches to Emmanuel Macron

I think we should come back to the role of France and Germany. Both countries are currently under heavy criticism because of the war in Ukraine, but actually their positions are very different. On the one hand, Germany is in an identity crisis (are we still pacifists if we supply heavy weapons to Ukraine?). In France, on the other hand, Macron was in campaign mode for the presidential elections. He used the war in Ukraine above all to show that a capable and experienced president is needed.

So the domestic political realities in both countries are very different – and the attitude towards Russia doesn’t seem to me to be the same in France and Germany either.

Map of the EU. Bulgaria, Croatia, Czech Republic, Estonia, Finland, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovakia and Spain are highlighted in red.
EU member states in which a proportion of the population above the EU average (24%) fears the Ukraine war could spread to their own country (Eurobarometer, June 2022).

That’s right. But the perception in NCEE is that both Germany and France tend to think that we will have to rebuild relations with Russia at some point and therefore should not burn all bridges now. Among the NCEE countries, on the other hand, the prevailing view is that the most important thing is to make sure that Russia can’t attack any more neighbours – so they would be happy to finish Russia off.

After his speech on 9 May, Macron was sometimes accused of being indulgent with Russia because he said that dialogue with Putin should be maintained. Unfortunately, it seems to me that a lot of nuance was lost in the reporting. After all, Macron also strongly criticised Russia in the speech.

To me, Macron just seems to be taking a very realpolitik perspective: We will not get rid of Putin so easily in the near future and therefore have to look for a solution with him. Of course, this is also controversial, because other countries tend to take the position that we should in no way speak of an end to the war now.

Exactly. The controversy is mainly about when and under which conditions the war should end. And in the NCEE countries there is concern that France and Germany are prepared to sacrifice the security interests of Russia’s neighbouring countries for a quick end to the war.

I would go back a step from the end of the war and also think about the sanctions against Russia. Both Germany and France are urged to push for quicker and more far-reaching sanctions. But for all their similarities, the countries still have national differences and interests. For example, in the energy sector: Germany’s dependence on Russian gas is currently 35% (in 2021 it was still 55%); France’s is 20%. For other countries, these numbers may be significantly lower; my current host country Spain, for example, only imports 9% of its gas from Russia.

With this example, I want to show that Germany and France are confronted with different challenges. Therefore, “not burning all bridges with Russia” does not mean not taking action or not showing willingness to help a neighbour state of the EU that Russia has invaded in violation of international law. Rather, it means proceeding in a well-considered, well-dosed and efficient manner. The external perception of the “Franco-German tandem” does not necessarily coincide with the internal perception here.

Remembering the euro crisis

In this context, an interesting point for me are the parallels between the anger of the NCEE countries now and the anger of the Southern European countries during the euro crisis ten years ago. Both cases are about transnational solidarity – in terms of financial policy then, in terms of security policy today. And in both cases, Germany does not cut a good figure, although from its own point of view it is quite willing to go along with common measures and only wants to protect some of its own legitimate national interests.

Indeed – and many bad memories from the euro crisis have now come up again in the South. When it was argued in Germany at the beginning of the war that Germany could not reduce its energy dependence on Russia more quickly because of the economic consequences, this caused some sharp comments in the countries that at the time were pushed into massive austerity. But the Berlin policy bubble is remarkably resistant to feedback from outside …

Yes! Germany is also heavily criticised in Brussels. Of course I can understand that the political issues that the Ukraine war has raised in Germany need to be discussed. But right now, it seems to me that Berlin’s politicians are only preoccupied with themselves and have no understanding whatsoever of Germany’s actual position in Europe.

Criticism of Germany from abroad is either rejected or ignored. But if you see yourself as pro-European, you should focus on dialogue instead of simply waving your neighbours away when they say something you don’t like.

I was also intrigued by Scholz’s statement that he didn’t want to go it alone when it came to arms deliveries. In my view, he used the need to consult with European partners as a pretext here to divert attention from the internal party and government conflicts that are the real problem and lead to Germany’s hesitancy.

The good old German manoeuvre of hiding behind a European justification so you don’t have to speak openly about your own interests …

The dilemma of the large countries

That is the dilemma of the large countries in European politics: the bigger you are, the more criticism you naturally receive from other EU member states.

Nevertheless, I would say that large countries have to put up with that – what matters is that you move forward somehow instead of doing nothing at all. As a colleague of mine once called it: better “muddling through upwards” than “muddling through downwards”.

Yes, Germany has ignored the security responsibility that comes with economic leadership for too long.

I don’t want to take a position on this, but I think the following is striking, too: If a member state like Germany lacks European coordination in a political decision, especially in conflictive ones, it is quickly accused of going alone. The refugee policy during the summer of 2015 is just one example. If, on the other hand, the public thinks that a member state acts too slowly or too cautiously, it is said to hide behind European policy positions. Isn’t that a bit like “damned if you do, damned if you don’t”?

Int the end, the basic problem is that there is little leadership in European politics right now. Apart from Macron, there are few who really have a strategic vision for the EU. The traffic light coalition may have been ambitious in its coalition agreement, but since then nothing has come out of Germany. And of the EU institutions, only the European Parliament seems ambitious to me. The Commission is looking to the Council, and the Council is mainly following its tradition – to water down and delay, no matter what.

What distinguishes NCEE from the euro crisis countries

Map of the EU. Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania and Slovakia are highlighted in colour.
Member states of the Bucharest 9 Format.

Coming back to Manuel’s parallel to the crisis in the euro area: the two debates aren’t completely comparable, after all. At the time, the German position didn’t only follow German interests, but also an economic policy view that had been mainstream for a long time since the 1980s. In the course of the crisis, the economic policy mainstream then shifted towards more left-leaning positions, and it took a while for Germany to follow suit. So I would say that Germany simply pursued an old policy for too long (after it had also started to apply it later than the rest of the world).

In defence policy, by contrast, I think there has never been such a dominant mainstream. Europe has always been characterised by a variety of different strategic cultures that have led to strong controversies about security policy. And they still do today: In Austria, support for neutrality remains high in the current situation – quite unlike Finland and Sweden. The simplest solution to this dilemma is a further supranationalisation of the EU.

Yes, that may be. In my view, another difference between the euro crisis and today is that, at the time, the governments of the crisis countries, especially Italy and Spain, quite cleverly sought to ally themselves with the EU institutions and propose “European” solutions to their problems. And in the end, a solidarity-based, European fiscal policy approach indeed prevailed in the Corona crisis.

This is hardly the case with the NCEE countries so far – we’ve talked about anti-federalism before –, even though the European Parliament and the Commission are actually very much on the same page with them regarding Ukraine.

Yes – I’m curious whether NCEE will now start to shape European policy more proactively. And what comes out of it … probably not quite what Germany and France are hoping for.

The feeling of being on the right side

That the NCEE governments don’t ally themselves more strongly with the supranational institutions is quite logical insofar as a call for European solutions would contradict their emphasis on national sovereignty. The Southern states are simply more pro-European and see the potential of European policy, which the NCEE countries are ready to forego on principle.

For NCEE, there is also the dilemma that anti-Franco-German sentiment is being exploited for the Brexit narrative – that is, that the UK is the only true partner of the NCEE countries and that Germany and France cannot be relied upon. For many in the NCEE countries, the anger at Germany and France is currently so great that it blinds them somewhat.

Another difference, perhaps: During the euro crisis, there was no common identity among the affected states. They were angry with Germany, but not proud of being a crisis country. The derogatory acronym “PIIGS” had been ascribed to the group from outside and was rejected in the countries themselves. Moreover, governments were of course afraid that a common “crisis country identity” could facilitate that the aggravation of economic problems in one country would spill over to others.

In comparison, the NCEE countries are much more self-confident on the Russia issue. They see themselves as the ones who recognised the danger of Putinism early on, while Germany and France have not taken a clear stance until today. This feeling of being on the “right” side could explain why the Nordic and Baltic countries in particular are increasingly developing a transnational identity, but are less willing to embrace supranationalism than the crisis countries ten years ago.

This is the whole problem of the current discussions: a moral debate is being superimposed on foreign and security policy issues.

A new leadership role for Poland?

Map of the EU. Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania and Sweden are highlighted in red. The Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia are highlighted in orange.
Minilateral alliances: Nordic-Baltic 6 (red) and Visegrád 4 (orange).

Another important point for me is the new role of Poland in this constellation. Traditionally, the Franco-German engine of the EU has functioned mostly because Germany and France could negotiate bilateral compromises on behalf of the EU as a whole. In this constellation, France typically represented the interests of the southern and western states, Germany those of the northern and eastern states.

But if the Northeast no longer feels represented by Germany and Germany and France come under joint criticism, this model will no longer work. And since the United Kingdom is no longer available as a proxy either, Poland – as the largest of the Central and Eastern European member states, traditional advocate of a hard anti-Russia line and sceptic of supranationalism – could now become the “champion” of the NCEE countries. Given the rule of law situation in Poland, this would of course be problematic, to say the least.

I don’t think Poland has a chance there. The Nordic countries in particular clearly belong to the hawkish camp on questions of the rule of law. The core of the NCEE is rather a new cohesion among the Nordic and Baltic countries, based above all on common security interests in the Baltic Sea region.

But is this rejection of Polish leadership among the Nordic-Baltic countries really so stable? To take just one example: When the former Estonian president Toomas Hendrik Ilves recently criticised the fact that the three “Western” heads of state and government Scholz, Macron and Draghi wanted to travel to Ukraine together, he brought Polish president Duda into the picture on his own initiative. (In the end, it was Romanian head of state Klaus Iohannis who was in Kyiv with the three).

Well, CEE has existed as a group of states for a long time – the N, i.e. the Nordic countries, have been added now. Ilves argues that the CEE countries, including the Baltic states, have often been ignored in the EU and that decisions have been taken over their heads. Some in the Baltic states therefore find it almost a little funny that the Nordic countries are now also experiencing this Baltic treatment, with which they themselves have been struggling for some time – so it’s a bit like they are saying “Welcome to the club”.

But that’s a view that is not necessarily shared in the Nordic countries. I don’t see a willingness there to be represented by Poland.

The Commission and the rule of law in Poland

That’s good! I’m very critical of the EU Commission’s current positioning on the rule of law in Poland. By approving Poland’s Corona recovery plan, the EU has given away a trump card without requiring Poland to implement sufficient reforms in the justice sector. This is dangerous: You cannot oppose Putin’s autocracy and at the same time allow the same repressive methods within the EU.

What the Commission is hoping for is that Poland and Hungary will no longer “cover” each other in the Article 7 procedure because of their different positions on Russia. The EU’s more lenient attitude towards Poland and a tougher stance towards Hungary are supposed to create a rift between the two countries. But this does not change the fact that the Polish PiS government is dismantling freedoms in its own country.

The mechanism you describe is, of course, the real potential of “minilateralism”. This concept means that groups of states take joint positions – which always involves the danger of bloc formation, but also has the advantage that it reduces the complexity of decisions. If member states of such groups use their partial congruence of interests in order to pre-formulate package solutions to issues on which there is internal dissensus, then minilateralism increases decision-making efficiency in the EU and helps to overcome blockades.

However, this requires that the opportunity to find package solutions is actually seized and that bargaining chips aren’t abandoned for the sake of geopolitics.

Yes, but that is exactly the problem: The Commission treats fundamental values like any other policy aspect that can be negotiated. But when human rights and the rule of law in one’s own country become the subject of negotiation, this is highly problematic. It is already in the word “fundamental values”: These are the basic preconditions before one even starts to negotiate!

Will the divide remain?

Last question: Will the Southwest-Northeast divide become a permanent issue in the EU or not?

No, I think – and hope – it won’t.

No, the two groups of countries are far too heterogeneous for that.

Exactly, the states are too different from each other and the positions differ too much depending on the policy field – finance, security, rule of law, integration depth. What will remain, however, is that the alliances within the EU are dynamic and a European consensus will be increasingly difficult to achieve with 27 member states (or more?!).

The conflict between widening and deepening will certainly remain. Apart from , the divide will remain an issue at least as long as the war lasts. Unless Macron and Scholz were to suddenly supply Ukraine with lots and lots of weapons … 😉

The future of this division will strongly depend on how the war in Ukraine develops. I hope that it does not permanently lead to greater fragmentation in the EU.

However, I also wouldn’t advocate for an absolute unity of all 27 member states at any price. I would just like to see some groups of countries try to move the EU forward in some policy areas – because this is urgently needed.

Carmen Descamps is Deputy Head of Unit for Economy at the German Embassy in Madrid.
Julian Plottka is a research associate at the Jean Monnet Chair of European Politics at the University of Passau and at the University of Bonn.
Sophie Pornschlegel is a Senior Policy Analyst at the European Policy Centre in Brussels.

The contributions reflect solely the personal opinion of the respective authors.

Previous issues of the European Policy Quartet can be found here.

Pictures: Maps: Manuel Müller, created with MapChart [CC BY-SA 4-0]; portrait Carmen Descamps: Life Studio [all rights reserved]; portraits Minna Ålander, Manuel Müller, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel: all rights reserved.

21 Juni 2022

Das europapolitische Quartett: Nord-, Mittel- und Osteuropa gegen das deutsch-französische Tandem?

  • Minna Ålander, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin
  • Carmen Descamps, Deutsche Botschaft, Madrid
  • Manuel Müller, Universität Duisburg-Essen / Der (europäische) Föderalist, Berlin
  • Julian Plottka, Universität Passau / Universität Bonn
  • Sophie Pornschlegel, European Policy Centre, Brüssel
Dieses Gespräch entstand als Online-Chat und wurde redaktionell bearbeitet.

Karte der EU. Dänemark, Estland, Finnland, Lettland, Litauen und Schweden sind orange hervorgehoben. Bulgarien, Kroatien, Polen, Rumänien, die Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn sind rot hervorgehoben.
EU-Mitgliedstaaten in Nordeuropa (orange) und in Mittel- und Osteuropa (rot), nach EuroVoc-Klassifikation.

Der russische Angriff auf die Ukraine hat auch in der EU in den letzten Monaten zu einigen Veränderungen geführt. Dazu gehört auch eine Verschiebung der informellen Ländergruppen und Allianzen zwischen Regierungen im Rat: Die nördlichen und östlichen Mitgliedstaaten, die eine harte Haltung gegenüber Russland fordern, sind enger zusammengerückt. Polen und Ungarn, lange Zeit enge Verbündete in der Visegrád-Gruppe, haben sich über den Krieg entzweit. Aber auch Deutschland und Frankreich stoßen unter den nord- und ostmitteleuropäischen Staaten auf scharfe Kritik.

Im europapolitischen Quartett sind wir heute zu fünft: Mit dabei ist diesmal auch Minna Ålander von der Stiftung Wissenschaft und Politik. Minna, du hast vor einigen Wochen auf Twitter die Abkürzung NCEE („Northern, Central and Eastern Europe“) geprägt, die sich seitdem ausgebreitet hat. Magst du zum Einstieg kurz sagen, wen du mit NCEE genau meinst – und welche gemeinsamen Interessen und Positionen diese Länder aus deiner Sicht verbinden?

Was vereint die NCEE-Länder?

Ich habe im Laufe des Frühlings beobachtet, dass die nord-, zentral- und osteuropäischen Länder immer mehr eine einheitliche Position gegenüber Russland im Krieg gegen die Ukraine vertreten. NCEE ist keine feste oder formalisierte Gruppe. Für mich zählen dafür die nordischen und baltischen Länder, die mittel-osteuropäischen Länder außer Ungarn, aber auch südosteuropäische Staaten wie Rumänien. Also quasi die Länder in der (direkten) Nachbarschaft von Russland bzw. die Russland potenziell in seiner Einflusssphäre sieht. Wobei in letzter Zeit innerhalb der Gruppe vor allem die nordischen Staaten zunehmend an Sichtbarkeit gewonnen haben.

Karte der EU. Estland, Finnland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakei und Ungarn sind farbig hervorgehoben.
EU-Mitgliedstaaten mit einer gemeinsamen Landgrenze mit Russland oder der Ukraine.

Als kleinster gemeinsamer Nenner der NCEE hat sich dabei die Kritik an bzw. Opposition zur deutsch-französischen Position herauskristallisiert – die inzwischen teilweise auch etwas aus dem Ruder gelaufen ist. Der Frust über Scholz und Macron, vor allem wegen deren mehrdeutiger Kommunikation, ist so gewachsen, dass ihnen inzwischen alles Mögliche zugetraut wird, je dreckiger desto besser. Dabei verschwimmen immer mehr die Unterschiede zwischen berechtigter Kritik und „Bashing“.

… was auch insofern interessant ist, als es diese (einheitliche) deutsch-französische Position gar nicht unbedingt immer gibt. Aber dazu sicher später mehr.

Die Brexit-Waisen

„Kleinster gemeinsamer Nenner“ finde ich hier ein gutes Stichwort. Wenn wir über Ländergruppen in der EU sprechen, liegt der Diskussion immer die Annahme zugrunde, die jeweilige Gruppe habe in unterschiedlichen Politikfeldern gemeinsame Interesse. Mit Blick auf die NCEE sehe ich das nicht. Außer in der Politik gegenüber Russland scheinen mir die Positionen in vielen Feldern zu unterschiedlich – und selbst zu Russland gibt es einzelne Regierungen mit abweichenden Haltungen. Ich denke deshalb nicht, dass die NCEE-Länder als Gruppe eine gestaltende Kraft in Europa werden.

Was die NCEE-Länder schon vorher gemeinsam hatten, ist, dass sie sich stark am Vereinigten Königreich orientiert haben. Die nordischen Mitgliedstaaten haben sich regelrecht hinter Großbritannien versteckt und sich drauf verlassen, dass es alles blockiert, was sie auch nicht wollen, ohne dass sie selbst es so artikulieren mussten. Seit dem Brexit finden sie zunehmend, dass ein Gegengewicht zum „deutsch-französischen Motor“ fehlt.

Da hast du sicherlich recht. Übrigens sind die NCEE-Länder damit nicht allein – ich würde sogar sagen, dass es auch für Deutschland oft ein Problem ist, dass das Vereinigte Königreich jetzt nicht mehr als Proxy-Staat „Nein“ sagt.

Allerdings lässt sich aus einer Ablehnung weiterer Integration keine Politik machen. Sie mögen „in Vielfalt verneinen“ (um es hier etwas schief mit einem Buchtitel von Wolf Schünemann zu sagen), aber damit werden sie nicht viel erreichen. Statt ihre Interessen durchzusetzen, werden sie sich so in einer europaskeptischen Falle verfangen. Das war ja auch die eigentliche Tragödie der britischen Europapolitik.

Gemeinsame Ablehnung von Vertragsreformen

Tatsächlich zeigt sich dieses Muster auch hinsichtlich des Follow-up zur EU-Zukunftskonferenz: Das „Non-Paper der 13“, in dem eine Gruppe von Regierungen am 9. Mai Vertragsreformen abgelehnt hat, wurde fast ausschließlich von nord- und ostmitteleuropäischen Ländern unterzeichnet. Hier haben die NCEE-Länder also eine gemeinsame Position in einer Frage, die nichts mit Russland zu tun hat, aber es ist im Wesentlichen eine Blockadeposition.

Bei der Opposition gegen die Vertragsreform geht es den NCEE-Ländern allerdings wahrscheinlich weniger darum, Vertragsänderungen per se abzulehnen. Worum es geht, ist eine (teils irrationale) Angst davor, dass Deutschland und Frankreich die Gelegenheit nutzen würden, um die EU in eine (föderale) Richtung zu entwickeln, die in NCEE nicht gewollt ist. Stattdessen unterstützen die NCEE-Länder eine schnelle Aufnahme der Ukraine – im Prinzip geht es also um den alten Gegensatz „Vertiefung vs. Erweiterung“.

Karte der EU. Bulgarien, Dänemark, Estland, Finnland, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Rumänien, Schweden, Slowenien und Tschechien sind farbig hervorgehoben.
Unterzeichnerstaaten des „Non-Papers der 13“.

Die Gründe dafür sind unterschiedlich: Die ostmitteleuropäischen Länder haben ihre Unabhängigkeit erst vor kurzem wiedererlangt und legen deshalb viel Wert auf nationale Souveränität. Die nordischen EU-Mitglieder wiederum sind ohnehin oft nur halb dabei und sehen die EU-Integration nicht als primäre Staatsräson. Zum Beispiel ist Dänemark zwar schon in den 1970ern beigetreten, hat aber viele Opt-outs; Schweden ist nicht in der Eurozone; und Finnland ist in den 90ern eigentlich vor allem aus sicherheitspolitischen Gründen beigetreten, obwohl die EU ja nicht primär eine sicherheitspolitische Union ist.

Insgesamt gibt es also wenig Lust auf weitere Kompetenzübertragungen. Und diese Angst vor Deutschland und Frankreich zu schüren ist eine gängige europaskeptische Strategie, zumindest in Finnland.

Antiföderalismus ohne Alternativvorschläge?

Ich finde den „Kleinstaaten-Antiföderalismus“ allgemein ein interessantes Phänomen. Mir leuchtet die Idee schon ein, dass man auf Vetorechten beharrt, weil man darin einen Schutz für die nationale Identität sieht. Aber letztlich bedeuten mehr Vetorechte und weniger Kompetenzen für die supranationalen Institutionen vor allem, dass mehr Entscheidungen intergouvernemental getroffen werden. Und mehr Intergouvernementalismus bedeutet, dass die großen Mitgliedstaaten besser ihre Stärke ausspielen können.

Historisch war unter den Gründungsmitgliedern der EU das „große“ Frankreich intergouvernementalistisch orientiert, während die „Kleinen“ (damals die Niederlande, Belgien und Luxemburg) für eine starke Kommission und Europäisches Parlament eintraten. Dass Föderalismus heute als eine Forderung der „Großen“ gilt, gegen die sich die „kleinen“ NCEE-Länder glauben verteidigen zu müssen, ist eine eigenartige Umkehrung.

Die andere Seite der Medaille ist natürlich auch, dass Staaten wie Dänemark mit dem bisherigen Opt-out in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik oder Polen außerhalb der Eurozone panische Angst davor haben, dass Politik ohne sie gestaltet wird …

Dabei sind kleine Staaten in der EU sogar überrepräsentiert. Wenn sie die Politik von Frankreich und Deutschland nicht mögen, sollten sie Alternativvorschläge für die weitere Integration machen. Die sehe ich bisher nicht.

Auch dass die NCEE-Länder sich in dem Non-Paper vom 9. Mai gegen Vertragsreformen geäußert haben, aber gleichzeitig für eine EU-Erweiterung sind, scheint mir etwas widersprüchlich zu sein. Außer sie haben vor, die EU noch handlungsunfähiger zu machen.

Ja genau. Weil sie sich nicht positiv, konstruktiv auf etwas einigen können, gestalten sie nicht mit.

Ich beobachte allerdings auch eine Art „Renaissance“ der europäischen Identität im Norden (und ich glaube zumindest teils auch im Osten). Man hat jetzt gesehen, wie die Ukraine für die EU-Perspektive wortwörtlich mit ihrem Leben kämpft. Das hat die EU irgendwie aufgewertet.

Wo stehen die Niederlande?

Hallo zusammen – ich war gerade kurz offline. Aber jetzt ist mein Internet wieder hergestellt! 😊

Zwischenfrage: Wo verorten wir in diesem Koordinatensystem denn die Niederlande heute? Ich möchte das „Schwarzer Peter“-Spiel nicht zu weit führen, aber wenn wir über Proxy-Staaten mit Bedenken gegenüber tieferer Integration reden, gerade auch in der Post-Brexit-Perspektive, ist das doch mindestens der Rede wert.

Die Niederlande waren traditionell ja ein Kernmitglied der „Frugal Four“. Aber es zeichnet sich gerade ab, dass sich deren Position vielleicht ändert.

Ich denke, der Brexit hat dazu geführt, dass die Niederlande sich europapolitisch neu ordnen mussten. Was nicht schlecht ist – das Non-Paper mit Spanien zu Wirtschaftsreform hat mich positiv überrascht. Und auch im Bereich Rechtsstaatlichkeit haben sich die Niederlande zuletzt stärker positioniert.

Ja, interessanter Punkt! Nach dem gescheiterten Referendum über die EU-Verfassung 2005 hatten viele niederländische Parteien ja erst mal ein großes Misstrauen gegenüber einer weiteren Supranationalisierung entwickelt. Es wird interessant zu sehen, ob es jetzt wieder einen Schwenk zurück zu integrationsfreundlicheren Positionen gibt.

Ich teile euren Eindruck hinsichtlich der Frugal Four und der Neupositionierung nach dem Brexit – ich hatte selbst Ähnliches festgestellt und wollte prüfen, ob ihr das auch so seht. Gerade das spanisch-niederländische Finanzpapier war interessant, weil es quer zu einer alten Konfrontationslinie verlief. Mal abwarten, was da noch kommt.

Vorwürfe an Emmanuel Macron

Ich denke, wir sollten noch mal auf die Rolle von Frankreich und Deutschland zurückkommen. Beide Länder stehen wegen des Kriegs in der Ukraine gerade stark in der Kritik, aber eigentlich sind ihre Positionen sehr unterschiedlich. Auf der einen Seite steckt Deutschland in einer Identitätskrise (sind wir noch Pazifisten, wenn wir schwere Waffen an die Ukraine liefern?). Auf der anderen Seite war in Frankreich Macron erst mal im Kampagnenmodus für die Präsidentschaftswahlen. Er hat den Krieg in der Ukraine vor allem genutzt, um zu zeigen, dass es einen fähigen und erfahrenden Präsidenten braucht.

Die innenpolitischen Gegebenheiten in beiden Ländern unterscheiden sich also sehr – und auch die Haltung gegenüber Russland scheint mir in Frankreich und Deutschland nicht dieselbe zu sein.

Karte der EU. Bulgarien, Estland, Finnland, Kroatien, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakei, Spanien, Tschechien und Ungarn sind rot hervorgehoben.
EU-Länder, in denen ein Bevölkerungsanteil von mehr als dem EU-weiten Durchschnitt (24 %) eine Ausweitung des Ukraine-Kriegs auf das eigene Land befürchtet (nach Eurobarometer, Juni 2022).

Das ist richtig. Allerdings wird es in NCEE so wahrgenommen, dass sowohl Deutschland als auch Frankreich eher denken, dass wir irgendwann wieder Beziehungen zu Russland aufbauen müssen und deshalb jetzt nicht alle Brücken verbrennen sollten. Unter den NCEE-Ländern wiederum herrscht die Sichtweise vor, dass es am wichtigsten ist, dass Russland keine weiteren Nachbarn angreifen kann – man also gerne Russland fertig machen sollte.

Macron wurde nach seiner Rede am 9. Mai zum Teil vorgeworfen, ein „Putin-Versteher“ zu sein, weil er sagte, dass man den Dialog mit Putin aufrechterhalten sollte. Dabei scheint mir in der Berichterstattung leider viel Nuance verloren gegangen zu sein. Immerhin hat Macron Russland in der Rede auch stark kritisiert.

Macron scheint mir nur eine sehr realpolitische Perspektive einzunehmen: Wir werden Putin in nächster Zeit nicht so einfach loswerden und müssen deshalb nach einer Lösung suchen. Das ist natürlich auch kontrovers, weil andere Länder eher die Position vertreten, dass man auf keinem Fall jetzt schon von einem Kriegsende sprechen sollte.

Genau. Die Kontroverse geht vor allem darum, wann und unter welchen Bedingungen der Krieg beendet werden sollte. Und in den NCEE-Staaten gibt es die Sorge, dass Frankreich und Deutschland hier bereit sind, für ein schnelles Kriegsende die Sicherheitsinteressen der Nachbarländer Russlands zu opfern.

Ich würde vor dem Kriegsende noch einen Schritt zurückgehen und auch an die Sanktionen gegen Russland denken. Sowohl gegenüber Deutschland als auch Frankreich besteht ja die Erwartungshaltung, sie müssten sich für schnellere und weitreichendere Sanktionen einsetzen. Aber bei allen Gemeinsamkeiten haben die Länder weiterhin nationale Unterschiede und Interessen. Zum Beispiel im Energiebereich: Deutschlands Abhängigkeit von russischem Gas liegt derzeit bei 35 % (2021 waren es noch 55 %); Frankreichs bei 20 %. Bei anderen Ländern ist das zum Teil deutlich weniger; mein derzeitiges Gastland Spanien liegt zum Beispiel nur bei 9 % Gasimporten aus Russland.

Das Beispiel soll zeigen, mit wie unterschiedlichen Herausforderungen Deutschland und Frankreich konfrontiert sind. „Nicht alle Brücken zu Russland abbrechen“ bedeutet deshalb nicht, nicht zu handeln oder gegenüber einem EU-Anrainerstaat, in den Russland völkerrechtswidrig eingefallen ist, keine Hilfsbereitschaft zu zeigen – sondern wohlüberlegt, wohldosiert und effizient vorzugehen, um den Bedürfnissen von allen gerecht zu werden. Die Außenwahrnehmung des „deutsch-französischen Tandems“ deckt sich da nicht zwingend mit der Innenwahrnehmung.

Erinnerungen an die Eurokrise

Ein interessanter Punkt sind für mich in diesem Zusammenhang die Parallelen zwischen dem Ärger der NCEE-Länder jetzt und dem Ärger der südeuropäischen Krisenländer während der Eurokrise vor zehn Jahren. In beiden Fällen geht es um transnationale Solidarität – damals finanzpolitisch, heute sicherheitspolitisch. Und in beiden Fällen gibt vor allem Deutschland als größter Mitgliedstaat kein gutes Bild ab, obwohl es aus seiner eigenen Sicht durchaus bereit ist, Maßnahmen mitzutragen, und dabei nur legitime nationale Eigeninteressen schützen will.

Ja – und viele schlechte Erinnerungen aus der Eurokrise sind jetzt im Süden noch mal hochgekommen. Als in Deutschland am Anfang des Kriegs in der Ukraine argumentiert wurde, Deutschland könne wegen der wirtschaftlichen Folgen seine Energieabhängigkeit von Russland nicht schneller beseitigen, sorgte das in den Ländern, die damals zu einem massiven Sparkurs gedrängt wurden, für einige scharfe Kommentare. Aber die Berliner Politik-Bubble ist bemerkenswert resistent gegen Feedback von außen …

Ja! In Brüssel steht Deutschland auch stark in der Kritik. Ich kann natürlich verstehen, dass die politischen Fragen, die in Deutschland durch den Ukraine-Krieg aufgeworfen werden, besprochen werden müssen. Aber gerade scheint mir die Berliner Politik absolut mit sich selbst beschäftigt zu sein und keinerlei Verständnis dafür zu haben, was für eine Position Deutschland in Europa eigentlich innehat.

Deutschland-Kritik aus dem Ausland wird entweder kritisch gesehen oder nicht beachtet. Aber wenn man sich als pro-europäisch versteht, sollte man auf Dialog setzen, statt seine Nachbarn einfach wegzuwinken, wenn sie etwas sagen, was einem nicht passt.

Spannend fand ich auch Scholz’ Erklärung, dass man bei Waffenlieferungen „keine Alleingänge“ wolle. Aus meiner Sicht wurde hier die Notwendigkeit, sich mit europäischen Partnern abzusprechen, vorgeschützt, um von den partei- und regierungsinternen Konflikten abzulenken, die ja das eigentliche Problem sind und zu Deutschlands zögerlicher Positionierung führen.

Das gute alte deutsche Manöver, sich hinter einer europäischen Rechtfertigung zu verstecken, um nicht offen über die eigenen Interessen sprechen zu müssen …

Das Dilemma der großen Länder

Das ist das Dilemma der großen Länder in der Europapolitik: Je größer man ist, desto mehr Kritikfläche bietet man natürlich anderen EU-Ländern.

Trotzdem würde ich sagen, das müssen große Länder aushalten – Hauptsache, es geht irgendwie voran, statt dass man gar nichts tut. Ein Kollege von mir nannte das mal: Lieber „muddling through upwards“ als „muddling through downwards“.

Ja, Deutschland hat zu lange die sicherheitspolitische Verantwortung ignoriert, die mit einer ökonomischen Führungsrolle einhergeht.

Ohne dazu Position beziehen zu wollen, ist aber doch auch Folgendes auffällig: Verzichtet ein Mitgliedstaat wie Deutschland bei einer politischen Entscheidung auf europäische Abstimmung, insbesondere bei Konfliktthemen, ist man schnell beim Vorwurf des Alleinganges. Die Flüchtlingspolitik im Sommer 2015 ist hierfür nur ein Beispiel. Handelt ein Mitgliedstaat aus Sicht der Öffentlichkeit hingegen nicht schnell oder angemessen genug, heißt es, man wollte sich hinter europapolitischen Positionen verstecken. Hat das nicht etwas von „Wie man’s macht, macht man’s falsch“?

Das Grundproblem ist ja, dass es gerade insgesamt wenig Führung in der Europapolitik gibt. Außer Macron gibt es wenige, die wirklich eine strategische Sicht für die EU haben. Die Ampel-Koalition war zwar im Koalitionsvertrag ambitioniert, aber seitdem kam nichts aus Deutschland. Und von den EU-Institutionen scheint mir auch nur das Europäische Parlament ambitioniert voranzugehen. Die Kommission guckt auf den Rat, und der Rat folgt vor allem seiner Tradition – Hauptsache verwässern und verzögern.

Was NCEE von den Eurokrisenländern unterscheidet

Karte der EU. Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakei, Tschechien und Ungarn sind farbig hervorhehoben.
Mitgliedstaaten des Bukarest-9-Formats.

Noch einmal zu Manuels Parallele zur Krise in der Eurozone: Ganz kann man die beiden Debatten aber nicht vergleichen. Die deutsche Position damals folgte eben nicht nur deutschen Interessen, sondern auch einer wirtschaftspolitischen Sicht, die ab den 1980er Jahren lange Mainstream war. Im Zuge der Krise wandelte sich der wirtschaftspolitische Mainstream dann in Richtung linker Positionen, und es dauerte etwas, bis Deutschland nachzog. Ich würde sagen, dass Deutschland einfach zu lange eine alte Politik betrieben hat, die hier aber auch später als im Rest der Welt begonnen wurde.

In der Verteidigungspolitik gab es diesen dominierenden Mainstream hingegen meiner Ansicht nach nie. Europa war immer von einer Vielzahl unterschiedlicher strategischer Kulturen geprägt, die zu starken Kontroversen über Sicherheitspolitik geführt haben. Und es auch heute noch tun: In Österreich ist die Zustimmung zur Neutralität in der aktuellen Lage unverändert hoch – ganz anders als in Finnland und Schweden. Die einfachste Lösung für dieses Dilemma ist eine weitere Supranationalisierung der EU.

Ja, mag sein. Ein Unterschied zwischen der Eurokrise und heute ist aus meiner Sicht auch, dass die Regierungen der damaligen Krisenstaaten, vor allem Italien und Spanien, recht geschickt versucht haben, sich mit den EU-Institutionen zu verbünden und „europäische“ Lösungen vorzuschlagen. Am Ende setzte sich dann in der Corona-Krise ja auch ein solidarischer, europäischer Fiskalpolitik-Ansatz durch.

Bei den NCEE-Ländern ist das – Stichwort Antiföderalismus – bisher kaum der Fall, obwohl das Europäische Parlament und die Kommission ja in Bezug auf die Ukraine eigentlich durchaus mit ihnen auf einer gemeinsamen Linie sind.

Ja – mal sehen, ob NCEE jetzt anfängt, eine proaktivere Europapolitik zu gestalten. Und was dabei herauskommt … wahrscheinlich nicht unbedingt, was man sich in Deutschland und Frankreich erhofft.

Das Gefühl, auf der richtigen Seite zu stehen

Dass sich die NCEE-Regierungen nicht stärker mit den supranationalen Institutionen verbünden, ist insofern durchaus logisch, als eine Forderung nach europäischen Lösungen eben der Betonung der eigenen Souveränität widerspricht. Da sind die südlichen Staaten einfach pro-europäischer und sehen eher das Potenzial europäischer Politik, auf das die NCEE-Länder aus Prinzip zu verzichten bereit sind.

Für NCEE stellt sich gerade auch das Dilemma, dass die anti-deutsch-französische Stimmung für das Brexit-Narrativ instrumentalisiert wird – dass das Vereinigte Königreich der einzig wahre Partner der NCEE-Länder sei und auf Deutschland und Frankreich kein Verlass sei. Bei vielen in den NCEE-Ländern ist derzeit die Wut auf Deutschland und Frankreich so groß, dass sie sie etwas blind macht.

Noch ein Unterschied vielleicht: In der Eurokrise gab es keine gemeinsame Identität der betroffenen Staaten. Man war zwar wütend auf Deutschland, aber nicht stolz darauf, ein Krisenland zu sein. Das despektierliche Akronym „PIIGS“ war der Gruppe von außen zugeschrieben worden und wurde in den Ländern selbst abgelehnt. Außerdem hatten die Regierungen natürlich Angst, eine gemeinsame „Krisenstaaten-Identität“ könnte dazu führen, dass Verschärfungen der wirtschaftlichen Probleme in einem Land leichter auch auf andere überspringen.

Im Vergleich treten die NCEE-Länder in der Russland-Frage deutlich selbstbewusster auf. Sie sehen sich als diejenigen, die schon früh die Gefahr des Putinismus erkannt haben, während Deutschland und Frankreich bis heute keine klare Haltung beziehen. Dieses Gefühl, auf der „richtigen“ Seite zu stehen, könnte eine Erklärung dafür sein, dass gerade die nordischen und baltischen Länder zwar zunehmend eine staatenübergreifende Identität entwickeln, aber ihre Bereitschaft zum Supranationalismus geringer ist als die der Krisenstaaten vor zehn Jahren.

Das ist die ganze Problematik der derzeitigen Auseinandersetzung: Es wird eine moralische Debatte über außen- und sicherheitspolitische Themen gestülpt.

Eine neue polnische Führungsrolle?

Karte der EU. Dänemark, Estland, Finnland, Lettland, Litauen und Schweden sind rot hervorgehoben. Polen, die Slowakei, Tschechien und Ungarn sind orange hervorhehoben.
Minilaterale Bündnisse: Nordic-Baltic 6 (rot) und Visegrád 4 (orange).

Einen anderen wichtigen Punkt finde ich auch die neue Rolle von Polen in dieser Konstellation. Traditionell hat der deutsch-französische Motor der EU ja vor allem dadurch funktioniert, dass Deutschland und Frankreich bilaterale Kompromisse stellvertretend für die Gesamt-EU schließen konnten. Typischerweise repräsentierte dabei Frankreich die Interessen der südlichen und westlichen, Deutschland der nördlichen und östlichen Staaten.

Wenn sich aber der Nordosten von Deutschland nicht mehr repräsentiert fühlt und Deutschland und Frankreich gemeinsam in die Kritik geraten, wird dieses Modell nicht mehr funktionieren. Und da auch Großbritannien nicht mehr als Proxy zur Verfügung steht, könnte nun Polen – als der größte ostmitteleuropäische Mitgliedstaat, traditioneller Verfechter einer harten Anti-Russland-Linie und Supranationalismus-Skeptiker – zum „Champion“ der NCEE-Länder werden. Angesichts der Rechtsstaatslage in Polen wäre das natürlich mindestens problematisch.

Ich glaube, Polen hat da keine Chance. Insbesondere die nordischen Länder gehören in Fragen der Rechtsstaatlichkeit klar zum Lager der Falken. Der Kern der NCEE ist eher ein neuer Zusammenhalt unter den nordischen und baltischen Ländern, die vor allem auf gemeinsamen sicherheitspolitischen Interessen im Ostseeraum beruht.

Aber ist diese Ablehnung gegenüber einer polnischen Führungsrolle unter den nordisch-baltischen Ländern wirklich so stabil? Um nur ein Beispiel zu nennen: Der frühere estnische Präsident Toomas Hendrik Ilves hat jüngst kritisiert, dass mit Scholz, Macron und Draghi drei „westliche“ Staats- und Regierungschefs gemeinsam in die Ukraine reisen wollen, und dabei von sich aus den polnischen Präsidenten Duda ins Spiel gebracht. (Am Ende war es dann der rumänische Staatschef Klaus Iohannis, der mit den dreien in Kyjiw war.)

Na ja, CEE gibt es als Staatengruppe ja schon länger – das N, also die nordischen Länder, sind jetzt neu dazugekommen. Ilves vertritt die Position, dass die CEE-Staaten einschließlich der baltischen Länder in der EU oft ignoriert wurden und Entscheidungen über ihre Köpfe hinweg gefallen sind. In den baltischen Staaten finden es manche deshalb gerade fast ein wenig lustig, dass nun auch die nordischen Länder dieses Baltic treatment erleben, mit dem sie selbst schon länger zu kämpfen haben – nach dem Motto „Willkommen im Club“.

Das ist aber eine Sichtweise, die in den nordischen Ländern nicht unbedingt geteilt wird. Eine Bereitschaft, sich von Polen repräsentieren zu lassen, sehe ich da nicht.

Die Kommission und der polnische Rechtsstaat

Gut so! Ich sehe die derzeitige Positionierung der EU-Kommission zur Rechtsstaatlichkeit in Polen sehr kritisch. Mit der Bewilligung des polnischen Corona-Wiederaufbauplans hat die EU einen Joker aus der Hand gegeben, ohne dass Polen ausreichend Reformen im Justizbereich umsetzen muss. Das ist gefährlich: Man kann sich nicht gegen Putins Autokratie stellen und gleichzeitig innerhalb der EU die gleichen repressiven Methoden erlauben.

Die Kommission erhofft sich dabei, dass Polen und Ungarn sich wegen ihrer unterschiedlichen Positionen zu Russland künftig nicht mehr im Artikel-7-Verfahren „decken“. Die nachlässigere Haltung der EU gegenüber Polen und eine härtere Positionierung gegenüber Ungarn soll zu einer Kluft zwischen beiden Ländern führen. Aber das ändert nichts daran, dass die polnische PiS-Regierung im eigenen Land Freiheitsrechte abbaut.

Der Mechanismus, den du beschreibst, ist natürlich das eigentliche Potenzial des „Minilateralismus“. Damit ist gemeint, dass sich Staatengruppen gemeinsam positionieren – was immer die Gefahr von Blockbildung beinhaltet, aber auch den Vorteil hat, dass es die Komplexität von Entscheidungen reduziert. Wenn Staaten auf Basis einer teilweisen Interessenkongruenz Paketlösungen zu Fragen vorformulieren, in denen innerhalb solcher Gruppen Dissens herrscht, dann steigert Minilateralismus die Entscheidungseffizienz in der EU und hilft, Blockaden zu überwinden.

Man muss diese Chance zu Paketlösungen dann aber auch nutzen und darf nicht aus geopolitischer Räson das Verhandlungspfund aus der Hand geben.

Ja, das ist aber genau das Problem: Die Kommission behandelt Grundwerte wie jeden anderen Politikbereich, über den am Tisch verhandelt wird. Wenn aber Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit im eigenen Land zur Verhandlungsmasse werden, ist das hochproblematisch. Es steckt ja bereits im Wort „Grundwerte“: Das sind die Grundvoraussetzungen, bevor man überhaupt gemeinsam verhandelt!

Wird die Spaltung bleiben?

Letzte Frage: Wird die Südwest-Nordost-Spaltung zu einem dauerhaften Thema in der EU oder nicht?

Nein, das denke – und hoffe – ich nicht.

Nein, dafür sind die beiden Ländergruppen viel zu heterogen.

Genau, die Staaten sind untereinander zu verschieden und die Positionen je nach Politikfeld zu unterschiedlich – Finanzen, Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit, Integrationstiefe. Bleiben wird aber, dass die Allianzen innerhalb der EU dynamisch sind und der europäische Konsens bei 27 Mitgliedstaaten (oder mehr?!) immer schwieriger zu erreichen sein wird.

Der Konflikt zwischen Erweiterung und Vertiefung wird sicher bleiben. Ansonsten wird die Spaltung zumindest so lange ein Thema bleiben, wie der Krieg dauert. Außer wenn Macron und Scholz auf einmal richtig viele Waffen an die Ukraine liefern würden … 😉

Die Zukunft dieser Spaltung wird stark davon abhängen, wie sich der Krieg in der Ukraine weiterentwickelt. Ich hoffe, dass sie nicht dauerhaft zu einer größeren Fragmentierung in der EU führt.

Allerdings bin ich auch nicht grundsätzlich für eine absolute Einheit aller 27 Mitgliedsländer zu jedem Preis. Ich würde mir nur wünschen, dass einige Ländergruppen versuchen, die EU in einigen Politikbereichen voranzubringen – weil es dringend notwendig ist.

Carmen Descamps ist Stellvertretende Referatsleiterin Wirtschaft an der Deutschen Botschaft Madrid.
Manuel Müller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Duisburg-Essen und betreibt das Blog „Der (europäische) Föderalist“.

Julian Plottka ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Politik an der Universität Passau und am Lehrstuhl für Europapolitik an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.

Sophie Pornschlegel ist Senior Policy Analyst am European Policy Centre in Brüssel.

Die Beiträge geben allein die persönliche Meinung der jeweiligen Autor:innen wieder.

Frühere Ausgaben des europapolitischen Quartetts sind hier zu finden.

Bilder: Karten: Manuel Müller, erstellt mit MapChart [CC BY-SA 4-0]; Porträt Carmen Descamps: Life Studio [alle Rechte vorbehalten]; Porträts Minna Ålander, Manuel Müller, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel: alle Rechte vorbehalten.

20 Juni 2022

War die EU-Zukunftskonferenz die Mühe wert?

Was bleibt von der Konferenz zur Zukunft Europas? Hat sie ein neues Modell der Bürgerbeteiligung in Europa etabliert? Sollte sie zu einem Europäischen Konvent und einer Vertragsreform führen? Woran ist sie gescheitert, und welche Lehren lassen sich daraus ziehen?

In dieser Artikelserie werfen Expert:innen aus Wissenschaft, Think Tanks und Zivilgesellschaft einen Blick zurück auf die Ergebnisse und voraus auf die Folgen der Konferenz. Heute: Héctor Sánchez Margalef.
Eine Teilnehmerin macht sich Notizen während einer Tagung der EU-Zukunftskonferenz im Plenarsaal des Europäischen Parlaments
„Wenn das Konferenzverfahren nur zur Fassade dient, um der Union einen demokratischen Anstrich zu geben, wird die Konferenz ein Fehlschlag gewesen sein.“

Die Europäische Union liebt Symbole, und deshalb musste die Konferenz zur Zukunft Europas am 9. Mai 2022, dem Europatag, enden. In dem genau einen Jahr seit ihrem offiziellen Beginn hat sie Bürger:innen aus ganz Europa sowohl physisch als auch online in verschiedenen Formaten versammelt und 49 Vorschläge hervorgebracht. Nicht hervorgebracht hat sie jedoch die Begeisterung unter den europäischen Bürger:innen, die sich ihre Befürworter:innen erhofft hatten. Auch das Erbe der Konferenz – die Frage, ob und welche Folgen sie haben wird – ist noch offen. Man muss sich also fragen: War das alles die Mühe wert?

Es gibt drei Maßstäbe, nach denen der Wert der Zukunftskonferenz beurteilt werden könnte: (1) die Zahl der von ihr mobilisierten Bürger:innen, also die durch den Prozess gewonnene Legitimität; (2) die Qualität der von der Konferenz erarbeiteten Vorschläge, die den Weg in den Abschlussbericht gefunden haben, also die durch Politikvorschläge gewonnene Legitimität; und (3) der Folgeprozess der Konferenz und ihre Fähigkeit, (a) sich zu einem dauerhaften Bürgerkonsultationsverfahren weiterzuentwickeln, der das Experiment deliberativer Demokratie fortsetzt, und/oder (b) die Politikideen des Abschlussberichts in die Praxis umzusetzen und/oder (c) einen Konvent in Gang zu bringen, der zu einer Vertragsänderung führt.

Bürger bringen sich in Europa ein?

Die Konferenz war ein Versuch der europäischen Institutionen, mit den Bürger:innen in Kontakt zu treten, ihnen zuzuhören und sie an den Entscheidungs- und Prioritätensetzungsprozessen teilhaben zu lassen. Es war deshalb nur normal, dass auch gewählte Vertreter:innen an dem Prozess teilnahmen. Im Plenum der Konferenz – Gremium, das für die Ausarbeitung des Abschlussberichts zuständig war – saßen 108 Europaabgeordnete und 108 nationale Abgeordnete. Darüber hinaus waren 105 Vertreter:innen anderer Institutionen beteiligt (Rat 54, Kommission 3, Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 18, Ausschuss der Regionen 18, lokale und regionale Vertreter:innen 12). Das macht insgesamt 321 Teilnehmer:innen, die nicht nur gewöhnliche Bürger:innen waren, sondern andere Verpflichtungen, etwa gegenüber ihrer Partei oder Organisation, hatten.

Die zufällig gelosten Bürger:innen stellten im Plenum demgegenüber108 Personen. Hinzu kamen 8 Vertreter:innen der Sozialpartner und 8 der organisierten Zivilgesellschaft. Das bedeutet, dass nur 25 % des Plenums, in dem Entscheidungen über den Abschlussbericht getroffen wurden, tatsächlich einfache Bürger:innen waren.


Außerdem veranstaltete die Konferenz vier europäische Bürgerforen, die in ganz Europa sowie online stattfanden und vier verschiedene Themenbereiche bearbeiteten. Jedes Forum bestand aus 200 zufällig ausgewählten Bürger:innen, wobei alle notwendigen Faktoren berücksichtigt wurden, um sie so vielfältig und repräsentativ zu machen, wie es die Europäische Union ist. Insbesondere war ein Drittel dieser Bürger:innen zwischen 16 und 25 Jahre alt.

Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten mit Unterstützung der regionalen und lokalen Verwaltungen Veranstaltungen durchführen, die mit der Konferenz in Verbindung standen. Von den 108 Bürger:innen, die an der Plenarsitzung teilnahmen, stammten 80 aus den vier europäischen Bürgerforen. Vertreten waren außerdem für jeden Mitgliedstaat (27) eine Teilnehmer:in der nationalen Bürgerforen sowie die Präsidentin des Europäischen Jugendforums.

Weniger als ein Prozent der Bevölkerung nahm teil

Die Diskussionen im Plenum und in den Bürgerforen stützten sich auf die Vorschläge und Debatten, die auf der mehrsprachigen digitalen Plattform stattfanden. Diese Plattform sollte zu mehr Bürgerbeteiligung beitragen, da auf diesem Weg auch Bürger:innen, die nicht für die Bürgerforen ausgewählt worden waren, an der Konferenz teilnehmen und ihre Ideen einbringen oder die Ideen anderer unterstützen konnten (es sei denn, sie hatten keinen Internetzugang oder nicht die digitalen Fähigkeiten, sich darin zurechtzufinden, aber das ist ein anderes Thema).

Nach den offiziellen Zahlen gab es jedoch weniger als 54 000 Teilnehmer:innen, die sich auf der Plattform angemeldet haben, und 721 500, die an dezentralen Veranstaltungen teilgenommen haben. Laut Eurostat leben in der EU rund 447 Millionen Menschen – das bedeutet, dass nicht einmal 1 % der Bevölkerung an der Konferenz teilgenommen hat. Alles in allem scheint diese Quote zu niedrig, um behaupten zu können, dass die Konferenz die Bürger:innen zu einer Debatte über die Zukunft Europas mobilisieren konnte.

Die Konferenz durch den Prozess zu legitimieren, scheint deshalb schwierig – nicht nur, weil so wenig Menschen daran teilnahmen, sondern auch weil in der Bevölkerung das Bewusstsein für diese Möglichkeit (oder, noch schlimmer, das Interesse daran) so gering war. Die digitale Plattform könnte allerdings ein großartiges Instrument sein, um das Erbe der Konferenz weiterzuführen und Bürger:innen auch in Zukunft eine einfache Kontaktaufnahme mit Entscheidungsträger:innen zu ermöglichen. Außerdem haben sich die Bemühungen, die Plattform in allen EU-Amtssprachen zur Verfügung zu stellen, wenigstens für diejenigen ausgezahlt, die mit ihrer Hilfe Sprachbarrieren überwunden haben.

Mehr Zeit hätte mehr Teilnahme bringen können

Hätte diese geringe Beteiligung vermieden werden können? Sicher nicht ganz. Die Beteiligung hätte aber höher sein können, wenn sich die Institutionen und die Mitgliedstaaten mehr Zeit genommen hätten, um für die Konferenz zu werben und mehr Bürgerdialoge (auf europäischer und nationaler Ebene) durchzuführen. Die erste Plenarsitzung hätte der Ort sein können, um einige der Mängel, die schon früh im Prozess festgestellt wurden, zu beheben. Doch die Eile, mit der die Konferenz durchgeführt wurde, machte jegliche Nachbesserung während des laufenden Verfahrens unmöglich.

Die Beteiligung der Bürger:innen wurde positiv hervorgehoben, und wenn man bedenkt, dass es das erste Mal war, dass ein Projekt dieser Größenordnung durchgeführt wurde, kann man durchaus zufrieden sein. Sieht man nur auf die Zahlen, kann man die Konferenz nicht als einen Erfolg bezeichnen. Aber ein Misserfolg war sie auch nicht. Wenn diese Form der Bürgerbeteiligung zu einem dauerhaften Modell werden soll, war dies ein guter Ausgangspunkt. Die Frage ist nun: Können die politischen Vorschläge, die die Bürger:innen gemacht haben, die niedrige Teilnehmerzahl ausgleichen?

Die politischen Vorschläge: Wendepunkt oder nur Denkanstoß?

Der Bericht, der vom Konferenzplenum angenommen wurde, antwortet auf neun Herausforderungen: Klimawandel und Umwelt; Gesundheit; Wirtschaft; die EU in der Welt; Werte und Rechte, Rechtsstaatlichkeit, Sicherheit; digitaler Wandel; europäische Demokratie; Migration; Bildung, Kultur, Jugend und Sport. Zur Bewältigung dieser Herausforderungen gibt es 49 Vorschläge mit konkreten Maßnahmen, wie die skizzierten Ziele erreicht werden können.

Wie sind diese Vorschläge zustande gekommen? Der Abschlussbericht wurde in der letzten Plenarsitzung im Konsens angenommen und dem Exekutivausschuss der Konferenz vorgelegt. Diese Vorschläge waren das Ergebnis der Arbeit der Bürger:innen, aber sie konnten nur im Konsens zwischen den im Plenum vertretenen Institutionen angenommen werden. Die Vorschläge der Europäischen Bürgerforums, der mehrsprachigen digitalen Plattform und von sieben nationalen Bürgerforen (Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Litauen und Niederlande) wurden in den Bericht aufgenommen. Dies bedeutet, dass einige Mitgliedstaaten, die während der Konferenz nationale Bürgerforen veranstalteten, sich dabei aber nicht an die rules of procedure der Konferenz hielten, nicht berücksichtigt wurden, aber es zeigt auch, dass nicht alle Mitgliedstaaten der Konferenz die gleiche Bedeutung beimaßen.

Institutionen versuchen radikale Forderungen zu vermeiden

Im Hinblick auf die Vorschläge ist auch die Rolle der Expert:innen und des Organisationsteams zu betrachten. Expert:innen spielten während der Konferenz nur eine untergeordnete Rolle – teils weil die Organisation wollte, dass die Veranstaltung wirklich von den Bürger:innen getragen würde, teils aber auch, weil sie befürchtete, dass die Expert:innen die Debatten an sich reißen, ihre eigene Agenda durchsetzen und die Bürger:innen dazu bringen würden, Vorschläge zu machen, die vom Plenum nicht akzeptiert werden.

Wenn Expert:innen zur Information der Bürger:innen eingesetzt wurden, war der Zeitrahmen sehr eng und die Bürger:innen hatten keine Zeit, über das, was ihnen gesagt wurde, nachzudenken, um ihre Meinung zu ändern oder bessere Vorschläge zu machen. Zugleich drängten die Organisator:innen darauf, einen Konsens zu erreichen, damit die Vorschläge ins Plenum eingebracht werden konnten. Dadurch wurde Druck auf die Bürger:innen ausgeübt, die sich entweder der Diskussion enthielten, um eine Einigung zu erzielen, oder ein Entgleisen des Prozesses riskierten.

Die Institutionen wollten den Prozess von Anfang an steuern, und sei es nur, um Schadensbegrenzung zu betreiben. Sie wollten keine radikalen Forderungen riskieren, für die kein Follow-up möglich sein würde (auch wenn dies ohnehin nicht garantiert war). Dies zeigte sich schon zu Beginn der Konferenz, als der Ablauf des Verfahrens sowie die Themen, die auf der digitalen Plattform und in den europäischen Bürgerforen diskutiert werden sollten, ohne Beteiligung der Bürger:innen beschlossen wurden.

Die Bedeutung der Konferenz hängt von ihrem Follow-up ab

Dennoch gingen aus der Konferenz ehrgeizige Vorschläge hervor. Im Abschnitt „Klimawandel und Umwelt“ zielt Vorschlag 3 beispielsweise auf die „Verbesserung der Energieversorgungssicherheit in der EU, Erreichen der Energieunabhängigkeit der EU bei gleichzeitiger Sicherstellung eines gerechten Übergangs und Versorgung der Unionsbürger mit ausreichender, erschwinglicher und nachhaltiger Energie“ ab. Maßnahme Nr. 2 zur Erreichung dieses Ziels verlangt die „Berücksichtigung der geopolitischen und sicherheitspolitischen Auswirkungen aller Energieversorger aus Drittländern, einschließlich der Menschenrechte, des ökologischen Aspekts sowie der verantwortungsvollen Staatsführung und der Rechtsstaatlichkeit, im Rahmen der Energiepolitik“. Eine der Maßnahmen des Vorschlags 38 sieht vor, dem Europäischen Parlament ein Recht zur Gesetzesinitiative einzuräumen. Einige Vorschläge würden Vertragsänderungen notwendig machen, andere könnten allein mit dem nötigen politischen Willen umgesetzt werden.

Sind die politischen Vorschläge also ein Wendepunkt oder werden sie nur ein Denkanstoß sein? Das wird davon abhängen, wie es weitergeht und was sich aus der Konferenz entwickeln wird. Indessen wurde das Narrativ aufgebaut, dass – egal, was mit den Ergebnissen geschieht – das Verfahren der Konferenz jedenfalls die Mühe wert war: Wenn die Empfehlungen nicht umgesetzt werden können oder ins Stocken geraten, weil es keine Einigung zwischen den Institutionen und/oder den Mitgliedstaaten über das weitere Vorgehen gibt, dann wird die Tatsache, dass sich die europäischen Institutionen zum ersten Mal bemüht haben, ihren Bürger:innen zuzuhören, für sich allein als ausreichender Erfolg verkauft werden. Wenn die politischen Vorschläge jedoch umgesetzt werden, dann war die Konferenz ein Erfolg, da die politischen Vorschläge, unabhängig von ihrer Qualität, legitimiert wurden.

Wie geht es weiter?

Für das Follow-up der Zukunftskonferenz gibt es mindestens drei Möglichkeiten, die sich nicht gegenseitig ausschließen:

● Die erste und am wenigsten wünschenswerte Möglichkeit ist die Fortsetzung der bisherigen Vorgehensweise. In diesem Szenario wird der Bericht der Konferenz betrachtet und ignoriert, weil die EU sich um wichtigere Angelegenheiten kümmern muss. Diese Option ist gefährlich, weil sie den Bürger:innen, ob sie an der Konferenz teilgenommen haben oder nicht, das Gefühl vermitteln kann, dass ihre Stimme nicht zählt. In Anbetracht der zunehmenden Distanz, die die Repräsentierten zu ihren Repräsentant:innen empfinden, darf die EU dies nicht zulassen.

● Die zweite Option besteht darin, die Vorteile des für die Konferenz angewandten Verfahrens anzuerkennen und sie dauerhaft zu machen, da der Nutzen deliberativer Prozesse für demokratische Systeme offensichtlich ist. Die Entscheidung für dieses Szenario bedeutet mindestens zwei Dinge. Erstens müssen die Institutionen überlegen, was gut und was schlecht gelaufen ist, um es zu korrigieren. In dieser Hinsicht liegt es auf der Hand, dass das Agenda-Setting von Anfang an die Bürger:innen hätte einbeziehen sollen, dass mehr transnationale Dialoge besser gewesen wären, um mehr Bürger;innen zu erreichen, und dass ein längerer Zeitrahmen wünschenswert gewesen wäre, um das Potenzial eines deliberativen Prozesses wirklich zu entfalten.

Zweitens muss ein Grund gefunden werden, diesen Prozess dauerhaft zu machen, damit die Bürger:innen sehen, dass ihre Beiträge und ihre Teilnahme an ähnlichen Übungen wichtig sind und zu etwas Greifbarem führen. Selbst wenn ein ständiger Prozess nur nur eine beratende Funktion haben oder dazu dienen soll, den Bürger:innen zuzuhören, um nach möglichen innovativen Lösungen zu suchen, muss dies deutlich werden.


● Die dritte Möglichkeit besteht darin, tatsächlich Reformen durchzuführen. Hier gibt es wiederum zwei Optionen: Die eine bestünde darin, nur einige spezifische Vorschläge des Abschlussberichts umzusetzen, die keine institutionelle Tragweite haben. Da die EU kein direktdemokratisches System ist, argumentieren einige in Brüssel, dass das Parlament und der Europäische Rat das letzte Wort darüber haben müssen, wie das Follow-up der Konferenz aussehen soll. Diesem Standpunkt zufolge können 95 % der im Abschlussdokument skizzierten Vorschläge ohne Vertragsänderung verwirklicht werden.

Weiter argumentieren diese Stimmen, dass die Herausforderungen, mit denen die EU konfrontiert sei, mit politischem Willen bewältigt werden könnten, und dass es naiv sei zu glauben, dass institutionelle Veränderungen automatisch zu einer Lösung führten. Abgerundet wird diese Haltung damit, die Zukunftskonferenz als vielversprechendes Experiment hinsichtlich ihres Verfahrens zu loben. Entsprechend solle die EU die Einbeziehung der Bürger:innen in die Debatte über wichtige politische Herausforderungen weiter ausbauen, um Optionen, Instrumente sowie längerfristige Auswirkungen von Maßnahmen zu prüfen.

Eine Öffnung der Verträge?

Die andere Reformoption hingegen impliziert eine ernsthafte politische Entscheidung, nämlich die Öffnung der Verträge. Das Parlament spricht sich eindeutig für die Einleitung eines Konvents aus und hat bereits offiziell gefordert, dafür Art. 48 EUV auszulösen. Einige Mitgliedstaaten unterstützen diese Position, da dies aus ihrer Sicht einen politischen Impuls für die EU bedeuten würde. Einige andere Mitgliedstaaten haben die Option einer Vertragsreform allerdings bereits ausgeschlossen.

Die Frage, wie es weitergehen soll, ist auch zwischen den Institutionen umkämpft. Das Europäische Parlament war während der gesamten Konferenz die Institution, die den Bürgern am nächsten stand, und es setzt darauf, dass es bei einer Reform der Verträge viel zu gewinnen hat, insbesondere durch das Recht zur Gesetzesinitiative. Dies würde jedoch die Rolle der Kommission schwächen und das Gleichgewicht zwischen den beiden Gesetzgebungsinstitutionen – Parlament und Rat – untergraben.

Lehren für die Zukunft ziehen

Was man der Konferenz über die Zukunft Europas nicht absprechen kann, ist ihr Ehrgeiz. Zum ersten Mal hat die Union ein demokratisches transnationales Experiment in Angriff genommen, um Bürger:innen über Wahlen hinaus an der Gegenwart und Zukunft der Union teilhaben zu lassen. Es hätten mehr Bürger:innen beteiligt werden können, wenn mehr Zeit zur Verfügung gestanden hätte. Die politischen Vorschläge hätten besser, konkreter und zielgerichteter sein können, wenn die Verfahren anders verlaufen wären. In dieser Hinsicht wird die Konferenz als Erfolg gewertet werden, wenn daraus Lehren für die Zukunft gezogen werden. Wenn nicht, wird die Konferenz ein Fehlschlag gewesen sein.

HInsichtlich der transformativen Kraft der Konferenz wird nur die Zeit Aufschluss geben. Das Konferenzverfahren und die digitale Plattform als grundlegende Bestandteile des demokratischen Lebens der Union beizubehalten, wird ein Erfolg sein, wenn damit ein klarer Zweck verbunden ist. Wenn sie nur zur Fassade dienen, um der Union in den Augen ihrer Bürger:innen einen demokratischen Anstrich zu geben, wird die Konferenz ein Fehlschlag gewesen sein.

Eine Vertragsreform erscheint möglich

In Hinblick auf Vertragsänderungen scheinen die westlichen Mitgliedstaaten eher bereit zu sein, die Verträge zu öffnen und einen Konvent einzuberufen. Die östlichen Mitgliedstaaten sind eher zurückhaltend, und über dem ganzen Vertragsreformverfahren würde die Versuchung schweben, Kompetenzen von der EU zurückzugewinnen.

Vor diesem Hintergrund scheint es jedoch keine unvernünftige Erwartung, dass eine Einigung möglich sein könnte – etwa eine Öffnung der Verträge im Austausch für die Erleichterung einer Art ukrainischer Mitgliedschaft oder die Beschleunigung des Beitrittsverfahrens. Jede Bewegung in diese Richtung, die gegen die demokratischen Grundsätze und die Rechtsstaatlichkeit der Union verstößt, würde jedoch bedeuten, dass die Konferenz ein Fehlschlag gewesen ist.

Wie die Konferenz noch ein Erfolg werden kann

Und schließlich drängt sich die Frage auf, zu welchem Zweck genau ein Konvent stattfinden soll. Eine Vertragsreform nur um ihrer selbst willen wird zu viel politisches Kapital bei ungewissem Ausgang verschlingen. Eine Vertragsänderung dient nicht dazu, Ehrgeiz und Vertrauen in das europäische Projekt zu zeigen, sondern Kompromisse zu finden und die Schwächen der Union zu beheben. Wenn die Vertragsreform nur ein symbolisches Zeichen ist und es keine klare und gemeinsame Vorstellung davon gibt, wohin sich die Union entwickeln und was aus ihr werden soll, dann ist es besser, sie so zu lassen, wie sie ist.

Wenn hingegen die Mitgliedstaaten, die ihren Willen zu einer Vertragsänderung bekundet haben, bereit sind, die Empfehlungen ihrer Bürger:innen aufzugreifen, dann sollten wir die Verträge wieder öffnen, die Bürger:innen in einen möglichen Konvent einbeziehen und die Europäische Union umgestalten. Dann wird die Konferenz über die Zukunft Europas wirklich ein Erfolg gewesen sein.

Portrait Héctor Sánchez Margalef

Héctor Sánchez Margalef ist Forscher am Barcelona Centre for International Affairs (CIDOB).

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Plenarsitzung der Zukunftskonferenz: EPP Group [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Porträt Héctor Sánchez Margalef: alle Rechte vorbehalten.