Was hat Vertrauen damit zu tun? Politisches Vertrauen, polarisierte Meinungen und Klimaproteste in Europa

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Von Louisa Parks

Das Horizon-Europe-Projekt Activating European Citizens’ Trust in Times of Crisis and Polarisation (ActEU) untersucht Fragen politischen Vertrauens und demokratischer Legitimität in Europa. Dieser Artikel ist Teil einer Serie, in der ActEU-Forscher:innen ihre Ergebnisse präsentieren.

„Protestierende – ob Klimaskeptiker:innen oder Befürworter:innen von Klimagerechtigkeit – hegen nicht zwangsläufig Misstrauen gegenüber politischen Akteur:innen.“

Wissenschaftliche Untersuchungen haben gezeigt, dass die Meinungen der europäischen Bürger:innen zum Klimawandel zunehmend polarisiert sind, aber dass die Spaltung dabei nicht in erster Linie zwischen Klimagläubigen und Klimaleugner:innen (d. h. denen, die an die Existenz des vom Menschen verursachten Klimawandels glauben, und denen, die dies nicht tun) verläuft. In Europa ist das Bild differenzierter. Während die überwiegende Mehrheit der Europäer:innen die Existenz eines vom Menschen verursachten Klimawandels akzeptiert, bestehen erhebliche Meinungsverschiedenheiten über die konkreten politischen Maßnahmen, die daraus folgen: über ihre Art, ihren Umfang, ihr Tempo und vor allem ihre Kosten und der Frage, wer dafür aufkommen soll (Caldwell, Cohen und Vivyan 2024).

In der Forschung, die sich damit befasst, wie die Polarisierung im Bereich Klimawandel mit politischen Beteiligungsentscheidungen sowie politischem Vertrauen zusammenhängt, fehlt diese Sicht bis jetzt allerdings. In der Regel wird davon ausgegangen, dass Umweltschützer:innen mehr Vertrauen in politische Akteur:innen haben als Klimaskeptiker:innen. Aber gilt diese Annahme auch dann noch, wenn wir die Klimapolarisierung aus Policy-Sicht betrachten und nicht aus der Perspektive von Gläubigen vs. Leugner:innen? Und was bedeutet dies für politische Beteiligungsentscheidungen, insbesondere für die Entscheidung, an Protestaktionen teilzunehmen?

Für das ActEU-Projekt haben wir die Wechselbeziehungen zwischen Polarisierung und Vertrauen deshalb mit einer anderen Operationalisierung untersucht, die näher an dem liegt, was wir über die Ansichten der Bürger zum Klimawandel in Europa wissen. Statt zwischen Leugner:innen (eine kleine Minderheit) und Gläubigen (eine breite und vielfältige Mehrheit) zu unterscheiden, haben wir uns mit dem politischen Vertrauen und den Partizipationsentscheidungen unter den Befürworter:innen von Klimagerechtigkeit  (climate justice) einerseits und Klimaskeptiker:innen andererseits befasst.

Klimaskeptiker:innen vs. Klimagerechtigkeits-Aktivist:innen

Für unsere Zwecke umfasst das Lager der Klimaskeptiker:innen sowohl Klimaleugner:innen als auch Menschen, die zwar die Existenz des Klimawandels anerkennen, aber bezweifeln, dass er schädlich oder vom Menschen verursacht sei, oder die die Notwendigkeit politischer Maßnahmen gegen den Klimawandel in Frage stellen.

Bei der Definition des Gegenpols wiederum orientieren wir uns an Arbeiten zum Thema Umwelt- und Klimagerechtigkeit. Befürworter:innen von Klimagerechtigkeit sind mehr als nur Verfechter:innen entschlossener Klimaschutzmaßnahmen. Sie betonen, dass sich der Klimawandel, der Verlust biologischer Vielfalt sowie andere Umweltkrisen auf Menschen je nach deren Wohlstand, Klasse, Geschlecht, ethnischer Zugehörigkeit, geografischer Lage und anderen Faktoren unterschiedlich auswirken. Befürworter:innen von Klimagerechtigkeit plädieren daher für ganzheitliche Ansätze zum Klimawandel als einer Frage sozialer Gerechtigkeit und stellen die politisch vorherrschenden umweltpolitischen Diskurse in Europa, etwa den European Green Deal, in Frage (Machin 2025). Oft läuft dies auf Forderungen nach einem Systemwandel hinaus, der auch substanziellere demokratische Teilhabeformen beinhaltet.

In diesem Artikel diskutiere ich einige vorläufige Erkenntnisse über polarisierte Akteur:innen – Klimagerechtigkeits-Aktivist:innen und Klimaskeptiker:innen – und ihre politischen Vertrauens- und Partizipationsentscheidungen. Ich stütze mich dabei auf eine erste Auswertung von Social-Media-Daten aus X, die während des Projekts gesammelt wurden. Es handelt sich dabei um eine explorative Studie mit einer relativ begrenzten Stichprobe von Konten in europäischen Ländern. Abschließend stelle ich einige Überlegungen dazu an, was die Ergebnisse für die Politik und Demokratie der EU bedeuten könnten.

Politisches Misstrauen unter polarisierten Akteur:innen

Um das politische Vertrauen unter Akteur:innen im Bereich Klimagerechtigkeit und Klimaskepsis zu untersuchen, haben wir zunächst X-Accounts von Umweltgruppen identifiziert und anschließend diejenigen unter ihnen ermittelt, die sich für Klimagerechtigkeit einsetzen. Daraufhin haben wir per maschineller Analyse ihrer Botschaften untersucht und geprüft, inwiefern diese politisches Vertrauen oder Misstrauen zum Ausdruck brachten.

Ein erster interessanter Punkt ist, dass wir bei der Betrachtung der gesamten Gruppe von Umweltschutzorganisationen (also sowohl „Mainstream“-Gruppen als auch Klimagerechtigkeitsgruppen) keine eindeutigen Trends hinsichtlich politischen Vertrauens oder Misstrauens feststellen konnten. Mit anderen Worten: Die bloße Zugehörigkeit zu einer Umweltschutzorganisation scheint keine Auswirkungen auf das politische Vertrauen zu haben.

Klimagerechtigkeit-Akteur:innen äußern weniger Vertrauen

Wenn wir diese größere Gruppe jedoch in Mainstream- und Klimagerechtigkeitsgruppen unterteilen, zeichnet sich ein Trend ab. Mainstream-Organisationen (z. B. Bird-Life-Gruppen, WWF oder der World Water Council) verfassen Botschaften, die politisches Vertrauen zum Ausdruck bringen, indem sie beispielsweise politische Akteur:innen als ehrlich, kompetent und öffentlichkeitsorientiert beschreiben. Zudem verfassen diese Mainstream-Gruppen auch weniger Botschaften, die politisches Misstrauen zum Ausdruck bringen und politische Akteur:innen als unehrlich oder inkompetent darstellen. (Die Art und Weise, wie das ActEU-Projekt Vertrauen konzeptualisiert, verwendet spezifische Beschreibungen für Vertrauen und Misstrauen, anstatt den gängigeren Ansatz zu verwenden, bei dem Vertrauen gemessen wird, Misstrauen jedoch lediglich als das Fehlen von Vertrauen angesehen wird).

Klimagerechtigkeitsgruppen (wie Fridays for Future, Extinction Rebellion oder die Letzte Generation) verfassen hingegen seltener Botschaften, die Vertrauen in politische Akteur:innen ausdrücken, und häufiger Botschaften, in denen sie politische Akteur:innen als unehrlich und inkompetent bezeichnen. Die Polarisierung der Klimadebatte in Europa anhand von Klimagerechtigkeits- und Klimaskeptikergruppen zu untersuchen, erscheint daher vielversprechend: Mit diesem Ansatz lassen sich Erkenntnisse über politisches Misstrauen unter Befürworter:innen weitreichender Klimaschutzmaßnahmen gewinnen, die verborgen blieben, wenn man die Umweltorganisationen nur als Gesamtgruppe betrachten würde.

Klimaskeptiker:innen sind schwer zu identifizieren …

Während diese Ergebnisse zum politischen Vertrauen bei Klimagerechtigkeits-Aktivist:innen und bei etablierten Umweltschützer:innen bestätigen, was bereits in der Literatur angedeutet wurde (z. B. de Moor et al. 2020), waren unsere Erkenntnisse hinsichtlich der klimaskeptischen Accounts überraschender.

Zunächst einmal stellt die Identifizierung klimaskeptischer Akteur:innen an sich eine Herausforderung dar. Während Klimagerechtigkeits- und Umweltschutzgruppen klar um ihre Aktionen zur Unterstützung des Kampfes gegen den Klimawandel organisiert sind, agieren diejenigen, die Klimaschutzmaßnahmen behindern, deutlich weniger offen. In Europa wird Klimaskepsis heute mit rechtspopulistischen und rechtsextremen politischen Organisationen und Parteien in Verbindung gebracht. Innerhalb dieser Gruppen gibt es jedoch große Unterschiede, was die öffentliche Argumentation zum Thema Klimaskepsis betrifft (wie an anderer Stelle im Projekt ausführlich untersucht).

… und haben überraschend viel Vertrauen

Um eine genauere Liste klimaskeptischer Accounts zu erhalten, entschieden wir uns daher, Accounts aus diesem politischen Spektrum nicht generell als klimaskeptisch einzustufen, sondern die Interaktionsstärke und Distanz zwischen ihnen und unseren Klima-Accounts zu untersuchen. Diese Entscheidung orientierte sich an der Struktur von X, in der sich klare Muster isolierter Netzwerke um Klimapositionen erkennen lassen und die zudem gerade in den letzten Jahren als Raum antagonistischer Auseinandersetzungen bekannt geworden ist (Falkenberg et al. 2022). 

Um Klimaskeptiker:innen zu identifizieren, erschien es daher logisch zu untersuchen, welche Accounts auf Botschaften zu Klimagerechtigkeit und Umweltschutz reagiert hatten und welche am stärksten davon isoliert waren. Dies führte zu einer Liste von Accounts, die überwiegend von Politiker:innen aus dem rechtsextremen oder rechtspopulistischen Spektrum geführt wurden, wobei deutsche und polnische Accounts einen großen Anteil ausmachten. Obwohl diese Auswahl nicht perfekt ist, gehen wir dennoch davon aus, dass sie interessante Einblicke in das politische Vertrauen ermöglichen kann.

Unsere Analyse ergab, dass diese Accounts mehr Botschaften enthielten, die politisches Vertrauen zum Ausdruck brachten, und weniger, die politisches Misstrauen ausdrückten. Obwohl unsere Methode zur Ermittlung klimaskeptischer Accounts plausibel erscheint, da sie mit Argumenten aus der bestehenden Literatur übereinstimmt, widerspricht dieses Ergebnis unserer Vorannahme, dass Klimaskeptiker:innen politischen Akteur:innen misstrauen. Erklären lässt sich dies möglicherweise damit, dass die Accounts von Politiker:innen geführt wurden, die zum damaligen Zeitpunkt im Parlament saßen oder Regierungskoalitionen angehörten.

Polarisierung, politisches Vertrauen und Proteste

Anhand eines anderen Datensatzes untersuchten wir außerdem auch, wie politisches Vertrauen, Positionen zum Klimawandel und Entscheidungen über politische Partizipation zusammenhängen. Ausgehend von der bestehenden Literatur erwarten wir hier, dass Proteste vor allem an den beiden Extremen des Polarisierungsspektrums zum Klimawandel stattfinden. So ist bekannt, dass es eine Protestwelle für Klimagerechtigkeit gab, die sich in den Massendemonstrationen von Fridays for Future und dem zivilen Ungehorsam von Gruppen wie Extinction Rebellion äußerte und um 2019 ihren Höhepunkt erreichte. Wir wissen auch, dass es zunehmend Gegenwind gegen die Klimapolitik gibt, der mit Rechtspopulismus verbunden ist und sich unter anderem in Protesten gegen Umweltzonen, Steuern auf fossile Brennstoffe oder Naturschutzgesetze äußert.

Spiegelt sich dies auch in Umfragedaten wider? In gewisser Weise ja. Allerdings ist die Auffassung darüber, was politisches Vertrauen für Proteste bedeutet, uneinheitlich. So stellten wir bei der Auswertung der ActEU-Umfragedaten zunächst fest, dass Befragte, die Vertrauen in Parlamentsmitglieder äußerten, mit höherer Wahrscheinlichkeit an Protesten teilnahmen. Wenn wir dabei auf Akteur:innen mit polarisierten Ansichten zum Klimawandel fokussieren, verstärkt sich der Zusammenhang zwischen politischem Vertrauen und Protestbeteiligung sogar noch, und zwar sowohl bei Klimagerechtigkeits-Akteur:innen als auch bei Klimaskeptiker:innen (wobei die Klimapositionen in der Umfrage anders erfasst wurden, nämlich durch Fragen zur Haltung gegenüber klimaskeptischen und klimaleugnenden Aussagen und Akteur:innen). Unsere Analyse ergab zudem, dass sich Klimaskeptiker:innen mit einer höheren Wahrscheinlichkeit an Streiks beteiligten.

Protestierende misstrauen politischen Akteur:innen nicht immer

Die ActEU-Umfrage umfasste auch Vignettenexperimente zur Protestteilnahme, in denen den Befragten ein Szenario präsentiert wurde, in dem sie eine Klimapolitik ablehnen. Dabei zeigte sich, dass politisches Misstrauen im allgemeinen Zusammenhang zwischen Polarisierung, politischem Vertrauen und Protest eine wichtigere Rolle spielt: Misstrauische Befragte gaben eher an, dass sie an einer friedlichen Demonstration oder sogar an der Besetzung eines Parlamentsgebäudes (einer kontroverseren Option) teilnehmen würden. 

Auf den ersten Blick erweckt dies den Anschein, als würden misstrauische Befragte eher gegen die Klimapolitik protestieren. Allerdings legen die Ergebnisse unserer Social-Media-Analyse nahe, dass es sich hier eher um Klimagerechtigkeitsproteste handelt, die weitreichendere Veränderungen fordern, weniger um Proteste zur Verhinderung von Klimaschutzmaßnahmen. Denn wie wir festgestellt haben, sind Accounts von Klimagerechtigkeitsaktivist:innen politisch misstrauischer als viele klimaskeptische Accounts.

Insgesamt deutet dies darauf hin, dass Protestierende – ob Klimaskeptiker:innen oder Befürworter:innen von Klimagerechtigkeit – nicht zwangsläufig immer Misstrauen gegenüber politischen Akteur:innen hegen. Die Datenlage ist deutlich komplexer. Dies widerspricht einigen klassischen wissenschaftlichen Theorien zum Zusammenhang zwischen Protest und Misstrauen, die Proteste jenen zuschreiben, die ein starkes Gefühl der Benachteiligung und damit einhergehend Misstrauen gegenüber politischen Akteur:innen empfinden. Unsere Ergebnisse legen stattdessen ein differenzierteres Bild nahe, das sich eher mit Theorien politischer Opportunität deckt. Viele Proteste nutzen einen spezifischen politischen Kontext, um Forderungen zu erheben. Sie folgen deshalb keinem einheitlichen Muster oder Merkmalen, und es erscheint unangemessen, sie generell als bloße Antipolitik oder radikale Randerscheinung abzutun.

Was bedeutet das für die EU-Klimapolitik?

Unsere Forschungsergebnisse erlauben noch keine endgültigen Aussagen, sie untermauern aber differenzierte Sichtweisen in der Forschung zu sozialen Bewegungen und Klimawandel. Sowohl Klimaskeptiker:innen als auch Akteur:innen der Klimagerechtigkeitsbewegung protestieren, und die Gründe dafür sind vielschichtig.

Betrachtet man die jüngsten, auf den ersten Blick klimaskeptischen Proteste, die später von rechtsgerichteten politischen Kräften vereinnahmt wurden, so lassen sich dort auch Argumente finden, die eigentlich auf Klimagerechtigkeit abzielen. Beispielsweise wurden bei den Protesten der „Gelbwesten“ oder bei den Bauernprotesten von 2024 auch Forderungen gestellt, in denen es um Verteilungsgerechtigkeit bei der Abkehr von einer auf fossilen Brennstoffen basierenden Wirtschaft ging (der sogenannten Just Transition): Die Proteste drehten sich ebenso sehr um die Frage, wer die Kosten tragen soll, wie um Klimaskepsis selbst.

Bei den Protesten für Klimagerechtigkeit wiederum lassen sich klare Forderungen nach einem Systemwandel durch die Einführung von Mechanismen partizipativer Demokratie in Form von Bürgerversammlungen finden. Teilweise überschneiden sich diese Forderungen auch: So forderten beispielsweise auch die Gelbwesten-Proteste demokratische Mechanismen und trugen zur französischen „Grand Débat“ bei (Ehs and Mokre 2020), und die Forderung, dass Eliten auf „das Volk“ hören sollen, ist auch bei Populist:innen verbreitet.

Eingehen auf differenzierte Protestforderungen kann Vertrauen bilden

Für die EU-Klimapolitik ist es deshalb wichtig, die differenzierte Natur von Protestforderungen zu berücksichtigen. Neben anderen Formen politischer Forderungen spielten auch Proteste in Europa schon immer eine Rolle, um politische Veränderungen voranzutreiben. Entscheidend ist, wie die Machthabenden damit umgehen.

Auf Proteste einzugehen, indem man echte Inklusionsmechanismen anbietet, und Versuchen der Mitgliedstaaten zur Repressionen von Klimagerechtigkeitsprotesten entschlossen entgegenzutreten, könnte für die EU ein Schlüssel zur Stärkung ihrer Legitimität und demokratischen Glaubwürdigkeit sein. Dies erscheint strategisch umso sinnvoller, als klimaskeptische Proteste mit Verbindungen zu rechtspopulistischen Akteur:innen die EU-Politik und die Macht der EU infrage stellen. Klimagerechtigkeitsproteste hingegen stimmen eher mit den Ambitionen der EU auf eine globale Führungsrolle im Umweltschutz ein, haben sich zuletzt aber immer seltener direkt an die EU gewandt, da sie diese nicht als wirksame Akteurin für echten Wandel wahrnehmen (della Porta, Parks und Portos 2024). Dies ist möglicherweise der Grund, weshalb Befürworter:innen von Klimagerechtigkeit zunehmend das Vertrauen in die Politik verloren haben.

Louisa Parks ist Professorin für Politische Soziologie and der Universität Trient.

Dieser Artikel basiert auf zwei von ActEU veröffentlichten Berichten, dem „Report on variation in political trust across policy areas of climate change, migration and gender“ und dem „Report describing the relationships between trust and participation within the fields of immigration and climate change on the basis of web-scraped data and survey experiments“. Beide sind im November 2025 erschienen.

Am 5. Februar 2026 findet in Brüssel die Abschlusskonferenz des Projekts ActEU statt. Weitere Informationen und Anmeldung hier.

Wirtschaftliche Not mindert das Vertrauen in die Politik [DE/EN] ● Henrik Serup Christensen und Janette Huttunen Mehrebenen-Demokratie und Vertrauen in Europa: die Rolle der subnationalen Ebene [DE/EN] ● Felix-Christopher von Nostitz Aus dem Takt? Der schwierige Wahltanz der EU [DE/EN] ● Alex Hartland, Daniela Braun, Giuseppe Carteny, Rosa M. Navarrete und Ann-Kathrin Reinl Was hat Vertrauen damit zu tun? Politisches Vertrauen, polarisierte Meinungen und Klimaproteste in Europa [DE/EN] ● Louisa Parks Von Sitzen zu Stimmungen: Was uns Österreich über Vertrauen und Repräsentation in einem Mehr-Ebenen-Europa lehren kann [DE/EN] ● Ermela Gianna, Matilde Ceron und Zoe Lefkofridi ActEU Youth Democracy Labs: Eine junge Perspektive auf Politik und politische Bildung in der EU [DE/EN] ● Alex Hoppe In ein neues Zeitalter repräsentativer Demokratie: Das Vermächtnis von ActEU in einem Buch [DE/EN] ● Daniela Braun, Alex Hartland, Michael Kaeding, Zoe Lefkofridi und Kristina Weissenbach

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Klimaprotest: Nick Wood [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; Porträt Louisa Parks: privat [alle Rechte vorbehalten].

What’s trust got to do with it? Political trust, polarized opinions and climate protest in Europe

Deutsch

By Louisa Parks

The Horizon Europe project Activating European Citizens’ Trust in Times of Crisis and Polarisation (ActEU) examines questions of political trust and democratic legitimacy in Europe. This article is part of a series in which ActEU researchers present their findings.

“Protesters – whether they are climate sceptics or pro climate justice – are not necessarily always distrustful of political actors.”

Existing scholarship has shown that European citizens’ views about climate change are increasingly polarised, but not between climate believers and climate denialists (i.e. those that do and do not believe in the existence of human-driven climate change). In Europe the picture is more nuanced. While the vast majority of Europeans accept the existence of human-driven climate change, we do still disagree in important ways over policies: their type, extent, speed, and, crucially, costs and who should pay (Caldwell, Cohen, and Vivyan 2024).

Yet this view is missing in research looking at how polarization on climate change relates to political participation choices and political trust. Usually, it is assumed that environmentalists are more trustful of political actors, and climate sceptics less so. But do these assumptions still hold if we look at climate polarization using a policy lens, rather than a believers-vs-denialists lens? And what does this mean for political participation choices, especially the choice to engage in protest?

For the ActEU project, we thus investigated these interrelationships on the basis of a different operationalisation of polarization that is closer to what we know about citizens’ views on climate change in Europe. Rather than deniers (a small minority) vs. believers (a broad and varied majority), we looked instead at political trust and participation choices amongst supporters of climate justice on the one hand, and climate sceptics on the other.

Climate sceptics vs climate justice actors

For our purposes, climate scepticism groups denialists, but also those who question whether climate change is harmful or human-driven, or question the need for climate change to be responded to through policies.

To define the opposite pole, we follow work on environmental and climate justice. Supporters of climate justice are more than advocates for strong climate action. They underline the ways in which the impacts of climate change, biodiversity loss and other environmental crises are experienced to different degrees according to wealth, class, gender, ethnicity, geography, and more. They thus advocate for holistic approaches to climate change as a social justice issue, and challenge dominant environmental political discourses that shape action in Europe including the European Green Deal (Machin 2025). This often amounts to calls for system change involving more substantive democratic participation elements.

In this article, I discuss some preliminary findings about polarized actors – climate justice actors and climate sceptics – and their political trust and participation choices, drawing on a first exploration of social media data from X collected during the project. This was exploratory work on a fairly limited sample of accounts in European countries. I then offer some reflections about what the findings might mean for EU politics and democracy.

Political distrust among polarized actors

To start looking at political trust among climate justice and climate sceptic actors, we identified X accounts held by environmentalist groups, then researched these to identify those among them that advocate for climate justice. We then looked at the machine analysis of their messages and how these had been tagged as expressing political trust or political distrust.

A first point of interest to note is that when we looked at the whole group of environmentalist accounts including both more ‘mainstream’ groups and climate justice groups, we found no clear trends about political trust or distrust. In other words, simply being an environmentalist group doesn’t seem to carry and implications about political trust.

Climate justice actors express less trust than mainstream groups

However, if we separate this broader group into mainstream and climate justice groups, a trend emerges. Mainstream groups (for example Bird Life groups, WWF, or the World Water Council) write messages that express political trust, for example by describing political actors as honest, competent, and public-oriented. What’s more, these mainstream groups write fewer messages that express political distrust, presenting political actors as dishonest or incompetent. (The way the ActEU project conceptualises trust uses specific descriptions for trust and distrust, rather than using the more common approach where trust is measured, but distrust is seen as just the absence of trust).

Climate justice groups (like Fridays for Future, Extinction Rebellion, or Last Generation), on the other hand, are less likely to write messages expressing trust in political actors, and more likely to write messages describing political actors as dishonest and incompetent. Approaching polarization on climate change issues in Europe using climate justice and climate sceptic groups thus seems to be on the right track: using this approach, we can identify findings about political distrust among supporters for far-reaching action on climate issues that would be obscured by considering all environmentalist groups together.

Climate sceptics are difficult to identify – and surprisingly trustful

While these findings on political trust among climate justice and mainstream environmentalist groups confirm what is already suggested in the literature (e.g. de Moor et al. 2020), what we found when looking at climate sceptic accounts was more surprising.

First, there are challenges in identifying climate sceptic actors. While climate justice and environmentalist groups are clearly organised around their actions in support of the fight against climate change, those acting to obstruct action on climate change are much less overt. In Europe today, climate scepticism has been found to be linked to right-wing populist and far-right political organisations and parties. Yet among these, there is great variation on the public reasoning about climate scepticism (as investigated in-depth elsewhere in the project).

To get a more accurate list of climate sceptic accounts, we thus decided that rather than assuming accounts from this part of the political spectrum to be climate sceptic, we would look at levels of interaction and distance between them and our climate accounts. This was decided in line with the architecture of X, which shows clear patterns of isolated networks around climate positions as well as being known as a space of antagonistic exchange, particularly in recent years (Falkenberg et al 2022). To find climate sceptics, it thus seemed logical to look at whether they had reacted to climate justice and environmentalist messages, as well as those most isolated from them. This left us with a list of accounts that were mostly held by far or populist right politicians, rather skewed to German and Polish accounts. Though far from perfect, we still thought the findings about political trust could provide interesting insights.

What our analysis showed was that these accounts had more messages expressing political trust, and fewer expressing political distrust. So, while our method of finding climate sceptic accounts seems sound in that it tallies with arguments in existing literature, our assumption that climate sceptics are distrustful of political actors is challenged. It may be that this is due to the accounts being held by politicians that were in parliament or governing coalitions at the time.

Polarization, political trust, and protest

Using different data, we also looked at how political trust, positions on climate change, and decisions about political participation are interrelated. Here, what we expect based on existing literature is that protest is linked to both ends of the climate change polarization spectrum. We know that there has been a protest wave around climate justice with the mass demonstrations of Fridays for Future and the civil disobedience of groups such as Extinction Rebellion, peaking around 2019. We also know that there has been rising backlash to climate policy, linked to the populist right, with protests around low emission zones, fossil fuel taxes, and nature protection laws to name but a few.

Is this reflected in survey data? In some ways it is, though the view on what political trust means for protest is mixed. When we looked at the data from the ActEU survey, we found first that respondents expressing trust in members of parliament were more likely to have taken part in protests. When we added polarized views on climate change, the link between political trust and protest participation appeared stronger and covered both climate justice and climate sceptic-oriented positions (though these were captured in a different way in the survey, through questions about the respondent’s opinions on climate sceptic and denialist positions and actors). Our analysis also revealed a higher likelihood for climate sceptics to take part in strikes.

Protesters are not always distrustful of political actors

The ActEU survey also included vignette experiments about protest participation where the respondent is given a scenario in which they are opposed to a climate policy. Here, we found that political distrust was more important in the general relationship between polarization, political trust, and protest. Distrustful respondents were more likely to say they would join a peaceful demonstration or even an occupation of a parliament building (a more contentious option). While it might appear that distrustful respondents are thus protesting against climate policies, when we consider the findings from our social media analysis it could well be that here we are talking about climate justice protests demanding more far-reaching change rather than climate obstructionism, since we found that climate justice accounts are more politically distrustful than many climate sceptic ones.

What this suggests overall is that protesters – whether they are climate sceptics or pro climate justice – are not necessarily always distrustful of political actors. The evidence is much more mixed. This belies some classical academic theories about the link between protest and distrust which attributes the act of protest to those that feel a strong sense of grievance and thus distrust in political actors. Instead, our findings suggest something more nuanced in line with theories around political opportunity. Many protests are about taking advantage of a specific political context to make a claim. There is thus no single pattern or quality to protest, and dismissing it as mere anti-politics or radical flank appears unwise.

What does this mean for EU climate politics?

Our research is far from definitive but bolsters nuanced views in work on social movements and climate change. Both climate sceptics and climate justice actors protest, and there are complex reasons for that.

If we consider recent apparently climate sceptic protests, later captured by right-wing political forces, we can find arguments that concern climate justice. For example, the yellow vests protests and the farmers protests of 2024 contain claims about distributive justice in the transition away from a fossil fuel-based economy (the Just Transition): they are about who should bear costs as well as about climate scepticism.

In climate justice protests, on the other hand, we find clear demands about system change through the addition of mechanisms for participatory democracy in the form of citizens’ assemblies. Sometimes these claims overlap: for example, the yellow vests protests also called for democratic mechanisms, and fed into France’s ‘Grand Débat’ (Ehs and Mokre 2020), while populists also call for elites to listen to ‘the people’.

EU responsiveness to nuanced protest claims can help rebuild trust

Thus, it is important for EU climate politics to take the nuanced nature of protest claims into account. Protest, along with other forms of political claims-making, has always driven change in Europe, and how powers respond to protest has clear consequences.

For the EU, responsiveness to protest through genuine mechanisms of inclusion, and a strong stance against member state moves to repress climate justice protests, could be one key to build legitimacy and democratic credentials. This seems all the more strategic given that more climate sceptic protests linked with right wing populist actors challenge EU policies and the EU’s power, while climate justice protests that are more in line with the EU’s ambitions as a global environmental leader have progressively ceased to address the EU, seeing it as an ineffective actor for real change (della Porta, Parks, and Portos 2024). This is, perhaps, what has driven distrust in politics for supporters of climate justice.

Louisa Parks is Professor of Political Sociology at the Università di Trento, School of International Studies and Department of Sociology and Social Research.

This article is based on the ActEU “Report on variation in political trust across policy areas of climate change, migration and gender” and the ActEU “Report describing the relationships between trust and participation within the fields of immigration and climate change on the basis of web-scraped data and survey experiments”, both published in November 2025.

The final conference of the ActEU project will take place in Brussels on 5 February 2026. Click here for more information and to register.

Economic deprivation reduces political trust [DE/EN] ● Henrik Serup Christensen and Janette Huttunen Multi-level democracy and political trust in Europe: The role of the subnational level [DE/EN] ● Felix-Christopher von Nostitz Out of step? The EU’s difficult election dance [DE/EN] ● Alex Hartland, Daniela Braun, Giuseppe Carteny, Rosa M. Navarrete, and Ann-Kathrin Reinl What’s trust got to do with it? Political trust, polarized opinions and climate protest in Europe [DE/EN] ● Louisa Parks From seats to sentiments: What Austria teaches us about trust and representation in a multi-level Europe [DE/EN] ● Ermela Gianna, Matilde Ceron, and Zoe Lefkofridi ActEU Youth Democracy Labs: A young perspective on politics and political education in the EU [DE/EN] ● Alex Hoppe Towards a new era of representative democracy: The ActEU legacy in one book [EN] ● Daniela Braun, Alex Hartland, Michael Kaeding, Zoe Lefkofridi, and Kristina Weissenbach

Pictures: Climate protest: Nick Wood [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; portrait Louisa Parks: private [all rights reserved].

FIIA Briefing Paper: Prioritäten der neuen EU-Kommission

English

Von Manuel Müller

Die Stärken der Europäischen Union liegen traditionell eher in der langfristigen als in der kurzfristigen Politikgestaltung. Mit ihrem konsensorientierten System und ihrem Fokus auf Gesetzgebung und Regulierung anstelle von punktuellen Exekutivmaßnahmen reagiert sie oft nur langsam auf veränderte Umstände. Andererseits macht dasselbe gleiche Konsenssystem sie auch weniger anfällig für plötzliche Richtungswechsel, und die gemeinsame Vision einer „immer engeren Union“ hat es ihr ermöglicht, Integrationsziele wie die Schaffung des Binnenmarktes oder die Entwicklung supranationaler Institutionen über Jahrzehnte hinweg zu verfolgen.

Doch die jüngste Häufung miteinander verknüpfter Krisen, gepaart mit innenpolitischem Druck durch Rechtsaußenparteien und Uneinigkeiten zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten, macht das langfristige Planen schwierig. In einer Zeit, in der selbst die kurzfristigen Aussichten höchst unsicher erscheinen, ist die EU gezwungen, auf Sicht zu fahren – auch wenn ihre institutionelle Infrastruktur für die dafür notwendige schnelle und reaktive Entscheidungsfindung oft schlecht gerüstet ist.

Langfristige Ziele mit kurzfristigen Erfordernissen versöhnen

Das Bemühen, diesen Herausforderungen gerecht zu werden, spiegelt sich in der Struktur und den politischen Prioritäten der neuen Europäischen Kommission von Ursula von der Leyen wider, die sich derzeit den Anhörungen im Europäischen Parlament stellen muss. Von der Leyen hat ihr Team so organisiert, dass es ein Machtzentrum um sie selbst und eine kleine Zahl von Vizepräsident:innen gibt, während sich die Ressorts der einzelnen Kommissar:innen vielfach überschneiden. Dies gibt ihr die Flexibilität, spezifische Aufgaben je nach Bedarf zuzuweisen, und trägt so zu etwas höherer Handlungsfähigkeit bei. Um andere grundlegende Unzulänglichkeiten in der Entscheidungsfindung der EU zu überwinden, werden jedoch weitere strukturelle Reformen nötig sein.

Inhaltlich ist die Agenda der Kommission von den Krisen der letzten Jahre geprägt, die häufig mit der verstärkten strategischen Konkurrenz auf globaler Ebene zusammenhängen. Dies führt zu Spannungen zwischen den kurzfristigen Prioritäten und den traditionellen langfristigen Zielen der EU – insbesondere solchen, die keinen unmittelbaren geopolitischen Nutzen abwerfen. Aber auch wenn es unvermeidlich ist, auf Sicht zu fahren, muss man sein Ziel kennen. Während die EU auf kurzfristige Erfordernisse reagiert und sich für die Bewältigung aktueller geopolitischer Krisen rüstet, muss sie sich auch der langfristigen Auswirkungen ihrer Politik bewusst sein und sicherstellen, dass ihr heutiges Handeln zu ihrer Vision für die Welt von morgen passt.

Neues FIIA Briefing Paper

In einem neuen Briefing Paper für das Finnish Institute of International Affairs werfen meine Kolleg:innen und ich einen Blick auf die Prioritäten der Kommission in fünf zentralen Politikbereichen: Wirtschaftspolitik, Klima- und Energiepolitik, Asyl- und Migrationspolitik, Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie Erweiterung und institutionelle Reformen.

Das vollständige Briefing Paper (auf Englisch) ist hier zu finden.

Bild: Cover des FIIA Briefing Paper, basierend auf einem Foto von European Parliament / European Union 2022 [CC BY 4.0], via Flickr.

FIIA Briefing Paper: Priorities of the new EU Commission

Deutsch

By Manuel Müller

The European Union’s strengths have traditionally been in long-term, rather than short-term policymaking. With its consensus-oriented system and its focus on legislation and regulation rather than executive action, it has sometimes been slow to respond to changing circumstances. On the other hand, the same consensus-oriented system has also made it less prone to sudden policy shifts, and a shared vision of “ever closer union” has enabled it to pursue integration goals like the creation of the single market or the development of supranational institutions over decades. 

However, the recent accumulation of interrelated crises, coupled with domestic pressure from the far right and disagreements between member state governments, has made long-term policy planning difficult. With even the short-term outlook appearing highly uncertain, the EU is forced to drive on sight – even though its institutional infrastructure is often ill-equipped for the kind of rapid, reactive decision-making that this requires.

Struggling to balance long-term goals with short-term needs

The effort to respond to these challenges is reflected in the structure and policy priorities of Ursula von der Leyen’s new Commission, currently under scrutiny by the European Parliament. Von der Leyen has organized her team with a centralized core of power around herself and a small number of executive vice-presidents, and many overlapping portfolios for individual commissioners. This will give her the flexibility to assign specific tasks according to the needs of the moment, even though more structural reforms will be required to overcome other fundamental inefficiencies in the EU’s decision-making capacity.

In terms of priorities, the Commission’s agenda has been marked by recent crises and urgencies, often related to the increased strategic competition at the global level. This creates tensions between short-term policy responses and traditional long-term objectives, particularly those that do not easily translate into immediate geopolitical gains. But even when driving on sight is unavoidable, one must know one’s destination. While acting with short-term necessities in mind and equipping itself to deal with current geopolitical crises, the EU must also be aware of the long-term consequences of its policies and ensure that its measures today are congruent with its vision for the world of tomorrow.

New FIIA Briefing Paper

In a new Briefing Paper for the Finnish Institute of International Affairs, my colleagues and I take a look at the Commission’s priorities in five key policy areas impacted by regional and global crises: economic policy; climate and energy; asylum and migration; foreign, security and defence policy; and enlargement and institutional reform.

The complete Briefing Paper can be found here.

Picture: Cover of the FIIA Briefing Paper, based on a photo by European Parliament / European Union 2022 [CC BY 4.0], via Flickr.

EU to go: Gegenwind oder grünes Licht? Was Wähler:innen klimapolitisch wollen

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Steht die Europäische Union vor einem grünen Backlash? In Anbetracht der Proteste von Landwirt:innen in einer Reihe von Mitgliedstaaten und einem prognostizierten Rechtsruck bei der Europawahl wird häufig der Eindruck vermittelt, dass die Klimapolitik der EU und ihrer Mitgliedsländer mittlerweile auf breiten Gegenwind aus der Bevölkerung stößt. Doch wie standfest ist diese Erzählung? Unsere aktuelle Umfrage zeigt, dass die Realität komplizierter ist als die Schlagzeilen: 15.000 Befragte in Frankreich, Deutschland und Polen fordern demnach mehrheitlich eine weiterhin ambitionierte Klimapolitik. Die Befragung vom Jacques Delors Centre in Zusammenarbeit mit Tarik Abou-Chadi von der Universität Oxford und Markus Kollberg von der Humboldt-Universität zu Berlin wurde Anfang März veröffentlicht, die Daten sind über ein interaktives Dashboard einsehbar.

Policy Fellow Jannik Jansen und Nils Redeker, stellvertretender Direktor des Jacques Delors Centre, beleuchten gemeinsam mit Thu Nguyen die aktuelle klimapolitische Debatte, stellen die Ergebnisse ihrer Umfrage vor und fragen sich: Welche Faktoren bedingen die jeweilige Einstellung zur Klimapolitik? Welche Maßnahmen sind unter welchen Wählergruppen populär, welche unbeliebt? Und was lässt sich aus den Daten in Hinblick auf den Europawahlkampf schlussfolgern?

EU to go: Europas energieintensive Industrie – zukunftsfähig oder abgeschlagen?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur aktuellen Europapolitik. Einmal im Monat analysiert Moderatorin Thu Nguyen zusammen mit Gästen ein aktuelles Thema. In 20 bis 30 Minuten erklären die Policy Fellows und Forscher:innen Zusammenhänge und stellen Lösungsansätze vor.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Industrie ist eine wichtige Säule der europäischen Wirtschaft, doch hohe Energiepreise und die steigenden Kosten für die grüne Transformation stellen insbesondere energieintensive Unternehmen vor immer größere Herausforderungen. Im Gespräch mit Thu Nguyen erklärt Philipp Jäger, Experte für Klima- und Energiepolitik, was die energieintensive Industrie ausmacht, wie wichtig sie für Deutschland und andere EU-Mitgliedstaaten wie Frankreich ist und welche Handlungsoptionen es seitens der EU für einen Weg nach vorne gibt.

Welche industriepolitischen Maßnahmen man auf europäischer Ebene einführen könnte, wie hoch das Risiko einer Deindustrialisierung ist, und wie man steigende Preise trotz grüner Transformation vermeiden könnte, all das erfahrt ihr in dieser Folge „EU to go“.

Ist die europäische Demokratie fit für den Klimawandel? Der Fall der „grünen Taxonomie“

English

Von Bohyun Kim

Die EU hat die Kernenergie als „grün“ klassifiziert. Der Entscheidungsprozess war transparent, aber seine Offenheit für die Zivilgesellschaft unzureichend.

Die EU setzt sich aktiv dafür ein, „grüner“ zu werden. Im Rahmen des derzeitigen internationalen Klimaregimes sind die 195 Unterzeichnerstaaten des Pariser Abkommens rechtlich verpflichtet, dringende Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen, um die globalen Treibhausgasemissionen zu reduzieren und die globale Erwärmung unter 1,5 °C zu halten. Als einzige regionale Organisation mit UNFCCC-Vertragsstatus ist die EU eine der am schnellsten voranschreitenden Demokratien auf dem Weg zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft.

EU-Klimapolitik

Die EU hat sich zum Ziel gesetzt, bis 2050 der erste klimaneutrale Kontinent zu werden. Zu diesem Zweck hat sie 2019 den Europäischen Grünen Deal auf den Weg gebracht, dem 2021 das Europäische Klimagesetz mit dem neuen EU-Ziel folgte, die Netto-Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 zu senken. Um dieses Ziel zu erreichen, schlug die Europäische Kommission im Juli 2021 das „Fit-for-55“-Paket vor, das alle relevanten klima-, energie-, verkehrs- und steuerpolitischen Instrumente überprüft, einschließlich einer Reform des EU-Emissionshandelssystems. Im Mai 2022 kam der REPowerEU-Plan hinzu, eine Initiative zur raschen Verringerung der Abhängigkeit von russischen fossilen Brennstoffen und zur Beschleunigung der grünen Wende.

Die Umsetzung des Europäischen Green Deal wirkt sich auch auf die externe Klimapolitik der EU aus. Der CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) tritt am 1. Oktober 2023 in seine Übergangsphase. Er gilt zunächst für Importe bestimmter Waren und ausgewählter Vorprodukte, deren Herstellung kohlenstoffintensiv ist und bei denen das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen am größten ist. In Sachen Klimapolitik scheint die EU bereits „grün“ zu sein.

EU-Taxonomie: Sein oder Schein einer grünen Wirtschaft?

Doch nicht alles ist harmonisch auf dem Gebiet der EU-Klimapolitik. Inmitten des raschen Fortschritts bei der Umsetzung der EU-Taxonomie ist die alte Debatte, ob Kernenergie umweltfreundlich ist, wieder aufgeflammt.

Die EU-Taxonomie nachhaltiger Aktivitäten (auch „grüne Taxonomie“ genannt) ist ein Klassifizierungssystem, das verdeutlichen soll, welche Investitionen ökologisch nachhaltig sind und im Einklang mit den Zielen des Europäischen Green Deal stehen. Die Taxonomie, die im Juli 2020 in Kraft getreten ist, soll Investor:innen helfen, umweltfreundlichere Entscheidungen zu treffen. Seitdem hat die Europäische Union vier delegierte Rechtsakte zur Ergänzung der Taxonomie erlassen: zwei zum Klima (2021 und 2022), einen zur Offenlegung von Informationen (2021) und zuletzt einen für Umwelt und Klima (2023).

Von diesen war der zweite delegierte Rechtsakt zum Klima der umstrittenste, da er auch Kernenergie und Erdgas in das Regelwerk der EU-Taxonomie aufnahm. Da das Europäische Parlament in seiner Sitzung vom 6. Juli 2022 keine Einwände gegen die Aufnahme von Gas- und Nuklearaktivitäten erhob, ist der delegierte Rechtsakt seit Januar 2023 in Kraft und erlaubt es offiziell, Gas- und Kernkraftwerke als grün zu kennzeichnen.

Erbitterte Auseinandersetzung um die Kernenergie

Das Regelwerk spaltet die EU-Mitgliedstaaten ebenso wie die Investor:innen. Im Oktober letzten Jahres reichte die österreichische Regierung wegen der grünen Kennzeichnung von Kernenergie und Erdgas eine Klage gegen die Kommission ein. Österreich, das zusammen mit Deutschland, Dänemark und Portugal zu den kernenergieskeptischsten Mitgliedstaaten gehört, hatte sich seit Beginn der Kontroverse gegen den Taxonomie-Plan der EU ausgesprochen. Auf der anderen Seite steht die Gruppe der „Nuklear-Allianz“, die sich für die Kernenergie einsetzt und der Frankreich, Belgien, Bulgarien, Estland, Finnland, Italien, Kroatien, die Niederlande, Polen, Rumänien, Schweden, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik und Ungarn angehören.

Was die öffentliche Meinung zur Frage der EU-Taxonomie betrifft, so haben Umweltgruppen wie Greenpeace und andere NGOs die Kommission Anfang des Jahres wegen des delegierten Rechtsakts verklagt, der ihrer Meinung nach gegen die eigentliche Idee der Taxonomie-Verordnung verstößt, indem er umweltschädliche Aktivitäten einbezieht. Zuletzt hat sich die Debatte zwischen Befürworter:innen und Gegner:innen der Kernenergie noch weiter verschärft, da sie auch mit der Frage nach dem Stellenwert der Kernenergie in der Energiewende der EU und mit der durch die russische Aggression in der Ukraine ausgelösten Energiekrise zusammenhängt und somit Energie- und Sicherheitsfragen mit Fragen des Klimawandels verbindet.

Wie aber gelang es der EU angesichts dieser Vielzahl unterschiedlicher Gruppen und politischer Interessen auf mehreren Ebenen, einen Weg zur Verabschiedung von Rechtsvorschriften in der höchst umstrittenen Frage der Kernenergie zu finden?

Throughput-Legitimität der EU-Politik

Die EU ist bekanntlich weder eine internationale Organisation noch ein Nationalstaat und hat mit ihrem institutionellen Mehrebenensystem verschiedene Säulen, auf die sie ihre Legitimität stützt. Zum einen verfügt sie über eine „indirekte Legitimation“ durch die im Rat vertretenen Mitgliedstaaten, zum anderen über eine „direkte Legitimation“ durch das gewählte Europäische Parlament. Darüber hinaus verfügt die EU aber auch über eine „technokratische“ und eine „prozedurale“ Legitimität: Die EU-Institutionen sind dann am besten legitimiert, wenn sie entweder Regulierungsprobleme lösen oder wenn sie Verfahrensregeln wie Transparenz und die Konsultation von Interessengruppen einhalten (Neuhold 2021).

Vivien Schmidt (2021) bezeichnet diese technokratische und prozedurale Legitimität als „Throughput-Legitimität“ des EU-Regierungssystems. In Anerkennung der vielfältigen Legitimitätsgrundlagen demokratischen Regierens in der EU greift sie auf drei ursprünglich von Scharpf (1999) eingeführte Legitimitätskonzepte zurück: Output-, Input- und Throughput-Legitimität. Die Output-Legitimität bezieht sich auf die Legitimität des Regierens im Hinblick auf die Wirksamkeit der Politik und die Leistung für das Gemeinwohl, während die Input-Legitimität mit der Beteiligung und Repräsentation der Bürger:innen und der Empfänglichkeit der politischen Eliten für die Anliegen der Bürger:innen zusammenhängt. Die Throughput-Legitimität hingegen bezieht sich demgegenüber auf die Qualität der Regierungsprozesse. Dazu gehören die Effizienz der politischen Entscheidungsfindung, die Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger:innen gegenüber den jeweils zuständigen Gremien, die Transparenz ihres Handelns und der Zugang zu Informationen sowie ihre Offenheit und Inklusivität gegenüber der Zivilgesellschaft.

Da sich qualitativ minderwertige Throughput-Verfahren – etwa inkompetente, parteiische, korrupte oder repressive  Entscheidungsprozesse – sowohl auf den politischen Output als auch auf den politischen Input negativ auswirken können (Schmidt 2021), ist die Aufrechterhaltung einer hohen Throughput-Legitimität für das Funktionieren der EU als demokratisches Regierungssystem von entscheidender Bedeutung.

Die rhetorische Macht der Kommission in der Klimakrise

Für die interne und externe Klimapolitik der EU haben Studien einen wachsenden Einfluss der Europäischen Kommission aufgezeigt (Rayner und Jordan 2016). Die Rolle der Europäischen Kommission als „policy entrepreneur“ im EU-System ermöglicht es ihr, politischen Wandel zu gestalten und voranzutreiben, indem sie für neue Ideen oder Vorschläge eintritt, Probleme (um)formuliert, Koalitionen zwischen politischen Entscheidungsträger:innen und Interessenvertreter:innen schmiedet, die öffentliche Meinung mobilisiert und die Agenda bestimmt (Dupont et al. 2020).

Selbst in Krisensituationen kann die Kommission als Exekutivorgan der Union das, was ihr an traditioneller staatlicher Zwangsgewalt fehlt, durch rhetorische Macht ausgleichen, um ihr Handeln nachträglich zu legitimieren und zu normalisieren (Schmidt 2021). Diese rhetorische Macht verleiht allen Akteuren Legitimität und beeinflusst über Ideen und Diskurse die Legitimitätswahrnehmung der Bürger:innen (Carstensen und Schmidt 2018).

Auch wenn die Kommission nun vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt wurde, ist die EU-Gesetzgebung zur grünen Taxonomie zunächst ein erfolgreiches Beispiel für eine „Versicherheitlichung“ des Klimawandels durch Sprechakte, die es ermöglicht haben, Atomenergie und Gas als grün zu legitimieren (Oels 2012). Durch die Etablierung des Klimawandels als „existenzielle Bedrohung“ im Rahmen des Europäischen Green Deal konnte die Kommission als sicherheitsgebender Akteur politische Legitimität für ihre delegierten Rechtsakte generieren, die andernfalls womöglich als illegitim angesehen worden wären (Olesker 2018).

Wie lässt sich Kernenergie als umweltfreundlich legitimieren?

Wie ist es der Kommission also gelungen, die Aufnahme von Kernenergie und Gas in die grüne Taxonomie mit ihren delegierten Rechtsakten zum Klima prozedural zu legitimieren? Sie durchlief das übliche Verfahren für delegierte Rechtsakte, das Throughput-Legitimität erzeugt: Bevor die Kommission delegierte Rechtsakte erlässt, konsultiert sie Expertengruppen, die sich aus Vertreter:innen der einzelnen EU-Länder zusammensetzen. Nach Erlass des Rechtsaktes haben Parlament und Rat zwei Monate Zeit, um Einwände zu erheben. Tun sie dies nicht, tritt der Rechtsakt in Kraft.

Der zweite delegierte Rechtsakt zum Klima wurde zusammen mit zwei Berichten vorgelegt – einem von der Technischen Sachverständigengruppe für nachhaltige Finanzen (2019) und einem von der Gemeinsamen Forschungsstelle (Joint Research Centre, JRC), dem wissenschaftlichen Dienst der Europäischen Kommission (JRC 2021). Darüber hinaus konsultierte die Kommission die Plattform für nachhaltige Finanzen (Platform on Sustainable Finance, PSF) und die Sachverständigengruppe der Mitgliedstaaten (Member States Experts Group, MSEG). Diese technischen Bewertungsgremien waren auf der Grundlage der ursprünglichen Taxonomie-Verordnung vom Juni 2020 eingerichtet worden und hatten die Aufgabe, die in der Verordnung verwendeten Begriffe „wesentlicher Beitrag“ und „erhebliche Beeinträchtigung“ auf der Grundlage von wissenschaftlichen Erkenntnissen und Beiträgen von Expert:innen und relevanten Interessengruppen zu aktualisieren und zu spezifizieren.

In einer Mitteilung von April 2021 informierte die Kommission den Rat und das Parlament über ihre Absicht, einen ergänzenden delegierten Rechtsakt zur Taxonomie-Verordnung zu erlassen, um bestimmte Energiesektoren und Produktionstätigkeiten wie Kernenergie, nationales Gas und verwandte Technologien als „Übergangstätigkeit“ zu erfassen. Der Vorschlag stützte sich auf einen JRC-Bericht, der zu diesem Zeitpunkt noch von der Euratom-Artikel-31-Expertengruppe und dem Wissenschaftlichen Ausschuss für Gesundheit, Umwelt und neu auftretende Risiken (Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER) geprüft wurde.

Kernenergie als „Übergangstätigkeit“

Die rhetorische Legitimationsstrategie der Kommission für die Einbeziehung von Kernkraft und Gas in die Taxonomie wird in den beiden delegierten Rechtsakten zum Klima deutlich. Im ersten delegierten Rechtsakt, der im Juni 2021 verabschiedet wurde, betonte die Kommission die Bedeutung von „klimaneutraler Energie“ als wirtschaftliche Übergangstätigkeit im Sinne von Art. 10 (2) der Taxonomie-Verordnung 2020/852. Zudem erklärte sie, dass die entsprechende Bewertung für die Kernenergie noch im Gange sei und dass sie auf Grundlage der Bewertungsergebnisse Folgemaßnahmen ergreifen werde, sobald der Prozess abgeschlossen sei.

Im zweiten delegierten Rechtsakt zum Klima, der am 9. März 2022 angenommen wurde, kam die Kommission zu dem Schluss, dass Tätigkeiten im Zusammenhang mit Kernenergie kohlenstoffarme Tätigkeiten darstellen und für eine Reihe von Mitgliedstaaten Bestandteil der künftigen Energiequellen und der Anstrengungen zur Erreichung des Dekarbonisierungsziels für 2050 sind. Daher wurde die Kernenergie in die EU-Taxonomie aufgenommen.

Diese Schlussfolgerung wurde durch den JRC-Bericht untermauert, der feststellte, dass die Kernenergie die einschlägigen Unbedenklichkeitskriterien erfüllt: „Die Analysen ergaben keine wissenschaftlich fundierten Belege dafür, dass die Kernenergie der menschlichen Gesundheit oder der Umwelt mehr Beeinträchtigung zufügt als andere Stromerzeugungstechnologien, die bereits in der Taxonomie als Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels aufgeführt sind“ (JRC 2021, im Original auf Englisch).

Demokratische Unzulänglichkeiten

Ist die Kernenergie nach den Kriterien der EU also grün? Diese Frage ist in der Tat nicht leicht zu beantworten. Offiziell ist die Europäische Union jedenfalls zu dem Schluss gekommen, dass sie vorläufig als grün einzustufen ist. Dieser Fall der EU-Gesetzgebung zur grünen Taxonomie ist nicht nur ein Anlass, über die gesellschaftlichen Auswirkungen wissenschaftlicher und technokratischer Entscheidungen nachzudenken, sondern bietet auch einige Lektionen über demokratische Regierungsführung in der EU.

Können das Verfahren zur Annahme der Taxonomie und der Einfluss der Kommission darauf als ausreichend demokratisch bezeichnet werden? Obwohl der Prozess transparent war, zeigen sich Unzulänglichkeiten bei der Offenheit gegenüber der Zivilgesellschaft. Die rhetorische Macht der Kommission beruhte fast ausschließlich auf technokratischen und wissenschaftlichen Ergebnissen.

Diese reichten zwar aus, um die Entscheidungsträger:innen im Rat und im Parlament zu überzeugen, die keine Einwände gegen den zweiten delegierten Rechtsakt zum Klimawandel erhoben. Es gelang der Kommission jedoch nicht, damit auch die gesellschaftlichen Kontroversen um die Rolle der Kernenergie zu befrieden. Laut einer vom WWF in Auftrag gegebenen und von Savanta ComRes in acht großen EU-Ländern durchgeführten Umfrage sprachen sich nur 29 % der Bürger:innen für die Aufnahme der Kernenergie in die grüne Taxonomie aus, während 55 % sie ablehnten. Eine weitere Umfrage von Innofact kam für Deutschland zu ähnlichen Ergebnissen.

EU-Demokratie für den Klimaschutz?

In ihrem 2004 erschienenen Buch „The Green State“ hat Robyn Eckersley die „kantianische“ oder „post-westfälische“ Kultur der Europäischen Union als die größte Annäherung an einen grünen Staat beschrieben. Sie argumentierte, dass Staaten die einzigen politischen Institutionen seien, die noch über eine starke Macht und die Fähigkeit verfügten, Gesellschaften und Volkswirtschaften zu lenken. Um liberal-demokratische Staaten in „grün-demokratische Staaten“ umzuwandeln, müssen Graswurzel-Umweltbewegungen die staatlichen Institutionen konfrontieren und auf eine grünere Weise umgestalten (Fischer 2017).

Es mag zu idealistisch sein, ein solch hohes Maß an gesellschaftlicher Integration auch auf EU-Ebene zu erhoffen. Aber in jedem Fall wäre ein direkterer und stärker deliberativer Prozess, der mehr unterschiedliche zivilgesellschaftliche Akteur:innen in das Regierungssystem einbezieht, der nächste Schritt für die EU, um auch in Zukunft führend im Klimaschutz zu bleiben und gleichzeitig ihre demokratischen Ambitionen zu verwirklichen.

Bohyun Kim ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Universität Duisburg-Essen.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Atomkraftwerk und Sonnenblumen: Jess & Peter [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; Porträt Bohyun Kim: privat [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Is EU democracy fit for climate change? The case of the “green taxonomy”

Deutsch

By Bohyun Kim

The EU has decided to classify nuclear power as green. While the process has been transparent, its openness to civil society seems insufficient.

The EU is actively greening itself. Under the current international climate regime, the 195 signatories to the Paris Agreement are legally bound to take urgent climate action to reduce global greenhouse gas (GHG) emissions and stay below 1.5°C of global warming. As the only regional organization with UNFCCC Party status, the EU is one of the fastest moving democracies on the journey towards a low-carbon economy.

The EU’s climate action

It has committed to becoming the first climate-neutral continent by 2050 with the introduction of the European Green Deal (2019), followed by the European Climate Law (2021) with the new EU target of reducing net GHG emissions by at least 55% by 2030 compared to 1990 levels. In order to achieve the Union’s climate target, the European Commission proposed a ‘Fit for 55 Package’ in July 2021 to review all relevant policy instruments in the areas of climate, energy, transport and taxation, including a reform of the EU Emissions Trading System (EU ETS). In May 2022, the REPowerEU plan was added, an initiative to swiftly reduce dependence on Russian fossil fuels and accelerate the green transition.

The implementation of the European Green Deal is also taking place in the EU’s external climate policy. The EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) will enter its transitional phase on 1 October 2023. It will initially apply to imports of certain goods and selected precursors whose production is carbon-intensive and where the risk of carbon leakage is highest. When it comes to climate policy, the EU already seems to be ‘green.’

EU taxonomy: for greening or greenwashing?

Still, not all is harmonious in the field of EU climate policymaking. Amid its rapid progress, the old debate on whether nuclear energy is green has been recently reignited during the implementation of the EU taxonomy.

The EU taxonomy for sustainable activities (or “green taxonomy”) is a classification system established to clarify which investments are environmentally sustainable, in line with the objectives of the European Green Deal. The taxonomy, which came into force in July 2020, is designed to help investors make greener choices. Since then, the European Union has adopted four delegated acts to supplement the taxonomy legislation: two climate delegated acts (2021 and 2022), one disclosure delegated act (2021) and, most recently, one delegated act for environmental and climate (2023).

Among these, the second climate delegated act was the most controversial as it included nuclear energy and natural gas in the EU taxonomy rulebook from 2023 on. As the European Parliament did not object to the inclusion of gas and nuclear activities on July 6, 2022, the delegated act applies since January 2023, officially allowing gas and nuclear power plants to be labelled as green.

Acrimonious debate on nuclear energy

The rules are dividing EU member states and investors. In October last year, the Austrian government filed a lawsuit against the Commission over the green labelling of nuclear energy and natural gas. It has been opposed to the EU’s taxonomy plan since the beginning of the controversy, as it is one of the EU countries most sceptical of nuclear energy, along with Germany, Denmark and Portugal. On the other hand, there is the Nuclear Alliance group, which is in favour of nuclear energy and includes France, Belgium, Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Estonia, Finland, Italy, Hungary, the Netherlands, Poland, Romania, Slovakia, Slovenia, and Sweden.

Regarding public opinion on the EU taxonomy issue, environmental groups such as Greenpeace and other NGOs sued the Commission earlier this year for the taxonomy action, arguing that it violated the very idea of the taxonomy regulation by including environmentally harmful activities. The debate between supporters and opponents of nuclear energy has become even more acrimonious due to its connection to the question of the place of nuclear energy in the EU’s energy transition and the energy crisis driven by Russia’s aggression in Ukraine, linking energy and security concerns with climate change issues.

Given the different groups and political interests at multiple levels around this highly contentious nuclear energy issue, how did the EU find its way to pass the legislation?

Throughput legitimacy of EU policymaking

Neither an international organization nor a nation-state, the EU’s multi-level institutional structure gives it a number of different pillars on which to base its legitimacy. It has ‘indirect legitimacy’ from its member states through their representation in the Council and ‘direct legitimacy’ from the elected European Parliament. It also has ‘technocratic and procedural legitimacy’, through which the Union’s institutions are best legitimized either when they solve regulatory problems or when they adhere to procedures such as transparency and stakeholder consultation (Neuhold 2021).

Vivien Schmidt (2021) calls this technocratic and procedural legitimacy the ‘throughput legitimacy’ of the EU governance system. Recognizing the diversified channels of legitimacy for EU democratic governance, she reintroduces three concepts of legitimacy proposed by Scharpf (1999): 1) output legitimacy, 2) input legitimacy, and 3) throughput legitimacy. Output legitimacy refers to the legitimacy of governance in terms of policy effectiveness and performance for the common good, while input legitimacy is related to citizen participation and representation and the responsiveness of political elites to citizen concerns. Throughput legitimacy refers to the quality of governance processes. This includes the efficacy of policy making, the accountability of decision-makers to relevant forums, the transparency of their actions and access to information, and their openness and inclusiveness towards civil society.

As low-quality throughput procedures – such as governance processes that appear incompetent, biased, corrupt or oppressive – can have a negative impact on both policy output and policy input (Schmidt 2021), maintaining a high level of throughput legitimacy is crucial for the EU to function as a democratic governance system.

The Commission’s rhetoric power in climate emergency

In addition, studies have shown the European Commission’s increasing authority over the EU’s internal and external climate policy (Rayner and Jordan 2016). The European Commission’s role as a ‘policy entrepreneur’ in the EU system allows it to take advantage of framing and driving policy change by advocating new ideas or proposals, (re)framing problems, building coalitions among policymakers and stakeholders, mobilizing public opinion and setting the agenda (Dupont et al. 2020).

Even in emergency situations, the Commission, as the Union’s executive body, can make up for what it lacks in traditional coercive state powers with its rhetorical power to legitimize its actions and normalize them afterwards (Schmidt 2021). This rhetorical power links legitimacy to all actors and influences peoples’ perceptions of legitimacy through ideas and discourses (Carstensen and Schmidt 2018).

Although the Commission is now facing legal challenges in the European Court of Justice, the EU’s green taxonomy legislation is a successful example of the ‘securitization’ of climate change through speech acts, which has allowed nuclear energy and gas to be legitimized as green (Oels 2012). By framing climate change as an “existential threat” with the European Green Deal, the European Commission, acting as a securitizing actor, was able to produce political legitimacy for its climate delegated acts, which otherwise might have been seen as illegitimate (Olesker 2018).

How to legitimize nuclear energy as green

So how did the Commission procedurally legitimize the inclusion of nuclear energy and gas in the green taxonomy with its climate delegated acts? The Commission went through the usual delegated act procedure, which ensures its throughput legitimacy: Before adopting delegated acts, the Commission consults with expert groups composed of representatives from each EU country. Once the Commission has adopted the act, Parliament and Council have two months to raise any objections. If they do not, the delegated act enters into force.

The second climate delegated act was submitted together with two reports – one from the Technical Expert Group on Sustainable Finance (2019) and the other from the Joint Research Centre, the European Commission’s science and knowledge service (JRC 2021) –, as well as consultations with the Platform on Sustainable Finance (PSF) and the Member States Expert Group (MSEG). These technical assessment bodies had been established on the basis of the original taxonomy regulation of June 2020 and had been tasked with updating and specifying the notions of ‘substantial contribution’ and ‘significant harm’ based on scientific evidence and input from experts as well as relevant stakeholders.

In a Communication of April 2021, the Commission informed Council and Parliament on its intention to adopt a complementary delegated act to the taxonomy regulation to cover certain energy sectors and manufacturing activities, such as nuclear energy, national gas and related technologies, as a ‘transitional activity’. The process was based on a JRC report, which at that time was still under review by the Euratom Article 31 expert group and the Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks (SCHEER).

Nuclear energy as a ‘transitional activity’

The Commission’s rhetorical legitimization of the inclusion of nuclear and gas in the taxonomy is well illustrated in the two climate delegated acts. In the first climate delegated act, adopted in June 2021, the Commission clearly stated the importance of ‘climate-neutral energy’ as a transitional economic activity, as referred to in Art. 10 (2) of the Taxonomy Regulation 2020/852. It also wrote that the relevant assessment for nuclear energy was still ongoing and that it would take a follow-up action based on the results of the assessment once the process was completed.

In the second climate delegated act, adopted on March 9, 2022, the Commission concluded that nuclear energy-related activities are low-carbon activities and part of the future energy sources and decarbonization efforts of a number of member states to achieve the 2050 decarbonization objective. Accordingly, nuclear energy was qualified to be covered by the EU taxonomy.

This conclusion was supported by the JRC report finding that nuclear energy met the ‘do no significant harm’ (DNSH) criteria: ‘The analyses did not reveal any science-based evidence that nuclear energy does more harm to human health or to the environment than other electricity production technologies already included in the Taxonomy as activities supporting climate change mitigation’ (JRC 2021).

Democratic shortcomings

So, is nuclear energy now green according to the EU’s DNSH criteria? This is indeed not an easy question to answer. However, the European Union has officially concluded that it should be classified as green for now. This case of EU green taxonomy legislation not only leads us to consider the societal implications of scientific and technocratic decision-making, but also offers some lessons in terms of EU democratic governance.

Can the taxonomy governance process and the Commission’s influence be described as democratic enough? The process has been transparent and accountable, but the aspect of openness towards civil society seems insufficient. The rhetorical power of the Commission has been based almost exclusively on technocratic and scientific results.

While this sufficed to convince decision-makers in the Council and Parliament, who did not object to the second climate delegated act, the Commission was unable to placate the societal controversies around the role of nuclear energy. According to a survey commissioned by WWF and conducted by Savanta ComRes in eight large EU countries, only 29% of the citizens supported the inclusion of nuclear energy in the green taxonomy, while 55% rejected it. Another survey by Innofact showed similar results for Germany.

EU democracy for climate action?

In her book ‘The Green State’ (2004), Robyn Eckersley once presented the European Union’s ‘Kantian’ or ‘post-Westphalian’ culture as the closest real approximation to a green state. She argued that states are the only political institutions that still possess strong power and capacity to direct societies and economies. In order to transform liberal-democratic states into ‘green-democratic states’, grassroots environmental movements must confront the state and reshape the state institutions in a greener way (Fischer 2017).

It may be too idealistic to question whether this high level of social inclusion is even possible at the EU level. Nevertheless, a more direct and deliberative process with diverse actors and civil society in the governance system would be the next step for the EU to take further climate action while enhancing and realizing its democratic ambitions.

Bohyun Kim is a research associate at the University of Duisburg-Essen.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Pictures: Nuclear plant and sunflowers: Jess & Peter [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; portrait Bohyun Kim: private [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.